Perú - 4 al 6 de Marzo de 2013
Debido a la gran acogida y éxito logrado en el evento organizado en el mes de agosto del año pasado, junto al OSCE, la CAN y el Ministerio Público, con orgullo GovRisk presenta el curso de capacitación ‘Combatiendo la Corrupción en Procesos de Contrataciones en Obras Públicas’, que se realizará en Lima, del 4 al 6 de Marzo próximo. En este curso innovador, donde participarán expertos nacionales y mundiales, se analizará los temas más importantes y candentes en las agendas de los profesionales vinculados al tema de las contrataciones de obras públicas en el Perú.
El task force de Latinoamérica de GovRisk ha trabajado diligentemente con la Contraloría General de la Republica, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y la Cámara de Comercio – Lima y para armar un robusto programa que estoy seguro será de gran valor para usted y su equipo.
Este imperdible curso reunirá cinco expertos con un conocimiento inigualable de los problemas y retos actuales asociados con garantizar la integridad de los procesos administrativos y una verdadera competencia entre los proveedores. La capacitación le brindará una oportunidad única de conocer las mejores prácticas nacionales e internacionales y mantenerse a la vanguardia de su profesión. Los participantes también recibirán un manual para instructores, que les permitirá replicar el programa de manera independiente en sus respectivas instituciones.
Aquí, algunos de los temas más destacados que se analizarán en la capacitación:
• Enseñanzas que dejaron recientes casos emblemáticos
• Las Modalidades más comunes de corrupción y fraude en las compras públicas
• El régimen de denuncias en el marco de los procesos de selección y ejecución contractual
• Paso a paso la implementación de las ultimas herramientas para detectar y probar actos de corrupción y fraude en las compras
públicas
• Mitigando los riesgos y estrategias de prevención
Y mucho mas…
Los invito especialmente para que forme parte de este evento. Puede contactar la oficina central al +44 203 174 0358 o a registrations@govrisk.org para asegurar hoy su lugar en el curso. Cualquier duda o consulta un agente de GOVRISK se pondrá en contacto con ustedes.
No pierdan la oportunidad de llevar esta capacitación a cargo de especialistas en la materia. Michael Kramer y José Carlos Ugaz son destacados expertos internacionales muy reconocidos. Yo llevé este curso. Muy pocas veces este tipo de capacitaciones se volverán a repetir en nuestro país.
Adjunto la Agenda:
CURSO DE CAPACITACIÓN: COMBATIENDO LA CORRUPCIÓN EN PROCESOS DE CONTRATACIONES DE OBRAS PÚBLICAS
febrero 16, 2013El Banco Mundial señala que solo el 43% de los países difunden información sobre los activos financieros de los funcionarios públicos
diciembre 03, 2012
"La declaración de información financiera es un instrumento poderoso para luchar contra la corrupción"
CIUDAD DE WASHINGTON, 8 de noviembre de 2012. Las leyes sobre difusión de la información financiera que exigen que los funcionarios públicos presenten una declaración de sus activos, pasivos e intereses permiten detectar la corrupción con más facilidad. De acuerdo con una nueva base de datos del Banco Mundial, empero, aunque el 78% de los países incluidos en la base cuenta con sistemas de declaración de información financiera, tan solo el 36% verifica sistemáticamente que no existan irregularidades e incongruencias en las declaraciones de los funcionarios públicos.
Con el objetivo de colaborar con los países en su lucha contra la corrupción, el Banco Mundial pone en marcha la Biblioteca de Legislación sobre Difusión de la Información Financiera para ayudar a las autoridades normativas y los profesionales a establecer sistemas sólidos de declaración de información financiera. La biblioteca compila más de 1000 leyes y reglamentaciones sobre difusión de la información financiera y restricciones respecto de las actividades de los funcionarios públicos de 176 países.
Las declaraciones financieras de los funcionarios públicos aportan a los organismos encargados de hacer cumplir la ley información y datos concluyentes para prevenir, investigar y perseguir judicialmente la corrupción, el enriquecimiento ilícito y los delitos fiscales. También proporcionan a los ciudadanos la información necesaria para exigir a los funcionarios públicos que rindan cuentas de sus actos.
La biblioteca pone de manifiesto que la exigencia de declarar los bienes e intereses no se aplica a todos los funcionarios públicos. Por lo general, la obligación abarca a los funcionarios de alto nivel. En el 93% de los países incluidos en la base de datos, la presentación de la declaración es obligatoria para los miembros del gabinete, en el 91% para los miembros del Parlamento y en el 62% para los fiscales de alto rango. No obstante, tan solo el 43% de los países proporciona al público acceso libre a las declaraciones financieras de los funcionarios públicos.
“Los sistemas de declaración de información financiera hacen que los funcionarios corruptos tengan más dificultades para ocultar sus actos delictivos y los recursos obtenidos ilícitamente”, señaló Jean Pesme, gerente de la Unidad de Integridad de los Mercados Financieros del Banco Mundial. “La sociedad civil y los organismos encargados de combatir la corrupción deberían prestar apoyo al llamamiento formulado por el Grupo de los Veinte respecto de la creación de sistemas de declaración de bienes, pues son un instrumento eficaz para enjuiciar a los funcionarios públicos ladrones”.
En una análisis realizado por el Banco Mundial que se publicó a principios de este año, Using Asset Disclosure for Identifying Politically Exposed Persons (Uso de la declaración de bienes para identificar a las personas expuestas políticamente), se señala que el 93% de los países de América Latina y el Caribe cuentan con sistemas de declaración, mientras que el porcentaje se reduce al 53% en los países de Oriente Medio y Norte de África. Aunque existen grandes diferencias en materia de aplicación y acceso entre los diversos sistemas de declaración de información financiera del planeta, las partes interesadas coinciden en que esos sistemas son esenciales.
“La difusión de la información financiera es fundamental para combatir la corrupción”, señala Navil Campos Paniagua, gerente del Área de Denuncia e Investigaciones de la Contraloría General de la República de Costa Rica. “Hasta ahora, los países no tenían conocimiento de las medidas que adoptaban otros países en materia de leyes sobre declaración de bienes. Ciertamente, la biblioteca de legislación del Banco Mundial contribuirá a que los profesionales y las autoridades normativas de diversos países aprendan unos de otros y promuevan la difusión de la información financiera en sus propios países”.
Tomado de:
http://www.bancomundial.org/es/news/2012/11/08/only-fourty-three-percent-countries-disclose-public-officials-financial-assets-says-world-bank
CIUDAD DE WASHINGTON, 8 de noviembre de 2012. Las leyes sobre difusión de la información financiera que exigen que los funcionarios públicos presenten una declaración de sus activos, pasivos e intereses permiten detectar la corrupción con más facilidad. De acuerdo con una nueva base de datos del Banco Mundial, empero, aunque el 78% de los países incluidos en la base cuenta con sistemas de declaración de información financiera, tan solo el 36% verifica sistemáticamente que no existan irregularidades e incongruencias en las declaraciones de los funcionarios públicos.
Con el objetivo de colaborar con los países en su lucha contra la corrupción, el Banco Mundial pone en marcha la Biblioteca de Legislación sobre Difusión de la Información Financiera para ayudar a las autoridades normativas y los profesionales a establecer sistemas sólidos de declaración de información financiera. La biblioteca compila más de 1000 leyes y reglamentaciones sobre difusión de la información financiera y restricciones respecto de las actividades de los funcionarios públicos de 176 países.
Las declaraciones financieras de los funcionarios públicos aportan a los organismos encargados de hacer cumplir la ley información y datos concluyentes para prevenir, investigar y perseguir judicialmente la corrupción, el enriquecimiento ilícito y los delitos fiscales. También proporcionan a los ciudadanos la información necesaria para exigir a los funcionarios públicos que rindan cuentas de sus actos.
La biblioteca pone de manifiesto que la exigencia de declarar los bienes e intereses no se aplica a todos los funcionarios públicos. Por lo general, la obligación abarca a los funcionarios de alto nivel. En el 93% de los países incluidos en la base de datos, la presentación de la declaración es obligatoria para los miembros del gabinete, en el 91% para los miembros del Parlamento y en el 62% para los fiscales de alto rango. No obstante, tan solo el 43% de los países proporciona al público acceso libre a las declaraciones financieras de los funcionarios públicos.
“Los sistemas de declaración de información financiera hacen que los funcionarios corruptos tengan más dificultades para ocultar sus actos delictivos y los recursos obtenidos ilícitamente”, señaló Jean Pesme, gerente de la Unidad de Integridad de los Mercados Financieros del Banco Mundial. “La sociedad civil y los organismos encargados de combatir la corrupción deberían prestar apoyo al llamamiento formulado por el Grupo de los Veinte respecto de la creación de sistemas de declaración de bienes, pues son un instrumento eficaz para enjuiciar a los funcionarios públicos ladrones”.
En una análisis realizado por el Banco Mundial que se publicó a principios de este año, Using Asset Disclosure for Identifying Politically Exposed Persons (Uso de la declaración de bienes para identificar a las personas expuestas políticamente), se señala que el 93% de los países de América Latina y el Caribe cuentan con sistemas de declaración, mientras que el porcentaje se reduce al 53% en los países de Oriente Medio y Norte de África. Aunque existen grandes diferencias en materia de aplicación y acceso entre los diversos sistemas de declaración de información financiera del planeta, las partes interesadas coinciden en que esos sistemas son esenciales.
“La difusión de la información financiera es fundamental para combatir la corrupción”, señala Navil Campos Paniagua, gerente del Área de Denuncia e Investigaciones de la Contraloría General de la República de Costa Rica. “Hasta ahora, los países no tenían conocimiento de las medidas que adoptaban otros países en materia de leyes sobre declaración de bienes. Ciertamente, la biblioteca de legislación del Banco Mundial contribuirá a que los profesionales y las autoridades normativas de diversos países aprendan unos de otros y promuevan la difusión de la información financiera en sus propios países”.
Tomado de:
http://www.bancomundial.org/es/news/2012/11/08/only-fourty-three-percent-countries-disclose-public-officials-financial-assets-says-world-bank
“Concurso Público de Méritos para la incorporación de Personal para el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE”
diciembre 05, 2011
El OSCE ha publicado las Bases de la convocatoria para seleccionar y contratar a las personas que reúnan los requisitos y perfiles establecidos para ocupar 170 (ciento setenta) plazas vacantes en dicho Organismo.
El personal seleccionado (economistas, contadores, administradores, abogados, entre otros, con título o bachiller) se vinculará al OSCE bajo el Régimen Laboral de la actividad privada, regulado por el TUO del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 003‐97‐TR, a plazo indeterminado sujeto a un período de prueba de tres (03) meses, excepto los cargos estructurales de Profesional IV, Jefe de Unidad, Sub Director, Asesor I de la Alta Dirección y Jefe de Oficina, cuyo periodo de prueba es de un (01) año, por la envergadura de la responsabilidad y especialidad de sus funciones.
El Concurso Público de Méritos será conducido por el Comité de Selección Ad Hoc designado mediante Resolución Nº 672‐2011‐OSCE/PRE, de 23 de noviembre de 2011.
Pueden participar como postulante toda persona que cumpla con los requisitos y el perfil requerido en el Anexo 1 “Cuadro de Plazas Vacantes” y las condiciones comprendidas en el Anexo 2 “Competencias Generales del Cuadro de Plazas Vacantes” de las presentes Bases.
Los postulantes seleccionados deberán contar con disponibilidad inmediata para asumir el cargo a partir del 02 de enero del 2012.
ETAPA DEL PROCESO
La convocatoria es hasta el día de hoy, 5 de diciembre de 2011.
El registro de postulantes es del 6 al 8 de diciembre de 2011, vía web (www.osce.gob.pe). Se inicia a las 00:01 horas del 06.12.11 y culmina a las 19:00 horas del 08.12.11.
La inscripción de postulantes se efectuará a través del registro electrónico ubicado en la opción “Concurso Público de Méritos 2011” del portal institucional del OSCE, en el horario y fechas establecidas, conforme se precisa en el Anexo 3 “Cronograma” del proceso.
Toda la información complementaria relativa a dicho concurso la pueden encontrar en la siguiente dirección:
http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/BASES%20FINAL2.pdf
Estimados lectores, si reúnen los requisitos de la plaza a la cual postulan anímense a participar en el concurso, será una gran experiencia formar parte de una institución que empieza a hacer las cosas adecuadamente después de cinco años sumido en "escándalos".
El personal seleccionado (economistas, contadores, administradores, abogados, entre otros, con título o bachiller) se vinculará al OSCE bajo el Régimen Laboral de la actividad privada, regulado por el TUO del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 003‐97‐TR, a plazo indeterminado sujeto a un período de prueba de tres (03) meses, excepto los cargos estructurales de Profesional IV, Jefe de Unidad, Sub Director, Asesor I de la Alta Dirección y Jefe de Oficina, cuyo periodo de prueba es de un (01) año, por la envergadura de la responsabilidad y especialidad de sus funciones.
El Concurso Público de Méritos será conducido por el Comité de Selección Ad Hoc designado mediante Resolución Nº 672‐2011‐OSCE/PRE, de 23 de noviembre de 2011.
Pueden participar como postulante toda persona que cumpla con los requisitos y el perfil requerido en el Anexo 1 “Cuadro de Plazas Vacantes” y las condiciones comprendidas en el Anexo 2 “Competencias Generales del Cuadro de Plazas Vacantes” de las presentes Bases.
Los postulantes seleccionados deberán contar con disponibilidad inmediata para asumir el cargo a partir del 02 de enero del 2012.
ETAPA DEL PROCESO
La convocatoria es hasta el día de hoy, 5 de diciembre de 2011.
El registro de postulantes es del 6 al 8 de diciembre de 2011, vía web (www.osce.gob.pe). Se inicia a las 00:01 horas del 06.12.11 y culmina a las 19:00 horas del 08.12.11.
La inscripción de postulantes se efectuará a través del registro electrónico ubicado en la opción “Concurso Público de Méritos 2011” del portal institucional del OSCE, en el horario y fechas establecidas, conforme se precisa en el Anexo 3 “Cronograma” del proceso.
Toda la información complementaria relativa a dicho concurso la pueden encontrar en la siguiente dirección:
http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/BASES%20FINAL2.pdf
Estimados lectores, si reúnen los requisitos de la plaza a la cual postulan anímense a participar en el concurso, será una gran experiencia formar parte de una institución que empieza a hacer las cosas adecuadamente después de cinco años sumido en "escándalos".
¿Se puede declarar la nulidad de un contrato suscrito a pesar que la causal no se encuentra prevista en el D.L. 1017?
noviembre 23, 2011Alain Montoya, un lector del blog me hizo la siguiente consulta:
¿Que es lo que pasaría si el postor omite presentar el RNP vigente y dicho contrato se llega a suscribir, sería posible declararlo nulo atendiendo a que no se encuentra contemplado como causal en el artículo 56° de la LCE? (Sic).
De acuerdo al artículo 9 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante D.L. 1017, para ser participante, postor y/o contratista se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) y no estar impedido, sancionado ni inhabilitado para contratar con el Estado. Del mismo modo, el artículo 252 del Reglamento de la citada Ley, en su último párrafo, establece que “Los proveedores serán responsables de que su inscripción en el Registro correspondiente del RNP se encuentre vigente durante su participación en el proceso de selección hasta la suscripción del contrato”.
Por su parte, el Anexo Único del Reglamento “Anexo de Definiciones” establece que contratista es aquel proveedor que celebre un contrato con una Entidad, de conformidad con las disposiciones de la Ley y del presente Reglamento. Por ende, para ser participante, postor o contratista es necesario estar inscrito en el RNP, siendo responsabilidad del participante mantener vigente su inscripción durante el proceso de selección, hasta la suscripción del contrato. Finalmente, se indica también que es obligación de la Entidad verificar que dicha inscripción se encuentre vigente.
De acuerdo al artículo 56 de la Ley de Contrataciones, después de celebrados los contratos, la Entidad podrá declarar la nulidad de oficio en los siguientes casos:
a) Por haberse suscrito en contravención con el artículo 10º de la presente norma;
b) Cuando se verifique la trasgresión del principio de presunción de veracidad durante el proceso de selección o para la suscripción del contrato;
c) Cuando se haya suscrito el contrato no obstante encontrarse en trámite un recurso de apelación; o,
d) Cuando no se haya utilizado el proceso de selección correspondiente.
Como se aprecia, en el caso planteado no existe causal para declarar la nulidad de oficio del contrato por parte de la Entidad, por tanto esa posibilidad queda proscrita legalmente.
Sin embargo, como ocurre en el presente caso, si una Entidad observara, como consecuencia de la fiscalización posterior de la propuesta del postor ganador o de la documentación para suscribir el contrato, que el Contratista no cumplió con la ley o la normativa aplicable, correspondería analizar si ello constituye causal de nulidad, de conformidad con lo previsto en el articulo 10 de la Ley 27444, en consideración del numeral 2 del Artículo II de Título Preliminar de dicha Ley, según el cual “Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto”.
Precisamente, el artículo 10 de la citada Ley señala que son causales de nulidad, entre otros, “el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14”. Los requisitos de validez son cinco: competencia, objeto o contenido, finalidad pública, motivación y procedimiento regular.
En el caso comentado, la causal que debería invocarse para declarar la nulidad del acto administrativo (el Contrato) sería el vicio en el objeto, que según la Ley Nº 27444, numeral 5.3, “No podrá contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes; ni podrá infringir normas administrativas de carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto” (Sic).
En este caso, al suscribir el contrato sin que se acredite la inscripción vigente durante el proceso de selección hasta la suscripción del contrato, constituye una infracción a una disposición legal prevista en la Ley de Contrataciones del Estado y por tanto afecta el objeto del acto administrativo emitido.
Como se advierte este tipo de causales de nulidad son distintas a las previstas en el artículo 56 de la Ley 1017 y se aplican a todo acto administrativo; asimismo, las causales previstas en el artículo 10 de la Ley Nº 27444 no pueden ser usadas por las entidades una vez suscrito el Contrato.
En ese sentido, la entidad debería solicitar la nulidad del contrato a través de un procedimiento arbitral, dado que el artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado ha dispuesto que las controversias que surjan entre la partes respecto de la ejecución, interpretación, resolución, inexistencia, ineficacia, nulidad o invalidez del contrato se resuelven mediante conciliación o arbitraje, según el acuerdo de las partes.
Por lo tanto, la respuesta a la pregunta formulada por Alain sería afirmativa, de acuerdo a los argumentos indicados en los párrafos precedentes.
Por otro lado, debe indicarse que cualquier vicio advertido luego de suscrito el contrato no necesariamente va a ser causal de nulidad, dado que el Tribunal Arbitral puede conservar el acto administrativo si considera que el vicio advertido es subsanable, de acuerdo al artículo 14 de la Ley Nº 27444.
En ese sentido, en cada caso las entidades deberán analizar y ponderar si el inicio del trámite en la vía arbitral para que se declare la nulidad de un contrato resultaría más beneficioso desde una perspectiva costo-oportunidad.
agosto 03, 2011
¿Suscribo o no el contrato? Segunda Parte. Una posible respuesta
mayo 15, 2011Hace unos días recibí una consulta a mi correo, la cual daba cuenta de un caso que se presentó en el marco de un proceso de selección para contratar el servicio de vigilancia. La redacción del mensaje, en resumen es el siguiente:
En dicho proceso habían presentado sus propuestas dos empresas. La propuesta de la empresa A no fue admitida porque no cumplió con acreditar el perfil del personal propuesto. La propuesta de la empresa B fue admitida, luego de la evaluación y calificación respectiva, y habiendo superado el puntaje técnico mínimo, se evaluó su propuesta económica. Finalmente, la empresa B fue adjudicada con la buena pro.
Luego de los 5 días hábiles posteriores a la fecha del otorgamiento de la buena pro, sin que la empresa A haya presentado recurso de apelación, el Comité Especial consintió la decisión de otorgar la buena pro a la empresa B. Al día siguiente citó a la empresa para suscribir el contrato, otorgándole 10 días para tal fin. El plazo del contrato suscrito por el servicio de vigilancia está próximo a vencer.
El día mismo que se citó a la empresa, auditoría de la Entidad deslizó un comentario, que transcribo literalmente del correo recibido:
“La propuesta técnica de la empresa ganadora incluyó el Anexo Nº 2, referido a la declaración jurada de cumplimiento de requerimientos mínimos del servicio convocado, sin embargo, en dicho anexo se hizo alusión no al servicio de vigilancia, sino al servicio de impresión, lo cual debería conllevar a la descalificación de la propuesta de dicha empresa”.
Ante ello, revisé la página del SEACE, ubiqué la ficha del proceso y advertí que la Entidad convocante había incluido en el Anexo Nº 2 - Declaración jurada de cumplimiento de requerimientos mínimos del servicio convocado”, por error, el servicio de impresión y no así el servicio de vigilancia. Supuestamente, la empresa B no detectó dicho error y usó el Anexo Nº 2 sin leerlo detenidamente, y así, tal cual, lo adjuntó a su propuesta técnica.
Cabe indicar que Auditoria no remitió ningún documento formal al Órgano Encargado de las Contrataciones sobre dicha observación encontrada.
Ahora bien, en ese estado de las cosas y estando pendiente la suscripción del contrato ¿Usted cree que debería invalidarse la propuesta de la empresa B y, por ende, declararse nulo el otorgamiento de la buena pro adjudicada a su favor? ¿Usted proseguiría con el procedimiento para la suscripción del contrato?
A raìz de ello, elabore una respuesta (que es compartida por Luis, quien agregò un comentario al post), la cual fue comunicada a Auditoria Interna del Concejo de la Paz, segùn me enterè, quien luego leerla, habría decidido no iniciar acciòn alguna.
APROXIMACIÒN A UNA POSIBLE RESPUESTA:
Nos dirigimos a usted a fin de absolver la consulta formulada respecto a si el error material observado en el Anexo Nº 2 “Declaración jurada de cumplimiento de requerimientos mínimos del servicio convocado” de la propuesta técnica de la empresa A, presentada en el Concurso Público № 02-2011-PAZ para la contratación del “Servicio de vigilancia”, conllevaría a que se invalide su oferta y, por ende se declare nulo el otorgamiento de la buena pro adjudicado a su favor.
Sobre el particular informamos lo siguiente:
A. ANTECEDENTES:
1. El 1 de enero de 2011, el Consejo de la Paz, en adelante la Entidad, convocó el Concurso Público № 002-2011-PAZ para la contratación del “Servicio de Vigilancia”, por un valor referencial total ascendente a S/. 5,000,000.00, incluido el Impuesto General a las Ventas (IGV).
2. El 20 de enero de 2011, tuvo lugar el acto público de presentación de propuestas y apertura de sobres técnicos, oportunidad en la cual entregaron sus propuestas los siguientes postores: (i) Empresa A y ii) Empresa B.
3. El 11 de febrero de 2011, el Comité Especial dio a conocer los resultados de la evaluación técnica. En efecto, tal como consta en el Acta de evaluación de propuestas y otorgamiento de la buena pro, el Comité Especial indicó que el postor B no había cumplido con acreditar el número de operarios solicitados en los requerimientos técnicos mínimos de las Bases Integradas.
Por su parte, en relación a la propuesta técnica de la empresa A señaló que había sido admitida y que luego de la evaluación técnica obtuvo 100 puntos.
En dicho acto se procedió a separar el sobre económico de la empresa B, cuyo representante solicitó la devolución del mismo, lo que se hizo en el mismo Acto. Luego se abrió el sobre económico de la empresa A, dejándose constancia que se encontraba conforme, Finalmente, luego de los resultados obtenidos, se otorgó la buena pro a ésta última.
Ese mismo día, se publicó en el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) el acta de otorgamiento de la buena pro del proceso de selección, decisión del Comité Especial que quedó consentida el 23 de febrero de 2010, al no haberse interpuesto recurso de apelación por parte de la empresa B.
4. El 25 de febrero de 2011, se registró en el SEACE el consentimiento de la buena pro. Ese mismo día, mediante Oficio Nº 000333-2011-PAZ, la Oficina de LOGISTICA comunicó a la empresa A que había quedado consentido el otorgamiento de la buena pro del Concurso Público Nº 002-2011-PAZ a su favor, razón por la cual debía remitir dentro de los 10 días hábiles siguientes de recibido el citado Oficio, la documentación requerida.
5. Por otro lado, el 28 de febrero de 2010, en una reunión sostenida entre el Auditor del Concejo de la Paz, el Jefe de Unidad de Administración y el Jefe de la Oficina de LOGISTICA, el primero de ellos habría expresado que la propuesta técnica de la empresa A contenía un error en el Anexo Nº 2 “Declaración Jurada de Cumplimiento de los Requerimientos Técnicos Mínimos del servicio convocado”, dado que aludía al servicio de impresión y no al “Servicio de Vigilancia”, lo cual conllevaría que se invalide su propuesta técnica.
B. ANALISIS:
6. Respecto al servicio ofertado por la empresa A
De la revisión del expediente de contratación, en la propuesta técnica de la empresa A se observa que presentó la siguiente documentación:
Anexo Nº 1 “Declaración Jurada de Datos del postor”, folio 6. Señala que se presenta al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ.
Anexo Nº 2 “Declaración Jurada de Cumplimiento de los Requerimientos Técnicos Mínimos del servicio convocado”, folio 8. Señala que se presenta al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ. Contiene el error material, pues consigna que ofrece el servicio de impresión.
Anexo Nº 3 “Declaración Jurada (Art. 42 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado)”, folio 10. Señala que se presenta al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ - Servicio de Vigilancia.
Anexo Nº 5 “Declaración Jurada sobre plazo de prestación del servicio”, folio 12. Señala que se presenta al Concurso Público Nº 002-2011-PA - Servicio de Vigilancia.
Anexo Nº 6 “Experiencia del postor en la actividad”, folio 15. Señala que se presenta al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ acreditando experiencia en servicio de vigilancia con contratos y sus respectivas conformidades.
Anexo Nº 7 “Experiencia del personal propuesto”, folio 220. Señala que se presenta al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ detallando la experiencia del supervisor de vigilancia y de sus operarios.
Del mismo modo, se observa el Anexo Nº 8 “Carta de la propuesta económica” el cual hace referencia al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ así como la Carta Fianza Nº 0055-333333, la cual indica, expresamente, que el Banco afianzaba a la empresa A a fin de garantizar la seriedad de la oferta en el Concurso Público Nº 002-2011-PAZ (Primera Convocatoria) para la contratación del “Servicio de Vigilancia”.
En este extremo del análisis cabe determinar si el error advertido en el Anexo N° 2 “Declaración jurada de cumplimiento de requerimientos técnicos mínimos”, presentado por la empresa A desvirtúa el contenido de su propuesta técnica y si ello ameritaba la descalificación de la misma.
Sobre el particular, cabe tomar como referencia los fundamentos del Tribunal de Contrataciones del Estado, utilizados en la Resolución N° 1541-2010-TC-S2 de fecha 12 de agosto de 2010. En esta Resolución el Tribunal consideró que “las propuestas deben ser evaluadas y calificadas de forma integral, es decir, según la documentación incluida en ellas, como señala el artículo 70° de El Reglamento , es decir, apreciando la totalidad de información que obra en la oferta, para que la decisión de admitir o descalificar una propuesta sea resultado de una visión conjunta de la misma, y no una apreciación sesgada de un extremo de la oferta (…)”, lo cual ha quedado evidenciado en el caso de la evaluación de la propuesta técnica y económica de la empresa A.
En el marco de los argumentos esgrimidos por el Tribunal de Contrataciones del Estado, lo que corresponde es realizar una evaluación integral de toda la documentación presentada por la empresa A, de la cual no cabe duda razonable alguna respecto a que la citada empresa ofreció el “Servicio de Vigilancia”, es decir, el error material consignado en la declaración jurada del Anexo N° 2 de su propuesta no altera el contenido de su propuesta expresada en la totalidad de información que obra en su oferta, la cual lo vincula y lo obliga para efectos de la ejecución del contrato.
7. El error material del Anexo Nº 02 Declaración Jurada de Cumplimiento de los Requerimientos Técnicos Mínimos que no resulta atribuible a la empresa A.
En relación al Anexo Nº 2, exigido en el numeral 2.5 del Capítulo II de la Sección Específica de las Bases Integradas, se debía adjuntar lo siguiente:
“Declaración Jurada mediante la cual se obligue a cumplir los Requerimientos Técnicos Mínimos contenidos en el Capítulo III de la Sección Específica “Términos de Referencia” de las Bases Administrativas. (Anexo N° 02)”. (Sic)
El Anexo Nº 2 de las Bases Integradas se encuentra redactado en los siguientes términos:
“ANEXO N° 2
DECLARACIÓN JURADA DE CUMPLIMIENTO DE LOS REQUERIMIENTOS TÉCNICOS MINIMOS DEL SERVICIO CONVOCADO
Señores
COMITÉ ESPECIAL
CONCURSO PÚBLICO Nº 002-2011-PAZ
Presente.-
Estimados Señores:
El que suscribe, ……………………. (postor y/o Representante Legal de ..................), identificado con DNI Nº ................., RUC Nº ............. en calidad de postor, luego de haber examinado los documentos del proceso de la referencia proporcionados por el ministerio de Economía y Finanzas y conocer todas las condiciones existentes, el suscrito ofrece el servicio de “Impresión”, de conformidad con dichos documentos y de acuerdo con los Términos de Referencia y demás condiciones que se indican en el Capítulo III de la Sección Específica de las Bases.
Lima,…………………………………….
(…)”. (Subrayado nuestro)
Como puede apreciarse el error material se encuentra en las bases del proceso de selección, el mismo que no ha causado agravio a ninguno de los postores.
En el folio 8 de su propuesta técnica, el postor A adjuntó el Anexo Nº 2 “Declaración jurada de cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos del servicio convocado”, en la cual indicó lo siguiente: “El que suscribe, Juaneco y su Combo (Representante Legal de la empresa A), identificado con DNI Nº 000000001 y RUC Nº 20383838383, en calidad de postor, luego de haber examinado los documentos del proceso de la referencia proporcionados por el Concejo de la Paz y conocer todas las condiciones existentes, el suscrito ofrece el servicio de “Impresión”, de conformidad con dichos documentos y de acuerdo con los Términos de Referencia y demás condiciones que se indican en el Capítulo III de la Sección Específica de las Bases.
(…)”. (Sic)
Tal como se aprecia, la empresa A procedió a transcribir el contenido del Anexo Nº 2, tal como había sido redactado en las Bases Integradas.
No obstante ello, el error únicamente recayó en el Anexo Nº 2, el mismo que constituye sólo un extremo de la propuesta, la cual no puede determinar su invalidez, ello se sustenta en los criterios adoptados por el Tribunal de Contrataciones en la Resolución 1541-2010-TC-S2.
Más aún, si se observa el contenido de dicho Anexo –que en la parte superior refiere al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ, el postor también declara que ofrece el servicio de acuerdo a los documentos del proceso de la referencia, es decir, nuevamente, al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ así como de acuerdo a las demás condiciones que se indicaban en el Capítulo III de la Sección Específica de las Bases. En efecto, si se lee el Capítulo citado, se advierte que se refiere a los términos de referencia del “Servicio de Vigilancia”, lo cual coadyuva a concluir, luego de una lectura integral y sistemática de la propuesta técnica, que su oferta estaba referida, indudablemente, al servicio de vigilancia y no al servicio de impresión, con lo cual se ratifica una vez más que el error tipográfico contenido en su Anexo Nº 2 no es trascendental, constituyendo un error de forma que no afecta la integridad y validez de su propuesta técnica.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la Ley Nº 27444, en su artículo IV “Principios del procedimiento administrativo”, señala que el procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente, entre otros, en el principio de informalismo, según el cual “Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”. (Resaltado nuestro)
En el mismo sentido, cabe precisar que en el supuesto que el postor B hubiera incurrido en el mismo error, la decisión del Comité Especial sería la misma, de no invalidar su propuesta técnica por esa razón, dado que, tal como se ha indicado en los párrafos precedentes, dicho error no es trascendental, que no afectan la integridad y validez de la propuesta técnica, ello de conformidad al Principio de Trato Justo e Igualitario , previsto en el artículo 4, literal k) de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 1017, con lo cual la decisión adoptada por el Comité Especial no afecta ni perjudica a la empresa B, en tanto que la descalificación de su propuesta técnica se hubiera mantenido, dado que se fundamentó en una causal distinta a la analizada en el presente informe.
8. Acerca de la conservación del acto de otorgamiento de la Buena Pro
En relación a ello es menester citar las siguientes resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado:
8.1 Resolución Nº 3125-2008-TC-S2 de fecha 29 de octubre de 2008, en la cual el Tribunal se ha pronunciado concretamente en torno a los errores no transcendentales, indicando que “(…) la nulidad en sede administrativa debe ser declarada ante la verificación de vicios realmente graves […], a fin que en virtud a un análisis costo beneficio y atendiendo al ejercicio eficaz de la gestión se evite la declaración de nulidades formales.
En tal sentido, la decisión adoptada al amparo de las normas del procedimiento administrativo general guarda consonancia con los principios que inspiran la contratación estatal, tales como el principio de Imparcialidad, Eficiencia y Economía […]. En consecuencia, resulta factible la conservación del acto (…)”. (Sic)
8.2 Resolución Nº 060/2004.TC.SU de fecha 18 de febrero de 2004. El Tribunal de Contrataciones del Estado indicó, en torno a los errores de forma no trascendentales, que “(…), su carácter adjetivo y la ausencia de materialidad de sus efectos ameritan declarar la conservación del proceso y del otorgamiento de la buena pro, considerando, principalmente, que no se advierte que como consecuencia de tales vicios haya causado agravio […] o se haya quebrantado la esencia de los principios de libre competencia, economía y demás relativos a la contratación pública. Igualmente, este Colegiado tiene en cuenta la importancia de que la entidad satisfaga las necesidades públicas involucradas en el proceso de selección […]”. (Sic).
8.3 Resolución Nº 520-2009-TC-S2 de fecha 18 de febrero de 2009, en la cual se señaló lo siguiente:
“(…) la Ley N.º 27444 recoge la figura de la conservación del acto administrativo, la cual permite perfeccionar las decisiones de las autoridades afectadas por vicios no trascendentes, sin tener que anularlo o dejarlo sin efecto. En tal sentido, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados, de allí que en el derecho administrativo contemporáneo rija el principio general de la conservación de los actos administrativos. De esta manera, se evita la invalidación de actos por aspectos meramente formales en los procedimientos o actos administrativos, afectando la celeridad de las decisiones, más aún cuando, incluso la decisión previsible final tuviera el mismo sentido que la misma afectada.
Bajo este contexto, el numeral 14.1 del artículo 14 de la Ley N.º 27444 prescribe que cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. El numeral 14.2 del referido artículo señala que es un acto administrativo afectado por vicios no trascendentes, entre otros, aquel emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes; así como aquel cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado, o cuando se concluye indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. En el caso que nos ocupa, resulta claro que el Comité Especial no efectuó el acto de integración de las Bases según el Pliego de absolución de consultas y/o observaciones. Sin embargo, una apreciación razonable, eficaz y proporcionada permite que este Tribunal no se limite a verificar la existencia de una falta de adecuación del proceso a la norma sino dilucidar si dicha omisión resulta ser tal magnitud que se haya inobservado el debido procedimiento o trasgredido el derecho de los administrados, así como el hecho que pueda ser pasible de conservación a la luz de lo expuesto en el acápite anterior . De esta manera procede en este caso la figura de la conservación del acto reseñada en las líneas precedentes”. (Sic)
8.4 Resolución Nº 508-2010-TC-S2 de fecha 5 de marzo de 2010, en la cual la Tribunal indicó lo siguiente: “(…) corresponde aplicar la figura de conservación del acto administrativo , recogida en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, respecto de la cual permite perfeccionar las decisiones de las autoridades– respaldadas en la presunción de validez– afectadas por vicios no trascendentes, sin tener que anularlo o dejarlo sin efecto. En tal sentido, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados, de allí que en el derecho administrativo contemporáneo rija el principio general de la conservación de los actos administrativos. De esta manera, se evita la invalidación de actos por aspectos meramente formales en los procedimientos o actos administrativos, afectando la celeridad de las decisiones, más aún cuando, incluso la decisión previsible final tuviera el mismo sentido que la misma afectada, evidenciándose que no existe afectación en el procedimiento”. (Resaltado nuestro).
Del mismo modo, añade, que “resulta pertinente señalar que las Entidades deben ser conscientes de los esfuerzos y costos en los que incurren las empresas que participan en los procesos de selección que el Estado convoca, por lo que deben fomentar tratamientos y acciones que beneficien el dinamismo de las contrataciones públicas, así como su transparencia e imparcialidad, evitándose con ello circunstancias o conductas que perjudiquen innecesariamente a los postores y, por ende, encarezcan los costos de transacción y conlleven dudas respecto a la idoneidad de su actuación. Ante tales afirmaciones resulta importante señalar que las exigencias de orden formal y sustancial que la normativa prevea o cuya aplicación surja a partir de su interpretación deben obedecer a la necesidad de asegurar el escenario más idóneo en función de las razones del bien común e interés general”. (Sic)
En consecuencia, de lo expresado en los párrafos precedentes y de conformidad con lo señalado en las resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, el error material contenido en el Anexo N° 2 “Declaración Jurada de cumplimiento de requerimientos técnicos mínimos” de la propuesta presentada por la empresa A no afecta la integridad, alcance y validez de su oferta, razón por la cual debe conservarse el acto de otorgamiento de la buena pro.
C. CONCLUSIÓN y RECOMENDACIÓN:
1. El error material contenido en el Anexo Nº 2 “Declaración jurada de cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos del servicio convocado” de la propuesta técnica presentada por la empresa A no afecta la integridad, alcance y validez de su oferta, dado que de la revisión integral y sistemática de ésta, se advierte claramente que tanto en los anexos Nº 1, 2, 3, 5, 6, 7 y 8, y demás documentos presentados, se hace referencia expresa y clara al Concurso Público Nº 002-2011-PAZ - Servicio de Vigilancia, lo cual no deja ninguna duda razonable respecto a que la empresa se obligó a prestar el “Servicio de Vigilancia”, razón por la cual, de conformidad a lo señalado en el artículo 14 de la Ley Nº 27444 y a los pronunciamientos emitidos por el Tribunal de Contrataciones del Estado, citados en los párrafos precedentes.
2. En consecuencia, se recomienda conservar el acto de evaluación de propuestas y, por ende, el acto de otorgamiento de la buena pro del Concurso Público Nº 002-2011-PAZ, convocado para contratar el “Servicio de Vigilancia”, a favor de la empresa A., de acuerdo a los argumentos expuestos.
A modo de reflexiòn:
Segùn la opiniòn de algunos amigos, debìa descalificarse la propuesta de la empresa A dado que era un error insubsanable porque recaìa en un documento de presentaciòn obligatoria. Las posturas son vàlidas, la que recojo en las lineas precedentes tambièn, no se trata de entrar al ambito de lo correcto o incorrecto sino sencillamente de justificar una posiciòn de manera congruente y clara. Ademàs, sirviò para que Auditoria Interna no inicie acciòn alguna.
Espero sus comentarios o crìticas a la problemática presentada.
¿Qué pasó con la calidad del gasto público?
enero 13, 2011
Luego de aprobada la Ley General de Presupuesto del 2011 nuevamente algunos analistas y profesionales se preguntan ¿va a mejorar la calidad del gasto público?
Luego de leer este trabajo de investigación, titulado “El boom de los recursos naturales y las coaliciones presupuestarias – una ilustración con el caso peruano”, podrán encontrar los elementos suficientes para responder la pregunta planteada.
Transcribo el resumen y las conclusiones indicadas en dicho trabajo, cuyo texto completo recomiendo leer.
Resumen
"El boom de precios de recursos naturales ha ocasionado cambios importantes en la composición de los ingresos públicos. Desde esta constatación, este trabajo examina cómo han cambiado las asignaciones de recursos públicos tanto por sectores del gobierno central, como en los niveles subnacionales. A partir de esta evidencia, se discuten los cambios en las normas que regulan los niveles y distribuciones del canon minero, y las interacciones en el Congreso que les dieron origen.
La negociación política alrededor del destino de los recursos generados directamente por el boom, esta puede seguirse analizando los vaivenes de la ley de canon, que muestra cómo ella no partió ni del poder ejecutivo, ni de negociaciones partidarias o presiones de actores regionales, sino de una circunstancial alianza ad-hoc de legisladores representantes de regiones con recursos mineros. La evidencia disponible sugiere que, en la determinación del uso de esos recursos, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados. Por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, así como una búsqueda de legitimación política de corto plazo de los gobiernos. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano). En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general".
Conclusiones: Pugnas distributivas y el boom de los recursos naturales
"Sobre la base de la investigación, ¿qué imagen de conjunto se forma? En primer lugar, es evidente una suerte de consenso conservador en el manejo presupuestal, formado en la década de los años noventa, como respuesta a la debacle económica de finales de los años ochenta. Esa debacle no solo cambió la cultura política del país, también debilitó a los actores políticos y sociales y estrechó los parámetros dentro de los cuales se da la deliberación política. Todo esto le da al proceso de elaboración del presupuesto peruano una fuerte carga inercial, que además se asienta en la continuidad de una tecnocracia y policy networks que de una manera u otra han mantenido posiciones e influencia de manera continua en el manejo presupuestal y en las grandes decisiones de política pública. Lo conservador se interpreta así en el sentido literal de conservar el pasado, de no modificar el pasado, es decir, la asignación presupuestal del año anterior; y no necesariamente en el sentido de favorecer a los privilegiados.
No perdamos de vista, además, que estamos ante un Estado que, durante los años noventa, tuvo una reconstitución autoritaria, que fortaleció algunas áreas claves para el manejo macroeconómico y la promoción de la inversión privada. Se crearon así las denominadas islas de eficiencia dentro del aparato del Estado; al mismo tiempo que se debilitaron otras estructuras de la administración pública, en particular, las vinculadas a sectores sociales.
El principal papel en el proceso de elaboración del presupuesto público está en el poder ejecutivo, más precisamente en el Viceministerio de Hacienda dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Entrevistas realizadas sugieren que la inflexibilidad e inercia proviene del Viceministerio de Hacienda, capaz de imponerse en ocasiones al propio Ministro de Economía. La impresión es que solo con una fuerte y constante presión política proveniente del ministro, del Presidente de Consejo de Ministros y del propio Presidente de la República es que los cambios en la asignación presupuestal pueden llevase a la práctica. El MEF presenta el proyecto de presupuesto a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para su discusión, y luego al Congreso de la República para su aprobación.
En general, los cambios que se logran introducir en el proyecto de presupuesto, tanto en el Consejo de Ministros como en el Congreso, resultan marginales. La razón principal está en el hecho de que no existen fuerzas políticas o sociales con la suficiente capacidad de presión y al mismo tiempo con la suficiente sofisticación técnica como para hacer posibles modificaciones importantes. Políticos entrevistados señalan que ellos tratan de que sus proyectos o intereses específicos sean incluidos en el proyecto de presupuesto, porque son conscientes de que, una vez elaborado, las posibilidades de modificarlo son muy pequeñas. Por lo tanto, el debate de la ley de presupuesto en el Congreso es más ritual que sustantivo, y ello no se explica porque el partido de gobierno tenga o no mayoría legislativa.
En el Congreso, cada representante pugna por más presupuesto para el departamento que lo eligió, pero en general ni como representantes de una región ni como representantes de una bancada partidaria tienen la fuerza suficiente como para torcer el brazo del MEF. Dado el nivel de fragmentación política y la debilidad de las agrupaciones y representantes políticos en el Congreso, muchos lectores se alegrarán con el resultado.
Los congresistas no pueden gestionar ni ejecutar directamente, proyectos de inversión en sus circunscripciones, por lo que su trabajo consiste básicamente en hacer lobby ante el poder ejecutivo por los proyectos de su interés, y aprovechar todas las oportunidades que se presentan para lograr que sean incluidos en algún renglón del presupuesto. Dadas las restricciones que tiene la ley de presupuesto, modificar la ley de canon se convirtió en un espacio para la pugna distributiva. Los proyectos de ley de modificación del canon minero son presentados a la Comisión de Energía y Minas del Congreso, que está encargada de evaluar y aprobar los proyectos del sector antes de pasarlos al debate en el pleno. Todas las comisiones del Congreso son renovadas anualmente junto con la Mesa Directiva, a través de una intensa negociación política. Las presidencias de comisiones son una excelente oportunidad para sobresalir, captar la atención de los medios, y lograr mayor capacidad de presión sobre el poder ejecutivo.
Ahora bien, ¿son los congresistas de cada región los actores políticos más importantes con los que tiene que negociar el poder ejecutivo? No necesariamente: con la elección de presidentes regionales desde 2002, tenemos ahora la constitución de un actor importante, con capacidad de gasto, a diferencia de los congresistas. La primera generación de presidentes regionales (2002-2006) mostró una escasa capacidad de incidencia política, que se limitó generalmente cumplir funciones de intermediación en contextos de conflictos y protestas regionales. Sin embargo, la segunda generación (2006-2010) se muestra en general con más peso y protagonismo político, al punto de que parecen ser más importantes que los congresistas en las pugnas distributivas. Recordemos que, en los años del boom, los gobiernos regionales han crecido mucho en términos presupuestales, tienen cada vez mayores competencias y funciones, y se muestran capaces de negociar directamente con el poder ejecutivo sin pasar por el Congreso.
En los últimos años, se ha formado la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales, por iniciativa de estos, como espacio de concertación y negociación conjunta con el gobierno central. Existe también la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), que estuvo muy venida a menos, pero que se está activando recientemente bajo el liderazgo del alcalde de Trujillo. La ANPR se ha reunido en varias ocasiones con el representante de la PCM y con el Presidente de la República logrando mucha visibilidad política, ha cumplido funciones importantes de mediación ante conflictos sociales, y poco a poco han conseguido también compromisos en torno a proyectos de inversión. Con todo, todavía puede afirmarse que la lógica descentralista en el Perú tiene un dinamismo que va ―de arriba para abajo, proveniente del poder ejecutivo, no tanto resultado de la presión o movilización de autoridades ―desde abajo, desde ámbitos subnacionales.
El panorama descrito, signado por negociaciones ad-hoc, muy particularistas, ha acentuado los problemas de eficiencia del Estado y las posibilidades de un gasto social más ―pro-pobre. Esto, por supuesto, no implica negar la reducción de la pobreza ocurrida en los últimos años.
Según el Informe del cumplimiento de las metas del milenio 2008, la tasa de pobreza total pasó de 54.4% en 2002 a 36.2% en 2008, y la tasa de pobreza extrema del 23.9% en 2002 a 12.6% en 2008. Teóricamente, si existieran gobiernos con firmes intenciones redistributivas y cuadros técnicos capaces de llevar a la práctica los programas partidarios, probablemente podrían imponer grandes cambios en las asignaciones presupuestales; el tema es que los últimos gobiernos (García, Toledo, Paniagua), han sido gobiernos sin programas o ideologías fuertes respecto a qué hacer con el presupuesto o para definir su grado de compromiso con la redistribución, sin técnicos, cuadros suficientes, u orientación política como para imponer criterios alternativos a los tradicionales o aquellos defendidos por los técnicos presentes en el MEF, en aras de la estabilidad macroeconómica. Los gobiernos tienden a comportarse de manera más pragmática, y todo esto refuerza la continuidad antes que el cambio.
Como adelantamos en la introducción, nuestro examen del destino de los recursos del boom de precios de los recursos naturales, nos ha llevado a examinar tanto los niveles extraordinarios en que se ha traducido a nivel tributario, de exportaciones y de creación de fondos, pero también las dificultades en la planificación del destino de los recursos –no solamente porque fueron muy altos muy rápidamente sino también porque hubo varios cambios normativos significativos sobre los criterios de asignación. Con un sistema débil de agrupaciones políticas, donde el poder ejecutivo domina la agenda y la asignación del presupuesto a través del MEF, hemos visto que el nivel de los recursos del canon han cambiado mucho en el tiempo y han dificultado una planificación efectiva del gasto por parte de los responsables.
Nuestras preguntas iniciales y válidas para cualquier recurso público: ¿Cómo se asignan los recursos estatales? O ¿Con qué criterios?, cobraron efectivamente un significado diferente en presencia del boom de precios de recursos naturales. Nuestro trabajo ha encontrado que, en la determinación del uso de los recursos del ―boom‖, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados; por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, una búsqueda de legitimación política de los gobiernos, así como iniciativas puntuales de grupos que aprovechan coyunturas favorables. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano) o que reduzca las brechas locales de infraestructura (cobertura de agua y saneamiento a nivel local).
En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general. La imagen que emerge es la de un país en el que, dada la debilidad de los partidos y de los actores regionales, la lógica de asignación de recursos está guiada por la relativa fortaleza de redes tecnocráticas en sectores clave del Estado, y búsquedas de legitimidad política de corto plazo por parte del gobierno central y otros actores. Esto explica al mismo tiempo la continuidad y estabilidad de la política macroeconómica, como los escasos resultados en cuanto a la calidad del gasto público.
Nuestro trabajo abre varias preguntas para la investigación futura. Falta conocer qué pasa a nivel local, cuáles son las interacciones políticas locales para las decisiones presupuestales, si se ha fortalecido la capacidad de formulación y gestión de proyectos en las municipalidades, o si, a pesar de la fragmentación política, los concejos municipales han sido capaces de cumplir con sus funciones en cuanto a la provisión de infraestructura se refiere, con los ingentes recursos provenientes del canon. Otra línea de investigación es el análisis de los cambios resultantes a raíz de la depresión en los precios de recursos naturales: ¿se regresó al equilibrio anterior? ¿Se diversificaron fuentes de ingresos? ¿Se establecieron diferentes canales de negociación con las empresas o los gobiernos regionales? Finalmente, subsiste la gran pregunta de qué pasó con la calidad del gasto público".
Dicho trabajo de investigación fue elaborado por Roxana Barrantes Cáceres,
Martín Tanaka Gondo, Sofía Vera Rojas y Max Pérez-León Quinoso.
Instituto de Estudios Peruanos - Marzo de 2010
Luego de leer este trabajo de investigación, titulado “El boom de los recursos naturales y las coaliciones presupuestarias – una ilustración con el caso peruano”, podrán encontrar los elementos suficientes para responder la pregunta planteada.
Transcribo el resumen y las conclusiones indicadas en dicho trabajo, cuyo texto completo recomiendo leer.
Resumen
"El boom de precios de recursos naturales ha ocasionado cambios importantes en la composición de los ingresos públicos. Desde esta constatación, este trabajo examina cómo han cambiado las asignaciones de recursos públicos tanto por sectores del gobierno central, como en los niveles subnacionales. A partir de esta evidencia, se discuten los cambios en las normas que regulan los niveles y distribuciones del canon minero, y las interacciones en el Congreso que les dieron origen.
La negociación política alrededor del destino de los recursos generados directamente por el boom, esta puede seguirse analizando los vaivenes de la ley de canon, que muestra cómo ella no partió ni del poder ejecutivo, ni de negociaciones partidarias o presiones de actores regionales, sino de una circunstancial alianza ad-hoc de legisladores representantes de regiones con recursos mineros. La evidencia disponible sugiere que, en la determinación del uso de esos recursos, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados. Por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, así como una búsqueda de legitimación política de corto plazo de los gobiernos. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano). En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general".
Conclusiones: Pugnas distributivas y el boom de los recursos naturales
"Sobre la base de la investigación, ¿qué imagen de conjunto se forma? En primer lugar, es evidente una suerte de consenso conservador en el manejo presupuestal, formado en la década de los años noventa, como respuesta a la debacle económica de finales de los años ochenta. Esa debacle no solo cambió la cultura política del país, también debilitó a los actores políticos y sociales y estrechó los parámetros dentro de los cuales se da la deliberación política. Todo esto le da al proceso de elaboración del presupuesto peruano una fuerte carga inercial, que además se asienta en la continuidad de una tecnocracia y policy networks que de una manera u otra han mantenido posiciones e influencia de manera continua en el manejo presupuestal y en las grandes decisiones de política pública. Lo conservador se interpreta así en el sentido literal de conservar el pasado, de no modificar el pasado, es decir, la asignación presupuestal del año anterior; y no necesariamente en el sentido de favorecer a los privilegiados.
No perdamos de vista, además, que estamos ante un Estado que, durante los años noventa, tuvo una reconstitución autoritaria, que fortaleció algunas áreas claves para el manejo macroeconómico y la promoción de la inversión privada. Se crearon así las denominadas islas de eficiencia dentro del aparato del Estado; al mismo tiempo que se debilitaron otras estructuras de la administración pública, en particular, las vinculadas a sectores sociales.
El principal papel en el proceso de elaboración del presupuesto público está en el poder ejecutivo, más precisamente en el Viceministerio de Hacienda dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Entrevistas realizadas sugieren que la inflexibilidad e inercia proviene del Viceministerio de Hacienda, capaz de imponerse en ocasiones al propio Ministro de Economía. La impresión es que solo con una fuerte y constante presión política proveniente del ministro, del Presidente de Consejo de Ministros y del propio Presidente de la República es que los cambios en la asignación presupuestal pueden llevase a la práctica. El MEF presenta el proyecto de presupuesto a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para su discusión, y luego al Congreso de la República para su aprobación.
En general, los cambios que se logran introducir en el proyecto de presupuesto, tanto en el Consejo de Ministros como en el Congreso, resultan marginales. La razón principal está en el hecho de que no existen fuerzas políticas o sociales con la suficiente capacidad de presión y al mismo tiempo con la suficiente sofisticación técnica como para hacer posibles modificaciones importantes. Políticos entrevistados señalan que ellos tratan de que sus proyectos o intereses específicos sean incluidos en el proyecto de presupuesto, porque son conscientes de que, una vez elaborado, las posibilidades de modificarlo son muy pequeñas. Por lo tanto, el debate de la ley de presupuesto en el Congreso es más ritual que sustantivo, y ello no se explica porque el partido de gobierno tenga o no mayoría legislativa.
En el Congreso, cada representante pugna por más presupuesto para el departamento que lo eligió, pero en general ni como representantes de una región ni como representantes de una bancada partidaria tienen la fuerza suficiente como para torcer el brazo del MEF. Dado el nivel de fragmentación política y la debilidad de las agrupaciones y representantes políticos en el Congreso, muchos lectores se alegrarán con el resultado.
Los congresistas no pueden gestionar ni ejecutar directamente, proyectos de inversión en sus circunscripciones, por lo que su trabajo consiste básicamente en hacer lobby ante el poder ejecutivo por los proyectos de su interés, y aprovechar todas las oportunidades que se presentan para lograr que sean incluidos en algún renglón del presupuesto. Dadas las restricciones que tiene la ley de presupuesto, modificar la ley de canon se convirtió en un espacio para la pugna distributiva. Los proyectos de ley de modificación del canon minero son presentados a la Comisión de Energía y Minas del Congreso, que está encargada de evaluar y aprobar los proyectos del sector antes de pasarlos al debate en el pleno. Todas las comisiones del Congreso son renovadas anualmente junto con la Mesa Directiva, a través de una intensa negociación política. Las presidencias de comisiones son una excelente oportunidad para sobresalir, captar la atención de los medios, y lograr mayor capacidad de presión sobre el poder ejecutivo.
Ahora bien, ¿son los congresistas de cada región los actores políticos más importantes con los que tiene que negociar el poder ejecutivo? No necesariamente: con la elección de presidentes regionales desde 2002, tenemos ahora la constitución de un actor importante, con capacidad de gasto, a diferencia de los congresistas. La primera generación de presidentes regionales (2002-2006) mostró una escasa capacidad de incidencia política, que se limitó generalmente cumplir funciones de intermediación en contextos de conflictos y protestas regionales. Sin embargo, la segunda generación (2006-2010) se muestra en general con más peso y protagonismo político, al punto de que parecen ser más importantes que los congresistas en las pugnas distributivas. Recordemos que, en los años del boom, los gobiernos regionales han crecido mucho en términos presupuestales, tienen cada vez mayores competencias y funciones, y se muestran capaces de negociar directamente con el poder ejecutivo sin pasar por el Congreso.
En los últimos años, se ha formado la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales, por iniciativa de estos, como espacio de concertación y negociación conjunta con el gobierno central. Existe también la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), que estuvo muy venida a menos, pero que se está activando recientemente bajo el liderazgo del alcalde de Trujillo. La ANPR se ha reunido en varias ocasiones con el representante de la PCM y con el Presidente de la República logrando mucha visibilidad política, ha cumplido funciones importantes de mediación ante conflictos sociales, y poco a poco han conseguido también compromisos en torno a proyectos de inversión. Con todo, todavía puede afirmarse que la lógica descentralista en el Perú tiene un dinamismo que va ―de arriba para abajo, proveniente del poder ejecutivo, no tanto resultado de la presión o movilización de autoridades ―desde abajo, desde ámbitos subnacionales.
El panorama descrito, signado por negociaciones ad-hoc, muy particularistas, ha acentuado los problemas de eficiencia del Estado y las posibilidades de un gasto social más ―pro-pobre. Esto, por supuesto, no implica negar la reducción de la pobreza ocurrida en los últimos años.
Según el Informe del cumplimiento de las metas del milenio 2008, la tasa de pobreza total pasó de 54.4% en 2002 a 36.2% en 2008, y la tasa de pobreza extrema del 23.9% en 2002 a 12.6% en 2008. Teóricamente, si existieran gobiernos con firmes intenciones redistributivas y cuadros técnicos capaces de llevar a la práctica los programas partidarios, probablemente podrían imponer grandes cambios en las asignaciones presupuestales; el tema es que los últimos gobiernos (García, Toledo, Paniagua), han sido gobiernos sin programas o ideologías fuertes respecto a qué hacer con el presupuesto o para definir su grado de compromiso con la redistribución, sin técnicos, cuadros suficientes, u orientación política como para imponer criterios alternativos a los tradicionales o aquellos defendidos por los técnicos presentes en el MEF, en aras de la estabilidad macroeconómica. Los gobiernos tienden a comportarse de manera más pragmática, y todo esto refuerza la continuidad antes que el cambio.
Como adelantamos en la introducción, nuestro examen del destino de los recursos del boom de precios de los recursos naturales, nos ha llevado a examinar tanto los niveles extraordinarios en que se ha traducido a nivel tributario, de exportaciones y de creación de fondos, pero también las dificultades en la planificación del destino de los recursos –no solamente porque fueron muy altos muy rápidamente sino también porque hubo varios cambios normativos significativos sobre los criterios de asignación. Con un sistema débil de agrupaciones políticas, donde el poder ejecutivo domina la agenda y la asignación del presupuesto a través del MEF, hemos visto que el nivel de los recursos del canon han cambiado mucho en el tiempo y han dificultado una planificación efectiva del gasto por parte de los responsables.
Nuestras preguntas iniciales y válidas para cualquier recurso público: ¿Cómo se asignan los recursos estatales? O ¿Con qué criterios?, cobraron efectivamente un significado diferente en presencia del boom de precios de recursos naturales. Nuestro trabajo ha encontrado que, en la determinación del uso de los recursos del ―boom‖, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados; por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, una búsqueda de legitimación política de los gobiernos, así como iniciativas puntuales de grupos que aprovechan coyunturas favorables. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano) o que reduzca las brechas locales de infraestructura (cobertura de agua y saneamiento a nivel local).
En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general. La imagen que emerge es la de un país en el que, dada la debilidad de los partidos y de los actores regionales, la lógica de asignación de recursos está guiada por la relativa fortaleza de redes tecnocráticas en sectores clave del Estado, y búsquedas de legitimidad política de corto plazo por parte del gobierno central y otros actores. Esto explica al mismo tiempo la continuidad y estabilidad de la política macroeconómica, como los escasos resultados en cuanto a la calidad del gasto público.
Nuestro trabajo abre varias preguntas para la investigación futura. Falta conocer qué pasa a nivel local, cuáles son las interacciones políticas locales para las decisiones presupuestales, si se ha fortalecido la capacidad de formulación y gestión de proyectos en las municipalidades, o si, a pesar de la fragmentación política, los concejos municipales han sido capaces de cumplir con sus funciones en cuanto a la provisión de infraestructura se refiere, con los ingentes recursos provenientes del canon. Otra línea de investigación es el análisis de los cambios resultantes a raíz de la depresión en los precios de recursos naturales: ¿se regresó al equilibrio anterior? ¿Se diversificaron fuentes de ingresos? ¿Se establecieron diferentes canales de negociación con las empresas o los gobiernos regionales? Finalmente, subsiste la gran pregunta de qué pasó con la calidad del gasto público".
Dicho trabajo de investigación fue elaborado por Roxana Barrantes Cáceres,
Martín Tanaka Gondo, Sofía Vera Rojas y Max Pérez-León Quinoso.
Instituto de Estudios Peruanos - Marzo de 2010
