Los acontecimientos de Conga en Cajamarca y de Espinar en el Cusco son el resultado de una combinatoria insólita: crecimiento económico basado en los recursos no renovables en regiones con pobreza extrema, combinado con un proceso de descentralización hecho a la peruana, es decir con bastante voluntarismo, poca planificación y con mucha improvisación política.

Un primer tema que llama la atención es que, tanto el Presidente de la Región Cajamarca como el Alcalde de la Provincia de Espinar, tienen en común dos cosas: de un lado, tienen una baja capacidad de ejecución de sus presupuestos de inversión, sobre todo en infraestructura básica y, de otro, tratan de que la actividad minera en su ámbito de gobierno se paralice o en el menor de los casos que dicha actividad funcione en los términos que ellos quisieran, es decir aumentando la tributación o las donaciones de acuerdo a su criterio. Curioso que quienes no pueden ejecutar sus propios presupuestos quieran dejar de tener ingresos -si la actividad se paraliza- o tengan más recursos si la actividad continúa. Pareciera que el tema de los ingresos no es el problema, sino el de imponer o de ser escuchado su punto de vista, se trata pues de un tema de poder.

En verdad es una situación intrigante, que tratamos de entender.

Para varios analistas, cada una de estas autoridades responde a proyectos políticos que se aprovechan de una coyuntura que ellos mismos la crean, para crecer políticamente o para promover sus candidaturas o sus partidos políticos. No les importa poner en juego la vida de sus electores o seguidores -por momentos pareciera que buscan muertes- a raíz del exacerbamiento de los conflictos y del enfrentamiento con las fuerzas del orden. Todo es ilusión menos el poder.

Para otros, el problema es la falta de atención del gobierno central y del Estado (del cual ellos hacen parte), que ante una serie de demandas de los pobladores de estos lugares, ni éste ni el anterior gobierno tuvieron capacidad de atenderlas y de manejar políticamente los conflictos latentes, es decir tenemos un Estado débil con gobiernos basados en alianzas políticas muy frágiles, que no son capaces de cumplir con sus funciones. Como resultado cada demanda social se exacerba al extremo.

Nos parece que ante un panorama con varias lecturas, el gobierno bien haría en tomar el toro por las astas y tomar ciertas decisiones. 1. Es imprescindible recuperar el principio de autoridad democrática, sobre todo para llevar a cabo las negociaciones con los conflictivos. Para ello cabe una presentación pública del Presidente de la República, quizás un mensaje a la nación, para señalar el derrotero a seguir. Esto además permitiría que el presidente aclare su ambigüedad frente a estos problemas. 2. Luego habría que dar pautas y líneas para resolver los conflictos: por ejemplo que cualquier alcalde o presidente regional que se ponga a la cabeza de un movimiento contra el gobierno central, renuncie previamente. Pues ellos han sido elegidos para resolver los conflictos y las tensiones y no para provocarlos, cosa de la cual no se han dado cuenta o no han logrado interiorizarla, pues esta es la esencia de la descentralización. 3. Es necesario también retomar el liderazgo del proceso de descentralización. Para ello el gobierno debería crear una instancia de coordinación en la que estén representados los tres niveles de gobierno con una cabeza visible, que actúe como coordinador del proceso y que podría tener rango de ministro. Con lo cual la PCM dejaría de ser la instancia promotora de la descentralización, por definición la descentralización debería estar a cargo de una instancia descentralizada, como era el Consejo Nacional de la Descentralización de hace dos gobiernos. 4. Finalmente, debería haber una mayor descentralización administrativa, básicamente una transferencia de funcionarios del gobierno central a los gobiernos regionales para facilitar la ejecución de los proyectos. Esto debería ir acompañado de mejora en los sueldos de la administración pública.

Para terminar, todo esto se debe a que hay muchos recursos, tanto por el lado de la producción hay más ingresos de las empresas, en consecuencia, por el lado del estado que tiene más recursos fiscales, que despiertan la ambición y los apetitos de gobernantes y funcionarios con bajas credenciales éticas y morales, que buscan la forma de medrar y de jalar aguas para sus molinos. Lo que no entienden los aprendices de gobernantes es que todos estos ingresos tienen fecha de caducidad: cuando se acaben los minerales o el gas, o cuando los precios internacionales de las materias primas bajen. Por ello, en esta época de vacas gordas cabe utilizar todos los recursos para mejorar infraestructura, calidad educativa, salud, etc. para que cuando vengan las vacas flacas, hayan otros medios para seguir produciendo, generando ingresos y empleo.

Lima 30 de mayo 2012

¿Cuál es la contribución de las universidades al desarrollo del Perú. ¿Producen profesionales de calidad? ¿Hacen suficiente investigación aplicada al desarrollo? ¿Obtienen un retorno positivo en el largo plazo para el país y para las regiones?

Salvo tres o cuatro universidades peruanas, la casi totalidad de las más de 120 universidades no figuran en los rankings mundiales en un lugar decoroso. Esto significa que las universidades públicas y privadas, donde estudian las mayorías, no tienen un nivel que las convierta en factor de desarrollo. Los rankings clasifican a las universidades por: 1. La calidad de sus profesores, en las universidades del norte no es posible ser catedrático sin un doctorado, aquí cualquier licenciado o bachiller lo puede ser. 2. Por el número de publicaciones arbitradas por pares, en el Perú sólo tres universidades aparecen con este tipo de publicaciones. 3. Por el número de citaciones de los artículos o libros publicados por sus profesores, es decir por la reputación y calidad de ellos. 4. Por el acceso virtual a los resultados de las investigaciones y a las tesis de maestría y doctorado presentadas anualmente.

Aquellas universidades que se esfuerzan por tener estos atributos, que tienen buenos profesores y buenos alumnos, buena infraestructura, presupuestos de investigación y sueldos decentes para sus profesores, son un factor de desarrollo. Si vemos los rankings todas las universidades que están por debajo del puesto 500 pertenecen a países desarrollados o países en los cuáles el estado le da importancia a la educación superior como México, Brasil o la India.

En el Perú no hay consciencia de la importancia de la universidad para el desarrollo, lo que se refleja en los magros presupuestos de las universidades públicas y los bajos sueldos de sus catedráticos, y en la bajísima calidad de las universidades privadas que se atreven a ofrecer educación superior con gasto por alumno que no permite tener buenos profesores ni menos hacer investigación. Por ello, la universidad en el Perú no es un factor de desarrollo, sino un espacio estacionario.

El gobierno debería plantear una política universitaria guiada por los criterios de los rankings internacionales, con una meta para que, por lo menos veinte universidades, puedan llegar a ellos. Entonces la universidad peruana será factor de desarrollo.

*Publicado en el Suplemento D1 de El Comercio, 14 de mayo 2012

El Perú tiene una aguda desigualdad distribución del ingreso y de la riqueza antes de impuestos. Esta desigualdad “dura” es fatal para el crecimiento de largo plazo, pues se perenniza. Por ello, las políticas redistributivas tienen que estar dirigidas a alterar la distribución antes de impuestos, no después.

Una de las paradojas del crecimiento económico del Perú es que no ha servido para que los escolares puedan comprender lo que leen o realizar una regla de tres. Seguimos a la cola educativa de América Latina, pese a las altas tasas de crecimiento.

La falla es que el modelo de crecimiento no tiene mecanismos endógenos –es decir generados por sus propios componentes- que distribuyan mejor sus frutos, para que las familias tengan mayores ingresos y puedan dar una buena educación a sus hijos. En consecuencia, es el estado el encargado de redistribuir para compensar las desigualdades generadas por el modelo primario exportador y de servicios que tenemos. Pero, nuestro estado es chico e ineficiente.

Chico porque no logra superar el 18% del PBI como presión tributaria, que no alcanza para compensar las desigualdades existentes antes de impuestos. Si el estado dedicara la mitad de estos recursos fiscales a la redistribución -9% del PBI- en educación, salud, infraestructura básica, e investigación, quizás podría revertir la desigualdad, pero para ello tendría que incrementar la presión tributaria a no menos de 24%, lo que significaría una reducción del ahorro privado y, en consecuencia, una reducción de las inversiones y una probable reducción del crecimiento.

Ineficiente, porque no es capaz de invertir y gastar adecuadamente los recursos que tiene. Es decir, si tuviéramos un estado prusiano la desigualdad post impuestos sería menor, aún sin aumentar la presión tributaria.

Las soluciones saltan a la vista, o se aumenta la presión tributaria y se crece menos o se reforma y moderniza el estado, o ambas cosas a la vez. Pero ninguna de estas soluciones ha de resolver el problema de fondo: la desigualdad (dura) de ingresos y riqueza antes de impuestos. En consecuencia, ninguna política redistributiva será efectiva si no hay mecanismos que redistribuyan ingresos y riqueza antes de impuestos, ya sea por políticas de empleo, de innovación tecnológica u otras.

*Publicado en el Suplemento D 1 del diario El Comercio, el 16 de abril del 2012

DESCENTRALIZACIÓN A LA PERUANA

Efraín Gonzales de Olarte

Por alguna razón las cosas que se hacen en el Perú tienen un sello bien peruano. Es decir, se las emprenden sin saber exactamente a donde llegar, con generosas dosis de improvisación, con bastante sustento ideológico y lo curioso es que, en muchos casos funcionan, aunque sin controlar el derrotero a seguir. Este es el caso del proceso de descentralización en curso.

La descentralización se reinició en cumplimiento de una promesa electoral del gobierno de Alejandro Toledo, pues el anterior proceso liderado por el primer gobierno de Alan García había naufragado en las autocráticas aguas del fujimorato. La descentralización estatal era la reforma mágica que podría resolver el viejo trauma del centralismo y todos los postulantes al gobierno en el 2001 la prometían.

Llegado el momento, se modificó la Constitución del 1994, se dio la ley de descentralización seguida de varias otras normas. Pero se cometió el error de crear tantos gobiernos regionales como departamentos, probablemente para eludir el complejo problema de la conformación de regiones a partir de la integración de departamentos contiguos. Esta falla de origen ha generado no pocos obstáculos para que la descentralización sea un vehiculo para solucionar varios problemas originados en el centralismo político y en la concentración económica territorial.

La descentralización es un medio y un fin. Es un medio para lograr desarrollo económico y humano, y para profundizar la democracia. Es un fin, en la medida que debe contribuir a transformar la cultura política y económica. Quizás por ello no es fácil analizar lo avanzado, puesto que se espera que la descentralización resuelva los problemas del estado centralista y al mismo tiempo genere desarrollo regional y local. De hecho la normatividad existente mantiene esta ambigüedad, que a menudo sirve para avanzar, como también para frenar.

El proceso ya ha cumplido su primera década, hemos elegido ya tres gobiernos regionales consecutivos y varios más de gobiernos locales. Pero la pregunta obvia es: ¿qué ha cambiado la descentralización? ¿ha contribuido a un mayor crecimiento económico? ¿ha reducido las desigualdades? ¿está corrigiendo el crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones?¿se ha hecho más eficiente el suministro de bienes servicios públicos?¿ha contribuido a mejorar y consolidar la democracia? ¿el Estado peruano funciona mejor con tres niveles de gobierno? Son preguntas que trataremos de responder de manera impresionista, en algunos casos con evidencia existente y en otros de manera deductiva a partir de hechos o indicios. Obviamente, está pendiente una buena evaluación de este proceso.

No nos parece que la descentralización haya contribuido a un mayor crecimiento de las regiones y de las localidades, en la medida que el principal inversionista público sigue siendo el gobierno central y, debido a una normatividad bastante rígida e incapacidad de gestión, la mayoría de los gobiernos regionales no han logrado invertir todo los recursos con que cuentan. El caso de los recursos no utilizados del canon minero, petrolero o del gas, es muestra que la descentralización no ha logrado generar gobiernos regionales y locales con capacidades suficientes para gestionar sus finanzas y, sobre todo, para coordinar con el sector privado acciones que permitan incrementar y/o asociar la inversión pública con la privada.

¿Se han reducido las desigualdades por efecto de la descentralización? Nos parece que no, a lo que si ha contribuido la descentralización es a disminuir la pobreza, en la medida que los gobiernos locales han contado con más recursos, aunque en general son los programas del gobierno central de alivio a la pobreza los que han contribuido más, sobre todo a reducir la pobreza rural. A contra pelo, en muchos departamentos-región las desigualdades se han incrementado, sobre todo por que las inversiones privadas más importantes no han sido intensivas en trabajo y han tenido limitados efectos multiplicadores en el empleo regional.

Nos parece que el problema del crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones no se está corrigiendo, pese a que hay un mayor crecimiento en algunas regiones distintas a Lima. El problema es que dicho crecimiento se ha hecho dependiente de las importaciones, de tal manera que los crecimientos de una u otra región son relativamente independientes entre si. Es decir, la descentralización no está contribuyendo a integrar económicamente las regiones, nos parece que se está dando un crecimiento paralelo entre ellas. Lo mismo está sucediendo entre cada ciudad y su entorno rural, cuyas relaciones económicas dependen de insumos y capital importados, en gran medida por el abaratamiento relativo del dólar. Por ello es que la pobreza rural disminuye con menor velocidad que la pobreza urbana, pues el crecimiento urbano no las “jala”.

El suministro de bienes y servicios del estado, en sus tres niveles, si parece ir mejorando sobre todo en cobertura, porque los recursos fiscales son mayores que antaño. Sin embargo, se tiene la impresión de que ha faltado una descentralización administrativa efectiva que mejore la capacidad de gestión tanto de gobiernos regionales como locales, con la cual es probable que el suministro sería mayor y mejor, aún con los mismos recursos financieros.

La descentralización está contribuyendo a una mayor democratización de la sociedad peruana, no sólo porque la participación de la población ha aumentado, no sólo eligiendo a sus autoridades, sino en muchos casos participando en mesas de concertación o diálogo, aunque varias de ellas no tengan un carácter vinculante y no hayan mecanismos de control político (accountability). Lo que aún parece en pañales es la creación de un sistema político descentralizado, por el momento hay un turbulento proceso de creación de representaciones políticas, con gran dispersión. La participación y representación política en los gobiernos regionales y locales se rige mayormente por intereses particulares, antes que por intereses colectivos. Por ello, para analizar este fenómeno es mejor utilizar la microeconomía antes que la ciencia política.

¿El Estado peruano está funcionando mejor con tres niveles de gobierno? Si, en la medida que cada nivel de gobierno cumpla con sus funciones. Por ello, es que hay regiones donde la descentralización está funcionando mejor, la región San Martín, varias municipalidades provinciales y distritales, e incluso el propio gobierno central en temas como la construcción de infraestructura ha mejorado su performance. Lo que nos preocupa es que todo esto se deba a la mayor disponibilidad de recursos y no siempre a una mejora de la calidad de la gestión pública descentralizada.

En su conjunto la descentralización está conformando otro estado, está sustentada sobre formas democráticas, pero no está contribuyendo a cambiar la concentración económica territorial, la que está en el origen de la desigualdad de oportunidades en las distintas regiones. Para ello la descentralización es insuficiente, se requiere una combinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y coordinación entre los niveles de gobierno, para promover la desconcentración económica.

Lima, marzo 2012

Publicado en la Revista Poder, Marzo 2012

Las declaraciones de Bill Gates han causado extrañeza o protesta en los medios económicos y políticos peruanos. Pero la verdad es que ha puesto el dedo en la llaga del crecimiento económico peruano: que no es parejo para todos.

El ingreso promedio anual por persona en el Perú es aproximadamente 13mil soles (65mil por familia). Es obvio que la mayoría de peruanos está ganando muy por debajo de este ingreso y una minoría muy por encima. Es evidente, que si analizamos al Perú en base a promedios vamos a tener la impresión de Bill Gates, que ya somos un país que no requiere de ayuda internacional.

En el fondo Gates tiene razón, pues un país con ese nivel de ingreso ya no requiere de la ayuda o de la cooperación internacional y podría andar por si sólo. El problema es que el Perú es un país muy desigual, donde ni el mercado ni el estado han logrado generar menor inequidad. Lo más grave es que hay razones estructurales que reproducen los factores de desigualdad de manera permanente.

Dicho de otra manera, Gates acierta al afirmar que si los peruanos ganaran el ingreso promedio en su mayoría, les alcanzaría para tener una vida más digna, con acceso a más bienes y servicios, a comprar más bienes duraderos y a enviar a sus hijos a institutos superiores y universidades. Pero ese no es el caso por la gran desigualdad existente.

Por otro lado, con ese ingreso no deberíamos recibir más ayuda internacional, pues tenemos los ingresos suficientes para no necesitar pedir donaciones, préstamos o cooperación. El problema es que los que tienen más no están dispuestos a compartir, a invertir para generar más empleo o a pagar más impuestos. Tampoco el estado tiene la capacidad de cobrar más impuestos, ni para redistribuirlo bien. Preferimos resolver la desigualdad con ayuda externa antes que con solidaridad interna.

En el fondo, las fuentes de ingreso y riqueza están muy mal distribuidas en el Perú y esto no es culpa de Gates, que cree que somos un país más equitativo, más solidario y con más estado. Sería bueno que vuelva al Perú para demostrarle que desarrollo no es igual a mayor ingreso promedio, sino a ingreso mejor distribuido.

Publicado en el suplemento D1 de El Comercio del 19-03-2012

Artículo publicado en el Suplemento D 1 de El Comercio, Lima, 20 de febrero del 2012

Publicado en el suplemento D1 de El Comercio , el 23 de enero del 2012

Publicado en el Suplemento D1 de fin de año, en El Comercio 26 de diciembre 2012

Artículo publicado en el Suplemento D1 del diario El Comercio el 19 de diciembre del 2011

EL TRIÁNGULO IMPOSIBLE Y LA GOBERNABILIDAD

Efraín Gonzales de Olarte

Los problemas socio-ambientales en las regiones agro-mineras son en realidad conflictos distributivos, que no tienen soluciones óptimas. En consecuencia requieren de negociaciones que deben tratar de resolver el triángulo imposible, para darle gobernabilidad al gobierno actual.

En las regiones donde coexiste la agricultura y la minería hay tres objetivos que no se pueden alcanzar de manera simultánea: la sostenibilidad medio-ambiental, la equidad social y la eficiencia empresarial. Si las empresas mineras quieren maximizar sus ganancias lo harán a costa de perjudicar a los productores agropecuarios, tanto por el uso alternativo del agua como por la contaminación. Si los pobladores quieren que las empresas mineras, para compensar, les financien proyectos de desarrollo y establezcan controles estrictos sobre los efectos nocivos sobre el medio ambiente, éstas obtendrán menores beneficios, es decir serán menos eficientes. Siempre habrá un conflicto entre ganancias (eficiencia), empleos adecuados, sueldos y salarios (equidad social) y mantenimiento de las condiciones naturales para vivir (sostenibilidad ambiental). Estas tensiones distributivas generan un triángulo imposible de resolver, si cada parte quiere obtener para si el pedazo más grande de la torta, bajo estas circunstancias el conflicto será latente.

En situaciones de triple conflicto no hay solución óptima, alguien o todos tienen que ceder algo para que el conjunto pueda funcionar. Los productores y los pobladores tienen representantes identificados, la naturaleza no y su respuesta ante agresiones, de productores o pobladores que la sobre utilizan y no la respetan, es dejarlos sin recursos en el largo plazo. Además, en estos conflictos hay intereses de muy corto plazo (ingresos para las personas), de corto plazo (ganancias para las empresas) y de largo plazo (salvaguarda del medio ambiente) que se mezclan. Por ello, la intervención del estado es fundamental, pues finalmente es el único que puede representar los intereses de la naturaleza, es el redistribuidor y es el fiscalizador del cumplimiento de los acuerdos negociados.

Para que el estado cumpla con su función se requiere de tres requisitos: 1. La disposición de las partes a ceder de manera transparente y equitativa. 2. Capacidad técnica estatal para que los términos de los acuerdos sean creíbles y eficaces. 3. Mecanismos de control estricto en la ejecución de los acuerdos. Así, la gobernabilidad es posible.

Publicado en el Suplemento D1 del Diario El Comercio, el 14-11-2011