Hemiciclo Raúl Porras Barrenechea del Palacio Legislativo, recinto donde sesionaba la antigua Cámara de Senadores.

 

La cuestión del retorno al modelo bicameral de organización del Poder Legislativo ha vuelto a la agenda parlamentaria y, al parecer, existe cierta voluntad política de un sector del Congreso por aprobar la respectiva reforma constitucional para lograrlo.

No es la primera vez que se pretende con seriedad dicho propósito. En el periodo legislativo 2006-2011 también se intentó restablecer una segunda cámara (el Senado) e incluso se llegó a votar en el Pleno, aunque no se alcanzó la votación calificada suficiente para aprobarla en sede parlamentaria sin necesidad que se tenga que convocar a un referéndum. Conscientes los congresistas promotores de la reforma que en un referéndum era poco menos que imposible que se aprueba la bicameralidad, ahí quedó el esfuerzo.

En dicha coyuntura, publiqué un artículo en la revista jurídica JUS Doctrina & Práctica (julio 2007) y un post en este blog (junio 2008), proponiendo mi postura al respecto. A la pregunta sobre la necesidad o conveniencia de volver a la organización bicameral del Parlamento peruano mi respuesta era entonces: depende. ¿Depende de qué? Del tipo de bicameralidad que se pretenda establecer. A la misma pregunta hoy día mi respuesta sigue siendo básicamente la misma.

Si la propuesta es repetir el modelo bicameral de la Constitución de 1979, el cual considero centralista e innecesario, estoy en contra. Si de lo que se trata es establecer una segunda cámara que converja con el profundo proceso de descentralización a través de la regionalización en que se haya inmerso nuestro país (que es seguramente la más profunda reforma del Estado peruano de todos los tiempos), estoy a favor.

A propósito del reciente esfuerzo por restablecer la bicameralidad recibí la gentil invitación del Parlamento Joven (programa de la Oficina de Participación, Proyección y Enlace con el Ciudadano del Congreso de la República) para disertar sobre la “Pertinencia del retorno a la bicameralidad en el Poder Legislativo” en una jornada académica que se realizó el 14 de junio pasado. Con motivo de esa invitación, tuve ocasión de revisar los proyectos de reforma constitucional sobre el particular que se han presentado en el presente periodo legislativo (2011-2016): Proyectos de Ley N.º 07/2011-CR (Grupo Parlamentario Alianza por el Gran Cambio), N.º 1457/2012-CR (Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú) y N.º 1493/2012-CR (Grupo Parlamentario Solidaridad Nacional).

Más allá de sus matices, el común denominador de esos proyectos es que proponen establecer un régimen bicameral parecido al de la Constitución de 1979. Si de lo que se trata es de volver a un modelo centralista ya superado, prefiero que se mantenga el actual régimen unicameral, haciéndole sólo algunos ajustes.

Precisemos nuestro punto recordando que en el Derecho Constitucional Comparado y la Política Comparada existen básicamente tres tipos de organización bicameral de los parlamentos: la estamental o aristocrática; la federal; y la funcional de revisión y control.

El caso emblemático de bicameralidad aristocrática es el Parlamento Británico con su Cámara Alta (o Cámara de los Lores) y Cámara Baja (o Cámara de los Comunes) que, como sus nombres lo indican, responden al carácter estamental de la sociedad británica, que no se condice con el principio democrático de los regímenes republicanos según el cual todos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes, pero que aún hoy en día se mantiene junto con la monarquía por razones de tradición histórica e identidad nacional.

La bicameralidad federal es propia de los Estados republicanos federales o con una organización política territorial de tipo federal (como los Estados regionales), en que la existencia de dos cámaras obedece a la necesidad de establecer dos diferentes tipos de representación: una cámara para representar al conjunto de los ciudadanos de la república (propio del modelo republicano) y otra cámara para representar a los estados miembros de la federación (propio del modelo federal).

Antigua Sala de Sesiones del Senado de España.

Casos emblemáticos de este modelo son el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica, con una Cámara de Representantes y un Senado (a razón de dos senadores por estado elegidos por sufragio universal); o el Parlamento Federal Alemán, compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, con miembros elegidos por sufragio universal, y por el Bundesrat o Consejo Federal, con miembros designados por los gobiernos de los länder (estados) de la federación alemana, por lo que los gobiernos de los länder tienen un rol crucial en el proceso legislativo federal y en la determinación de la política federal alemana. Es también el caso de España y de otras repúblicas unitarias pero territorialmente regionalizadas, que sin ser propiamente estados federados han establecido una organización bicameral propia de tales estados, con una primera cámara que representa a los ciudadanos y una segunda cámara que representa a las unidades territoriales que integran la república (regiones o provincias).

Finalmente, la bicameralidad funcional de revisión y control se presenta en Estados unitarios en que, como bien señaló el colega Pedro Hernández Chávez en la jornada académica referida, en verdad no sería necesario establecer una segunda cámara por lo que en tales Estados es algo optativo. En efecto, en los Estados unitarios, que no están organizados oficialmente como aristocracias ni como estados federados, la existencia de dos cámaras no se justifica en las distintas necesidades de representación, sino únicamente en la supuesta calidad revisora o rol de control que tendría el Senado dentro de la estructura parlamentaria.

Se parte del supuesto que las decisiones de la Cámara de Diputados (“cámara joven” o “cámara política”) obedece a criterios políticos poco técnicos, que podría afectar la calidad de las leyes. Frente a ello, un Senado, supuestamente compuesto por individuos más experimentados, sería una “cámara reflexiva”, encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cámara baja. No obstante, ese es un supuesto falso, ya que en verdad la aprobación de las leyes y la toma de decisiones, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, siempre obedecerá a las correlaciones de fuerza, a las alianzas o acuerdos políticos a los que pueden arribar las bancadas o grupos parlamentarios.

Aunque es deseable que haya mecanismos que garanticen una mejor calidad de leyes, para lograrlo bastaría que —dentro de la actual organización unicameral— se otorgue un mayor peso al trabajo en las comisiones parlamentarias, proscribiéndose la práctica de la dispensa del trámite de comisiones. De otro lado, sobre el supuesto rol contralor del Senado, cabe señalar que la Constitución Política ya prevé dos controles interorgánicos de control de la actividad legislativa: la atribución de observar la ley del Presidente de la República (art. 108) y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional (art. 202, num. 1). ¿Para qué entonces sumarle otro mecanismo –el Senado– el cual, por lo demás, no asegura un eficiente desempeño como órgano de control?

Como adelantamos, si el objetivo de la reforma es retornar a una organización bicameral meramente revisora o de control (como proponen los tres proyectos de ley mencionados), que además es profundamente centralista, sin considerar los distintos tipos de representación que debe tener cada una de las dos cámaras, no es necesaria la reforma del parlamento, ya que los costos de tal reforma no justifican sus supuestos beneficios.

Sí tendría sentido, en cambio, tener un organización bicameral de tipo federal, coherente con el proceso de regionalización por el que transita el Perú. En tal sentido, de existir una segunda cámara debería ser un órgano representativo de las regiones en el parlamento. Ello, además, contribuiría a superar la actual inexistencia de una instancia de articulación entre los gobiernos regionales y el nivel nacional del Estado. Ello implica que los senadores o representantes de la segunda cámara sean elegidos (o designados) en el ámbito de cada uno de los gobiernos regionales. No como proponen los proyectos de ley analizados (que plantean la elección del Senado en distrito nacional único), como se precisa en nuestros escritos de 2007 y 2008.

Moderno Hemiciclo (Sala de Sesiones) del Senado de España.

Publicado en EL COMERCIO, martes 30 de agosto de 2011, pág. a2



UN BATALLÓN LEGISLATIVO PARA ACERCARSE A LA CIUDADANÍA LA PRÓXIMA SEMANA

► Son 364 personas que usarán 2 aviones, 2 helicópteros y 43 camionetas. Abugattas resalta que se recuperen los vínculos entre la gente y Parlamento

Por: Juan Aurelio Arévalo

El aniversario 191 del desembarco de la Expedición Libertadora de José de San Martín en la bahía de Paracas coincidirá con el inédito aterrizaje de los actuales representantes del Congreso a Ica. Allí, el 8 de setiembre, se realizará la primera sesión del pleno fuera de Lima como parte del cronograma descentralista del Legislativo, pero más singular será la logística que se empleará, la cual resulta, por decir lo menos, cinematográfica.
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Durante los últimos meses de 2009 y primeros de 2010, se discutió ampliamente sobre la posibilidad de reformar el régimen constitucional del Parlamento peruano, con miras a mejorar la calidad de la representación política y otorgar mayor poder a los ciudadanos respecto a sus representantes. Tras varios meses de que el tema pasara a un segundo plano, nos enteramos por los medios de prensa que el presidente del Congreso, Luis Alva Castro, anunció que su partido insistirá en impulsar, en este último tramo de gobierno, los proyectos de reforma constitucional sobre la renovación por mitades del Parlamento y la reinstauración del sistema bicameral, ya que ambas iniciativas fortalecerían la institucionalidad del Congreso y permitirían al ciudadano tener mayores oportunidades de escoger mejores candidatos.
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Publicado en EL COMERCIO, jueves 28 de enero de 2010, pág. A4

DE LA RENOVACIÓN POR MITADES AL RECORTE DEL MANDATO
Interesante viraje aprista





Tras realizar un interesante viraje respecto a su posición inicial, el oficialismo anunció que promoverá el recorte del mandato parlamentario de cinco años a dos y medio, propuesta a la que ha denominado “renovación total”.

El principal promotor de este viraje —que a simple vista parece sutil, pero que en realidad constituye un cambio fundamental— ha sido Jorge del Castillo, quien, en un artículo del 31/12/09, se anticipó al anuncio y señaló: “Hacemos una variante sustancial al proyecto del Ejecutivo: en lugar de ir a una renovación parcial por mitades y con un intrincado sistema de sorteo y voto que recorta la voluntad popular, planteamos la renovación total, reduciendo el mandato legislativo a períodos de 2 años y medio”.
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(Artículo inédito del connotado sociólogo Carlos Reyna Eyzaguirre)







1.- En el último año de su período, el Sr. Alan García y su bancada se han dedicado a sacar cartas de bajo la manga. Una reforma que debieron promover al inicio de su gobierno, recién ahora la colocan sobre la mesa, con propósitos que invitan a la suspicacia.

2.- ¿Cómo es posible que un Congreso elegido por millones de electores sea, al poco tiempo, cooptado y controlado por intereses particularistas, y legisle luego para ellos y a espaldas de la mayoría del pueblo, con solo 7 % de aprobación?
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En lo que para nosotros constituye un interesante viraje respecto a su posición inicial, el partido de gobierno anunció hoy, en una conferencia de prensa realizada en el Congreso de la República, que presentará un proyecto de ley para que se recorte el periodo del mandato parlamentario de cinco a dos años y medio; propuesta a la que la bancada aprista ha denominado “renovación total”.
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Publicado en DOMINGO (La República), 3 de enero de 2010.

El Apra asegura que intenta mejorar la imagen del Poder Legislativo a través de la renovación parcial por mitades, un proyecto que es severamente cuestionado por los expertos en materia electoral. La oposición, en tanto, propone revocar a todo aquel legislador que incumpla con sus funciones. La idea, sostienen, es empoderar al elector. Conozca aquí los detalles de las iniciativas que buscan devolverle el brillo al alicaído primer poder del Estado.



Nuestros parlamentarios son hoy como los hijos malcriados de los que toda familia desea deshacerse. Su persistencia en sacarles la vuelta a las reglas de la democracia –contratar empleados fantasma, hacer lobby, robar luz eléctrica al vecino y aventurarse en sospechosos viajes al Viejo Continente– los ha llevado a tocar fondo en los niveles de aprobación ciudadana: apenas el 7.7% de peruanos cree en ellos, una cifra récord revelada hace poco por la Compañía Peruana de Investigación de Mercados (CPI). Por estos días, nadie está dispuesto a soportarlos, ni siquiera el propio “jefe del hogar”, el presidente Alan García, quien lidera una cruzada nacional para instaurar el sistema de renovación por mitades del Congreso y el voto voluntario; dos propuestas por cuya aprobación está decidido, incluso, a utilizar la triquiñuela de disolver el Parlamento, según ha declarado. Más allá del mensaje moralista que rodea el anuncio de este tipo de iniciativas, parece claro que la maquinaria aprista está dedicada por completo a la tarea de exhibir estos proyectos como la cura mágica frente a un Poder Legislativo gravemente enfermo.
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Conforme al trascendido publicado por El Comercio, en su edición del 9 de diciembre pasado, el Grupo Parlamentario Especial “Compromiso Democrático” —conformado por los congresistas Rosa Venegas (Piura), Gloria Ramos (Pasco) y Washington Zeballos (Moquegua)—, presentó, el 10 de diciembre, el “Proyecto de ley de reforma constitucional que establece la revocatoria del mandato de los congresistas y del presidente de la República; que establece la circunscripción uninominal para la elección de los congresistas y que dicho cargo es a dedicación exclusiva” —Proyecto de Ley N.º 3751/2009-CR[279clicks]—.
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En la primera parte del artículo, nos enfocamos en la reforma del artículo 90 de la Constitución con el objeto de incrementar el número de congresistas de 120 a 130. Ahora nos referiremos a la creación del distrito electoral de Lima Provincias.

UNA BUENA MEDIDA: LIMA PROVINCIAS COMO DISTRITO ELECTORAL

Desde este blog hemos venido informando sobre la propuesta de reformar la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N.° 26859 (LOE), con el objeto de crear el distrito electoral de Lima Provincias. Recordemos que la norma vigente (artículo 21 de la LOE), al disponer que cada departamento del país constituye un distrito electoral, no consideró la situación sui géneris del departamento de Lima, dentro de cuyos linderos, por un lado, existe un gobierno regional que abarca a todas sus provincias, excepto a la provincia de Lima, y, de otro lado, existe un gobierno local con funciones y competencias propias de un gobierno regional; por lo que hay dos circunscripciones políticas claramente diferenciadas y autónomas entre sí, cada una de la cuales cuenta con su propio gobierno subnacional de nivel regional: Lima-Provincias y Lima Metropolitana (o provincia de Lima).
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En nuestro anterior post señalamos que muchos confunden la renovación parcial del parlamento (por mitades o por tercios), con la revocación o revocatoria del mandato de las autoridades elegidas.

Entonces, tal como lo hicieron en su oportunidad especialistas como Fernando Tuesta o Agustín Haya de la Torre, en el referido post señalamos que no había que confundir renovación con revocación (o revocatoria), y precisamos que la revocatoria es un mecanismo de control ciudadano que permite a los electores, a través del voto popular, revocar o “recortar” el mandato a las autoridades elegidas (que en nuestro país se aplica a las autoridades regionales y municipales), para dar lugar a que sean sustituidos por otros representantes para que completen el mismo periodo de mandato.
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