[Visto: 2594 veces]
INFORME EN MINORÍA DE LA COMISIÓN ESPECIAL PARA INVESTIGAR Y ANALIZAR LOS SUCESOS DE BAGUA
Jesús Manacés Valverde y Carmen Gómez Calleja. Abril 2010
ÍNDICE
1. ANTECEDENTES
2. FUENTES DEL INFORME Y METODOLOGÍA
3. LAS CAUSAS DEL CONFLICTO
3.1 El origen de los malestares y la protesta indígena
3.2 La delegación de funciones normativas, el TLC y el ordenamiento constitucional
3.3 El deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas
3.4 El conflicto y la actuación de la Defensoría del Pueblo
3.5 Contexto legislativo internacional que obliga al Perú en materia de derechos de los pueblos indígenas
3.5.1 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
3.5.2 La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
APÉNDICE AL CAPÍTULO 3: DESARROLLO NORMATIVO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ
4. LA PROTESTA INDÍGENA Y LOS TERRITORIOS AWAJÚN Y WAMPIS
4.1. Cobertura nacional del paro amazónico del 2009
4.2 Los pueblos indígenas Awajún y Wampis
4.3 Proceso organizativo de los pueblos Awajún y Wampis de Amazonas y Cajamarca
4.4 Situación territorial de los pueblos Awajún y Wampis de Amazonas y Cajamarca
4.4.1 El caso del Parque Nacional Ichigkat Muja – Cordillera del Cóndor
4.4.2 Paralización de los procesos de titulación y ampliación de comunidades nativas
4.4.3 Concesión del Lote petrolero 116
4.5 Participación Awajún y Wampis de Amazonas y Cajamarca en las movilizaciones indígenas amazónicas
5. LOS HECHOS DEL 5 DE JUNIO
5.1 Algunas notas previas
5.1.1 Oportunidad y diseño del operativo
5.1.2 Dilaciones en el tratamiento de los Decretos Legislativos en el Congreso
5.1.3 La decisión previa de desbloquear la carretera y trasladarse al interior y las conversaciones del 4 de junio del 2009
5.2 5 de junio: La Curva del Diablo
5.2.1 El inicio del operativo
5.2.2 El ascenso del escuadrón Nº 1 sobre la Curva del Diablo
5.2.3 Los primeros avistamientos
5.2.4 El ascenso de los grupos de manifestantes al cerro de la Curva del Diablo
5.2.5 Confrontación y choque en el Cerro de la Curva del Diablo
5.2.6 Notas sobre el armamento ligero en el operativo de la carretera
5.2.7 El operativo de desalojo sobre la carretera
5.2.8 Nota sobre los reservistas y ronderos y el apoyo de la población no indígena
5.3 5 de junio: La Estación Nº 6
5.3.1 La situación previa al 5 de junio en la Estación Nº 6
5.3.2 Formas de relación que estableció el Comité de Lucha de Imaza en la Estación 6
5.3.3 El operativo de rescate de los rehenes
5.3.4 El 5 de junio en la Estación Nº 6
5.3.5 La Brigada EP Nº 6 Selva
5.4 5 de junio: Las Baguas
5.4.1 Las ciudades de Amazonas y Cajamarca ante la protesta indígena del 2009
5.4.2 Las dos Baguas frente a la protesta indígena
5.4.3 Balacera en Bagua
5.4.4 Balacera en Bagua Grande
5.5 Reacciones posteriores
Nota Final
6. CONSECUENCIAS
6.1 Actuaciones institucionales post-crisis
6.2 El estado de la cuestión
7. CONCLUSIONES
A. EN RELACIÓN CON LAS CAUSAS
B. EN RELACIÓN CON LOS OPERATIVOS DEL 5 DE JUNIO
C. EN RELACIÓN CON LAS INICIATIVAS Y APORTES PARA LA CONCILIACIÓN NACIONAL POSTERIORES A LOS HECHOS DEL 5 DE JUNIO
8. RECOMENDACIONES
Anexo al Capítulo 2
Índice de la Documentación de la Comisión de Bagua
Anexo al Capítulo 3
Gestiones y demandas públicas con relación al tema territorial realizadas por las organizaciones indígenas entre febrero del 2007 y el 4 de junio 2009
Anexos al Capítulo 5
Entrevista de la Comisión en Urakusa (Nº 9), 14.11.09. Audios de la Comisión
Entrevista con el Alcalde Provincial de Jaén, Jaime Vílchez, 16.2.09. Documentación para Informe en Minoría
1. ANTECEDENTES
La creación de la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua fue anunciada por el gobierno el 22 de junio del 2009 en respuesta a la recomendación formulada por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, inmediatamente después de su visita al Perú del 17 al 19 de junio. Poco después se decidió enmarcar esta tarea en la Mesa Nº 1 establecida por el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, el cual acordó en su sesión del 2 de setiembre constituir dicha Comisión especial. La creación de la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua fue oficializada el 9 de setiembre.
En su primera sesión (25.6.09), los integrantes de la Mesa Nº 1, con participación del Estado y las organizaciones indígenas, fijaron los principios que debían guiar la labor de la Comisión. Estos fueron los de verdad, independencia, imparcialidad y justicia. Asimismo, establecieron los criterios de selección de los futuros integrantes, para finalmente someter los nombres y trayectorias de los candidatos al Grupo Nacional. En el ínterin hasta su establecimiento, las organizaciones indígenas presionaron para que la misión explícita de la Comisión abarcara la investigación tanto de los factores que originaron los sucesos de junio como sus consecuencias. Esta solicitud fue atendida al oficializarse la Comisión Especial para Investigar y Analizar los sucesos de Bagua mediante la Resolución Ministerial N° 0664-2009-AG de 7.9.09 publicada el 9 del mismo mes, que estableció que el objeto de la misma es determinar las “causas y consecuencias” de estos sucesos.
Los siete comisionados fueron designados a base de candidatos propuestos por el Gobierno (Susana Pinilla Cisneros, Ricardo Álvarez Lobo, Walter Gutiérrez Camacho), las organizaciones indígenas (Jesús Manacés Valverde, Carmen Gómez Calleja, Pilar Mazzetti Soler), y la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (Manuel Ernesto Bernales Alvarado). Como Presidente de la Comisión sus integrantes eligieron a Jesús Manacés Valverde.
La Comisión Especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua presentó el Informe Final de la Comisión Especial para la Investigación y análisis de los sucesos de Bagua el día 21 de diciembre de 2009, suscrito por solo 4 de sus 7 Comisionados (en adelante citado como Informe Final). Sin embargo, el 12 de enero de 2010 la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales retiró la firma de su representante en el informe oficial de los hechos de Bagua a pedido de los Presidentes de las regiones amazónicas en razón de haberlo suscrito en forma “inconsulta, sin tomar en cuenta a los presidentes de las regiones de la selva”.
A su vez, uno de los tres firmantes restantes, el P. Ricardo Álvarez Lobo, solicitó incluir como voto singular, un capítulo titulado “Responsabilidades. Análisis y Conclusiones de los hechos producidos en Bagua”, a ser añadido con el mismo número que el Capítulo V del Informe de título “Análisis y Conclusiones de los hechos producidos en Bagua”. Este capítulo revela que la conformidad explícita que declara respecto del contenido del informe es muy limitada. Salvo por los puntos 5, 7, 8, y 9, de los 10 que el documento expone, el resto de los planteamientos del Capítulo adicionado contradicen frontalmente o desvirtúan el análisis y conclusiones del Informe Final.
Por su parte, el Presidente de la Comisión, Jesús Manacés Valverde, y la Comisionada Carmen Gómez Calleja solicitaron insertar, como observaciones en disenso al Informe, una carta dirigida al Ministro de Agricultura, Adolfo de Córdova Vélez presentada el 26 de diciembre de 2009. En esta carta se señalan las debilidades, deficiencias y omisiones principales del informe y se explican las razones por las que no se le puede suscribir sin faltar a la verdad, la objetividad y el rigor que la tarea encomendada y la importancia del caso exigían. Por esa razón, la carta también señaló que se anticipaba la elaboración de un informe en minoría basado en un análisis exhaustivo y riguroso del material recopilado por la Comisión.
A juicio de los que suscriben, el Informe Final carece de objetividad y rigor. A pesar de contar la Comisión con valioso material recopilado, fruto principalmente de entrevistas y de documentación oficial, el Informe no ha llevado a cabo el análisis exhaustivo y a profundidad que hubiera conducido a valorizar las evidencias que este material proporciona y a arribar a conclusiones distintas de las alcanzadas. En particular se habría tomado nota de la persistencia con que las comunidades y las organizaciones indígenas, y en representación de ellas AIDESEP, plantearon sus demandas y preocupaciones ante las autoridades del Ejecutivo y el Legislativo, antes, durante y después del paro, lo que desdice la afirmación de que la protesta se originó en la manipulación, la desinformación y la ignorancia de los indígenas (ver por ejemplo el Anexo al Capítulo 3). Se habría subrayado también el carácter pacífico de la protesta indígena y los continuos esfuerzos de los líderes locales y el Comité de Lucha por mantener abiertos los canales de diálogo y evitar la violencia. Asimismo, se habría advertido también la gravedad de los errores cometidos en la concepción, diseño y ejecución del operativo policial, que están a la base de los trágicos resultados en todos sus extremos.
El Informe Final no aborda adecuadamente las verdaderas raíces del conflicto por lo que es incapaz de comprender las motivaciones de los indígenas amazónicos – y de los comuneros y comuneras Awajún y Wampis entre ellos – para participar en el paro y los diversos actos de protesta. No reconoce la situación que enfrentan los pueblos indígenas ante el desafío a sus derechos al que se les viene sometiendo permanentemente y el recorte progresivo de la seguridad jurídica de sus territorios, porque opta por solo exponer unos pocos datos censales y de inversión y gasto público que revelan muy poco de esa situación y que tampoco son articulados al análisis.
En esa medida, el Informe Final es incapaz de comprender algo que los que suscriben el presente Informe estiman como fundamental: que el conflicto es el remate de un ciclo, especialmente tenso, de un prolongado proceso de colisión entre visiones divergentes del desarrollo; entre una desigual apreciación del valor relativo de los diferentes recursos naturales del país, los extractivos y los de la biodiversidad; entre la permanente constatación de una actitud política favorable a generar condiciones propicias para las empresas extractivas y los grandes proyectos de inversión y la desestimación de los derechos colectivos e individuales de las personas indígenas. Conflictos estos que el gobierno actual ha pretendido manejar con la imposición de una legislación inconsulta e inconstitucional que debilita radicalmente las condiciones de seguridad jurídica de los pueblos indígenas y sus territorios.
A la luz de la información recopilada, el conflicto se presenta como una secuela de la decisión de priorizar la ampliación de la frontera extractiva, sin que haya una consideración equivalente por los derechos indígenas y por la biodiversidad y el medio ambiente que condicionan un entorno necesario para la práctica de las formas de vida de los pueblos indígenas protegidas por el derecho internacional de los derechos humanos. Así lo ha reconocido la Defensoría del Pueblo y, más recientemente, el examen practicado al Perú en materia de cumplimiento de convenios por la Organización Internacional de Trabajo. Son estas y otras razones que se analizarán las que, a juicio de los que suscriben el presente Informe, hacen que el Informe de la Comisión se revele incapaz de contribuir a superar el conflicto y, lo que es más grave, a hacer mérito al epígrafe que lleva por título “Ajumaish junikchamu ati – Para que nunca más vuelva a suceder”; que es en definitiva el objetivo final del esclarecimiento solicitado a la Comisión.
En la reunión del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, del 12 de enero de 2010 se dio cuenta de los informes de las Mesas de Trabajo. Con relación al informe de la Mesa Nº 1 tanto AIDESEP -a través de su Secretario-, como la CONAP -a través de su Presidente-, solicitaron que se ampliara la investigación de los sucesos de Bagua. Antes de finalizar la sesión el Ministro de Agricultura, en su condición de presidente del Grupo Nacional, informó que los comisionados Jesús Manacés Valverde y Carmen Gómez Calleja presentarían un informe en minoría, en un plazo prudencial, el cual también será enviado a la Presidencia del Consejo de Ministros.
En su Informe sobre Perú en relación al Convenio 169 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha resaltado la importancia de una investigación imparcial sobre los hechos ocurridos en Bagua “para asegurar la existencia de un clima de mutua confianza y respeto entre las partes, que es un requisito imprescindible para instaurar un dialogo auténtico a fin de buscar soluciones concertadas, tal como requiere el Convenio”. En el mismo sentido se ha pronunciado la Defensora del Pueblo en su presentación ante la Comisión del Congreso que investiga los sucesos de Bagua, quien ha señalado que el conflicto ha puesto “en evidencia las fallas vacíos y deficiencias de estrategias y mecanismos para preservar la paz frente a las naturales controversias que se presentan en todas las sociedades y subrayado la importancia de desarrollar y aplicar de manera regular el procedimiento de consulta con los pueblos indígenas al que el Estado peruano está obligado.
El presente Informe, que suscriben Jesús Manacés Valverde, y Carmen Gómez Calleja, miembros de la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua, presenta datos, indagaciones y consideraciones que, a juicio de los suscritos, no fueron tomadas debidamente en cuenta en el informe oficial de dicha Comisión y que, a su parecer, modifican de manera determinante la visión de los hechos que dicho documento presentó en su momento al Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos y, a través de éste, a la ciudadanía.
Se trata de un intento por recuperar, mediante lo que los suscritos estiman como una mejor aproximación a la realidad de lo sucedido, un clima de confianza en las relaciones entre el Estado y los Pueblos Indígenas a fin de poder afrontar sin tensiones la solución de los conflictos que dieron lugar a los sucesos.
Pero sobre todo, el presente informe espera contribuir a que el Estado y la sociedad peruana alcancen una mejor comprensión de las condiciones que el país requiere para lograr un desarrollo con inclusión de los pueblos indígenas, en armonía con las demandas de la naturaleza que ellos protegen como base primordial de sus reivindicaciones y coherente con los estándares del moderno derecho internacional de los derechos humanos.
Finalmente, los suscritos desean dejar constancia de su agradecimiento a las instituciones que han facilitado financiamiento e infraestructura y a los especialistas brindaron su apoyo haciendo posible la culminación de este Informe.
2. FUENTES DEL INFORME Y METODOLOGÍA
Para la elaboración del presente Informe se ha trabajado fundamentalmente con la metodología acordada y con la documentación recabada por la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua, la cual fue indexada y foliada por su secretaria técnica.
Esta documentación está compuesta por materiales de muy diverso tipo. Durante los 3 viajes realizados por los Comisionados, en grupos, a la región donde tuvieron lugar los acontecimientos que han sido materia de investigación, se realizaron reuniones con autoridades y población en diversas localidades: Santa María de Nieva, Imacita, Chiriaco, Kusú Grande, Bagua, Bagua Grande, Reposo y Siempre Viva, además de Chachapoyas; y en las comunidades de Puerto Galilea (río Santiago), Urakusa (río Marañón), Huampami y Mamayaque (río Cenepa). En todos los casos se encontró a pobladores, comuneros y autoridades, hombres y mujeres, dispuestos a proporcionar sus testimonios, aunque no en todas estas localidades se pudo anticipar adecuadamente a la población la fecha de llegada de la Comisión, para lograr así una participación más amplia, y el calendario de visitas resultó por lo general muy apretado. Asimismo, durante estos viajes se realizaron también entrevistas individuales con algunos actores y testigos claves. Se entrevistó a algunos líderes locales, algunos de los cuales integraron el Comité de Lucha o alguna de las comisiones establecidas para apoyar la realización del paro, así como a personas que previamente se había identificado que podían aportar información de interés por su presencia en los momentos y lugares críticos.
La mayor parte de las reuniones y entrevistas de la Comisión se realizaron enteramente en español; en algunas reuniones se contó con autoridades que tradujeron, de los idiomas awajún o wampis al español, las intervenciones y, en algunos casos, los entrevistados solicitaron dar su testimonio en awajún o wampis al Presidente de la Comisión. Las reuniones y entrevistas fueron por lo general grabadas cuando los entrevistados lo consintieron, en cuyo caso constan entre los archivos digitales que hacen parte del material indexado. En otros casos se dispuso de las notas que realizaron algunos de los Comisionados que fueron también puestas a disposición de la secretaría técnica. La mayor parte de los audios fueron transcritos.
A los efectos de este Informe se ha citado los testimonios de forma anónima, salvo en contados casos, para evitar cualquier represalia. Se tomó esta decisión luego de que los autores de este informe recibieron comentarios de diversas personas en el sentido de que tenían temor de que sus testimonios les acarrearan problemas, pues habían continuado las citaciones judiciales y las detenciones, y por la extraordinaria presencia militar y policial en la provincia de Condorcanqui y en el distrito de Imaza. Para identificar los testimonios se les ha asignado un número en este Informe y se les ha citado con la fecha en que fueron aportados.
La Comisión también solicitó los testimonios de diversas autoridades, jefes militares y policiales, funcionarios, ministros y congresistas. La mayor parte de ellos accedieron a ser entrevistados y cuando lo consintieron las entrevistas fueron grabadas. La Comisión también entrevistó a efectivos policiales que fueron testigos de los hechos y a algunos deudos y familiares de los efectivos muertos o heridos.
Durante estas reuniones algunos de los entrevistados facilitaron a los integrantes de la Comisión documentación oficial, en audios, videos y documentos impresos y en versión electrónica. Otros documentos oficiales fueron solicitados por escrito por la Comisión a diversas dependencias. Cabe señalar que la documentación oficial, particularmente la relativa al operativo, revela importantes inconsistencias. Asimismo, durante las visitas, algunas organizaciones hicieron entrega a la Comisión de documentación relacionada con los motivos de la protesta indígena. Documentación adicional elaborada fue aportada individualmente por los algunos Comisionados.
Es notable también que el Informe de Inspectoría de la PNP, solicitado reiteradamente por escrito y verbalmente por la Comisión, no pudo ser obtenido a pesar de los ofrecimientos de altas autoridades como el Primer Ministro Velásquez Quesquén y el Ministro del Interior.
Como se señaló en carta del 25 de diciembre dirigida al Ministro de Agricultura, a juicio de los Comisionados que suscriben el presente Informe, el Informe Final no valoró adecuadamente, por falta de tiempo, los valiosos testimonios que se lograron recoger; no se ponderaron con los mismos criterios los testimonios recogidos de las autoridades y los provenientes de las personas indígenas; se sacaron de su contexto muchas de las declaraciones obtenidas impidiendo apreciar su verdadero sentido e, incluso, propiciando conclusiones contradictorias con el sentir de los entrevistados; no se interrogaron a algunas de las autoridades cuyo testimonio hubiera podido dar luces a la información disponible ni se realizaron indagaciones in situ de algunos aspectos de importancia trascendente para el conocimiento de la verdad; en conclusión: no se respetaron los principios de objetividad, imparcialidad y exhaustividad acordados por la Comisión, acomodándose en buena parte los resultados de la investigación a una previa versión oficial de lo sucedido y evadiendo cualquier posibilidad de identificar responsabilidades políticas para lo acontecido.
Desde el inicio la Comisión percibió que el plazo de 90 días para obtener y procesar la información era muy corto. Uno de los aspectos considerados fue la complejidad del caso a ser investigado, lo cual exigía una aproximación más profunda a lo ocurrido el 5 de junio; además, el equipo carecía de experiencia en este tipo de tarea y tuvo escaso apoyo más allá de una secretaria técnica y un soporte administrativo. Por esa razón, ya desde el 21.9.09 se planteó la necesidad de solicitar formalmente la ampliación del plazo. Sin embargo, esa solicitud no se hizo efectiva sino en fechas ya muy tardías. De hecho, hasta la sesión del 9 de diciembre en que vencía el plazo oficial, el Ministro de Agricultura aún no había respondido formalmente a la solicitud.
Ante la premura por presentar el informe, a mediados de noviembre se encargó a dos de los Comisionados (M. Bernales y R. Álvarez) adelantar la elaboración de una primera versión en borrador de dicho informe con ocasión del viaje del resto de la Comisión al río Cenepa, y se acordó que se contrataría un corrector de estilo para la redacción del informe final sobre la base de esa versión preliminar discutida por los Comisionados; dicho profesional fue, de hecho, incorporado el 7.11.09, dos días antes de que venciera el plazo oficial de presentación. El 8.11.09 la Comisionada Gómez Calleja anunció que no firmaría el informe en razón a las limitaciones que consideraba tenía la versión preliminar, insuficientemente discutida. El plazo de la entrega del informe hubo de ser postergado hasta el 21 de diciembre para que se pudiera mejorar su contenido y hacer frente a las dificultades que presentaba efectivamente la primera versión en borrador del informe.
Si bien la documentación obtenida mediante entrevistas realizadas por la Comisión es sumamente valiosa, se discutió en su momento – como consta en las actas – la necesidad de cruzar información de los testimonios y repreguntar a los mismos testigos entrevistados y a otros sobre los acontecimientos para confirmar informaciones relevantes. Por esa razón para la elaboración de este Informe se comenzó por fichar toda la información de la documentación de la Comisión para determinar los vacíos o puntos oscuros existentes. En base a ello, los Comisionados que suscriben este Informe decidieron realizar una nueva salida al campo, en febrero del 2010. Producto de esta salida son algunas entrevistas focalizadas en temas específicos para verificar algunas informaciones y ampliar otras consideradas de mucha relevancia, tanto con pobladores indígenas y mestizos como con autoridades y funcionarios. Durante esta salida se entrevistó a diversas personas que la Comisión había considerado desde el inicio fuentes cruciales pero que por una razón u otra no habían podido ser entrevistadas. Asimismo se concertó en Lima una nueva entrevista con Santiago Manuim ya repuesto de las intervenciones quirúrgicas a que fue sometido por la herida de bala de la que fue objeto en la Curva del Diablo.
En el curso del viaje se pudo acceder a algunos nuevos materiales fílmicos, fotografías y audios que contribuyen considerablemente a precisar las informaciones. Éstos, y el material de video previamente obtenido por la Comisión, fueron estudiados en detalle. Asimismo, se estudió en detalle mapas, imágenes satelitales y fotografías aéreas tomadas con ocasión de un vuelo en helicóptero que realizó la Comisión en octubre del 2009. Mediante el análisis de dicho material se llegó a la conclusión de que había que intentar realizar una reconstrucción de los hechos in situ, por lo que los autores del presente Informe realizaron el ascenso a la colina de la Curva del Diablo y un reconocimiento del terreno en compañía de una autoridad del poblado aledaño de Siempre Viva.
Además, con el fin de comprender mejor el tratamiento político de la cuestión de los decretos cuestionados por los pueblos indígenas se entrevistó al ex Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon, quien ejerció el cargo entre octubre del 2008 y julio del 2009, a quien la Comisión había previsto inicialmente entrevistar.
Para la investigación y el análisis de las causas de lo acontecido en Bagua, que conceptualizamos como un trágico incidente que no puede ser aislado de un proceso conflictivo de profundas raíces manejado de forma inadecuada por el Estado, se ha analizado el origen de la protesta y el proceso de deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas. Se ha trabajado a profundidad la legislación que había sido propuesta o promulgada a fin de entender y explicar el tipo de afectaciones a los derechos indígenas que estas normas conllevan. Estas normas fueron señaladas por los actores, incluyendo algunos mandos policiales, como el factor que desató las protestas del 2008-2009 (Capítulo 3). Se presenta como anexo a este capítulo del Informe un recorrido por las gestiones realizadas por las organizaciones indígenas en relación al tema territorial ante el Estado entre febrero del 2007 y el 4 de junio del 2009.
Asimismo se ha analizado, con relación a los pueblos Awajún y Wampis, algunas situaciones conflictivas que ponen en evidencia la motivación especial que tuvieron esas comunidades para su activa participación en las movilizaciones y protestas de los años 2008-2009. Se aprecia que ésta respondió también a diversas situaciones que materializaban en sus territorios lo que la nueva legislación proponía (Capítulo 4). Con un propósito informativo se ha incorporado una sección sobre la historia y el proceso organizativo de los pueblos Awajún y Wampis con énfasis en las regiones de Amazonas y Cajamarca. Finalmente se ha analizado la naturaleza de la participación indígena y de las comunidades en la movilización que se inicia en abril del 2009 en la región nororiental.
Para el análisis de los sucesos de Bagua se ha examinado con un estricto criterio de objetividad la documentación oficial, particularmente la policial, la del ministerio público y la de las autoridades de la región (Capítulo 5). Asimismo, se ha prestado adecuada atención a los testimonios recogidos en reuniones grupales y entrevistas individuales obtenidas por la Comisión, así como a entrevistas realizadas e información audiovisual obtenida con posterioridad. Con dicha información se procura entender qué sucedió y por qué, verificando las distintas versiones y las conclusiones que se han hecho respecto del saldo de muertos y heridos del 5 de junio; quedan abiertas, sin embargo, varias interrogantes que exceden las posibilidades de investigación de este Informe.
En el análisis de las consecuencias se ha llevado a cabo un examen del tratamiento de la problemática en fechas posteriores a los sucesos de Bagua para analizar cómo se han asumido los hechos por las partes en conflicto y en qué medida se puede augurar una mejoría en las condiciones para superar la crisis (Capítulo 6). En ese contexto se ha identificando aquellas intervenciones posteriores que contribuyen a encaminar una solución a futuro. De la misma manera, se han identificado las actuaciones que, de acuerdo al análisis, no hacen sino entorpecer el diálogo, la reconciliación y la solución de las raíces del conflicto, tanto específicamente en el caso de los pueblos Awajún y Wampis como en general en relación a los pueblos indígenas amazónicos. Desgraciadamente, estas intervenciones de signo negativo, por acción u omisión, se mantienen a pesar de la gravedad que el país ha reconocido a los hechos ocurridos en Bagua. De allí que las conclusiones y recomendaciones que el presente Informe ofrece están en la línea del establecimiento de condiciones institucionales y de política pública que conduzcan a evitar que en el futuro se presenten otras calamidades como la de Bagua (Capítulos 7 y 8).
Para la elaboración del presente Informe se ha valorizado cuidadosamente la información para poder establecer qué puede ser probado y qué no puede ser probado a partir de las evidencias disponibles. Asimismo, en la redacción del Informe se ha tenido particular cuidado en documentar cada una de las afirmaciones, razón por la cual el documento cuenta con un número grande de notas al pie de página. Si bien las notas afectan la facilidad de lectura del texto del Informe, contribuyen al rigor del documento.
3. LAS CAUSAS DEL CONFLICTO
3.1 El origen del malestar y la protesta indígena
En el Perú los pueblos indígenas amazónicos han visto cómo sus condiciones de vida se han ido deteriorando a medida que la sociedad nacional ha incursionado en sus territorios tradicionales a través de colonizaciones agropecuarias o especulativas, la libre explotación de los recursos naturales, la construcción de vías de penetración y otras perturbaciones. La destrucción de la Amazonía por la vía de una profusión de proyectos definidos como iniciativas para el desarrollo de interés nacional es alarmante. Muchas de esas iniciativas en las regiones de mayor intervención estatal han concluido expandiendo la economía cocalera o asolando de manera irreversible muchos de los valles amazónicos. Desde hace décadas las organizaciones indígenas y numerosos expertos han llamado la atención sobre las consecuencias de este modelo de ocupación de la región amazónica.
La falta de respeto por las formas de vida de los pueblos indígenas y el menosprecio por las características intrínsecas de los bosques amazónicos han conducido a los pueblos indígenas a un notorio deterioro de su seguridad alimentaria en la medida que la disposición de recursos están, en muchos casos, quebrada y con tendencia irremediable a empeorar, precisamente allí donde la incidencia económica extrema es más intensa. Ello afecta gravemente lo que hoy los pueblos indígenas definen como “el antiguo buen vivir”. Los servicios implementados por el Estado en educación y salud no solo no están en condiciones de hacer frente a esa situación o remontarla sino que han contribuido a profundizar sus efectos en razón de las presiones culturales que los acompañan. Peor aún, las iniciativas indígenas para mejorar la calidad y los resultados de la educación mediante la educación intercultural bilingüe vienen siendo bloqueadas por el actual gobierno. Por su parte, las alternativas de empleo que ofrece la economía generada en torno a la extracción de recursos naturales en la Amazonía lindan con el esclavismo (como se comprobó en Atalaya en un caso de renombre internacional) y han sido calificadas por organismos internacionales como algunas de las peores formas de explotación infantil (caso Madre de Dios); conllevan, además, situaciones de alto riesgo para la integridad física, la identidad, la dignidad de las personas, la libertad, incluida la libertad sexual; en muchos casos la economías generadas en torno a la exploración de recursos promueven una creciente emigración de la población local hacia las ciudades.
De manera complementaria a estos procesos, y ya en el plano del desarrollo normativo, los pueblos indígenas vienen arrastrando en el Perú un deterioro progresivo de la seguridad jurídica de sus territorios principalmente desde que la Constitución de 1993, aprobada tras el autogolpe, eliminó algunas de las garantías que habían sido consagradas en la Carta Magna desde 1920, especialmente la inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras comunales. En realidad, se puede encontrar en la legislación que le siguió, la inspiración de los más recientes intentos de reforma. El gobierno de A. Fujimori introdujo en la normativa nacional nociones amenazantes para la concepción territorial de los indígenas amazónicos, como el concepto de tierras en abandono, la promoción de la parcelación y la enajenación de las tierras colectivas, la reconfiguración de las comunidades indígenas bajo modelos empresariales, las servidumbres mineras y petroleras obligatorias; además derogó prácticamente la totalidad de las protecciones ambientales propuestas por el Código de Medio Ambiente de 1990. La Ley 26505 y conexas, elaboradas a raíz de la Carta de Compromiso de 1995 con el Fondo Monetario Internacional -que son prácticamente su transcripción en lo que se refiere al agro-, contienen la mayoría de los objetivos e incluso muchos de los mecanismos propuestos por el paquete de decretos legislativos que se dan durante el primer semestre del 2008, en el curso del actual gobierno de A. García.
Si en ese lapso hasta la promulgación de los decretos legislativos recientes no hubo un estallido de protesta fue porque entre medio los pueblos indígenas amazónicos y sus organizaciones estuvieron dedicados, con sentido de extrema urgencia, a conseguir la titulación y ampliación de sus territorios como comunidades nativas, establecer reservas comunales, garantizar las reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario, participar en procesos de zonificación territorial o incluso en promover un diálogo tripartito con las empresas petroleras y el gobierno para regular las condiciones de consulta y participación. Todo ello sin dejar de elaborar propuestas normativas alternativas, capacitar a sus bases en sus derechos, buscar alternativas económicas, auspiciar programas de educación y salud intercultural y denunciar paralelamente las modificaciones legales inconsultas que continuaron siendo impulsadas desde el aparato estatal pese a que el Perú había ratificado en 1993 el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que entre otros obliga al Estado firmante a consultar a los pueblos indígenas las propuestas de cambios de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarlos directamente.
Entre tanto, el proceso de titulación de territorios comunales se ha detenido casi por completo mientras se prioriza una estrategia de titulación de parcelas individuales que ha ido acompañada de la absorción del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) del Ministerio de Agricultura por el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) del Ministerio de Vivienda y Construcción; varias de las áreas identificadas para la creación de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario han sido convertidas en lotes petroleros, o en zonas de extracción forestal; otro tanto ha ocurrido con algunas reservas comunales. Estos y otros elementos han contribuido a tensionar el escenario y a prefigurar las más recientes y radicales reformas legales como un ultimátum para los pueblos indígenas.
En contraste, en los últimos quince años el ritmo de otorgamiento de concesiones petroleras y gasíferas en todo el territorio amazónico se ha acelerado. Se ha lotizado el 75% de la Amazonía peruana, contra un 15% en el 2004, y se ha concedido lotes petroleros por 56 millones de hectáreas. Hoy en día la mayoría de los territorios indígenas y comunidades nativas tienen lotes superpuestos sin que haya mediado un procedimiento de consulta ni nada que se le parezca. Varios temas, que reformas previas a la legislación habían introducido, como las servidumbres mineras o petroleras pasaron de ser amenazas a ser realidades en muchas regiones amazónicas generando fuertes enfrentamientos. En ese lapso también se han hecho públicos informes oficiales sobre los daños a la salud y al medio ambiente en las más antiguas explotaciones petroleras (Río Corrientes, Río Pastaza) y mineras (Madre de Dios), comprobando las denuncias largamente realizadas por las organizaciones indígenas en relación a los impactos de la “moderna” economía extractiva. La vigilancia estatal se ha demostrado limitada, cuando no probadamente cómplice, y los estándares ambientales insuficientes.
Las más graves alertas han provenido del esfuerzo de las propias organizaciones en un intento por detener el desastre, a menudo teniendo que recurrir a denuncias internacionales para provocar presión política ante la indiferencia de las autoridades nacionales que, no obstante han contado con información oficial abundante. El pueblo Kandozi y algunos de sus vecinos, sufren un grave brote de Hepatitis B con sobreinfección de hepatitis Delta tras la entrada de una compañía petrolera, la Occidental Petroleum. La grave situación sanitaria fue demostrada mediante un estudio auspiciado por AIDESEP en 1997 y atendido en la década siguiente por el gobierno de A. Toledo, pero el brote sigue minando la sobrevivencia de este pueblo ya que la insuficiencia de fondos del sector salud no ha permitido continuar el programa de vacunación precoz, lo que ha llevado a que a inicios del 2010 la Región Loreto haya tenido que declarar la provincia de Datém del Marañón en emergencia. Asimismo, el Ministerio de Salud se vio obligado a reconocer que las afectaciones a la salud de las personas y del medio ambiente, denunciadas por los pueblos Achuar, Kichwa y Urarina del Corrientes son extremadamente graves, revelando problemas de contaminación severa en la sangre de 9 de cada 10 de los niños Achuar.
Es este el contexto en el que las comunidades indígenas reaccionaron a proyectos y decretos legislativos y proyectos formulados por el poder Ejecutivo de manera inconsulta a partir del 2006. Cada uno de los pueblos indígenas de la Amazonía tiene a la fecha situaciones de conflicto o amenazas que se harían irreversibles de no derogarse aprobarse éstos decretos. Uno de los casos paradigmáticos es el de los Awajún y Wampis, en cuyo territorio se dieron los acontecimientos de 5 de junio (ver sección 4.2 ). No son éstos los únicos casos de comprobada grave afectación a la salud y al medio ambiente, pero sí las noticias que más impacto han causado en los pueblos indígenas al haber tenido que ser aceptadas oficialmente, y al demostrar la pasividad con que el Estado responde a los riesgos y delitos ambientales y contra la salud de las poblaciones rurales en general y los pueblos indígenas en particular.
El discurso del “Perro del Hortelano” formulado en octubre y noviembre del 2007 fue recibido como el anuncio de que el Ejecutivo estaba dispuesto a llevar a cabo una reforma unilateral del régimen de las comunidades y debilitar su seguridad jurídica para facilitar la transferencia de los recursos, la inversión extranjera y las plantaciones de combustible de origen vegetal. Los artículos firmados por el Presidente de la República comparaban las comunidades nativas y campesinas con el “perro del hortelano”, mostrándolas como reliquias que obstaculizan el desarrollo del Perú, y proponían liberar las tierras ociosas de los comuneros “en grandes lotes” para ponerlas en manos de inversionistas capaces de hacerlas producir. Si hay que ubicar el momento en que “se azuzan” las tensiones con los pueblos indígenas amazónicos es aquel en que el discurso presidencial fue llegando a las diferentes comunidades.
En lógica consumación del anuncio presidencial, el gobierno formuló un conjunto de normas, conocidas como el paquetazo del TLC, al amparo de la facultad legislativa otorgada por el Congreso de la República para facilitar la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, pero excediendo largamente el objetivo que justificó la delegación de poderes. Además, los decretos no solo no fueron consultados sino que, como respuesta a las fuertes reacciones de los diferentes sectores rurales, se procuró ocultarlos de manera sistemática, incluso al propio Congreso de la República, hasta el mes de junio del 2008, cuando se emitieron ya de manera definitiva. Era un terreno abonado para el conflicto.
3.2 La delegación de funciones normativas, el TLC y el ordenamiento constitucional
Mediante la Ley N° 29157, del 19 de diciembre del 2007, el Congreso aprobó la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo en diversas materias específicas, con la finalidad de implementar y aprovechar mejor el TLC celebrado entre el Perú y los Estados Unidos. En su Art. 3° se dispuso que la Ley entrara en vigencia el 1° de enero del 2008. Conforme señalaba textualmente en el título de dicha ley, se “delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del acuerdo de promoción comercial Perú – Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento”. En el numeral 2.2 se precisaba que “el contenido de los decretos se sujetará estrictamente a los compromisos del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos y de su Protocolo de Enmienda, y a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica para su aprovechamiento”.
En los 180 días de duración de las facultades delegadas por el Congreso en la Ley N° 29157, comprendidos entre el 1° de enero y el 28 de junio del 2008, el Poder Ejecutivo expidió 99 decretos legislativos sin que las Comisiones encargadas de su revisión en el Congreso conocieran la mayor parte de los proyectos. 76 de ellos se dictaron y se publicaron en el curso del mes de junio, y otros 34 en el último día del plazo otorgado.
El análisis del catedrático de derecho constitucional Dr. Francisco Eguiguren Praeli hace notar que: “casi la totalidad de decretos se limita a mencionar, en su parte considerativa, que la delegación conferida tiene que ver con la implementación y el aprovechamiento del TLC con los Estados Unidos, pero sin incluir ninguna precisión respecto a la vinculación concreta del decreto con alguna parte o aspecto específico del TLC, ni su incidencia en éste. Con ello se dificulta seriamente la verificación y el control del estricto cumplimiento de los términos de la delegación, que articulaba la facultad de legislar sobre ciertas materias específicas pero no con alcance genérico, sino en relación al TLC, su cumplimiento o aprovechamiento” (p. 96).
Asimismo señala: “Un rasgo característico del uso dado por el Poder Ejecutivo a las facultades legislativas delegadas, ha sido la intención manifiesta de exceder y aprovechar las atribuciones recibidas para expedir un amplio número de normas con ninguna o muy escasa vinculación efectiva al TLC, distorsionando y desnaturalizando así los términos de la delegación aprobada por el Congreso mediante la Ley N° 29157. Ello hace que tales decretos puedan ser calificados de inconstitucionales por razones de forma, al haber incumplido los parámetros fijados en la ley de delegación, lo que ameritaría su derogación en el control ulterior que corresponde efectuar al Congreso, o que se declare su inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en los procesos que seguramente se promoverán con este propósito” (p. 96, 97).
De acuerdo con este informe el número de decretos relacionados con el objeto de la delegación de poderes no superaba el 20%. Resulta por tanto obvio que se manipuló a la opinión pública, aprovechando un discurso de desarrollo fundado en las ventajas esperadas del TLC, para legislar fuera del ámbito competente y sin participación pública alguna, sobre puntos que nada tienen que ver con ese tratado sino con intereses puntuales, en gran medida relacionados con los recursos de la región amazónica. La intención manifiesta de exceder y aprovechar las atribuciones recibidas es un exceso inconstitucional al margen de cualquier otra consideración. El 30.5.08 la Defensoría del Pueblo presentó una primera demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por el DL Nº 1015.
La emisión inconsulta de un paquete normativo tan abrumador y la constatación de que muchos de los decretos afectaban tierras y recursos indígenas llevó a la conclusión, por parte de las organizaciones indígenas, de que era necesario cerrar el ciclo histórico de exclusión y el sistemático incumplimiento de la consulta obligatoria y previa de actos administrativos o legales que afectaran sus personas o sus bienes en armonía con los compromisos jurídicos internacionales. El discurso del perro del hortelano y el paquete de decretos legislativos de junio del 2008 fueron determinantes para la adopción de la decisión de las organizaciones indígenas de exigir una modificación definitiva en las relaciones Estado-Pueblos Indígenas sometiéndolas al mandato del Convenio 169-OIT y, por lo tanto constitucional, de la consulta y el consentimiento previo como modelo permanente de actuación de cara al futuro. En concreto, con relación a los nuevos decretos legislativos, si éstos afectaban las personas o los bienes indígenas debieron ser consultados. Si no lo fueron, los Decretos no eran válidos. Bajo esta premisa, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) analizó un total de 34 Decretos donde sus intereses se veían afectados y precisó los más urgentes y de mayor incidencia para la seguridad jurídica de sus tierras.
Durante el proceso de elaboración de las normas se produjeron numerosas críticas contra aquellos pocos proyectos que llegaron a conocimiento público en atención a los riesgos que generaban a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. El Ejecutivo recurrió a sucesivas modificaciones en la numeración de los proyectos más cuestionados y fue distribuyendo sus preceptos entre diversos nuevos proyectos, de manera de mantener velados los objetivos de fondo del conjunto del paquete normativo. Estas prácticas, y el sistemático ocultamiento de los proyectos a partir de las primeras censuras críticas, lograron hacer muy complejo el análisis de las normas, pero a su vez generaron una gran desconfianza hacia las intenciones del Ejecutivo. Las organizaciones indígenas, nacionales, regionales y locales, que habían debatido las consecuencias de los proyectos y que habían realizado diversas protestas locales, recibieron con preocupación la publicación del grueso del paquete. Y las reacciones no se hicieron esperar.
El 9 de agosto de 2008 los pueblos indígenas amazónicos liderados por AIDESEP iniciaron una primera jornada nacional de movilización exigiendo la derogatoria de los Decretos Legislativos Nº 1015 y 1073 que flexibilizaban los procedimientos para disponer en venta y para individualizar la propiedad de la tierra de las comunidades y que, en aquel momento, fueron señalados como los más lesivos para las comunidades indígenas.
La jornada de protesta y movilización pacífica se realizó a nivel nacional con concentraciones de población y bloqueos de vías y no registró ni un solo percance grave. La movilización fue suspendida ante el compromiso adoptado por el Presidente del Congreso de la República de atender las demandas indígenas. Por lo pronto, el 22.8.08 el Pleno del Congreso aprobó un dictamen que proponía derogar ambas normas. El Congreso también se comprometió a iniciar una evaluación de los demás decretos cuestionados por AIDESEP. Para este efecto, se constituyó en el Congreso la Comisión Especial Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los pueblos indígenas. Su informe, de diciembre del 2008, concluyó recomendando la derogatoria de los decretos legislativos Nº 994, 1064, 1020, 1080, 1089, 1090, 1060, 995, 1081 y 1083 (los dos últimos derogados por la Ley de Recursos Hídricos) porque vulneran el artículo 55 y la cuarta disposición transitoria de la Constitución de la República del Perú. El informe no fue presentado ante el Pleno sino en mayo del año siguiente.
Pese a la dilación en su debate y aprobación, este informe podría haber resuelto los problemas de manera definitiva; incluso fue aprobado por el pleno del Congreso el 7 de mayo de 2009. No obstante, entre enero y junio del 2009 el gobierno insistió en la tesis de que los decretos legislativos contra los que protestaba el movimiento indígena eran indispensables para garantizar la implementación del TLC y así los hacía responsables de que éste pudiera truncarse, una estrategia que fue parte de una campaña mediática para confrontar al país con un “pequeño” sector de la sociedad opuesto a los intereses de la mayoría…Ante los medios de comunicación y en el Consejo de Ministros la Ministra M. Aráoz insistió en que si ellos, y en particular sin el DL Nº 1090, el tratado “se caería” y exigió que no se moviera “ni un punto ni una coma” de los decretos36. Como se ha confirmado a la postre, tal exigencia no había sido planteada por el gobierno de los Estados Unidos. Así lo confirmó el ex Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon con el Embajador de ese país en el Perú: “fui yo a ver al embajador americano conversé, le pregunté esta situación si el TLC se vería afectado con estas normas, con la derogación de estas normas, y evidentemente la respuesta fue no”. El gobierno y la ahora Ministra de Economía no han dado hasta la fecha una explicación abierta y pública sobre esta manipulación de la información que acarreó tan alto costo social.
Pese al informe de la Comisión Especial Multipartidaria del Congreso y la creciente presión de la opinión pública, el Ejecutivo no solo se resistió al tratamiento del problema, y por supuesto a la derogatoria, sino que mantuvo un permanente acoso verbal contra AIDESEP y contra los derechos que los pueblos indígenas tenían ya reconocidos. La enorme extensión de sus tierras, la ociosidad de los recursos, la interpretación independentista de derechos consagrados (como la autonomía), fueron el fundamento de un discurso que, por lo agresivo, tuvo paradójicamente el efecto de generar incomodidad frente al gobierno y simpatía por las demandas indígenas en una sociedad que muy pocas veces había pensado en los pueblos indígenas como actores sociales y económicos.
La Defensoría del Pueblo, la Conferencia Internacional del Trabajo, la Comisión Multipartidaria del Congreso de la República, prácticamente todas las organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema, y muchos juristas expertos han detectado múltiples violaciones constitucionales en los decretos. En la práctica ni la Constitución, ni los compromisos internacionales sobre derechos humanos (los Convenios de la OIT sobre temas laborales e indígenas, el Convenio de Diversidad Biológica), acuerdos regionales (como las Decisiones vinculantes del Acuerdo de Cartagena relacionadas con la propiedad intelectual), ni los principios de los Pactos Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos y otros conexos han servido de freno al gobierno a la hora de legislar. En cambio, el gobierno acudió a la estrategia de alegar un complot internacional y la manipulación de las comunidades indígenas. Con esta postura el gobierno eludió atender la demanda indígena que se plasmó, a partir del 9 de abril del 2009, en una segunda jornada de movilización indígena a nivel nacional, la cual se sostuvo hasta después del trágico 5 de junio.
3.3 El deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas
Los decretos expedidos bajo el amparo de las facultades legislativas deben ser vistos en conjunto ya que cada uno de ellos brinda diferentes claves a los otros orientadas a colocar en el mercado cuanto recurso sea comercializable dentro de un modelo neoliberal extremo. Los decretos legislativos afectan los derechos de los pueblos indígenas, como también la seguridad de las tierras de los ribereños y pequeños colonos. Pero también afectan los derechos de los ciudadanos peruanos en la medida que se sustrae del patrimonio de la nación los bosques que por acto administrativo la autoridad considere han devenido en terrenos de uso agrícola y se legisla sin tomar en consideración las previsibles y graves consecuencias sociales, ambientales y económicas de un nuevo ciclo de explotación desenfrenada de los recursos en la Amazonía.
Los decretos legislativos del paquete del TLC cuestionan derechos consagrados previamente en la legislación nacional, y reconocidos por la legislación internacional. Desatienden el hecho de que el derecho de los pueblos indígenas es originario, no derivado, inclusivo y, debilitan aún más las garantías establecidas desde la Constitución de 1920 y las magulladuras a partir del gobierno fujimorista. Con ello, ni lo conseguido a la luz de la legislación anterior ni la propiedad colectiva reconocida por el Estado con gran esfuerzo de las comunidades y organizaciones indígenas, quedaba garantizado.
El lote de decretos legislativos para implementar el TLC completa y consolida el proceso de deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas. El actual régimen de la propiedad indígena no solo no ha avanzado hacia su adecuación a los estándares internacionales de los derechos humanos, incluidos los derechos indígenas, sino que ha experimentado retrocesos significativos; proceso que han venido a ahondar notablemente los Decretos del 28 de junio del 2008. La seguridad jurídica de las tierras indígenas quedó vulnerada tanto en lo que respecta a los derechos ya reconocidos como a los por reconocer.
Los Decretos quebrantaban la seguridad que otorgaban a las tierras indígenas ya tituladas las garantías de inalienabilidad e inembargabilidad, facilitando la individualización de la propiedad comunal (DL Nº 1015 y 1073, ya derogados). Aunque se decía expresamente que la imprescriptibilidad se mantenía, en la práctica se la negaba al excluir de la propiedad comunal los centros poblados consolidados en tierras indígenas al 31 de Diciembre del 2004, con lo que se legaliza las invasiones; así mismo se excluyen de la propiedad indígena cualquier tipo de propiedad adquirida por terceros bajo cualquier modalidad en cualquier momento o las áreas de servicio del Estado, entre otras (DL Nº 1064). El conjunto de los Decretos prácticamente eliminaban las posibilidades reales de los pueblos indígenas de acceder al reconocimiento de sus tierras tradicionales aún no tituladas. Para ello se utilizaron una serie de artificios legales y se introdujo un concepto ampliado de tierras eriazas (DL Nº 994 y 1064) a ser destinadas a la inversión privada: anteriormente eran eriazas las improductivas por falta de agua y ahora lo son también las que tienen exceso de agua y no están tituladas; la titulación de tierras indígenas no aparece como un mecanismo contemplado por el paquete y sí todas las otras formas de titulación; se deja en suspenso, durante el período que dure el actual gobierno, las normas de protección de los derechos territoriales indígenas (DL Nº 1089); se substrae el agua (DL Nº 1081 y Ley de Recursos Hídricos Nº 29338) y los bosques del control de las comunidades (DL Nº 1090) y se facilita la recalificación de los bosques (nacionales y excluidos de la propiedad indígena por ese motivo) como tierras agrícolas (privatizables) siempre que exista un interés nacional (una fórmula retórica porque el interés ya aparece declarado por Ley Nº 28054 y DS Nº 004-2008-AG y 016-2008-AG en el caso de los biocombustibles, en legislación complementaria). Además, se elimina la anterior compatibilidad entre propiedad indígena y áreas naturales, y se niega e incluso se condiciona la permanencia de pueblos indígenas en Parques Nacionales (DL Nº 1064); se eliminan los procesos de consulta en el caso de la minería (no ya la prevista en el Convenio 169, sino la normal consulta civil entre minero y propietario que conservan los particulares).
Al decir que los pueblos indígenas no entendieron los Decretos, que estos se habían promulgado en su beneficio, o que tuvieron una lectura maliciosa y fueron malinterpretados por gente interesada, el gobierno no demuestra transparencia ante los objetivos perseguidos, que habían sido anunciados por el propio presidente de la República. Así se lo han hecho ver al Estado peruano los organismos de vigilancia del sistema internacional de los derechos humanos. Con los Decretos considerados en su conjunto el gobierno se atrevió a dar un paso definitivo en la liquidación de los derechos colectivos tradicionales. Los pueblos indígenas, por su parte, tuvieron clara conciencia de su significado desde la aparición de los primeros proyectos a fines del año 2007.
En un momento en que el mundo dice haber avanzado hacia la definitiva consolidación de los derechos indígenas en virtud del Convenio 169-OIT y la Declaración de de Derechos Indígenas de Naciones Unidas (aprobada en setiembre del 2008 bajo fuerte impulso de la diplomacia peruana), se produce una embestida contra los territorios indígenas cuyo tratamiento jurídico se desploma y se retrotrae a fechas anteriores a 1974. Cotejados con el discurso del Perro del Hortelano -que representa la voluntad política expresa del Presidente A. García- el conjunto del paquete normativo trasunta el objetivo de desplazar a los pueblos indígenas de sus territorios relegando sus derechos ancestrales en beneficio de cualquier otro tipo de actor económico.
3.4. El conflicto y la actuación de la Defensoría del Pueblo
La actuación de la Defensoría del Pueblo en relación con el conflicto social que derivó en los sucesos de Bagua fue consistente: en primer lugar elaboró cuatro informes sobre los temas referentes a tierras y bosques, y al derecho de la consulta, de carácter fundamental para los Pueblos Indígenas; más tarde interpuso demandas de inconstitucionalidad contra los decretos que consideró manifiestamente contrarios al orden constitucional; además, desarrolló esfuerzos para promover el diálogo a través de todo el curso del conflicto, tanto en Lima como en el interior del país; a partir de su facultad de iniciativa legislativa, hizo llegar al Congreso un proyecto de ley sobre el derecho a la consulta previa; desarrolló acciones humanitarias en la zona y, finalmente, decidió mantenerse como observadora en tres de las cuatro mesas creadas en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para el desarrollo de los Pueblos Amazónicos. Fue la instancia estatal que más cerca estuvo de la problemática y que aportó, desde el Estado, los esfuerzos más positivos para su tratamiento. Su opinión respecto de las causas del conflicto es, por este motivo, de la mayor importancia.
La Defensoría identifica los orígenes del conflicto en la denominada Ley de la Selva, presentada al Congreso por el Poder Ejecutivo ya en diciembre de 2006, a los 5 meses de iniciado el gobierno del Presidente A. García. Posteriormente, en abril de 2007, la Defensoría presenta un Informe Extraordinario, a pedido de la Presidencia del Congreso, titulado Los conflictos socioambientales por industrias extractivas en el Perú, en el que se detallan las causas, tendencias y repercusiones, además de las recomendaciones al Estado, a partir del análisis de la conflictividad socioambiental de los casos registrados a lo largo de todo el país. En mayo de 2008, la institución presenta el Informe No 016–2008–DP/ASPMA–PCN, Comentarios de la Defensoría del Pueblo sobre proyectos de ley: Tierras, Predios Rurales, Comunidades Campesinas y Nativas, en relación con los Proyectos de Leyes No 1900, 1770–2007 y el Proyecto de Ley No 1992/2007–PE, en el que se concluye que tales propuestas ponían en riesgo los derechos a la propiedad privada, a la identidad cultural y a la consulta de las comunidades nativas y campesinas. En ese contexto, la Defensoría presenta la primera Demanda ante el Tribunal Constitucional en contra del Decreto Legislativo Nº 1015, por su carácter inconstitucional, por infringir el artículo 2, inciso 19 de la Constitución Política (derecho a la identidad cultural); el artículo 89 (derecho a la propiedad de las comunidades campesinas y nativas); y el artículo 6 del Convenio 169-OIT (derecho a la consulta).
El 11.9.08, el Pleno del Congreso de la República aprobó la creación de la Comisión Especial Multipartidaria, encargada de evaluar la problemática de los pueblos indígenas amazónicos, como parte de las acciones orientadas a resolver la crisis ocasionada por la primera movilización nacional indígena de agosto de 2008. A partir de ello, la Defensoría del Pueblo remitió al Congreso el Informe N° 027–2008–DP/ASPMA.MA, a solicitud del Presidente de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano, Ambiente y Ecología, que analizaba el Decreto Legislativo 1090. El informe concluye que la norma presentaba un conjunto de deficiencias que hubieran favorecido la deforestación de los bosques primarios del país. A continuación la Defensoría del Pueblo presentó el Informe N °001–2009–AMASPPI.MA (7.1.09) respecto del Proyecto de Ley No 2691/2008-CR, sobre la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, también dirigido a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano, Ambiente y Ecología. Este informe concluye que si bien el texto sustitutorio del mismo corregía los errores conceptuales del Decreto Legislativo Nº 1090, mantenía aspectos que requerían modificarse con el fin de garantizar la adecuada gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre.
Habiéndose entre tanto iniciado una nueva protesta indígena por las normas inconsultas, el 13.5.09, la Defensoría emite un pronunciamiento haciendo un llamado a las partes para insistir en el diálogo y rechazando el uso de la violencia. A los cinco días, remite al Congreso el Informe de Adjuntía Nº 011–2009–DP/AMASPPI PPI. El derecho a la consulta de los pueblos indígenas. El 4.6.09, la víspera del operativo en la Curva del Diablo, la Defensoría del Pueblo presentó una segunda demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, esta vez contra el D.Leg. Nº 1064, que “aprueba el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”, por vulnerar los derechos de identidad cultural, de la propiedad de la tierra y de consulta previa de los pueblos indígenas previstos en la Constitución Política y en el convenio 169-OIT.
Estas actuaciones, así como el informe de la Comisión Multipartidaria del Congreso de la República y el dictamen de la propia Comisión de Constitución de este organismo, dieron señales inequívocas de que las normas promulgadas al amparo de la delegación de poderes no sólo eran inconstitucionales sino que atentaban de manera grave contra los derechos de los pueblos indígenas y que, por ende, de no atenderse su revisión podían alentar conflictos. La obcecada renuencia del gobierno a corregir su error y las maniobras ante el Congreso para demorar la revisión de las normas denunciadas no fueron, pues, consecuencia de la falta de conocimiento de lo que estaba en juego sino, a juicio de los suscritos, de la arrogancia.
La Defensora del Pueblo ha señalado ante la Comisión del Congreso que investiga los sucesos ocurridos en las provincias de Bagua y Utcubamba la urgencia de construir un Estado inclusivo, dialogante e intercultural, que reconozca los derechos de los pueblos indígenas y los haga valer.
Reclamar por sus derechos ha sido el gran motor que movilizó, a juicio de los subscritos, la protesta indígena de los años 2008 y 2009.
3.5 Contexto legislativo internacional que obliga al Perú en materia de derechos de los pueblos indígenas
En 1993 el Perú ratificó el único instrumento jurídico internacional consagrado a los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio 169 de la OIT, hasta antes de que se suscribiera la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas del año 2008.
3.5.1 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
Adoptado en Junio de 1989 y suscrito por el Estado Peruano como Estado miembro de la OIT y ratificado por el Congreso de la República mediante la Resolución Legislativa Nº 26253, publicada el 5 diciembre de 1993 y vigente en Perú desde el 2 de febrero de 1995.
El Convenio garantiza los derechos de los pueblos indígenas. Desde hace algunos años los mecanismos de vigilancia de OIT vienen insistiendo en la necesidad de que Perú incorpore en su derecho interno ese sujeto colectivo de derechos y adecúe a las exigencias del Convenio su legislación especializada.
Jesús Manacés Valverde y Carmen Gómez Calleja. Abril 2010
ÍNDICE
1. ANTECEDENTES
2. FUENTES DEL INFORME Y METODOLOGÍA
3. LAS CAUSAS DEL CONFLICTO
3.1 El origen de los malestares y la protesta indígena
3.2 La delegación de funciones normativas, el TLC y el ordenamiento constitucional
3.3 El deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas
3.4 El conflicto y la actuación de la Defensoría del Pueblo
3.5 Contexto legislativo internacional que obliga al Perú en materia de derechos de los pueblos indígenas
3.5.1 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
3.5.2 La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
APÉNDICE AL CAPÍTULO 3: DESARROLLO NORMATIVO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ
4. LA PROTESTA INDÍGENA Y LOS TERRITORIOS AWAJÚN Y WAMPIS
4.1. Cobertura nacional del paro amazónico del 2009
4.2 Los pueblos indígenas Awajún y Wampis
4.3 Proceso organizativo de los pueblos Awajún y Wampis de Amazonas y Cajamarca
4.4 Situación territorial de los pueblos Awajún y Wampis de Amazonas y Cajamarca
4.4.1 El caso del Parque Nacional Ichigkat Muja – Cordillera del Cóndor
4.4.2 Paralización de los procesos de titulación y ampliación de comunidades nativas
4.4.3 Concesión del Lote petrolero 116
4.5 Participación Awajún y Wampis de Amazonas y Cajamarca en las movilizaciones indígenas amazónicas
5. LOS HECHOS DEL 5 DE JUNIO
5.1 Algunas notas previas
5.1.1 Oportunidad y diseño del operativo
5.1.2 Dilaciones en el tratamiento de los Decretos Legislativos en el Congreso
5.1.3 La decisión previa de desbloquear la carretera y trasladarse al interior y las conversaciones del 4 de junio del 2009
5.2 5 de junio: La Curva del Diablo
5.2.1 El inicio del operativo
5.2.2 El ascenso del escuadrón Nº 1 sobre la Curva del Diablo
5.2.3 Los primeros avistamientos
5.2.4 El ascenso de los grupos de manifestantes al cerro de la Curva del Diablo
5.2.5 Confrontación y choque en el Cerro de la Curva del Diablo
5.2.6 Notas sobre el armamento ligero en el operativo de la carretera
5.2.7 El operativo de desalojo sobre la carretera
5.2.8 Nota sobre los reservistas y ronderos y el apoyo de la población no indígena
5.3 5 de junio: La Estación Nº 6
5.3.1 La situación previa al 5 de junio en la Estación Nº 6
5.3.2 Formas de relación que estableció el Comité de Lucha de Imaza en la Estación 6
5.3.3 El operativo de rescate de los rehenes
5.3.4 El 5 de junio en la Estación Nº 6
5.3.5 La Brigada EP Nº 6 Selva
5.4 5 de junio: Las Baguas
5.4.1 Las ciudades de Amazonas y Cajamarca ante la protesta indígena del 2009
5.4.2 Las dos Baguas frente a la protesta indígena
5.4.3 Balacera en Bagua
5.4.4 Balacera en Bagua Grande
5.5 Reacciones posteriores
Nota Final
6. CONSECUENCIAS
6.1 Actuaciones institucionales post-crisis
6.2 El estado de la cuestión
7. CONCLUSIONES
A. EN RELACIÓN CON LAS CAUSAS
B. EN RELACIÓN CON LOS OPERATIVOS DEL 5 DE JUNIO
C. EN RELACIÓN CON LAS INICIATIVAS Y APORTES PARA LA CONCILIACIÓN NACIONAL POSTERIORES A LOS HECHOS DEL 5 DE JUNIO
8. RECOMENDACIONES
Anexo al Capítulo 2
Índice de la Documentación de la Comisión de Bagua
Anexo al Capítulo 3
Gestiones y demandas públicas con relación al tema territorial realizadas por las organizaciones indígenas entre febrero del 2007 y el 4 de junio 2009
Anexos al Capítulo 5
Entrevista de la Comisión en Urakusa (Nº 9), 14.11.09. Audios de la Comisión
Entrevista con el Alcalde Provincial de Jaén, Jaime Vílchez, 16.2.09. Documentación para Informe en Minoría
1. ANTECEDENTES
La creación de la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua fue anunciada por el gobierno el 22 de junio del 2009 en respuesta a la recomendación formulada por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, inmediatamente después de su visita al Perú del 17 al 19 de junio. Poco después se decidió enmarcar esta tarea en la Mesa Nº 1 establecida por el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, el cual acordó en su sesión del 2 de setiembre constituir dicha Comisión especial. La creación de la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua fue oficializada el 9 de setiembre.
En su primera sesión (25.6.09), los integrantes de la Mesa Nº 1, con participación del Estado y las organizaciones indígenas, fijaron los principios que debían guiar la labor de la Comisión. Estos fueron los de verdad, independencia, imparcialidad y justicia. Asimismo, establecieron los criterios de selección de los futuros integrantes, para finalmente someter los nombres y trayectorias de los candidatos al Grupo Nacional. En el ínterin hasta su establecimiento, las organizaciones indígenas presionaron para que la misión explícita de la Comisión abarcara la investigación tanto de los factores que originaron los sucesos de junio como sus consecuencias. Esta solicitud fue atendida al oficializarse la Comisión Especial para Investigar y Analizar los sucesos de Bagua mediante la Resolución Ministerial N° 0664-2009-AG de 7.9.09 publicada el 9 del mismo mes, que estableció que el objeto de la misma es determinar las “causas y consecuencias” de estos sucesos.
Los siete comisionados fueron designados a base de candidatos propuestos por el Gobierno (Susana Pinilla Cisneros, Ricardo Álvarez Lobo, Walter Gutiérrez Camacho), las organizaciones indígenas (Jesús Manacés Valverde, Carmen Gómez Calleja, Pilar Mazzetti Soler), y la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (Manuel Ernesto Bernales Alvarado). Como Presidente de la Comisión sus integrantes eligieron a Jesús Manacés Valverde.
La Comisión Especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua presentó el Informe Final de la Comisión Especial para la Investigación y análisis de los sucesos de Bagua el día 21 de diciembre de 2009, suscrito por solo 4 de sus 7 Comisionados (en adelante citado como Informe Final). Sin embargo, el 12 de enero de 2010 la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales retiró la firma de su representante en el informe oficial de los hechos de Bagua a pedido de los Presidentes de las regiones amazónicas en razón de haberlo suscrito en forma “inconsulta, sin tomar en cuenta a los presidentes de las regiones de la selva”.
A su vez, uno de los tres firmantes restantes, el P. Ricardo Álvarez Lobo, solicitó incluir como voto singular, un capítulo titulado “Responsabilidades. Análisis y Conclusiones de los hechos producidos en Bagua”, a ser añadido con el mismo número que el Capítulo V del Informe de título “Análisis y Conclusiones de los hechos producidos en Bagua”. Este capítulo revela que la conformidad explícita que declara respecto del contenido del informe es muy limitada. Salvo por los puntos 5, 7, 8, y 9, de los 10 que el documento expone, el resto de los planteamientos del Capítulo adicionado contradicen frontalmente o desvirtúan el análisis y conclusiones del Informe Final.
Por su parte, el Presidente de la Comisión, Jesús Manacés Valverde, y la Comisionada Carmen Gómez Calleja solicitaron insertar, como observaciones en disenso al Informe, una carta dirigida al Ministro de Agricultura, Adolfo de Córdova Vélez presentada el 26 de diciembre de 2009. En esta carta se señalan las debilidades, deficiencias y omisiones principales del informe y se explican las razones por las que no se le puede suscribir sin faltar a la verdad, la objetividad y el rigor que la tarea encomendada y la importancia del caso exigían. Por esa razón, la carta también señaló que se anticipaba la elaboración de un informe en minoría basado en un análisis exhaustivo y riguroso del material recopilado por la Comisión.
A juicio de los que suscriben, el Informe Final carece de objetividad y rigor. A pesar de contar la Comisión con valioso material recopilado, fruto principalmente de entrevistas y de documentación oficial, el Informe no ha llevado a cabo el análisis exhaustivo y a profundidad que hubiera conducido a valorizar las evidencias que este material proporciona y a arribar a conclusiones distintas de las alcanzadas. En particular se habría tomado nota de la persistencia con que las comunidades y las organizaciones indígenas, y en representación de ellas AIDESEP, plantearon sus demandas y preocupaciones ante las autoridades del Ejecutivo y el Legislativo, antes, durante y después del paro, lo que desdice la afirmación de que la protesta se originó en la manipulación, la desinformación y la ignorancia de los indígenas (ver por ejemplo el Anexo al Capítulo 3). Se habría subrayado también el carácter pacífico de la protesta indígena y los continuos esfuerzos de los líderes locales y el Comité de Lucha por mantener abiertos los canales de diálogo y evitar la violencia. Asimismo, se habría advertido también la gravedad de los errores cometidos en la concepción, diseño y ejecución del operativo policial, que están a la base de los trágicos resultados en todos sus extremos.
El Informe Final no aborda adecuadamente las verdaderas raíces del conflicto por lo que es incapaz de comprender las motivaciones de los indígenas amazónicos – y de los comuneros y comuneras Awajún y Wampis entre ellos – para participar en el paro y los diversos actos de protesta. No reconoce la situación que enfrentan los pueblos indígenas ante el desafío a sus derechos al que se les viene sometiendo permanentemente y el recorte progresivo de la seguridad jurídica de sus territorios, porque opta por solo exponer unos pocos datos censales y de inversión y gasto público que revelan muy poco de esa situación y que tampoco son articulados al análisis.
En esa medida, el Informe Final es incapaz de comprender algo que los que suscriben el presente Informe estiman como fundamental: que el conflicto es el remate de un ciclo, especialmente tenso, de un prolongado proceso de colisión entre visiones divergentes del desarrollo; entre una desigual apreciación del valor relativo de los diferentes recursos naturales del país, los extractivos y los de la biodiversidad; entre la permanente constatación de una actitud política favorable a generar condiciones propicias para las empresas extractivas y los grandes proyectos de inversión y la desestimación de los derechos colectivos e individuales de las personas indígenas. Conflictos estos que el gobierno actual ha pretendido manejar con la imposición de una legislación inconsulta e inconstitucional que debilita radicalmente las condiciones de seguridad jurídica de los pueblos indígenas y sus territorios.
A la luz de la información recopilada, el conflicto se presenta como una secuela de la decisión de priorizar la ampliación de la frontera extractiva, sin que haya una consideración equivalente por los derechos indígenas y por la biodiversidad y el medio ambiente que condicionan un entorno necesario para la práctica de las formas de vida de los pueblos indígenas protegidas por el derecho internacional de los derechos humanos. Así lo ha reconocido la Defensoría del Pueblo y, más recientemente, el examen practicado al Perú en materia de cumplimiento de convenios por la Organización Internacional de Trabajo. Son estas y otras razones que se analizarán las que, a juicio de los que suscriben el presente Informe, hacen que el Informe de la Comisión se revele incapaz de contribuir a superar el conflicto y, lo que es más grave, a hacer mérito al epígrafe que lleva por título “Ajumaish junikchamu ati – Para que nunca más vuelva a suceder”; que es en definitiva el objetivo final del esclarecimiento solicitado a la Comisión.
En la reunión del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, del 12 de enero de 2010 se dio cuenta de los informes de las Mesas de Trabajo. Con relación al informe de la Mesa Nº 1 tanto AIDESEP -a través de su Secretario-, como la CONAP -a través de su Presidente-, solicitaron que se ampliara la investigación de los sucesos de Bagua. Antes de finalizar la sesión el Ministro de Agricultura, en su condición de presidente del Grupo Nacional, informó que los comisionados Jesús Manacés Valverde y Carmen Gómez Calleja presentarían un informe en minoría, en un plazo prudencial, el cual también será enviado a la Presidencia del Consejo de Ministros.
En su Informe sobre Perú en relación al Convenio 169 la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha resaltado la importancia de una investigación imparcial sobre los hechos ocurridos en Bagua “para asegurar la existencia de un clima de mutua confianza y respeto entre las partes, que es un requisito imprescindible para instaurar un dialogo auténtico a fin de buscar soluciones concertadas, tal como requiere el Convenio”. En el mismo sentido se ha pronunciado la Defensora del Pueblo en su presentación ante la Comisión del Congreso que investiga los sucesos de Bagua, quien ha señalado que el conflicto ha puesto “en evidencia las fallas vacíos y deficiencias de estrategias y mecanismos para preservar la paz frente a las naturales controversias que se presentan en todas las sociedades y subrayado la importancia de desarrollar y aplicar de manera regular el procedimiento de consulta con los pueblos indígenas al que el Estado peruano está obligado.
El presente Informe, que suscriben Jesús Manacés Valverde, y Carmen Gómez Calleja, miembros de la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua, presenta datos, indagaciones y consideraciones que, a juicio de los suscritos, no fueron tomadas debidamente en cuenta en el informe oficial de dicha Comisión y que, a su parecer, modifican de manera determinante la visión de los hechos que dicho documento presentó en su momento al Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos y, a través de éste, a la ciudadanía.
Se trata de un intento por recuperar, mediante lo que los suscritos estiman como una mejor aproximación a la realidad de lo sucedido, un clima de confianza en las relaciones entre el Estado y los Pueblos Indígenas a fin de poder afrontar sin tensiones la solución de los conflictos que dieron lugar a los sucesos.
Pero sobre todo, el presente informe espera contribuir a que el Estado y la sociedad peruana alcancen una mejor comprensión de las condiciones que el país requiere para lograr un desarrollo con inclusión de los pueblos indígenas, en armonía con las demandas de la naturaleza que ellos protegen como base primordial de sus reivindicaciones y coherente con los estándares del moderno derecho internacional de los derechos humanos.
Finalmente, los suscritos desean dejar constancia de su agradecimiento a las instituciones que han facilitado financiamiento e infraestructura y a los especialistas brindaron su apoyo haciendo posible la culminación de este Informe.
2. FUENTES DEL INFORME Y METODOLOGÍA
Para la elaboración del presente Informe se ha trabajado fundamentalmente con la metodología acordada y con la documentación recabada por la Comisión especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua, la cual fue indexada y foliada por su secretaria técnica.
Esta documentación está compuesta por materiales de muy diverso tipo. Durante los 3 viajes realizados por los Comisionados, en grupos, a la región donde tuvieron lugar los acontecimientos que han sido materia de investigación, se realizaron reuniones con autoridades y población en diversas localidades: Santa María de Nieva, Imacita, Chiriaco, Kusú Grande, Bagua, Bagua Grande, Reposo y Siempre Viva, además de Chachapoyas; y en las comunidades de Puerto Galilea (río Santiago), Urakusa (río Marañón), Huampami y Mamayaque (río Cenepa). En todos los casos se encontró a pobladores, comuneros y autoridades, hombres y mujeres, dispuestos a proporcionar sus testimonios, aunque no en todas estas localidades se pudo anticipar adecuadamente a la población la fecha de llegada de la Comisión, para lograr así una participación más amplia, y el calendario de visitas resultó por lo general muy apretado. Asimismo, durante estos viajes se realizaron también entrevistas individuales con algunos actores y testigos claves. Se entrevistó a algunos líderes locales, algunos de los cuales integraron el Comité de Lucha o alguna de las comisiones establecidas para apoyar la realización del paro, así como a personas que previamente se había identificado que podían aportar información de interés por su presencia en los momentos y lugares críticos.
La mayor parte de las reuniones y entrevistas de la Comisión se realizaron enteramente en español; en algunas reuniones se contó con autoridades que tradujeron, de los idiomas awajún o wampis al español, las intervenciones y, en algunos casos, los entrevistados solicitaron dar su testimonio en awajún o wampis al Presidente de la Comisión. Las reuniones y entrevistas fueron por lo general grabadas cuando los entrevistados lo consintieron, en cuyo caso constan entre los archivos digitales que hacen parte del material indexado. En otros casos se dispuso de las notas que realizaron algunos de los Comisionados que fueron también puestas a disposición de la secretaría técnica. La mayor parte de los audios fueron transcritos.
A los efectos de este Informe se ha citado los testimonios de forma anónima, salvo en contados casos, para evitar cualquier represalia. Se tomó esta decisión luego de que los autores de este informe recibieron comentarios de diversas personas en el sentido de que tenían temor de que sus testimonios les acarrearan problemas, pues habían continuado las citaciones judiciales y las detenciones, y por la extraordinaria presencia militar y policial en la provincia de Condorcanqui y en el distrito de Imaza. Para identificar los testimonios se les ha asignado un número en este Informe y se les ha citado con la fecha en que fueron aportados.
La Comisión también solicitó los testimonios de diversas autoridades, jefes militares y policiales, funcionarios, ministros y congresistas. La mayor parte de ellos accedieron a ser entrevistados y cuando lo consintieron las entrevistas fueron grabadas. La Comisión también entrevistó a efectivos policiales que fueron testigos de los hechos y a algunos deudos y familiares de los efectivos muertos o heridos.
Durante estas reuniones algunos de los entrevistados facilitaron a los integrantes de la Comisión documentación oficial, en audios, videos y documentos impresos y en versión electrónica. Otros documentos oficiales fueron solicitados por escrito por la Comisión a diversas dependencias. Cabe señalar que la documentación oficial, particularmente la relativa al operativo, revela importantes inconsistencias. Asimismo, durante las visitas, algunas organizaciones hicieron entrega a la Comisión de documentación relacionada con los motivos de la protesta indígena. Documentación adicional elaborada fue aportada individualmente por los algunos Comisionados.
Es notable también que el Informe de Inspectoría de la PNP, solicitado reiteradamente por escrito y verbalmente por la Comisión, no pudo ser obtenido a pesar de los ofrecimientos de altas autoridades como el Primer Ministro Velásquez Quesquén y el Ministro del Interior.
Como se señaló en carta del 25 de diciembre dirigida al Ministro de Agricultura, a juicio de los Comisionados que suscriben el presente Informe, el Informe Final no valoró adecuadamente, por falta de tiempo, los valiosos testimonios que se lograron recoger; no se ponderaron con los mismos criterios los testimonios recogidos de las autoridades y los provenientes de las personas indígenas; se sacaron de su contexto muchas de las declaraciones obtenidas impidiendo apreciar su verdadero sentido e, incluso, propiciando conclusiones contradictorias con el sentir de los entrevistados; no se interrogaron a algunas de las autoridades cuyo testimonio hubiera podido dar luces a la información disponible ni se realizaron indagaciones in situ de algunos aspectos de importancia trascendente para el conocimiento de la verdad; en conclusión: no se respetaron los principios de objetividad, imparcialidad y exhaustividad acordados por la Comisión, acomodándose en buena parte los resultados de la investigación a una previa versión oficial de lo sucedido y evadiendo cualquier posibilidad de identificar responsabilidades políticas para lo acontecido.
Desde el inicio la Comisión percibió que el plazo de 90 días para obtener y procesar la información era muy corto. Uno de los aspectos considerados fue la complejidad del caso a ser investigado, lo cual exigía una aproximación más profunda a lo ocurrido el 5 de junio; además, el equipo carecía de experiencia en este tipo de tarea y tuvo escaso apoyo más allá de una secretaria técnica y un soporte administrativo. Por esa razón, ya desde el 21.9.09 se planteó la necesidad de solicitar formalmente la ampliación del plazo. Sin embargo, esa solicitud no se hizo efectiva sino en fechas ya muy tardías. De hecho, hasta la sesión del 9 de diciembre en que vencía el plazo oficial, el Ministro de Agricultura aún no había respondido formalmente a la solicitud.
Ante la premura por presentar el informe, a mediados de noviembre se encargó a dos de los Comisionados (M. Bernales y R. Álvarez) adelantar la elaboración de una primera versión en borrador de dicho informe con ocasión del viaje del resto de la Comisión al río Cenepa, y se acordó que se contrataría un corrector de estilo para la redacción del informe final sobre la base de esa versión preliminar discutida por los Comisionados; dicho profesional fue, de hecho, incorporado el 7.11.09, dos días antes de que venciera el plazo oficial de presentación. El 8.11.09 la Comisionada Gómez Calleja anunció que no firmaría el informe en razón a las limitaciones que consideraba tenía la versión preliminar, insuficientemente discutida. El plazo de la entrega del informe hubo de ser postergado hasta el 21 de diciembre para que se pudiera mejorar su contenido y hacer frente a las dificultades que presentaba efectivamente la primera versión en borrador del informe.
Si bien la documentación obtenida mediante entrevistas realizadas por la Comisión es sumamente valiosa, se discutió en su momento – como consta en las actas – la necesidad de cruzar información de los testimonios y repreguntar a los mismos testigos entrevistados y a otros sobre los acontecimientos para confirmar informaciones relevantes. Por esa razón para la elaboración de este Informe se comenzó por fichar toda la información de la documentación de la Comisión para determinar los vacíos o puntos oscuros existentes. En base a ello, los Comisionados que suscriben este Informe decidieron realizar una nueva salida al campo, en febrero del 2010. Producto de esta salida son algunas entrevistas focalizadas en temas específicos para verificar algunas informaciones y ampliar otras consideradas de mucha relevancia, tanto con pobladores indígenas y mestizos como con autoridades y funcionarios. Durante esta salida se entrevistó a diversas personas que la Comisión había considerado desde el inicio fuentes cruciales pero que por una razón u otra no habían podido ser entrevistadas. Asimismo se concertó en Lima una nueva entrevista con Santiago Manuim ya repuesto de las intervenciones quirúrgicas a que fue sometido por la herida de bala de la que fue objeto en la Curva del Diablo.
En el curso del viaje se pudo acceder a algunos nuevos materiales fílmicos, fotografías y audios que contribuyen considerablemente a precisar las informaciones. Éstos, y el material de video previamente obtenido por la Comisión, fueron estudiados en detalle. Asimismo, se estudió en detalle mapas, imágenes satelitales y fotografías aéreas tomadas con ocasión de un vuelo en helicóptero que realizó la Comisión en octubre del 2009. Mediante el análisis de dicho material se llegó a la conclusión de que había que intentar realizar una reconstrucción de los hechos in situ, por lo que los autores del presente Informe realizaron el ascenso a la colina de la Curva del Diablo y un reconocimiento del terreno en compañía de una autoridad del poblado aledaño de Siempre Viva.
Además, con el fin de comprender mejor el tratamiento político de la cuestión de los decretos cuestionados por los pueblos indígenas se entrevistó al ex Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon, quien ejerció el cargo entre octubre del 2008 y julio del 2009, a quien la Comisión había previsto inicialmente entrevistar.
Para la investigación y el análisis de las causas de lo acontecido en Bagua, que conceptualizamos como un trágico incidente que no puede ser aislado de un proceso conflictivo de profundas raíces manejado de forma inadecuada por el Estado, se ha analizado el origen de la protesta y el proceso de deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas. Se ha trabajado a profundidad la legislación que había sido propuesta o promulgada a fin de entender y explicar el tipo de afectaciones a los derechos indígenas que estas normas conllevan. Estas normas fueron señaladas por los actores, incluyendo algunos mandos policiales, como el factor que desató las protestas del 2008-2009 (Capítulo 3). Se presenta como anexo a este capítulo del Informe un recorrido por las gestiones realizadas por las organizaciones indígenas en relación al tema territorial ante el Estado entre febrero del 2007 y el 4 de junio del 2009.
Asimismo se ha analizado, con relación a los pueblos Awajún y Wampis, algunas situaciones conflictivas que ponen en evidencia la motivación especial que tuvieron esas comunidades para su activa participación en las movilizaciones y protestas de los años 2008-2009. Se aprecia que ésta respondió también a diversas situaciones que materializaban en sus territorios lo que la nueva legislación proponía (Capítulo 4). Con un propósito informativo se ha incorporado una sección sobre la historia y el proceso organizativo de los pueblos Awajún y Wampis con énfasis en las regiones de Amazonas y Cajamarca. Finalmente se ha analizado la naturaleza de la participación indígena y de las comunidades en la movilización que se inicia en abril del 2009 en la región nororiental.
Para el análisis de los sucesos de Bagua se ha examinado con un estricto criterio de objetividad la documentación oficial, particularmente la policial, la del ministerio público y la de las autoridades de la región (Capítulo 5). Asimismo, se ha prestado adecuada atención a los testimonios recogidos en reuniones grupales y entrevistas individuales obtenidas por la Comisión, así como a entrevistas realizadas e información audiovisual obtenida con posterioridad. Con dicha información se procura entender qué sucedió y por qué, verificando las distintas versiones y las conclusiones que se han hecho respecto del saldo de muertos y heridos del 5 de junio; quedan abiertas, sin embargo, varias interrogantes que exceden las posibilidades de investigación de este Informe.
En el análisis de las consecuencias se ha llevado a cabo un examen del tratamiento de la problemática en fechas posteriores a los sucesos de Bagua para analizar cómo se han asumido los hechos por las partes en conflicto y en qué medida se puede augurar una mejoría en las condiciones para superar la crisis (Capítulo 6). En ese contexto se ha identificando aquellas intervenciones posteriores que contribuyen a encaminar una solución a futuro. De la misma manera, se han identificado las actuaciones que, de acuerdo al análisis, no hacen sino entorpecer el diálogo, la reconciliación y la solución de las raíces del conflicto, tanto específicamente en el caso de los pueblos Awajún y Wampis como en general en relación a los pueblos indígenas amazónicos. Desgraciadamente, estas intervenciones de signo negativo, por acción u omisión, se mantienen a pesar de la gravedad que el país ha reconocido a los hechos ocurridos en Bagua. De allí que las conclusiones y recomendaciones que el presente Informe ofrece están en la línea del establecimiento de condiciones institucionales y de política pública que conduzcan a evitar que en el futuro se presenten otras calamidades como la de Bagua (Capítulos 7 y 8).
Para la elaboración del presente Informe se ha valorizado cuidadosamente la información para poder establecer qué puede ser probado y qué no puede ser probado a partir de las evidencias disponibles. Asimismo, en la redacción del Informe se ha tenido particular cuidado en documentar cada una de las afirmaciones, razón por la cual el documento cuenta con un número grande de notas al pie de página. Si bien las notas afectan la facilidad de lectura del texto del Informe, contribuyen al rigor del documento.
3. LAS CAUSAS DEL CONFLICTO
3.1 El origen del malestar y la protesta indígena
En el Perú los pueblos indígenas amazónicos han visto cómo sus condiciones de vida se han ido deteriorando a medida que la sociedad nacional ha incursionado en sus territorios tradicionales a través de colonizaciones agropecuarias o especulativas, la libre explotación de los recursos naturales, la construcción de vías de penetración y otras perturbaciones. La destrucción de la Amazonía por la vía de una profusión de proyectos definidos como iniciativas para el desarrollo de interés nacional es alarmante. Muchas de esas iniciativas en las regiones de mayor intervención estatal han concluido expandiendo la economía cocalera o asolando de manera irreversible muchos de los valles amazónicos. Desde hace décadas las organizaciones indígenas y numerosos expertos han llamado la atención sobre las consecuencias de este modelo de ocupación de la región amazónica.
La falta de respeto por las formas de vida de los pueblos indígenas y el menosprecio por las características intrínsecas de los bosques amazónicos han conducido a los pueblos indígenas a un notorio deterioro de su seguridad alimentaria en la medida que la disposición de recursos están, en muchos casos, quebrada y con tendencia irremediable a empeorar, precisamente allí donde la incidencia económica extrema es más intensa. Ello afecta gravemente lo que hoy los pueblos indígenas definen como “el antiguo buen vivir”. Los servicios implementados por el Estado en educación y salud no solo no están en condiciones de hacer frente a esa situación o remontarla sino que han contribuido a profundizar sus efectos en razón de las presiones culturales que los acompañan. Peor aún, las iniciativas indígenas para mejorar la calidad y los resultados de la educación mediante la educación intercultural bilingüe vienen siendo bloqueadas por el actual gobierno. Por su parte, las alternativas de empleo que ofrece la economía generada en torno a la extracción de recursos naturales en la Amazonía lindan con el esclavismo (como se comprobó en Atalaya en un caso de renombre internacional) y han sido calificadas por organismos internacionales como algunas de las peores formas de explotación infantil (caso Madre de Dios); conllevan, además, situaciones de alto riesgo para la integridad física, la identidad, la dignidad de las personas, la libertad, incluida la libertad sexual; en muchos casos la economías generadas en torno a la exploración de recursos promueven una creciente emigración de la población local hacia las ciudades.
De manera complementaria a estos procesos, y ya en el plano del desarrollo normativo, los pueblos indígenas vienen arrastrando en el Perú un deterioro progresivo de la seguridad jurídica de sus territorios principalmente desde que la Constitución de 1993, aprobada tras el autogolpe, eliminó algunas de las garantías que habían sido consagradas en la Carta Magna desde 1920, especialmente la inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras comunales. En realidad, se puede encontrar en la legislación que le siguió, la inspiración de los más recientes intentos de reforma. El gobierno de A. Fujimori introdujo en la normativa nacional nociones amenazantes para la concepción territorial de los indígenas amazónicos, como el concepto de tierras en abandono, la promoción de la parcelación y la enajenación de las tierras colectivas, la reconfiguración de las comunidades indígenas bajo modelos empresariales, las servidumbres mineras y petroleras obligatorias; además derogó prácticamente la totalidad de las protecciones ambientales propuestas por el Código de Medio Ambiente de 1990. La Ley 26505 y conexas, elaboradas a raíz de la Carta de Compromiso de 1995 con el Fondo Monetario Internacional -que son prácticamente su transcripción en lo que se refiere al agro-, contienen la mayoría de los objetivos e incluso muchos de los mecanismos propuestos por el paquete de decretos legislativos que se dan durante el primer semestre del 2008, en el curso del actual gobierno de A. García.
Si en ese lapso hasta la promulgación de los decretos legislativos recientes no hubo un estallido de protesta fue porque entre medio los pueblos indígenas amazónicos y sus organizaciones estuvieron dedicados, con sentido de extrema urgencia, a conseguir la titulación y ampliación de sus territorios como comunidades nativas, establecer reservas comunales, garantizar las reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario, participar en procesos de zonificación territorial o incluso en promover un diálogo tripartito con las empresas petroleras y el gobierno para regular las condiciones de consulta y participación. Todo ello sin dejar de elaborar propuestas normativas alternativas, capacitar a sus bases en sus derechos, buscar alternativas económicas, auspiciar programas de educación y salud intercultural y denunciar paralelamente las modificaciones legales inconsultas que continuaron siendo impulsadas desde el aparato estatal pese a que el Perú había ratificado en 1993 el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que entre otros obliga al Estado firmante a consultar a los pueblos indígenas las propuestas de cambios de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarlos directamente.
Entre tanto, el proceso de titulación de territorios comunales se ha detenido casi por completo mientras se prioriza una estrategia de titulación de parcelas individuales que ha ido acompañada de la absorción del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) del Ministerio de Agricultura por el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) del Ministerio de Vivienda y Construcción; varias de las áreas identificadas para la creación de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario han sido convertidas en lotes petroleros, o en zonas de extracción forestal; otro tanto ha ocurrido con algunas reservas comunales. Estos y otros elementos han contribuido a tensionar el escenario y a prefigurar las más recientes y radicales reformas legales como un ultimátum para los pueblos indígenas.
En contraste, en los últimos quince años el ritmo de otorgamiento de concesiones petroleras y gasíferas en todo el territorio amazónico se ha acelerado. Se ha lotizado el 75% de la Amazonía peruana, contra un 15% en el 2004, y se ha concedido lotes petroleros por 56 millones de hectáreas. Hoy en día la mayoría de los territorios indígenas y comunidades nativas tienen lotes superpuestos sin que haya mediado un procedimiento de consulta ni nada que se le parezca. Varios temas, que reformas previas a la legislación habían introducido, como las servidumbres mineras o petroleras pasaron de ser amenazas a ser realidades en muchas regiones amazónicas generando fuertes enfrentamientos. En ese lapso también se han hecho públicos informes oficiales sobre los daños a la salud y al medio ambiente en las más antiguas explotaciones petroleras (Río Corrientes, Río Pastaza) y mineras (Madre de Dios), comprobando las denuncias largamente realizadas por las organizaciones indígenas en relación a los impactos de la “moderna” economía extractiva. La vigilancia estatal se ha demostrado limitada, cuando no probadamente cómplice, y los estándares ambientales insuficientes.
Las más graves alertas han provenido del esfuerzo de las propias organizaciones en un intento por detener el desastre, a menudo teniendo que recurrir a denuncias internacionales para provocar presión política ante la indiferencia de las autoridades nacionales que, no obstante han contado con información oficial abundante. El pueblo Kandozi y algunos de sus vecinos, sufren un grave brote de Hepatitis B con sobreinfección de hepatitis Delta tras la entrada de una compañía petrolera, la Occidental Petroleum. La grave situación sanitaria fue demostrada mediante un estudio auspiciado por AIDESEP en 1997 y atendido en la década siguiente por el gobierno de A. Toledo, pero el brote sigue minando la sobrevivencia de este pueblo ya que la insuficiencia de fondos del sector salud no ha permitido continuar el programa de vacunación precoz, lo que ha llevado a que a inicios del 2010 la Región Loreto haya tenido que declarar la provincia de Datém del Marañón en emergencia. Asimismo, el Ministerio de Salud se vio obligado a reconocer que las afectaciones a la salud de las personas y del medio ambiente, denunciadas por los pueblos Achuar, Kichwa y Urarina del Corrientes son extremadamente graves, revelando problemas de contaminación severa en la sangre de 9 de cada 10 de los niños Achuar.
Es este el contexto en el que las comunidades indígenas reaccionaron a proyectos y decretos legislativos y proyectos formulados por el poder Ejecutivo de manera inconsulta a partir del 2006. Cada uno de los pueblos indígenas de la Amazonía tiene a la fecha situaciones de conflicto o amenazas que se harían irreversibles de no derogarse aprobarse éstos decretos. Uno de los casos paradigmáticos es el de los Awajún y Wampis, en cuyo territorio se dieron los acontecimientos de 5 de junio (ver sección 4.2 ). No son éstos los únicos casos de comprobada grave afectación a la salud y al medio ambiente, pero sí las noticias que más impacto han causado en los pueblos indígenas al haber tenido que ser aceptadas oficialmente, y al demostrar la pasividad con que el Estado responde a los riesgos y delitos ambientales y contra la salud de las poblaciones rurales en general y los pueblos indígenas en particular.
El discurso del “Perro del Hortelano” formulado en octubre y noviembre del 2007 fue recibido como el anuncio de que el Ejecutivo estaba dispuesto a llevar a cabo una reforma unilateral del régimen de las comunidades y debilitar su seguridad jurídica para facilitar la transferencia de los recursos, la inversión extranjera y las plantaciones de combustible de origen vegetal. Los artículos firmados por el Presidente de la República comparaban las comunidades nativas y campesinas con el “perro del hortelano”, mostrándolas como reliquias que obstaculizan el desarrollo del Perú, y proponían liberar las tierras ociosas de los comuneros “en grandes lotes” para ponerlas en manos de inversionistas capaces de hacerlas producir. Si hay que ubicar el momento en que “se azuzan” las tensiones con los pueblos indígenas amazónicos es aquel en que el discurso presidencial fue llegando a las diferentes comunidades.
En lógica consumación del anuncio presidencial, el gobierno formuló un conjunto de normas, conocidas como el paquetazo del TLC, al amparo de la facultad legislativa otorgada por el Congreso de la República para facilitar la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, pero excediendo largamente el objetivo que justificó la delegación de poderes. Además, los decretos no solo no fueron consultados sino que, como respuesta a las fuertes reacciones de los diferentes sectores rurales, se procuró ocultarlos de manera sistemática, incluso al propio Congreso de la República, hasta el mes de junio del 2008, cuando se emitieron ya de manera definitiva. Era un terreno abonado para el conflicto.
3.2 La delegación de funciones normativas, el TLC y el ordenamiento constitucional
Mediante la Ley N° 29157, del 19 de diciembre del 2007, el Congreso aprobó la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo en diversas materias específicas, con la finalidad de implementar y aprovechar mejor el TLC celebrado entre el Perú y los Estados Unidos. En su Art. 3° se dispuso que la Ley entrara en vigencia el 1° de enero del 2008. Conforme señalaba textualmente en el título de dicha ley, se “delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del acuerdo de promoción comercial Perú – Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento”. En el numeral 2.2 se precisaba que “el contenido de los decretos se sujetará estrictamente a los compromisos del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos y de su Protocolo de Enmienda, y a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica para su aprovechamiento”.
En los 180 días de duración de las facultades delegadas por el Congreso en la Ley N° 29157, comprendidos entre el 1° de enero y el 28 de junio del 2008, el Poder Ejecutivo expidió 99 decretos legislativos sin que las Comisiones encargadas de su revisión en el Congreso conocieran la mayor parte de los proyectos. 76 de ellos se dictaron y se publicaron en el curso del mes de junio, y otros 34 en el último día del plazo otorgado.
El análisis del catedrático de derecho constitucional Dr. Francisco Eguiguren Praeli hace notar que: “casi la totalidad de decretos se limita a mencionar, en su parte considerativa, que la delegación conferida tiene que ver con la implementación y el aprovechamiento del TLC con los Estados Unidos, pero sin incluir ninguna precisión respecto a la vinculación concreta del decreto con alguna parte o aspecto específico del TLC, ni su incidencia en éste. Con ello se dificulta seriamente la verificación y el control del estricto cumplimiento de los términos de la delegación, que articulaba la facultad de legislar sobre ciertas materias específicas pero no con alcance genérico, sino en relación al TLC, su cumplimiento o aprovechamiento” (p. 96).
Asimismo señala: “Un rasgo característico del uso dado por el Poder Ejecutivo a las facultades legislativas delegadas, ha sido la intención manifiesta de exceder y aprovechar las atribuciones recibidas para expedir un amplio número de normas con ninguna o muy escasa vinculación efectiva al TLC, distorsionando y desnaturalizando así los términos de la delegación aprobada por el Congreso mediante la Ley N° 29157. Ello hace que tales decretos puedan ser calificados de inconstitucionales por razones de forma, al haber incumplido los parámetros fijados en la ley de delegación, lo que ameritaría su derogación en el control ulterior que corresponde efectuar al Congreso, o que se declare su inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional en los procesos que seguramente se promoverán con este propósito” (p. 96, 97).
De acuerdo con este informe el número de decretos relacionados con el objeto de la delegación de poderes no superaba el 20%. Resulta por tanto obvio que se manipuló a la opinión pública, aprovechando un discurso de desarrollo fundado en las ventajas esperadas del TLC, para legislar fuera del ámbito competente y sin participación pública alguna, sobre puntos que nada tienen que ver con ese tratado sino con intereses puntuales, en gran medida relacionados con los recursos de la región amazónica. La intención manifiesta de exceder y aprovechar las atribuciones recibidas es un exceso inconstitucional al margen de cualquier otra consideración. El 30.5.08 la Defensoría del Pueblo presentó una primera demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por el DL Nº 1015.
La emisión inconsulta de un paquete normativo tan abrumador y la constatación de que muchos de los decretos afectaban tierras y recursos indígenas llevó a la conclusión, por parte de las organizaciones indígenas, de que era necesario cerrar el ciclo histórico de exclusión y el sistemático incumplimiento de la consulta obligatoria y previa de actos administrativos o legales que afectaran sus personas o sus bienes en armonía con los compromisos jurídicos internacionales. El discurso del perro del hortelano y el paquete de decretos legislativos de junio del 2008 fueron determinantes para la adopción de la decisión de las organizaciones indígenas de exigir una modificación definitiva en las relaciones Estado-Pueblos Indígenas sometiéndolas al mandato del Convenio 169-OIT y, por lo tanto constitucional, de la consulta y el consentimiento previo como modelo permanente de actuación de cara al futuro. En concreto, con relación a los nuevos decretos legislativos, si éstos afectaban las personas o los bienes indígenas debieron ser consultados. Si no lo fueron, los Decretos no eran válidos. Bajo esta premisa, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) analizó un total de 34 Decretos donde sus intereses se veían afectados y precisó los más urgentes y de mayor incidencia para la seguridad jurídica de sus tierras.
Durante el proceso de elaboración de las normas se produjeron numerosas críticas contra aquellos pocos proyectos que llegaron a conocimiento público en atención a los riesgos que generaban a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. El Ejecutivo recurrió a sucesivas modificaciones en la numeración de los proyectos más cuestionados y fue distribuyendo sus preceptos entre diversos nuevos proyectos, de manera de mantener velados los objetivos de fondo del conjunto del paquete normativo. Estas prácticas, y el sistemático ocultamiento de los proyectos a partir de las primeras censuras críticas, lograron hacer muy complejo el análisis de las normas, pero a su vez generaron una gran desconfianza hacia las intenciones del Ejecutivo. Las organizaciones indígenas, nacionales, regionales y locales, que habían debatido las consecuencias de los proyectos y que habían realizado diversas protestas locales, recibieron con preocupación la publicación del grueso del paquete. Y las reacciones no se hicieron esperar.
El 9 de agosto de 2008 los pueblos indígenas amazónicos liderados por AIDESEP iniciaron una primera jornada nacional de movilización exigiendo la derogatoria de los Decretos Legislativos Nº 1015 y 1073 que flexibilizaban los procedimientos para disponer en venta y para individualizar la propiedad de la tierra de las comunidades y que, en aquel momento, fueron señalados como los más lesivos para las comunidades indígenas.
La jornada de protesta y movilización pacífica se realizó a nivel nacional con concentraciones de población y bloqueos de vías y no registró ni un solo percance grave. La movilización fue suspendida ante el compromiso adoptado por el Presidente del Congreso de la República de atender las demandas indígenas. Por lo pronto, el 22.8.08 el Pleno del Congreso aprobó un dictamen que proponía derogar ambas normas. El Congreso también se comprometió a iniciar una evaluación de los demás decretos cuestionados por AIDESEP. Para este efecto, se constituyó en el Congreso la Comisión Especial Multipartidaria encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática de los pueblos indígenas. Su informe, de diciembre del 2008, concluyó recomendando la derogatoria de los decretos legislativos Nº 994, 1064, 1020, 1080, 1089, 1090, 1060, 995, 1081 y 1083 (los dos últimos derogados por la Ley de Recursos Hídricos) porque vulneran el artículo 55 y la cuarta disposición transitoria de la Constitución de la República del Perú. El informe no fue presentado ante el Pleno sino en mayo del año siguiente.
Pese a la dilación en su debate y aprobación, este informe podría haber resuelto los problemas de manera definitiva; incluso fue aprobado por el pleno del Congreso el 7 de mayo de 2009. No obstante, entre enero y junio del 2009 el gobierno insistió en la tesis de que los decretos legislativos contra los que protestaba el movimiento indígena eran indispensables para garantizar la implementación del TLC y así los hacía responsables de que éste pudiera truncarse, una estrategia que fue parte de una campaña mediática para confrontar al país con un “pequeño” sector de la sociedad opuesto a los intereses de la mayoría…Ante los medios de comunicación y en el Consejo de Ministros la Ministra M. Aráoz insistió en que si ellos, y en particular sin el DL Nº 1090, el tratado “se caería” y exigió que no se moviera “ni un punto ni una coma” de los decretos36. Como se ha confirmado a la postre, tal exigencia no había sido planteada por el gobierno de los Estados Unidos. Así lo confirmó el ex Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon con el Embajador de ese país en el Perú: “fui yo a ver al embajador americano conversé, le pregunté esta situación si el TLC se vería afectado con estas normas, con la derogación de estas normas, y evidentemente la respuesta fue no”. El gobierno y la ahora Ministra de Economía no han dado hasta la fecha una explicación abierta y pública sobre esta manipulación de la información que acarreó tan alto costo social.
Pese al informe de la Comisión Especial Multipartidaria del Congreso y la creciente presión de la opinión pública, el Ejecutivo no solo se resistió al tratamiento del problema, y por supuesto a la derogatoria, sino que mantuvo un permanente acoso verbal contra AIDESEP y contra los derechos que los pueblos indígenas tenían ya reconocidos. La enorme extensión de sus tierras, la ociosidad de los recursos, la interpretación independentista de derechos consagrados (como la autonomía), fueron el fundamento de un discurso que, por lo agresivo, tuvo paradójicamente el efecto de generar incomodidad frente al gobierno y simpatía por las demandas indígenas en una sociedad que muy pocas veces había pensado en los pueblos indígenas como actores sociales y económicos.
La Defensoría del Pueblo, la Conferencia Internacional del Trabajo, la Comisión Multipartidaria del Congreso de la República, prácticamente todas las organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema, y muchos juristas expertos han detectado múltiples violaciones constitucionales en los decretos. En la práctica ni la Constitución, ni los compromisos internacionales sobre derechos humanos (los Convenios de la OIT sobre temas laborales e indígenas, el Convenio de Diversidad Biológica), acuerdos regionales (como las Decisiones vinculantes del Acuerdo de Cartagena relacionadas con la propiedad intelectual), ni los principios de los Pactos Internacionales sobre Derechos Civiles y Políticos y otros conexos han servido de freno al gobierno a la hora de legislar. En cambio, el gobierno acudió a la estrategia de alegar un complot internacional y la manipulación de las comunidades indígenas. Con esta postura el gobierno eludió atender la demanda indígena que se plasmó, a partir del 9 de abril del 2009, en una segunda jornada de movilización indígena a nivel nacional, la cual se sostuvo hasta después del trágico 5 de junio.
3.3 El deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas
Los decretos expedidos bajo el amparo de las facultades legislativas deben ser vistos en conjunto ya que cada uno de ellos brinda diferentes claves a los otros orientadas a colocar en el mercado cuanto recurso sea comercializable dentro de un modelo neoliberal extremo. Los decretos legislativos afectan los derechos de los pueblos indígenas, como también la seguridad de las tierras de los ribereños y pequeños colonos. Pero también afectan los derechos de los ciudadanos peruanos en la medida que se sustrae del patrimonio de la nación los bosques que por acto administrativo la autoridad considere han devenido en terrenos de uso agrícola y se legisla sin tomar en consideración las previsibles y graves consecuencias sociales, ambientales y económicas de un nuevo ciclo de explotación desenfrenada de los recursos en la Amazonía.
Los decretos legislativos del paquete del TLC cuestionan derechos consagrados previamente en la legislación nacional, y reconocidos por la legislación internacional. Desatienden el hecho de que el derecho de los pueblos indígenas es originario, no derivado, inclusivo y, debilitan aún más las garantías establecidas desde la Constitución de 1920 y las magulladuras a partir del gobierno fujimorista. Con ello, ni lo conseguido a la luz de la legislación anterior ni la propiedad colectiva reconocida por el Estado con gran esfuerzo de las comunidades y organizaciones indígenas, quedaba garantizado.
El lote de decretos legislativos para implementar el TLC completa y consolida el proceso de deterioro de la seguridad jurídica de los territorios indígenas. El actual régimen de la propiedad indígena no solo no ha avanzado hacia su adecuación a los estándares internacionales de los derechos humanos, incluidos los derechos indígenas, sino que ha experimentado retrocesos significativos; proceso que han venido a ahondar notablemente los Decretos del 28 de junio del 2008. La seguridad jurídica de las tierras indígenas quedó vulnerada tanto en lo que respecta a los derechos ya reconocidos como a los por reconocer.
Los Decretos quebrantaban la seguridad que otorgaban a las tierras indígenas ya tituladas las garantías de inalienabilidad e inembargabilidad, facilitando la individualización de la propiedad comunal (DL Nº 1015 y 1073, ya derogados). Aunque se decía expresamente que la imprescriptibilidad se mantenía, en la práctica se la negaba al excluir de la propiedad comunal los centros poblados consolidados en tierras indígenas al 31 de Diciembre del 2004, con lo que se legaliza las invasiones; así mismo se excluyen de la propiedad indígena cualquier tipo de propiedad adquirida por terceros bajo cualquier modalidad en cualquier momento o las áreas de servicio del Estado, entre otras (DL Nº 1064). El conjunto de los Decretos prácticamente eliminaban las posibilidades reales de los pueblos indígenas de acceder al reconocimiento de sus tierras tradicionales aún no tituladas. Para ello se utilizaron una serie de artificios legales y se introdujo un concepto ampliado de tierras eriazas (DL Nº 994 y 1064) a ser destinadas a la inversión privada: anteriormente eran eriazas las improductivas por falta de agua y ahora lo son también las que tienen exceso de agua y no están tituladas; la titulación de tierras indígenas no aparece como un mecanismo contemplado por el paquete y sí todas las otras formas de titulación; se deja en suspenso, durante el período que dure el actual gobierno, las normas de protección de los derechos territoriales indígenas (DL Nº 1089); se substrae el agua (DL Nº 1081 y Ley de Recursos Hídricos Nº 29338) y los bosques del control de las comunidades (DL Nº 1090) y se facilita la recalificación de los bosques (nacionales y excluidos de la propiedad indígena por ese motivo) como tierras agrícolas (privatizables) siempre que exista un interés nacional (una fórmula retórica porque el interés ya aparece declarado por Ley Nº 28054 y DS Nº 004-2008-AG y 016-2008-AG en el caso de los biocombustibles, en legislación complementaria). Además, se elimina la anterior compatibilidad entre propiedad indígena y áreas naturales, y se niega e incluso se condiciona la permanencia de pueblos indígenas en Parques Nacionales (DL Nº 1064); se eliminan los procesos de consulta en el caso de la minería (no ya la prevista en el Convenio 169, sino la normal consulta civil entre minero y propietario que conservan los particulares).
Al decir que los pueblos indígenas no entendieron los Decretos, que estos se habían promulgado en su beneficio, o que tuvieron una lectura maliciosa y fueron malinterpretados por gente interesada, el gobierno no demuestra transparencia ante los objetivos perseguidos, que habían sido anunciados por el propio presidente de la República. Así se lo han hecho ver al Estado peruano los organismos de vigilancia del sistema internacional de los derechos humanos. Con los Decretos considerados en su conjunto el gobierno se atrevió a dar un paso definitivo en la liquidación de los derechos colectivos tradicionales. Los pueblos indígenas, por su parte, tuvieron clara conciencia de su significado desde la aparición de los primeros proyectos a fines del año 2007.
En un momento en que el mundo dice haber avanzado hacia la definitiva consolidación de los derechos indígenas en virtud del Convenio 169-OIT y la Declaración de de Derechos Indígenas de Naciones Unidas (aprobada en setiembre del 2008 bajo fuerte impulso de la diplomacia peruana), se produce una embestida contra los territorios indígenas cuyo tratamiento jurídico se desploma y se retrotrae a fechas anteriores a 1974. Cotejados con el discurso del Perro del Hortelano -que representa la voluntad política expresa del Presidente A. García- el conjunto del paquete normativo trasunta el objetivo de desplazar a los pueblos indígenas de sus territorios relegando sus derechos ancestrales en beneficio de cualquier otro tipo de actor económico.
3.4. El conflicto y la actuación de la Defensoría del Pueblo
La actuación de la Defensoría del Pueblo en relación con el conflicto social que derivó en los sucesos de Bagua fue consistente: en primer lugar elaboró cuatro informes sobre los temas referentes a tierras y bosques, y al derecho de la consulta, de carácter fundamental para los Pueblos Indígenas; más tarde interpuso demandas de inconstitucionalidad contra los decretos que consideró manifiestamente contrarios al orden constitucional; además, desarrolló esfuerzos para promover el diálogo a través de todo el curso del conflicto, tanto en Lima como en el interior del país; a partir de su facultad de iniciativa legislativa, hizo llegar al Congreso un proyecto de ley sobre el derecho a la consulta previa; desarrolló acciones humanitarias en la zona y, finalmente, decidió mantenerse como observadora en tres de las cuatro mesas creadas en el marco del Grupo Nacional de Coordinación para el desarrollo de los Pueblos Amazónicos. Fue la instancia estatal que más cerca estuvo de la problemática y que aportó, desde el Estado, los esfuerzos más positivos para su tratamiento. Su opinión respecto de las causas del conflicto es, por este motivo, de la mayor importancia.
La Defensoría identifica los orígenes del conflicto en la denominada Ley de la Selva, presentada al Congreso por el Poder Ejecutivo ya en diciembre de 2006, a los 5 meses de iniciado el gobierno del Presidente A. García. Posteriormente, en abril de 2007, la Defensoría presenta un Informe Extraordinario, a pedido de la Presidencia del Congreso, titulado Los conflictos socioambientales por industrias extractivas en el Perú, en el que se detallan las causas, tendencias y repercusiones, además de las recomendaciones al Estado, a partir del análisis de la conflictividad socioambiental de los casos registrados a lo largo de todo el país. En mayo de 2008, la institución presenta el Informe No 016–2008–DP/ASPMA–PCN, Comentarios de la Defensoría del Pueblo sobre proyectos de ley: Tierras, Predios Rurales, Comunidades Campesinas y Nativas, en relación con los Proyectos de Leyes No 1900, 1770–2007 y el Proyecto de Ley No 1992/2007–PE, en el que se concluye que tales propuestas ponían en riesgo los derechos a la propiedad privada, a la identidad cultural y a la consulta de las comunidades nativas y campesinas. En ese contexto, la Defensoría presenta la primera Demanda ante el Tribunal Constitucional en contra del Decreto Legislativo Nº 1015, por su carácter inconstitucional, por infringir el artículo 2, inciso 19 de la Constitución Política (derecho a la identidad cultural); el artículo 89 (derecho a la propiedad de las comunidades campesinas y nativas); y el artículo 6 del Convenio 169-OIT (derecho a la consulta).
El 11.9.08, el Pleno del Congreso de la República aprobó la creación de la Comisión Especial Multipartidaria, encargada de evaluar la problemática de los pueblos indígenas amazónicos, como parte de las acciones orientadas a resolver la crisis ocasionada por la primera movilización nacional indígena de agosto de 2008. A partir de ello, la Defensoría del Pueblo remitió al Congreso el Informe N° 027–2008–DP/ASPMA.MA, a solicitud del Presidente de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano, Ambiente y Ecología, que analizaba el Decreto Legislativo 1090. El informe concluye que la norma presentaba un conjunto de deficiencias que hubieran favorecido la deforestación de los bosques primarios del país. A continuación la Defensoría del Pueblo presentó el Informe N °001–2009–AMASPPI.MA (7.1.09) respecto del Proyecto de Ley No 2691/2008-CR, sobre la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, también dirigido a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano, Ambiente y Ecología. Este informe concluye que si bien el texto sustitutorio del mismo corregía los errores conceptuales del Decreto Legislativo Nº 1090, mantenía aspectos que requerían modificarse con el fin de garantizar la adecuada gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre.
Habiéndose entre tanto iniciado una nueva protesta indígena por las normas inconsultas, el 13.5.09, la Defensoría emite un pronunciamiento haciendo un llamado a las partes para insistir en el diálogo y rechazando el uso de la violencia. A los cinco días, remite al Congreso el Informe de Adjuntía Nº 011–2009–DP/AMASPPI PPI. El derecho a la consulta de los pueblos indígenas. El 4.6.09, la víspera del operativo en la Curva del Diablo, la Defensoría del Pueblo presentó una segunda demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, esta vez contra el D.Leg. Nº 1064, que “aprueba el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”, por vulnerar los derechos de identidad cultural, de la propiedad de la tierra y de consulta previa de los pueblos indígenas previstos en la Constitución Política y en el convenio 169-OIT.
Estas actuaciones, así como el informe de la Comisión Multipartidaria del Congreso de la República y el dictamen de la propia Comisión de Constitución de este organismo, dieron señales inequívocas de que las normas promulgadas al amparo de la delegación de poderes no sólo eran inconstitucionales sino que atentaban de manera grave contra los derechos de los pueblos indígenas y que, por ende, de no atenderse su revisión podían alentar conflictos. La obcecada renuencia del gobierno a corregir su error y las maniobras ante el Congreso para demorar la revisión de las normas denunciadas no fueron, pues, consecuencia de la falta de conocimiento de lo que estaba en juego sino, a juicio de los suscritos, de la arrogancia.
La Defensora del Pueblo ha señalado ante la Comisión del Congreso que investiga los sucesos ocurridos en las provincias de Bagua y Utcubamba la urgencia de construir un Estado inclusivo, dialogante e intercultural, que reconozca los derechos de los pueblos indígenas y los haga valer.
Reclamar por sus derechos ha sido el gran motor que movilizó, a juicio de los subscritos, la protesta indígena de los años 2008 y 2009.
3.5 Contexto legislativo internacional que obliga al Perú en materia de derechos de los pueblos indígenas
En 1993 el Perú ratificó el único instrumento jurídico internacional consagrado a los derechos de los pueblos indígenas, el Convenio 169 de la OIT, hasta antes de que se suscribiera la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas del año 2008.
3.5.1 Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
Adoptado en Junio de 1989 y suscrito por el Estado Peruano como Estado miembro de la OIT y ratificado por el Congreso de la República mediante la Resolución Legislativa Nº 26253, publicada el 5 diciembre de 1993 y vigente en Perú desde el 2 de febrero de 1995.
El Convenio garantiza los derechos de los pueblos indígenas. Desde hace algunos años los mecanismos de vigilancia de OIT vienen insistiendo en la necesidad de que Perú incorpore en su derecho interno ese sujeto colectivo de derechos y adecúe a las exigencias del Convenio su legislación especializada.