Sumario: 1. Introducción, 2. Dictado de medidas de protección (Ley 30364) durante la emergencia sanitaria por COVID-19 (Decreto Legislativo 1470), 3. ¿Vulnera el derecho a la presunción de inocencia la resolución judicial que dicta medidas de protección solo con la declaración de la víctima?, 4. ¿Vulnera el derecho a la debida motivación la resolución judicial que dicta medidas de protección sin evaluar el riesgo en el que se encuentra la víctima?, 5. Conclusiones.

1. Introducción

El 15 de octubre de 2020, el Presidente de la Corte Superior de Lima Sur informó que se ha dictado «12 mil 823 medidas de protección en favor de […] víctimas de violencia […] en cumplimiento del Decreto Legislativo N° 1470 […] sin necesidad de realizar audiencias, y solo con los documentos remitidos por las víctimas»[1].

El dictado de medidas de protección durante la emergencia sanitaria por COVID-19, nos presenta dos interrogantes: 1) ¿Vulnera el derecho a la presunción de inocencia la resolución judicial que dicta medidas de protección (Ley 30364) solo con la declaración de la víctima, en aplicación del Decreto Legislativo 1470?; y 2) ¿Vulnera el derecho a la debida motivación la resolución judicial que dicta medidas de protección (Ley 30364) sin evaluar el riesgo en el que se encuentra la víctima, conforme lo exige el Decreto Legislativo 1470? En este breve estudio se brindará respuestas a ambas interrogantes.

Cabe señalar que en un informe del Congreso de la República[2] se concluyó que el Decreto Legislativo 1470 no contraviene la Constitución, aunque en dicho informe se buscó «establecer si el Poder Ejecutivo al promulgar el Decreto Legislativo N° 1470, vía facultades delegadas, se excedió o actuó en forma congruente con la delegación otorgada por el Congreso de la República»[3].

2. Dictado de medidas de protección (Ley 30364) durante la emergencia sanitaria por COVID-19 (Decreto Legislativo 1470)

Según se establece en el primer párrafo del artículo 2 del Decreto Legislativo 1470, las disposiciones de dicha norma «son aplicables durante la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19; por tanto, se enmarca en el ámbito temporal y geográfico que disponga dicha declaratoria de emergencia». Al respecto, en el artículo 1 del Decreto Supremo 009-2021-SA se prórroga «a partir del 7 de marzo de 2021, por un plazo de ciento ochenta (180) días calendario, la emergencia sanitaria declarada por Decreto Supremo N° 008-2020-SA, prorrogada por los Decretos Supremos Nº 020-2020-SA, Nº 027-2020-SA y N° 031-2020-SA». Asimismo, en el artículo 1 del Decreto Supremo 076-2021-PCM se prórroga «el Estado de Emergencia Nacional […] por el plazo de treinta y un (31) días calendario, a partir del sábado 1 de mayo de 2021, por las graves circunstancias que afectan la vida de las personas a consecuencia de la COVID-19».

En ocho incisos del artículo 4 del Decreto Legislativo 1470 se establecen reglas aplicables al proceso de otorgamiento de medidas de protección y cautelares, regulado por la Ley 30364, durante la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19. Sucintamente, dichas reglas son: 1) «El Poder Judicial […] dispone la habilitación de los recursos tecnológicos necesarios para el dictado de las medidas de protección y/o cautelares, y desarrolla los procedimientos para su uso adecuado» (inciso 4.1); 2) «toda denuncia se comunica inmediatamente al juzgado competente […] para el dictado de las medidas de protección y/o cautelares que correspondan, adjuntando copia de todos los actuados a través de medios electrónicos u otros medios» (inciso 4.2); 3) Con uso de recursos tecnológicos para la comunicación inmediata con la víctima, el juzgado competente dicta en el acto las medidas de protección y/o cautelares que correspondan, prescindiendo de la audiencia y con la información que tenga disponible (como los hechos que indique la víctima y las medidas restrictivas de derecho impuestas por la declaratoria de emergencia sanitaria), «no siendo necesario contar con la ficha de valoración de riesgo [el juzgado evalúa el riesgo en el que se encuentra la víctima], informe psicológico u otro documento que por la inmediatez no sea posible obtener» (incisos 4.3 y 4.4); 4) Para dictar las medidas de protección más idóneas, el juzgado competente prioriza «aquellas que eviten el contacto entre la víctima y la persona denunciada, el patrullaje constante del domicilio de la víctima, así como el retiro de la persona denunciada del hogar» (inciso 4.4); 5) «desde que se produce la denuncia hasta que se dicta las medidas de protección no puede exceder el plazo de 24 horas» (inciso 4.5); 6) «Las medidas de protección dictadas durante la emergencia sanitaria a causa del COVID-19 deben ser ejecutadas de inmediato, independientemente del nivel de riesgo» (inciso 4.6); 7) «La Policía Nacional del Perú georreferencia la dirección del domicilio consignado en la medida de protección; proporciona un medio de comunicación directo para monitorear y atender de manera oportuna a la víctima, brindándole la protección y seguridad» (inciso 4.7); 8) Al artículo 4 del Decreto Legislativo 1470 se aplica supletoriamente lo dispuesto en la Ley 30364 y normas conexas[4] (inciso 4.8).

Aunque no será materia de este estudio, se destaca que en cinco incisos del artículo 7 del Decreto Legislativo 1470 se establecen reglas aplicables a los procedimientos por riesgo o desprotección familiar de niñas, niños y adolescentes, durante la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

3. ¿Vulnera el derecho a la presunción de inocencia la resolución judicial que dicta medidas de protección solo con la declaración de la víctima?

Según los artículos 4.2 al 4.5 del Decreto Legislativo 1470, durante la emergencia sanitaria ocasionada por la COVID-19 es aplicable al proceso de otorgamiento de medidas de protección y cautelares, regulado por la Ley 30364, las siguientes reglas: el juzgado competente dicta en el acto las medidas de protección y/o cautelares que correspondan, prescindiendo de la audiencia y con la información que tenga disponible, como la declaración de la víctima contenida en la denuncia, la misma que debe comunicarse inmediatamente al juzgado competente, porque no se puede exceder el plazo de 24 horas, desde que se produce la denuncia hasta que se dicta las medidas de protección[5].

Según precedente vinculante, en el fundamento 10 del Acuerdo Plenario 2-2005/CJ-116[6], la declaración de la víctima «tiene entidad para ser considerada prueba válida de cargo y, por ende, virtualidad procesal para enervar la presunción de inocencia del imputado, siempre y cuando no se adviertan razones objetivas que invaliden sus afirmaciones». Así, según dicho precedente vinculante, las garantías de certeza son: 1) «Ausencia de incredibilidad subjetiva. Es decir, que no existan relaciones entre agraviado e imputado basadas en el odio, resentimientos, enemistad u otras que puedan incidir en la parcialidad de la deposición, que por ende le nieguen aptitud para generar certeza»; 2) «Verosimilitud, que no sólo incide en la coherencia y solidez de la propia declaración, sino que debe estar rodeada de ciertas corroboraciones periféricas, de carácter objetivo que le doten de aptitud probatoria»; y 3) Persistencia en la incriminación, «debe observarse la coherencia y solidez del relato […]; y, de ser el caso, aunque sin el carácter de una regla que no admita matizaciones, la persistencia de sus afirmaciones en el curso del proceso».

Según el fundamento 11 del Acuerdo Plenario 2-2005/CJ-116: «Corresponde al Juez o Sala Penal analizarlos [requisitos expuestos, o garantías de certeza] ponderadamente, sin que se trate de reglas rígidas sin posibilidad de matizar o adaptar al caso concreto»[7].

Conforme con el fundamento 21 de la STC 618-2005-HC/TC: «Se considera que por esta presunción [de inocencia] iuris tantum, a todo procesado se le considera inocente mientras no se pruebe su culpabilidad; vale decir, hasta que no se exhiba prueba en contrario»[8]; o «prueba válida de cargo», según el precedente vinculante del Acuerdo Plenario 2-2005/CJ-116.

Por tanto, vulnera el derecho a la presunción de inocencia la resolución judicial que dicta medidas de protección (Ley 30364) solo con la declaración de la víctima, en aplicación del Decreto Legislativo 1470, si en dicha resolución no se ha considerado el precedente vinculante del Acuerdo Plenario 2-2005/CJ-116, respecto a las garantías de certeza o requisitos de la declaración de la víctima para ser considerada prueba válida de cargo, o prueba en contrario de la presunción de inocencia iuris tantum; teniendo en cuenta la aplicación supletoria del Código Procesal Penal a las denuncias por actos de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, según el artículo 13 del TUO de la Ley 30364.

4. ¿Vulnera el derecho a la debida motivación la resolución judicial que dicta medidas de protección sin evaluar el riesgo en el que se encuentra la víctima?

Según los artículos 4.3, 4.4 y 4.6 del Decreto Legislativo 1470, durante la emergencia sanitaria ocasionada por la COVID-19 es aplicable al proceso de otorgamiento de medidas de protección y cautelares, regulado por la Ley 30364, las siguientes reglas: el juzgado competente dicta en el acto las medidas de protección y/o cautelares que correspondan, incluso solo con la declaración de la víctima contenida en la denuncia, no siendo necesario contar con la ficha de valoración de riesgo, en particular, aunque el juzgado debe evaluar el riesgo en el que se encuentra la víctima[9], considerando que esas medidas de protección deben ser ejecutadas de inmediato, independientemente del nivel de riesgo[10].

Según el fundamento 7 de la STC 0896-2009-PHC/TC, el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación queda delimitado, en particular, en el siguiente supuesto: «La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada».

Por tanto, vulnera el derecho a la debida motivación la resolución judicial que dicta medidas de protección (Ley 30364) sin evaluar el riesgo en el que se encuentra la víctima, conforme lo exige el artículo 4.4 del Decreto Legislativo 1470; así, la resolución judicial tendrá una motivación insuficiente, si el juzgado competente no ha evaluado los factores de riesgo, conforme al artículo 43 del TUO de la Ley 30364, o no ha determinado el nivel de riesgo (leve-moderado, o severo)[11], conforme al artículo 19 del TUO de la Ley 30364.

También vulnera el derecho a la debida motivación, por insuficiencia, la resolución judicial que dicta medidas de protección sin considerar el principio de razonabilidad y proporcionalidad, conforme lo exige el inciso 6 del artículo 2 del TUO de la Ley 30364.

5. Conclusiones

En este breve estudio se ha comprobado que vulnera el derecho a la presunción de inocencia la resolución judicial que dicta medidas de protección (Ley 30364) solo con la declaración de la víctima, en aplicación del Decreto Legislativo 1470, si en dicha resolución no se ha verificado los requisitos de la declaración de la víctima para ser considerada prueba válida de cargo, o prueba en contrario de la presunción de inocencia iuris tantum.

Asimismo, en este breve estudio se ha comprobado que no solo vulnera el derecho a la debida motivación, por insuficiencia, la resolución judicial que dicta medidas de protección (Ley 30364) sin evaluar el riesgo en el que se encuentra la víctima (factores y nivel de riesgo), sino también vulnera ese derecho constitucional la resolución judicial que dicta medidas de protección sin considerar el principio de razonabilidad y proporcionalidad.

[1] En Poder Judicial [En línea]: https://bit.ly/3eORdgE [Consulta: 5 de mayo de 2021].

[2] Del «Grupo de Trabajo encargado del Control Constitucional sobre los Actos Normativos del Poder Ejecutivo a través de los Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia y Tratados Internacionales Ejecutivos».

[3] En Congreso de la República [En línea]: https://bit.ly/3b02FVR [Consulta: 5 de mayo de 2021].

[4] Según se establece en el segundo párrafo del artículo 2 del Decreto Legislativo 1470, las demás disposiciones previstas en la Ley 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, se aplican de manera complementaria, en tanto sean compatibles con lo dispuesto en el mencionado Decreto Legislativo.

[5] Según el artículo 13 del TUO de la Ley 30364 (aprobado por Decreto Supremo 004-2020-MIMP): «Las denuncias por actos de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar se regulan por las normas previstas en la presente Ley y, de manera supletoria, por el Código Procesal Penal».

[6] En el fundamento 14 de dicho Acuerdo Plenario se precisa que «los principios jurisprudenciales antes mencionados deber ser invocados por los Magistrados de todas las instancias judiciales, sin perjuicio de la excepción que estipula el segundo párrafo del artículo 22° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial».

[7] Vid. Acuerdo Plenario 1-2011/CJ-116 que establece doctrina legal sobre apreciación de la prueba en los delitos contra la libertad sexual.

[8] Según el fundamento 43 de la STC 00156-2012-PHC/TC, «el Tribunal Europeo ha precisado que la violación del derecho a la presunción de inocencia puede emanar no solo de un juez o de un tribunal sino también de otros agentes del Estado y personalidades públicas».

[9] Según el artículo 19 del TUO de la Ley 30364: «En caso no pueda determinarse el riesgo, el juzgado de familia en el plazo máximo de 72 horas evalúa el caso y resuelve en audiencia»; y según el artículo 18 del TUO de la Ley 30364: «El juzgado de familia de turno aplica la ficha de valoración de riesgo». Según el artículo 32 (segundo párrafo) del TUO de la Ley 30364: «El juzgado las dicta [medidas de protección] teniendo en cuenta el riesgo de la víctima, la urgencia y necesidad de la protección y el peligro en la demora».

[10] Según el artículo 35 (primer párrafo) del TUO de la Ley 30364: «Las medidas de protección y cautelares dictadas por el juzgado de familia se mantienen vigentes en tanto persistan las condiciones de riesgo de la víctima».

[11] Respecto a la importancia de que en la resolución judicial se determine el nivel de riesgo, véase en el TUO de la Ley 30364, el artículo 22 (tercer párrafo), artículo 23 in fine, artículo 26, artículo 30, artículo 32 (segundo párrafo), artículo 33 (inciso a), artículo 35, artículo 38 y artículo 43.

Sumario: 1. Introducción; 2. En el ámbito de su competencia, los gobiernos regionales tienen la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; 3. Fines de la facultad de los gobiernos regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; 4. Excepciones de la facultad de los gobiernos regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad; 5. Conclusiones.

1. Introducción

En nuestro artículo anterior[1], frente a un caso (resolución del gobierno regional de Apurímac)[2] surgió la interrogante sobre si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de oficio de las resoluciones que contienen los títulos de propiedad que no fueron inscritos, por haber sido observados en la Oficina de los Registros Públicos.

En dicho artículo, concluimos que en la resolución sobre la apelación el gobierno regional tiene la competencia para declarar nula la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones (Reglamento aprobado por el DS 039-2000-MTC), en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por el DS 004-2019-JUS); empero, concluimos que el gobierno regional no tendría la competencia para declarar la nulidad de oficio de dicha resolución, conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, cuando está agotada la vía administrativa (con la resolución sobre la apelación o con la aplicación del silencio administrativo negativo), de conformidad con los artículos 8 y 62 del Reglamento de Impugnaciones; el mismo que «en razón de su especialidad, es de aplicación preferente sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquéllas de derecho común que fueran aplicables», según el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.

En este artículo comprobaremos si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos (resolución que contiene el título de propiedad), cuando está agotada la vía administrativa; considerando que el marco normativo del procedimiento ha sido modificado con la Ley 31145 (Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los gobiernos regionales), pero su reglamento aún no ha sido publicado.

2. En el ámbito de su competencia, los gobiernos regionales tienen la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad

Respecto al principio del ejercicio legítimo del poder, el artículo 1.17 del TUO de la Ley 27444 señala que la «autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades». La competencia, como uno de los requisitos de validez de los actos administrativos, consiste en que el acto debe ser «emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado»; según lo establece el inciso 1 del artículo 3 de dicha ley. Uno de los deberes de las autoridades, respecto del procedimiento administrativo, consiste en actuar «dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones»; según lo establece el inciso 1 del artículo 86 de dicha ley.

«En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales»; según lo establece el artículo 213.1 del TUO de la Ley 27444. En cuatro numerales del citado artículo 10 están previstas las causales de nulidad del acto administrativo, que pueden ser tan generales como el numeral 1 que indica la «contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias»[3].

Para Danós, la «nulidad de oficio es una vía para la restitución de la legalidad afectada por un acto administrativo viciado que constituye un auténtico poder – deber otorgado a la Administración que esta obligada a adecuar sus actos al ordenamiento jurídico (sic)»[4].

Por tanto, en el ámbito de su competencia, los Gobiernos Regionales tienen la facultad o potestad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos (como la resolución que contiene el título de propiedad), conforme a sus fines establecidos en las normas.

3. Fines de la facultad de los gobiernos regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad

En razón de la materia y el territorio, los Gobiernos Regionales tienen la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, de acuerdo con los artículos 213.1 y 213.2 (tercer párrafo) del TUO de la Ley 27444; asimismo, en la resolución que declara la nulidad de oficio se deberá considerar sus efectos, conforme con los artículos 12 y 216.2 de dicha ley; y, según corresponda, se resolverá sobre el fondo del asunto o se dispondrá retrotraer el procedimiento «al momento en que el vicio se produjo», según el artículo 227.2 de dicha ley (de modo similar, está previsto en el segundo párrafo de su artículo 213.2).

En razón del grado, dicha nulidad «será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad»; conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (de modo similar, está previsto en el primer párrafo de su artículo 213.2).

En razón del tiempo, si ha prescrito el plazo de la facultad para declarar la nulidad de oficio, según lo establecido en el artículo 213.3 del TUO de la Ley 27444, «sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo», según el artículo 213.4 de dicha ley, artículo que establece el plazo de prescripción de esta otra facultad de la autoridad administrativa.

4. Excepciones de la facultad de los Gobiernos Regionales para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad

En general, respecto a la excepción de la facultad para declarar la nulidad de oficio, Danós señala lo siguiente:

Un supuesto exceptuado del ámbito de la potestad otorgada a las entidades públicas para revisar la legalidad de sus propios actos en sede administrativa es el de los actos administrativos registrales que conforme al artículo 2013 del Código Civil sólo pueden ser declarada su invalidez en sede judicial (sic)[5].

Esta excepción debe ser actualizada, porque mediante la Ley 30313 se incluyó como segundo párrafo del citado artículo 2013 lo siguiente:

El asiento registral debe ser cancelado en sede administrativa cuando se acredite la suplantación de identidad o falsedad documentaria y los supuestos así establecidos con arreglo a las disposiciones vigentes». Respecto a dicha ley y su Reglamento aprobado por el DS 010-2016-JUS, en la tesis de Cocchella se concluye que la «oposición y cancelación de asientos registrales (…) genera inseguridad jurídica al tener la posibilidad de ser canceladas en sede administrativa (sic)[6].

«Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo»; según lo establece el artículo 228.1 del TUO de la Ley 27444; y su artículo 228.2 señala los actos que agotan la vía administrativa, como los siguientes: «b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o (…) d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los artículos 213 y 214». En ese orden de ideas, si el acto agota la vía administrativa, conforme con alguno de los literales del citado artículo 228.2, entonces el acto podrá ser impugnado en la vía judicial.

Según el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con la cuarta disposición complementaria transitoria del Reglamento aprobado por DS 032-2008-VIVIENDA, «no procede medio impugnatorio alguno contra títulos de propiedad emitidos por COFOPRI [o los gobiernos regionales], con lo cual queda agotada la vía administrativa». Según el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, expedida la resolución sobre la apelación interpuesta o con la aplicación del silencio administrativo negativo, queda agotada la vía administrativa; además, en dicho artículo se establece que, particularmente, contra la resolución sobre la prescripción adquisitiva de dominio podrá interponerse la acción contencioso-administrativa, en el plazo de quince días hábiles contados desde su notificación.

Ante la interrogante sobre si el gobierno regional tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando está agotada la vía administrativa, encontramos dos hipótesis en el TUO de la Ley 27444, considerando que la nulidad de oficio no está normada en el Reglamento de Impugnaciones, que «es de aplicación preferente», según el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.

La primera hipótesis será afirmativa (el gobierno regional sí tiene tal facultad), considerando que «puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes», según el artículo 213.1 del TUO de la Ley 27444; con la excepción prevista en el inciso 3 del artículo VI de dicha ley. El acto quedará firme cuando estén «vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos», según el artículo 222 de dicha ley.

Sigue esta hipótesis afirmativa, la Resolución Gerencial General Regional 177-2016-GR.APURIMAC-GG del 09/06/2016 (citada en la introducción de este artículo), que declara la nulidad de oficio de la resolución 263 del 24/10/2014 que contiene el título de propiedad, y también la nulidad de oficio de la resolución confirmatoria 318 del 24/11/2014 (que sería la resolución sobre el recurso de apelación). De modo similar, sigue esta hipótesis la Resolución Gerencial General Regional 043-2017-GR.APURIMAC-GG del 06/02/2017[7]. Contradiciendo la excepción descrita por Danós (incluso actualizándola, como se ha señalado), también sigue esta hipótesis la Resolución Gerencial General Regional 003-2020/gobierno regional Piura-GGR del 17/01/2020[8] que no solo declara la nulidad de oficio de seis «Instrumentos de Formalización de predios rústicos (Títulos de Propiedad) [terrenos en “Zonas Arqueológicas Intangibles”, como se indica en sus considerandos]», sino también dispone «realizar las gestiones para inscribir registralmente la presente resolución a efectos de la cancelación de los asientos registrales que correspondan»[9].

En contrario, la segunda hipótesis será negativa (el gobierno regional no tiene dicha facultad), considerando que declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, cuando está agotada la vía administrativa, vulneraría no solo el artículo 228 del TUO de la Ley 27444, que establece que los actos que agotan la vía administrativa (mencionados en dicho artículo) «podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo»; sino también vulneraría el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones (que «es de aplicación preferente», como se ha señalado), en concordancia con el artículo 62 del Reglamento aprobado por DS 032-2008-VIVIENDA, que en suma establecen que expedida la resolución sobre la apelación interpuesta o con la aplicación del silencio administrativo negativo, queda agotada la vía administrativa, y contra la resolución que contiene el título de propiedad «podrá interponerse la acción contencioso-administrativa» (según establece dicho artículo 62).

Como consecuencia de esta segunda hipótesis, el gobierno regional tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando el acto haya quedado firme (por no haber sido recurrido en tiempo y forma[10]), según lo define el artículo 222 del TUO de la Ley 27444; porque no está agotada la vía administrativa, conforme con el artículo 228 de dicha ley.

5. Conclusiones

Además de la excepción descrita por Danós, otra excepción de la facultad para declarar la nulidad de oficio está en el marco normativo del procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, que consiste en que el gobierno regional no tiene la facultad para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, cuando está agotada la vía administrativa; de conformidad con el último párrafo del artículo 8 del Reglamento de Impugnaciones y el artículo 62 del Reglamento aprobado por DS 032-2008-Vivienda, en concordancia con el artículo 228 del TUO de la Ley 27444.

Se ha comprobado que algunos gobiernos regionales actúan fuera del ámbito de su competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que contiene el título de propiedad, en dos supuestos: cuando está agotada la vía administrativa (excepción descrita en este artículo), y cuando no se acredita la suplantación de identidad o falsedad documentaria (excepción descrita por Danós, que debe ser actualizada según se ha señalado); en ambos supuestos, contraviniendo el principio del ejercicio legítimo del poder.

En un siguiente artículo estudiaremos la competencia del Poder Judicial para declarar la nulidad de la resolución que contiene el título de propiedad.

[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «¿Los gobiernos regionales tienen competencia para declarar la nulidad de títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rústicos?». En LP [En línea]: https://bit.ly/3yKl7vq [Consulta: 11 de agosto de 2021].

[2] En gobierno regional de Apurímac [En línea]: https://bit.ly/37gFKTG [Consulta: 31 de julio de 2021].

[3] En dicha causal se fundamenta la Resolución Gerencial General Regional 177-2016-GR.APURIMAC-GG del 09/06/2016, referida en la introducción de este artículo; la misma que señala haber cumplido con «verificar y acreditar el agravio del interés público». Asimismo, en dicha causal se fundamenta la Resolución Ejecutiva Regional 0089-2017-GRU-GR, mencionada en nuestro artículo anterior (citado en la introducción).

[4] Jorge Danós Ordóñez. «Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General». En Escuela del Ministerio Público [En línea]: https://bit.ly/37mB1Ad [Consulta: 6 de agosto de 2021].

[5] Jorge Danós Ordóñez. Op cit.

[6] Raffaella Cocchella Diez. «El supuesto remedio de la ley 30313 y otras supuestas herramientas en el registro». En PUCP-Tesis [En línea]: https://bit.ly/3AFVpce [Consulta: 12 de agosto de 2021].

[7] En gobierno regional de Apurímac [En línea]: https://bit.ly/3fUxaPr [Consulta: 11 de agosto de 2021].

[8] En gobierno regional de Piura [En línea]: https://bit.ly/2VNP9Ab [Consulta: 11 de agosto de 2021].

[9] Citando en sus considerandos que el «pacto vinculante [del Tribunal Registral] señala que “La resolución administrativa que declara la nulidad o deja sin efecto un acto administrativo inscrito es título suficiente para extender el correspondiente asiento cancelatorio”». Confróntese con el precedente publicado en Osterling Abogados [En línea]: https://bit.ly/3xJVMAv [Consulta: 13 de agosto de 2021].

[10] Véase el artículo 217.3 del TUO de la Ley 27444.

Sumario: 1. Introducción, 2. El procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos, 3. Al resolver el recurso de apelación, los Gobiernos Regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución sobre la oposición al procedimiento, 4. Al resolver el recurso de apelación, los Gobiernos Regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, 5. Conclusiones.

1. Introducción

Los gobiernos regionales están encargados del procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos; si bien el marco normativo de dicho procedimiento ha sido modificado con la Ley 31145 (Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los gobiernos regionales), su reglamento aún no ha sido publicado, por lo que el Reglamento del Decreto Legislativo 1089 y otras normas siguen siendo aplicadas a los procedimientos en trámite.

Considerando dicho marco normativo, en este artículo verificaremos si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de los títulos de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos; en otras palabras, comprobaremos si la autoridad administrativa tiene la potestad nulificante sobre la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio (resolución que contiene el título de propiedad).

2. El procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos

El marco normativo del mencionado procedimiento está integrado por el Reglamento del Decreto Legislativo 1089 que establece el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales (aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA). Al respecto: «Toda mención hecha a COFOPRI [Organismo de Formalización de la Propiedad Informal] en el presente Reglamento, deberá entenderse referida a los gobiernos regionales a favor de los que se hubiere efectivizado la transferencia de competencias previstas en el Decreto Legislativo N° 1089»; según la cuarta disposición complementaria transitoria de dicho reglamento.

Cabe señalar que el Decreto Legislativo 1089 ha sido derogado por la única disposición complementaria derogatoria de la Ley 31145; cuyo reglamento hasta la fecha no ha sido publicado, de conformidad con la primera, segunda (último párrafo) y cuarta (último párrafo) disposiciones complementarias finales de dicha ley; la misma que hace algunas modificaciones al Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA y, por tanto, al mencionado procedimiento «a cargo de los gobiernos regionales y en coordinación, cooperación y/o articulación con el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri)»[1]. A pesar de la mencionada derogatoria, «los procedimientos en trámite […], de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio en propiedad privada, […], que se encuentran recogidos en el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1089, mantienen su plena vigencia hasta que se apruebe el Reglamento de la Ley N° 31145»[2].

Según el artículo 3 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, el mencionado procedimiento no será aplicable en cuatro supuestos. Este ámbito de exclusión ahora se encuentra en el artículo 3 de la Ley 31145. Asimismo, en el artículo 40 de dicho reglamento se establecen cinco requisitos para declarar la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos. Dichos requisitos ahora se encuentran en el artículo 7 de la Ley 31145, que establece que los «órganos de los gobiernos regionales, […], emiten el pronunciamiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, conforme al procedimiento que señale el reglamento de la presente ley».

Según el artículo 53 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con su cuarta disposición complementaria transitoria, cumplidas las etapas y actuaciones establecidas por dicha norma, el Gobierno Regional procederá a emitir la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, siempre que no se haya interpuesto oposición, conforme con el artículo 52 de dicho reglamento; y, según el último párrafo de su artículo 53: «Contra la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio no procede recurso de reconsideración. De plantearse éste, será tramitado como de apelación». Entonces, en el mencionado procedimiento analizaremos dos supuestos: 1) cuando se haya interpuesto oposición; y 2) cuando se haya interpuesto recurso de apelación contra la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio.

3. Al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución sobre la oposición al procedimiento

En el artículo 6 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA está prevista la doble instancia administrativa en materia de oposiciones, con esta indicación: «sujetándose este trámite a lo previsto en el Reglamento de Impugnaciones»; este último se entiende que es el Reglamento aprobado por el DS 039-2000-MTC, según lo previsto en el artículo 2 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA. Aunque es necesario que el citado artículo 6 sea concordado con el artículo 5 de este reglamento, porque los gobiernos regionales tienen la competencia, en doble instancia administrativa, para conocer y resolver las oposiciones.

Según el artículo 36 del Reglamento de Impugnaciones, la «oposición tiene por objeto impugnar las pretensiones adversas que se buscan hacer valer en los procedimientos de Declaración Administrativa de Propiedad mediante Prescripción Adquisitiva de Dominio»; y respecto al objeto impugnatorio, el artículo 9 de dicho reglamento señala que corresponderá la oposición «cuando se pretenda la impugnación de las pretensiones a que hacen referencia los incisos a), b) y c) del Artículo 8 [de dicho reglamento]» (en particular, el citado inciso a menciona las pretensiones de declaración de propiedad mediante la prescripción adquisitiva de dominio). Contra la resolución sobre la oposición al procedimiento (de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, en particular), «no procede la interposición de recurso de reconsideración. De plantearse este recurso, será tramitado como recurso de apelación»; conforme con el penúltimo párrafo del artículo 9 del Reglamento de Impugnaciones.

Según el primer párrafo del artículo 55 de dicho reglamento, la «apelación tiene por objeto que […] [la autoridad administrativa] examine la validez legal y la idoneidad técnica de los fundamentos y términos de la resolución recurrida». Según el artículo 62 de dicho reglamento, la autoridad administrativa podrá declarar nula la resolución apelada.

Por tanto, al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución sobre la oposición al procedimiento; conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (aprobado por DS 004-2019-JUS), que dispone que la «nulidad planteada por medio de un recurso de reconsideración o de apelación será conocida y declarada por la autoridad competente para resolverlo»; considerando que el Reglamento de Impugnaciones «en razón de su especialidad, es de aplicación preferente sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquéllas de derecho común que fueran aplicables», de acuerdo con el primer párrafo del artículo 11 de dicho reglamento.

Considerando que no está agotada la vía administrativa, los gobiernos regionales tendrían la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución apelada; conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, que dispone que dicha nulidad «será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad»; en dicha resolución se debería considerar los artículos 12.1 y 12.3 del TUO de la Ley 27444.

4. Al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio

El penúltimo párrafo del artículo 53 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, dice lo siguiente: «En los casos en que se haya interpuesto oposición y ésta se declare improcedente, en la misma resolución [que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio] se dispondrá las acciones señaladas en los numerales precedentes». Dichas acciones son las siguientes:

1) Declarar la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, a favor de cada poseedor calificado como apto. […] 2) La emisión de los Instrumentos de Formalización, los cuales contendrán [actos necesarios para el saneamiento registral del área prescrita, como] la cancelación de cualquier derecho, carga, gravamen u otra circunstancia u obstáculo registral que afecte el dominio del nuevo propietario, […] 3) La emisión de los Certificados de Información Catastral correspondientes.

Según el primer párrafo del artículo 54 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con su cuarta disposición complementaria transitoria, el Gobierno Regional «procederá a emitir los Instrumentos de Formalización de aquellos beneficiarios declarados con la resolución [antes mencionada] […] siempre que hayan quedado firmes los extremos del pronunciamiento que les concierne o, de haberse interpuesto apelación, éste se haya desestimado». En ese orden de ideas, según el último párrafo del artículo 54 de dicho reglamento, el Gobierno Regional «remitirá al RdP [Registro de Predios creado por la Ley 27755] los Instrumentos de Formalización y los Certificados de Información Catastral para su inscripción»; y, efectuada la inscripción del título de propiedad, el Gobierno Regional «procederá a la entrega de los respectivos Instrumentos de Formalización a sus titulares», según el último párrafo del artículo 55 de dicho reglamento.

Considerando el último párrafo del artículo 53 de dicho reglamento, se presentarán dos supuestos del recurso de apelación en el mencionado procedimiento: 1) contra la improcedencia de la oposición contenida en la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio; y 2) contra dicha resolución.

Según el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, la autoridad administrativa podrá declarar nula la resolución apelada; asimismo, en dicho artículo se establece que expedida la resolución sobre la apelación interpuesta o con la aplicación del silencio administrativo negativo, queda agotada la vía administrativa; además, en dicho artículo se establece que, particularmente, contra la resolución sobre la prescripción adquisitiva de dominio podrá interponerse la acción contencioso-administrativa, en el plazo de quince (15) días hábiles contados desde su notificación. Al respecto, según el último párrafo del artículo 8 de dicho reglamento, «no procede medio impugnatorio alguno contra Títulos de Propiedad emitidos por COFOPRI, con lo cual queda agotada la vía administrativa»; entendiéndose que son títulos emitidos por los gobiernos regionales, considerando la cuarta disposición complementaria transitoria del Reglamento aprobado por DS 032-2008-VIVIENDA.

Por tanto, al resolver el recurso de apelación, los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio sobre los predios rústicos; conforme con el artículo 62 del Reglamento aprobado por el DS 032-2008-VIVIENDA, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444.

Empero, los gobiernos regionales no tendrían la competencia para declarar la nulidad de oficio de dicha resolución, por haber quedado agotada la vía administrativa, de conformidad con los artículos 8 y 62 del Reglamento de Impugnaciones. Al respecto, en un caso práctico, mediante resolución del 2017 emitida por el Gobernador del Gobierno Regional de Ucayali se declaró infundado el recurso de apelación, pero se declaró la nulidad de oficio de la resolución apelada (emitida por la Dirección Regional de Agricultura) que contenía el título de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, considerando que «la autoridad administrativa agraria […] [no tuvo] en consideración lo establecido en la Constitución Política del Perú en su artículo 139.2»[3].

En otro caso práctico, mediante resolución del 09/06/2016 de la Gerencia General del Gobierno Regional de Apurímac, se declaró la nulidad de oficio[4] de dos de sus resoluciones emitidas en un procedimiento de formalización y titulación de predio rústico de propiedad del estado (resoluciones que contenían un título de propiedad que no fue inscrito por haber sido observado en la Oficina de los Registros Públicos), considerando «haberse realizado un trámite diferente al que le correspondía, ya que lo correcto es que se realice el procedimiento de declaración de propiedad mediante Prescripción Adquisitiva de Dominio»[5].

5. Conclusiones

Contra la resolución sobre la oposición al procedimiento (de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, en particular), puede interponerse recurso de apelación, para que el Gobierno Regional declare nula la resolución apelada, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444; inclusive, el Gobierno Regional tendría la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución apelada, conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, porque no está agotada la vía administrativa con dichas resoluciones (sobre la oposición y sobre su apelación).

En el supuesto que se haya interpuesto recurso de apelación contra la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, y/o contra la improcedencia de la oposición contenida en dicha resolución, el Gobierno Regional tiene la competencia para declarar nula la resolución apelada, conforme con el artículo 62 del Reglamento de Impugnaciones, en concordancia con el segundo párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444 (en un caso práctico, se declaró infundado el recurso de apelación, pero se declaró la nulidad de oficio de la resolución apelada que contenía el título de propiedad); sin embargo, el Gobierno Regional no tendría la competencia para declarar la nulidad de oficio de la resolución que declara la propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, conforme con el primer párrafo del artículo 11.2 del TUO de la Ley 27444, cuando está agotada la vía administrativa con la resolución sobre la apelación o con la aplicación del silencio administrativo negativo, de conformidad con los artículos 8 y 62 del Reglamento de Impugnaciones.

Si bien se ha encontrado un caso práctico que no contradice estas conclusiones, nos plantea la interrogante sobre si los gobiernos regionales tienen la competencia para declarar la nulidad de oficio de las resoluciones que contienen los títulos de propiedad que no han sido inscritos, por haber sido observados en la Oficina de los Registros Públicos. En otro artículo se tratará de responder esta interrogante.

[1] Carlos Javier Roncal Hernández. «¿Un nuevo procedimiento para sanear predios? Comentarios a la ley 31145». En La Ley  [En línea]: https://bit.ly/3iZctTb [Consulta: 29 de julio de 2021].

[2] Franco Soria. «#InformativoInmobiliario Ley N° 31145». En Estudio Rubio Leguía [En línea]: https://bit.ly/3zU9dPT [Consulta: 29 de julio de 2021].

[3] En Gobierno del Perú [En línea]: https://bit.ly/2WIjDnl [Consulta: 31 de julio de 2021].

[4] Citando la STC 0884-2004-AA/TC.

[5] En Gobierno Regional de Apurímac [En línea]: https://bit.ly/37gFKTG [Consulta: 31 de julio de 2021].

PRÓLOGO

A partir de la dación de la Constitución de 1979 –hecho continuado en el texto vigente– la preocupación por la salvaguarda de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida se ha convertido en parte importante de la agenda gubernamental.

En esa perspectiva, la investigación académica denominada Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios realizada por Víctor Solorio Neira concita particular atención por las complicaciones que devela y los aportes que plantean a dicha agenda.

En efecto, como bien hace el referido autor, no es posible soslayar el aserto que el medio ambiente es el lugar donde el hombre y los seres vivos se desenvuelven. Ello incluye “tanto el entorno globalmente considerado –espacios naturales y recursos que forman parte de la naturaleza: aire, agua, suelo, flora, fauna– como el entorno urbano”. En ese entendido implica las interrelaciones que entre ellos se producen (clima, paisaje, ecosistema, etc.).

Tal como señala Carlos Andaluz Westreicher [Derecho ambiental. Lima: Gráfica Bellido, 2004] el medio ambiente puede ser definido como “El conjunto de elementos sociales, culturales, bióticos y abióticos que interactúan en un espacio y tiempo determinado; lo cual podría graficarse como la sumatoria de la naturaleza y las manifestaciones humanas en un lugar y tiempo concretos”.

Cabe explicar que lo biótico hace referencia a todos los seres vivos de una misma región, los cuales coexisten y se influyen entre sí. En cambio lo abiótico alude a lo no viviente, como el agua, el aire, el subsuelo, etc.

El medio ambiente se compone –entre otros– de los denominados elementos naturales, los cuales pueden generar o no generar, según sea el caso, algún tipo de utilidad, beneficio o aprovechamiento para la existencia o coexistencia humana.

Entre los elementos de la naturaleza carentes de utilidad y beneficio y que, incluso, pueden afectar de algún modo la vida humana aparecen los terremotos, los maremotos, las ondas de frío o calor, etc. En cambio, aquellos que pueden ser de utilidad, beneficio o de aprovechamiento material o espiritual adquieren la calidad de recursos naturales.

Los recursos naturales pueden ser observados como el conjunto de elementos que brinda la naturaleza y que permiten satisfacer las necesidades humanas en particular y las biológicas en general.

Guillermo Cano [Derecho, política y administración ambiental. Buenos Aires: Depalma, 1978] refiere que el ambiente contiene dos categorías de elementos interdependientes entre sí.

De un lado, el entorno natural con sus recursos naturales vivos, que comprende la flora, la fauna, el sector agrícola y el hombre; y los recursos naturales inertes como las tierras no laborables, las aguas, los minerales, la atmósfera y el espacio aéreo, los recursos geotérmicos, la energía primaria y los recursos escénicos o panorámicos; y del otro, el entorno creado, cultivado o edificado por el hombre, el cual se encuentra constituido por bienes tales como la producción industrial, minera, agropecuaria cultivada y sus desechos o desperdicios, afluentes domésticos, edificios, vehículos, ciudades, etc.; e igualmente los bienes inmateriales como los ruidos, olores, tránsito, paisajes o sitios históricos de creación humana.

Como puede colegirse del texto de Solorio Neira el ambiente entendido sistémicamente como el conjunto de fenómenos naturales en que existen y se desarrollan los pueblos, encuentra en el comportamiento humano una forma de acción y de creación que condiciona el presente y el futuro de dicha comunidad humana.

Nuestra Constitución apunta a que la persona pueda disfrutar de su entorno en simétrica producción, proporción y armonía acondicionada al correcto desarrollo de la existencia y convivencia.

Desde una perspectiva práctica, el ambiente puede ser afectado por alguna de estas cuatro actividades:

1. Actividades molestas: Estas se generan por los ruidos o vibraciones, así como por emanaciones de humos, gases, olores, nieblas o partículas en suspensión y otras sustancias.
2. Actividades insalubres: Estas se generan cuando se vierten productos al ambiente que pueden resultar perjudiciales para la salud.
3. Actividades nocivas: Estas se generan cuando se vierten productos al ambiente que afectan y ocasiona daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola.
4. Actividades peligrosas: Estas son las que generan riesgos graves a las personas o sus bienes, debido a explosiones, combustiones o radiaciones.

El texto de Solorio Neira hace hincapié en varias de dichas afectaciones y expone con cabal conocimiento las herramientas jurídicas para hacerles frente.

Raúl Brañes [Manual de derecho ambiental mexicano. México: Fondo de Cultura de Económica, 1994], en la línea planteada por el autor, hace hincapié en la preocupación y reconocimiento de lo ambiental como parte coadyuvante de la defensa y auspicio de la dignidad y desarrollo de la persona ante “la ineludible necesidad de establecer un sistema de protección jurídica de las condiciones que hacen posible la vida; […] cuya complejidad corre pareja con […] la relación sociedad-naturaleza”.

El ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida se presenta como el compendio de los elementos ya señalados y que manifiestan una influencia positiva en la vida del ser humano, al extremo de promover el despliegue y ejercicio de todas sus potencias físicas, espirituales, etc., en aras de realizar a plenitud su propio y particular proyecto de vida. Tales elementos no deben entenderse desde una perspectiva fragmentaria o atomizada, vale decir, en referencia a cada uno de ellos considerados individualmente, sino en armonía sistémica y preservada de grandes cambios.

Por lo expuesto, aparece la obligación concurrente del Estado y los particulares de mantener aquellas condiciones naturales del ambiente, a fin que la vida humana transcurra con dignidad.

Así, la Constitución no solo garantiza la existencia física de la persona sino que tuitivamente la protege contra los ataques al medio ambiente en el que desenvuelve su existencia, para así permitir que el desarrollo de la vida se realice en condiciones ambientales aceptables.

Dicha facultad plantea la dación de un conjunto de directrices básicas de acción destinadas a la conservación, protección, restauración y mejora del medio ambiente. Como tal tiene un carácter históricamente intergeneracional en la medida que conlleva el compromiso de los grupos humanos presentes y futuros en pro de su resguardo y goce.

Cabe agregar el derecho a gozar de un ambiente equilibrado que conlleva a velar que las modificaciones ambientales surgidas de la obra humana sean aceptables científica y técnicamente; y que tales cambios para ser adecuados tengan por finalidad asegurar los libramientos de riesgo de contaminación a efectos que los bienes “tocados” por la acción humana sigan aptos por el desarrollo de la vida y personalidad de todas las generaciones.

Ahora bien, en la obra de Solorio Neira se invoca –y con acierto– lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución, en donde se establece la obligación perentoria del Estado de establecer la política nacional del ambiente.

Ello implica un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar o promover, y cuyo fin consiste en preservar y conservar el ambiente frente a todas las actividades humanas que pudieran afectarlo.

Esta política nacional –entendida como el conjunto de directivas para la acción orgánica del Estado en pro de la defensa y conservación del ambiente– permitirá el desarrollo integral de todas las generaciones de connacionales, que tienen el derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el bienestar de su existencia. En ese aspecto, esta responsabilidad estatal guarda relación con lo dispuesto en el inciso 22 del artículo 2 de la Constitución.

Dicha política debe promover un uso sostenible de los recursos naturales; ergo, debe auspiciar un goce de sus beneficios con resguardo de un equilibrio dinámico entre el desarrollo socioeconómico de la nación y la protección y conservación de un disfrute permanente.

El uso sostenible obliga a la tarea de rehabilitar aquellas zonas que hubieren resultado afectadas por actividades humanas destructoras del ambiente y, específicamente de sus recursos naturales.

Por ende, el Estado se encuentra obligado a promover y aceptar únicamente la utilización de aquellas tecnologías que garanticen la continuidad y calidad de dichos recursos, evitándose que su uso no sostenido los extinga o deprede. Dentro de ese contexto, se encuentra obligado a auspiciar la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales objeto de protección.

La diversidad biológica comprende al conjunto de especies de plantas, animales y microorganismos (virus, bacterias, algas unicelulares, protozoarios, hongos, biofositos, etc.); así como los ecosistemas y las especies mencionadas.

Por áreas naturales se entiende aquellas circunscripciones geográficas ubicadas dentro del territorio nacional, que albergan una diversidad de recursos naturales y que por ley se encuentran especialmente protegidas por la acción del Estado. Dicha condición surge por la importancia para la conservación de la diversidad biológica y demás valores asociados.

En tal sentido, para configurar los alcances del concepto de diversidad biológica es conveniente tener en cuenta que el Convenio sobre Diversidad Biológica (1992) aprobado por Resolución Legislativa N° 26181, entiende como tal la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres, marinos u otros ecosistemas acuáticos, así como los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y los ecosistemas.

Es dable precisar que por ecosistema se hace referencia a aquella unidad que forman los organismos que viven en un área y el mundo físico con el que interactúan; ambos componentes se encuentran inescindiblemente ligados, y cada uno influye sobre las propiedades del otro. En cada unidad, es factible que no sea posible la vida de algunas especies.

En tanto que por proceso ecológico se admite como tal aquellas acciones que constituyen la base de sustentación de la vida, en virtud a que contribuyen a la depuración del aire y del agua, la regulación del flujo de las aguas, la circulación de los elementos y el reciclaje de los nutrientes, la formación y la regeneración del suelo, la sucesión de la flora, etc.

En ese contexto, la inquietud académica de Solorio Neira apunta a presentar ordenadamente y propone solventemente el conocimiento y la forma de solucionar la problemática minera en Madre de Dios.

Como bien expone el autor, la problemática de dicha región –de la cual es oriundo– se expresa en la necesidad de la preservación del ecosistema ante los embates de la informal explotación minera aurífera; la cual ha llegado a niveles alarmantes.

En esa perspectiva, el libro se aboca en primer lugar a precisar los conceptos y definiciones básicas de la materia. Así, aparecen las expresiones terminológicas de concesión, proceso minero, ordenamiento territorial, minería artesanal, pequeña minería, etc.

Dicha tarea es cumplida con “tecnicismo de relojero”, mediante un lenguaje preciso y claro. A lo largo de la obra queda evidenciado que el autor se ha empeñado –y conseguido– en emplear una redacción en donde no sobran pero tampoco faltan las palabras.

El lector encontrará los elementos suficientes para conocer la materia objeto de estudio y obtener sus propias conclusiones.

En ambos casos se deben destacar la exhibición de un profundo conocimiento de la legislación en sentido lato; así como su explicación a través del uso de la doctrina más acerada y los pronunciamientos jurisdiccionales.

En la segunda parte del texto se describen, sistematizan y explican las normas del plexo constitucional destinados a enfrentar propositivamente la problemática aurífera en Madre de Dios; en tanto que en la tercera parte se lleva a cabo similar tarea a través de los instrumentos legales que consigna nuestro ordenamiento.

En lo que a mi se refiere, los aspectos relativos a la adecuación legal y los efectos de la minería en Madre de Dios, consignados en el texto de Solorio Neira, me han abierto las puertas para seguir indagando en la línea propuesta por el autor.

El trabajo de Solorio Neira es la mejor contribución que un ciudadano puede hacer en torno a los retos de su entorno. Este se ha realizado con una visión sistemática, y con un mensaje diáfano y directo.

El texto de Solorio Neira es una contribución significativa al derecho y a la “patria chica”; que a contracorriente de aquellos profesionales con vocación de “cenizas, polvo y moda”, su autor nos entrega una propuesta con pasión, versación y ciudadana preocupación por hacer algo mejor en su entorno.

Tengo la convicción que la presente obra será de lectura obligatoria para los interesados en la solución de dicha problemática; y motivará a su autor a continuar en la investigación jurídica, tarea que ha demostrado realiza con solvencia y esmero.

Víctor García Toma

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Este artículo fue escrito como parte del Trabajo de Fin de Master para la Maestría en Tutela Judicial de Derechos y Jurisdicción Contencioso – Administrativa de la Universidad de Jaén – España

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