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El 7 de octubre, se realizaron las elecciones regionales y municipales en el país, y en Lima Metropolitana elegimos un nuevo alcalde y un nuevo Concejo en la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), lo que los candidatos y los ciudadanos poco conocen es que LM tiene sus propias particularidades institucionales y de gestión pública, así como una densidad poblacional de casi 10 millones de personas, que lo acerca en este aspecto a una de las condiciones que caracteriza a una Megaciudad. Casi un tercio del país vive en Lima metropolitana.

La Gestión Pública Territorial (GPT) en Lima Metropolitana (LM) tiene varios retos a enfrentar. En primer lugar, su extrema densidad poblacional que todos los días va en aumento. Cerca de 10 millones de habitantes y los problemas urbanísticos, de seguridad y de convivencia que  conlleva el ir ascendiendo a la condición de ciudad globalizada o quizás Megaciudad. En segundo lugar, LM es una ciudad conurbana: es una ciudad en plena expansión urbana y geográficamente que se extiende por el norte hasta la ciudad de Huacho y por el sur alcanza a Ica, sin ningún esfuerzo. En tercer lugar, a nivel, también territorial, no se puede plantear hacer una gestión pública eficiente y eficaz, sino se alcanza a mirar su relación con las tres cuencas y las alturas de la sierra que bordean a LM: Chillón, Rímac y Lurín. En cuarto lugar, a nivel institucional y de Reforma Política la GPT en LM no puede dejar de mirar que en el departamento de Lima conviven tres gobiernos regionales: el Callao, Lima Provincias y la propia MML, que por mandato de la Constitución Política: “…no integra ninguna región. Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades”[1] y es un Régimen Especial, que es desarrollado por la Ley de Bases de la Descentralización en el sentido de que: “En el ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la MML…Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad…”[2].

Finalmente, y no menos importante, la condición de LM de ser la capital de la República del Perú por la que también tiene obligaciones de gestión pública que resolver, es el paso obligado hasta ahora para la mayoría de interconexiones al interior del país, lo que por ejemplo determina la atención de una carga importante del turismo nacional e internacional, además de ser un territorio obligado para eventos oficiales nacionales e internacionales, entre otros.

Estas son las condiciones o factores que una GPT, debería considerar, si se pretende ser eficaz en la resolución de los problemas públicos (ir a las causas de los problemas) y alcanzar el desarrollo integral y sostenible en Lima Metropolitana, tratando de abandonar la idea que hoy escuchamos en la mayoría de candidatos a la MML de que sólo se trata de mejorar servicios públicos de transporte, tránsito, seguridad ciudadana, recreación, limpieza, entre otros. Es mucho más complejo que eso.

Aún se confunde, o se desconoce lo que implica la gestión pública en un territorio como Lima metropolitana, con diversas institucionalidades que tiene un gobierno metropolitano, la MML, y lo que es el ejercicio del Gobierno nacional con sus ministerios y sectores que se asientan y despachan desde la capital al conjunto del país. Adicionalmente, producto de las luchas democráticas, sobre todo del exalcalde Alberto Andrade contra el fujimorismo, la MML sufrió recortes severos de competencias y de recursos presupuestales por el autoritarismo de los 90, que hasta la fecha no le han sido restituidos plenamente y son manejados por el Gobierno Nacional.

Institucionalidad Régimen Especial de Lima Metropolitana

La MML mediante Edicto N° 254 del año 2003 crea el Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana (PGRLM), como órgano desconcentrado, con la finalidad de incorporarse al proceso de descentralización en su condición de Régimen Especial donde ejerce funciones municipales y regionales.

Este órgano desconcentrado[3] de la MML coloca claramente como la condición de Régimen Especial que le otorga facultades y competencias de Gobierno Regional en la jurisdicción de la Provincia de Lima, determina que:

 

El Concejo Metropolitano de Lima, ejerce atribuciones del Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador.

El Alcalde de Lima Metropolitana ejerce atribuciones de Presidente Regional, como órgano ejecutivo.

La Asamblea Metropolitana de Lima ejerce competencias y funciones de Consejo de Coordinación Regional, como órgano consultivo y de coordinación.

Se reconoce así un régimen especial jurídico a la Municipalidad Metropolitana de Lima por el cual asume, en forma excepcional, funciones correspondientes a los gobiernos regionales, sin constituir propiamente una región, produciéndose una integración de funciones tanto municipales (a nivel metropolitano y de gobierno local) como regionales en una misma entidad.

A su vez, a nivel presupuestal y financiero en mérito de esta doble condición el Ministerio de Economía y Finanzas considera para la MML dos pliegos presupuestales. El pliego de la MML (150101), y el del Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana (465). Este último muy exiguo para el ejercicio de sus funciones regionales ya transferidas y un manejo eficiente de su gestión pública territorial. El presupuesto público del PGRLM se mueve entre 43 y 50 millones de soles anuales, mientras que el de la MML alcanza los 1500 millones de soles en promedio; constituyendo uno de los per capitas más bajos para la provincia de Lima, que también es la capital del Perú y que concentra casi 10 millones de personas, además de ser el paso obligado del turismo mundial que llega al país.

La gestión de la Metrópoli

Según la Organización Mundial de la Salud, Lima Metropolitana es la segunda ciudad más contaminada de América Latina[4], donde mueren por contaminación unas 15 mil personas. Asimismo, LM se ubica entre las 29 ciudades más pobladas del mundo, pero también la quinta megaciudad más peligrosa para las mujeres a nivel mundial, según el ránking de Thomson Reuters Foundation referido a temas como educación, violencia sexual, acceso a la salud, entre otros.[5]

Principalmente por su cada vez mayor densidad poblacional LM es una metrópoli que se acerca aceleradamente, por el tamaño de su población, a la referencia de ser una Megaciudad (ciudad global), pero que le falta elementos centrales para ser tal. Según la definición de Manuel Castells[6] la megaciudad, es la urbanización del Tercer Milenio:

 

“Las megaciudades (…) son aglomeraciones muy grandes de seres humanos, todas ellas (…) con más de 10 millones de habitantes (…) Son los nodos de la economía global y concentran las funciones superiores de dirección, producción y gestión en todo el planeta; el control de los medios de comunicación; el poder de la política real (…) No todas ellas (…) son centros dominantes de la economía global, pero conectan a este sistema global enormes segmentos de población humana (…) Las megaciudades articulan la economía global, conectan las redes informacionales y concentran el poder mundial (…) se conectan en el exterior con redes globales y segmentos de sus propios países, mientras que están desconectadas en su interior (…) Es este rasgo distintivo de estar conectada globalmente y desconectada localmente, tanto física como socialmente, el que hace de las megaciudades una nueva forma urbana”.

29 Megaciudadades[7]

Lima, en la actualidad bordea su acercamiento a los 10 millones de pobladores, pero se estima que hacia el 2030 supere los 15 millones de personas. Es claro que a LM le falta alcanzar constituirse en nodos de la economía global que pueda articularla

Planificación, descentralización y articulación Regional Metropolitana

El proceso efectivo de transferencia de funciones y competencias iniciado en el período 2011-2014 se encuentra en la práctica paralizado. Desde la MML porque no es una prioridad gestionar para alcanzar esta delimitación de funciones con recursos y desde los sectores del Gobierno Nacional tampoco es un tema de agenda nacional.

A raíz de la gestión producida entre el 2011 y el 2014 se logró concluir el proceso de transferencia de 32 funciones regionales. De ellas, 14 provienen del Ministerio de la Mujer, sobre las materias de desarrollo social, igualdad de oportunidades y población. Tres funciones fueron transferidas por la PCM, en materia de Defensa Civil. Una función fue transferida por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en la materia de saneamiento físico legal de la propiedad agraria. Finalmente, en mayo de 2013 culminó el proceso de transferencia de 14 funciones de la materia agraria, por parte del Ministerio de Agricultura.

Asimismo, está en pleno proceso de transferencia veintidós de veintisiete materias (81.48%). Además, se ha acreditado a la MML, incluyendo las funciones ya transferidas, para poder recibir funciones regionales, en doce de 27 materias (44.44%) que representan a 97 funciones regionales de 185 (52.43%). Las materias de Artesanía; Administración y Adjudicación de Terrenos del Estado, y Demarcación Territorial, la MML se encuentran en la etapa final de la firma de Actas de Entrega y Recepción de Funciones a cargo de los titulares de los pliegos. Asimismo, la MML se encuentra acreditada y expedita para recibir las competencias y funciones regionales en Salud, Educación, Trabajo y Promoción del Empleo. Asimismo, la MML ha sido declarada APTA por los sectores para recibir las funciones regionales en las materias de Ambiente y Ordenamiento Territorial, MYPE, Comercio.

Si Muñoz decidiera reactivar la gestión de las transferencias de competencias a la MML, en el lapso de un año podría tener nuevas responsabilidades por ejercer, por ejemplo en el sector Transportes, pero también tendría Recursos Directament Recaudados por estas funciones como son emisión y renovación de licencias de conducir, capacitación y exámenes para obtener las licencias. Y, aproximadamente, el 70 por ciento de las licencias que se emiten en el país corresponden a Lima Metropolitana. Es decir, también la MML sumaría financiamiento para su gestión a su ya alicaído presupuesto público, per cápita.

[8]

Capital, oportunidad de gestión

Lima, en la actualidad bordea su acercamiento a los 10 millones de pobladores, pero se estima que hacia el 2030 supere los 15 millones de personas. Es claro que a LM le falta alcanzar constituirse en nodos de la economía global que pueda articularla y establecer un modelo de gestión público territorial acorde con sus necesidades y visión de largo aliento.

Los limeños, y los candidatos a alcaldes centran sus esfuerzos en buscar responder a lo urgente (seguridad ciudadana, tráfico, vías) antes que a lo importante (hacia dónde va Lima Metropolitana) y como desde esa visión supero los problemas urgentes del territorio.

Las experiencias de gestión y arreglos institucionales de Megaciudades (10) incorporan la participación ciudadana como un elemento central en decidir los prioritario y fundamental de la gestión urbana (Vancouver, Johannesburgo, etc.).

Experiencia que en el caso de la MML sólo se ejecuta para cumplir con las formalidades de la elaboración anual del Presupuesto Participativo que la ley obliga.

 

3.- Planificación, descentralización y articulación Regional Metropolitana

 

Un elemento central de la planificación territorial en LM es la voluntad política e institucional de los diversos actores comprometidos, incluido el Gobierno Nacional de incorporarla efectivamente al proceso de descentralización. Si hubiera esa decisión concertada y concordada, se debería retomar el proceso efectivo de transferencia de funciones y competencias iniciado en el período 2011-2014 y que en la práctica se encuentra paralizado. Desde la MML porque no es una prioridad gestionar para alcanzar esta delimitación de funciones con recursos y desde los sectores del Gobierno Nacional tampoco es un tema de agenda nacional.

 

En la gestión entre el 2011 y el 2014 se logró concluir el proceso de transferencia de

32 funciones regionales. De ellas, 14 provienen del Ministerio de la Mujer, sobre las materias de desarrollo social, igualdad de oportunidades y población. Tres funciones fueron transferidas por la PCM, en materia de Defensa Civil. Una función fue transferida por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en la materia de saneamiento físico legal de la propiedad agraria. Finalmente, en mayo de 2013 culminó el proceso de transferencia de 14 funciones de la materia agraria, por parte del Ministerio de Agricultura.

 

Quedaron pendientes de gestionar y culminar la transferencia de funciones, veintidós de veintisiete materias (81.48%), además de haberse acreditado a la MML, para poder recibir funciones regionales, en doce de 27 materias (44.44%) que representan a 97 funciones regionales de 185 (52.43%).

En las materias de Artesanía; Administración y Adjudicación de Terrenos del Estado, y

Demarcación Territorial, la MML se hallaba en la etapa final de la firma de Actas de

Entrega y Recepción de Funciones, y se encontraba acreditada y expedita para recibir las competencias y funciones regionales en Salud, Educación, Trabajo y Promoción del Empleo. Siendo además declarada APTA por los sectores para recibir las funciones regionales en las materias de Ambiente y Ordenamiento Territorial, MYPE, Comercio.

Sin embargo, en términos reales, la incorporación real de la MML a la descentralización tiene relación directa con la gestión y los recursos con los que cuentan los ministerios en el territorio de Lima Metropolitana, aunque en estricto, los sectores del gobierno nacional debieran, principal y casi exclusivamente: “ Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno”.(11)

Por ende, la gestión y ejecución de políticas debiera estar principalmente en los gobiernos subnacionales. (12)

[1] Constitución Política del Perú. Artículo 198

[2] Ley de Bases de la Descentralización. Artículo 33

[3] http://www.munlima.gob.pe/programa-gobierno-regional

[4] Global Urban Ambient Air Pollution Database. Organización Mundial de la Salud 2017

[5] Diario El Comercio. 16.10.2017

[6]Castells, Manuel. La era de la Información, Alianza Editorial Madrid, 1997

[7] Autoridad del Espacio Público de Ciudad de México. Comisión Megaciudades. 2011

[8] Iguiñiz Echeverría, Manuel. El Gobierno de la ciudad de Lima. DESCO

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