9. Viabilidad de la implementación de un seguro por desempleo en Perú

Luego de todo lo señalado, planteamos la obligatoria pregunta, ¿Es realmente viable la implementación de un seguro de desempleo en nuestro país?
Antes de ello, debemos tener presente que para que en nuestro país un seguro de desempleo sea óptimo, debería reunir las siguientes características:
a. Que cubra a todos los trabajadores, sea del ámbito público o privado.
b. Debe ser financiado a través de las contribuciones de empleadores, trabajadores y el Estado
c. Debe aplicarse cuando el trabajador es despedido
d. La administración debe ser realizada por alguna de las instituciones que administran la seguridad social como ESSALUD u ONP
e. Al tratarse de una protección integral al trabajador, debería cubrir no solamente el desempleo total, sino también el desempleo parcial léase la reducción temporal de la duración normal de trabajo, la suspensión perfecta del contrato de trabajo en caso no sea imputable al trabajador
f. Deberá tener un lapso determinado, que podría oscilar entre los 03 y 06 meses.
g. Tal como sucede en otras realidades, deberá cubrir al menos 50% de la remuneración dejada de percibir por un periodo máximo de 12 meses.
h. Al tratarse de una protección integral, el seguro debería comprender a las personas que hayan estado comprendidas en la ley referida a modalidades formativas laborales.
i. La persona debe haber cotizado por lo menos 24 meses en un periodo o mayor a 36 meses.
j. La persona debe haber permanecido como desempleado por lo menos 40 días
k. La persona no debe percibir otro tipo de ingreso.
l. El ex trabajador deberá recibir un máximo de 6 pagos mensuales.
m. La persona solo podrá recibir el seguro una vez en un lapso determinado que podría ser de 4 años.
Por otro lado, el seguro de desempleo finalizará cuando
a. El ex trabajador haya agotado los 06 pagos mensuales
b. La persona retorne a trabajar
c. Perciba otro tipo de ingreso económico
d. El desempleado fallezca
De lo señalado, el seguro por desempleo podría verse como el deber ser a fin lograr la protección de la persona desempleada, empero esto se ve limitado por una serie de factores que se dan en el mercado peruano:
1. La esencia del derecho del trabajo, que se ve concretizada en la normativa y la jurisprudencia es que el contrato de trabajo debe ser a plazo indeterminado, siendo los contratos modales la excepción y no la regla. Lamentablemente, para los trabajadores, en nuestro país la excepción se torna la regla y aun así podrían considerarse afortunados en comparación a las personas que prestan relaciones laborales pero que han suscrito contratos de locación de servicios.
Para que un seguro por desempleo tenga una verdadera aplicación, debe desarrollarse dentro de un mercado en que en los hechos la relación laboral sea a plazo indeterminado, puesto que para que un trabajador pueda acceder a aquel deberá cotizar por un lapso que no puede ser muy breve; así si bien el seguro, en principio, cubriría a todos los trabajadores, los que se encuentran dentro de los contratos modales privados, se encontrarían excluidos al no cumplir los requisitos temporales; piénsese así en los contratos por necesidades del mercado, accidental, suplencia, entre otros.
Téngase presente también, tal como detallamos a continuación, la situación de las personas excluidas del mercado laboral al encontrarse, con evidente mala fe de la contraparte, bajo contratos de locación de servicios.
2. .Una segunda objeción para la implementación de un seguro de desempleo es la desbordante informalidad que se da en el mercado laboral. Es de amplio conocimiento que el derecho laboral, protege a una minoría, léase a trabajadores que en lo factico y jurídico ostentan una relación laboral y cuyos efectos pueden llegar a personas cuyos contratos de locación de servicios encubran una relación laboral. Ante ello, surge la razonable pregunta ¿Puede ser aplicable un seguro por desempleo a personas que no serían propiamente trabajadores? Tomemos como ejemplo una persona que labora en el centro empresarial “Gamarra” como “jalador”, quien a todas luces es un trabajador pero que no tiene contrato escrito que acredite tal condición ¿Cómo podrá ser protegido por un seguro por desempleo si es que ni siquiera es reconocido como trabajador? Ante ello, para que el seguro pueda ser realmente viable, la informalidad debe ser eliminada gradualmente- lo cual conlleva un cambio profundo de la realidad nacional- tanto para las personas que en lo jurídico no son propiamente trabajadoras como para aquellas personas que, siendo trabajadoras, son contratadas a plazo determinado, en supuestos de fraude a la ley.
3. Tal como demuestra la experiencia a nivel internacional, el seguro por desempleo es aplicable a los trabajadores que son despedidos, siendo que en nuestro país, contra lo que muchos creen, un porcentaje muy bajo de trabajadores lo es.
El Tribunal Constitucional, en base al principio protector del derecho laboral, ha emitido una serie de pronunciamientos donde el despido puede ser revertido y el trabajador volver a su puesto de trabajo o percibir una determinada indemnización; con lo cual el empleador opta por no despedir, por hacer que el trabajador renuncie o, tal como ya es evidente, optar por la contratación a plazo determinado.
Lo que muchas personas olvidan al momento de proponer un seguro de desempleo es la realidad en la cual nos desenvolvemos; se quiere amoldar la norma a la realidad y no a la inversa, dando lugar al escenario de lo políticamente correcto y al populismo en desmedro de la eficiencia y de los actores involucrados. Así, si bien, el trabajador viene a ser la parte débil de la relación laboral, su destino económico depende del destino de la empresa en que trabaja, la misma que ante nuevas instituciones se conducirá de la mejor forma que maximice sus intereses.
El seguro por desempleo al ser aplicable únicamente en caso de despido conllevara a que el empleador, a fin de evitar pagar el monto correspondiente, pueda cometer actos de hostilidad laboral o mobbing a fin de aburrir al trabajador para que este renuncie, lo cual si bien ya se encuentra regulado en el TUO del DL 728 solo da lugar al pago de una indemnización. A la par de ello, también preferirá el empleador la contratación a plazo determinado pues la posibilidad de despido es casi nula al existir un plazo determinado de labores, con lo cual una vez más el seguro por desempleo no se haría efectivo.
Debemos tener presente también la problemática para determinar el momento en el cual será aplicable el seguro. Al ser despedido, el ex trabajador deberá recurrir al Poder Judicial y esperar la sentencia final, lo cual implica un lapso nada breve en el cual la persona se encontraría en indefensión económica, con lo cual tendría que verse obligado a buscar otro empleo hasta que la judicatura determine que efectivamente se produjo el despido. Pero en este supuesto surge otra pregunta ¿Qué ocurriría si es que la empleadora derrota al ex empleado? ¿Cabria otro supuesto de reclamo del monto del seguro a través de otra vía que no sea la judicial?
Una propuesta basada en el principio de protección podría ser que al ex trabajador se le asigne una pensión determinada hasta el fallo, empero ¿Cuál sería el monto?, ¿Cómo se determinaría?, ¿Qué ocurriría si se determina que no se produjo despido? ¿El trabajador tendría que devolver el monto recibido? ¿De qué forma lo haría?
Como se constata, resultan varios inconvenientes cuya resolución se traduciría en una fuerte inversión en tiempo y dinero.
4. Para acceder a un seguro por desempleo se deben cumplir una serie de requisitos siendo uno de ellos, el permanecer por un lapso determinado en el puesto de trabajo, sin embargo en nuestro país, la rotación de los trabajadores es alta.
La figura de seguro por desempleo tiene razón de ser en mercados formales donde si bien existen cambios tecnológicos a todo nivel, el trabajador ve como solida posibilidad la permanencia y desarrollo dentro de la empresa. Si bien esta es una visión que ha ido decayendo a nivel mundial, en los países industrializados, esta posibilidad permanece, a diferencia de lo que ocurre en Latinoamérica y Perú donde más que tratarse de trabajo digno o decente, se trata de uno de supervivencia donde la persona cambia rápidamente de puesto, lugar y condiciones a fin de obtener las máximas ganancias para ella y su familia. En este contexto, el seguro de desempleo se hace prácticamente inviable.
5. El seguro de desempleo implica que su financiamiento se de por parte de empleador, trabajador y Estado, con lo cual cabria analizar si es que los segundos estarían dispuestos a abonar un monto determinado ante la posibilidad del desempleo, lo cual no se avizora de forma positiva por la dinámica propia de las relaciones laborales en Perú marcadas por el conflicto y la desconfianza entre las partes y que se ha visto traducida en los continuos rechazos de los gremios de obreros y empleados ante la implementación de un seguro.
6. El seguro por desempleo, implicaría una fuerte fiscalización por parte del Estado puesto que tendrían que implementarse filtros a fin de constatar a que destinaria el ex trabajador el monto recibido puesto que el fin de aquel, aunque suene a perogrullada decirlo, es la supervivencia del trabajador, en contraposición a la CTS, la cual puede ser destinada a los fines de los más diversos.
La propuesta del seguro se ofrece a un “país adolescente” parafraseando a Luis Alberto Sánchez donde las normas mínimas de convivencia no son aprendidas y la corrupción se presenta a todo nivel. Así, en una realidad donde la informalidad campea, en el caso que una persona perciba un seguro de desempleo puede a la vez realizar otro trabajo u oficio y percibir así dos ingresos, trastocando la finalidad del seguro.
Por otro lado, en caso se descubra este fraude a la ley, se iniciaría el debate si es que la prohibición de laborar en alguna otra ocupación no se traduciría en una afectación a la libertad de trabajo, pudiendo alegar para ello la insuficiencia del monto del seguro de desempleo.
7. Tal como se señaló en líneas precedentes, el seguro por desempleo en principio debería ser financiado con aportes del empleador, del trabajador y del Estado, lo que en los hechos generaría para todos los involucrados un sobrecosto laboral.
En la actualidad, la CTS es parte del sueldo del trabajador que viene a ser otorgada posteriormente a la terminación de la relación laboral, lo cual no exige un desembolso adicional de los implicados, los cuales pueden tener opiniones distintas dependiendo de los intereses involucrados.
En esta línea de hechos, tengamos presente que la discusión sobre la implementación de un seguro por desempleo generalmente se da en contexto de elecciones, como forma “novedosa” de supuesta protección a los trabajadores; así en las elecciones de 2016, el ex presidente Kuczynski en su plan de gobierno propuso lo siguiente: Creación de un beneficio simplificado para los que ingresan a la fuerza laboral y aun no tienen CTS, a través de un seguro de desempleo a cargo del empleador, con un costo que se estima alrededor de 2.5% de la planilla y con beneficios para el trabajador en caso de desempleo de hasta 5 meses de sueldo”
Téngase presente que el beneficio simplificado se aplicaría a los trabajadores nuevos, a las personas que ingresan al mercado de trabajo, quienes al no tener CTS serían cubiertos por un seguro por desempleo de máximo 05 meses de sueldo. Surgen entonces las inevitables preguntas, ¿A qué se hace referencia con el rótulo de “simplificado”? ¿La CTS y el seguro por desempleo coexistirían para los trabajadores nuevos? ¿A qué se debe que se haya fijado el monto de 2.5% de la planilla? ¿El costo del seguro realmente estará únicamente a cargo del empleador?
Si lo que se pretende es suplantar a la CTS para implementar un seguro de desempleo, se procederá a crear un nuevo beneficio laboral que reemplazará el extremo de la CTS referida a las contingencias que origina el desempleo y eliminará la referida a la promoción del trabajador y de su familia.
La CTS proporciona al trabajador ingresos adicionales, beneficios dentro del sistema financiero, así como la disposición a partir de un monto y en su totalidad al cese, además que, tal como señala Juan Mendoza: Las cuentas de CTS reciben intereses razonables por encima de la inflación. Varias instituciones pagan tasas mayores al 6% en la actualidad. Más aún, no se cobra comisiones por administrar las cuentas de CTS y las mismas cuentan con seguro de depósito. Bancos y cajas compiten por atraer las CTS. Como comparación los fondos administrados por las AFP ganaron entre 2.4% y 5.9% en el 2015, sin contabilizar las altísimas comisiones equivalentes a 30 soles por cada 100 soles que entran el fondo.
La propuesta del ex presidente vendría a beneficiar principalmente al empleador pues conllevaría a hacerse cargo del 2.5% del costo en contraposición al costo de la CTS que asciende al 9.2% de la remuneración, aunando a esto que tanto el trabajador como el Estado, también participarían del financiamiento.

Consideramos entonces que serían mayores los perjuicios que los beneficios el sustituir a la CTS por un seguro de desempleo y debe tenerse presente como esta institución viene a ser una especie de “caballito de batalla” utilizado en épocas electorales partiendo de la premisa de que el trabajador se encontraría supuestamente desprotegido ante la situación del desempleo. Tal como señalamos, en nuestro país existen las políticas pasivas como la indemnización por despido y principalmente la CTS las cuales si bien no son óptimas, de lo argumentado protegen en mucha mejor medida a los trabajadores en un contexto donde el trabajo conforme a ley es la excepción.
Si bien la Organización Internacional del Trabajo ha recomendado al Estado peruano la implementación de un seguro de desempleo, el incumplimiento de ello no implica que no se tome en cuenta las deficiencias existentes sino que se toma en consideración la realidad existente, donde la norma a implementar debe atenerse a esta.
Perú, país en vías de desarrollo, rotulo políticamente correcto para los países tercermundistas, debe recorrer un camino prudencial a fin de tener un mercado laboral que pueda ser catalogado como digno donde los derechos laborales sean respetados a todo nivel. Urge para ello fomentar los trabajos a plazo indefinido, combatir y erradicar-o intentar hacerlo-la informalidad y un cambio de paradigma en la visión tradicional de las relaciones laborales, léase pasar de una de conflicto y enfrentamiento a una de colaboración