¡Vuelos nocturnos en Cusco!, tarea pendiente, antes aprendamos la técnica legislativa

A propósito de las atribuciones del Concejo Municipal contenidas en el artículo 9 de la Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades, concordada con los artículos 38 – 45 de la misma norma y, considerando que en su mayoría, todos los Concejos Municipales cuentan con un Reglamento Interno, que entre otras cuestiones –también– regula la producción del Ordenamiento Jurídico Municipal, debemos precisar que en efecto, existe como atribución del Concejo Municipal, la de normar y regular determinados hechos –naturalmente dentro de sus competencias, esto claro está, sería lo optimo-.

No obstante lo antes indicado, la atribución en nuestro país no es siempre bien entendida, y en muchos casos no es bien aplicada por desconocimiento, que a su vez puede ser voluntario o premeditado; el hecho es que existe –nos referimos a la atribución del Concejo Municipal de emitir normas– y que a nivel nacional, salvo contadas excepciones de buenas prácticas legislativas, casi siempre es mal utilizada para regular algo que ya está normado por el Primer Nivel de Gobierno, o algo que no puede legislarse por estar fuera de las competencias de un Gobierno Local –ubicado en el Tercer Nivel de Gobierno-.

Precisamente el problema se circunscribe al conocimiento de las “competencias” con las que cuenta un Gobierno Local para emitir normas, llámense ordenanzas o acuerdos municipales, dentro del ámbito de sus competencias legislativas, que puedan y deben ser prácticas para su jurisdicción y estar acorde con el Ordenamiento Jurídico Nacional e inclusive Supranacional.

Precisamos lo anterior porque a pesar del proceso de descentralización en el que nos encontramos, en muchos gobiernos locales, aún no se tienen claras las competencias en cuanto a materia normativa y al proceso de elaboración de normas en cuanto al fondo y forma –a esto llamaremos en adelante iter legislativo– e inclusive el ocio u omisión legislativa en el que podrían incurrir algunos Gobiernos Locales, teniendo las competencias para legislar.

Si bien es cierto, la Ley Nº 27972 regula a partir de su artículo 73 las competencias y funciones específicas en distintas materias para las Municipalidades Provinciales y Distritales, no es menos cierto que estas aún no son precisas y, en muchos casos, permiten a los Gobiernos Locales, regular sobre materias que no son de su competencia o les dan la posibilidad de regular lo ya [regulado] –como usualmente sucede-.

Aunque repitamos esta idea, consideramos necesario hacerlo, porque los Concejos Municipales no están conformados necesariamente por abogados o personas instruidas en la elaboración de normas –Técnica Legislativa le llaman– sino, por representantes de la ciudadanía, que como autoridades políticas, pretenden usualmente satisfacer los intereses de determinados grupos, aparentar situaciones concretas e inclusive contravenir algunas normas provenientes de los otros Niveles de Gobierno a efecto de lograr determinados resultados –apelando a lo subliminal-.

Algo de lo antes indicado sucedió en Cusco, pues, el Concejo Municipal –mediante su Comisión Ordinaria de Desarrollo Ambiental– presentó una propuesta de ordenanza municipal, para declarar el territorio de Cusco, como área protegida de contaminación sonora, declararla como zona crítica, fijar límites máximos y mínimos en decibeles, establecer horarios específicos en las zonas aledañas al Aeropuerto Alejandro Velasco Astete y disponer que las sanciones a ser impuestas por el incumplimiento de dicha ordenanza estén comprendidas en el reglamento –que aún es materia de elaboración– de una ordenanza que regula exactamente lo mismo desde hace un par de años (Ordenanza Municipal Nº 046-2008-MPC).

Suena confuso, lo sabemos, pero así es y muy probablemente así sea en todo el Perú, ya que nuestros Concejos Municipales, desconocen el iter legislativo de una norma municipal y desconocen los mecanismos para evitar generar antinomias legales o sobre-regulación.

En el caso de Cusco, la idea central era evitar los vuelos nocturnos –que quizás en algún tiempo más se realicen desde el Aeropuerto Alejandro Velasco Astete-, en atención a que, por informes técnicos de instancias nacionales e internacionales, no es saludable que estos se realicen, teniendo como razón que el aeropuerto está ubicado en el centro de la ciudad –generando un peligro constante-, más la contaminación sonora generada por las naves, que perturba la calidad de vida de los ciudadanos.

Para el caso bastaría en apariencia, que se prohíban los vuelos nocturnos mediante ordenanza municipal (alguien tuvo esta genial idea), sin embargo, el artículo 40 de la Ley Nº 27972 precisa de manera correcta que las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa; por lo que, de ninguna manera podría emitirse una prohibición con nombre propio, pues, ello viciaría la ordenanza a todas luces, entonces, ¿Qué hacer?.

Revisadas las normas vigentes sobre el particular, consideramos que bastaría con remitirnos a la Ley Nº 28611 – Ley General de Ambiente, cuyo artículo 52 y siguientes regulan la organización del Estado y las competencias ambientales del mismo, y que además de precisar la estructura antes indicada, cuenta con un régimen de sanciones y medidas correctivas, dando además a los Gobiernos Locales, la facultad de emitir normas complementarias siempre que no se opongan al régimen común, debiendo hacerlo de acuerdo a lo establecido la Ley Nº 27972.

Además de esta norma contamos con el D.S. Nº 085-2003-PCM con el que se aprobó el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido, cuyo contenido legislativo es rico e integral en lo que se pretende regular en Cusco, y en cuyas disposiciones complementarias se especificaron las competencias exclusivas para las municipalidades provinciales.

El detalle final se encuentra en que actualmente se emitió la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Hablamos de más de un año sin que esta ley haya sido reglamentada desde su vigencia), con la que todo lo antes logrado quedo de algún modo desdibujado, pues, al no estar reglamentada aún, debemos entender que las normas contenidas en los párrafos precedentes serán las que deban servir a la Municipalidad, para reglamentar lo normado de acuerdo a las disposiciones específicas y no pretender legislar sobre la abundante legislación nacional, tratando en este como en muchos otros casos, regular donde otros ya lo hicieron.

Por lo pronto, el tema de los vuelos nocturnos está latente –para bien o para mal, será una discusión técnica– y quizás sería un tema [ya] abordado, si nuestro Concejales –como en todo el Perú– estuvieran preparados para legislar o por lo menos algo enterados, esto último deberá ser meditado en la próxima elección.

Porque no se trata de legislar por legislar: