El informe a continuación analiza y reflexiona sobre la tala ilegal en el Perú (Este artículo fue presentado en el mes de junio de 2018 dentro del curso Fundamentos de la Administración Pública dictado por la Magister Cinthya Arguedas Gourzong que forma parte de la Maestría de Gestión Pública de la Escuela de Postgrado de la Universidad ESAN. Los autores son los profesionales Srta. Marisela Granados Dávila, Sr. Jonathan Bernabe Bringas, Sr. Carlos Jiménez Rodríguez y Sr. Alvaro Anicama González, con algunas modificaciones, agregados y revisiones hechas por este último entre los meses de julio a septiembre de 2018).
La tala ilegal es un problema que genera fuertes pérdidas económicas al Estado Peruano por evasión de impuestos, genera daño social y económico a las comunidades nativas en donde se encuentra el recurso y por lo tanto incide en la pobreza, es un problema asociado a la actividad de la exportación y comercio nacional e internacional, distorsiona el mercado y detiene el desarrollo económico de un sector empresarial y comercial vinculado a estos, genera un grave problema ambiental, a la biodiversidad y un impacto negativo sobre los recursos naturales forestales y de fauna silvestre que son Patrimonio de la Nación.
Hoy, la tala ilegal es una actividad de alto índice de incumplimiento de normas (ilegalidad e informalidad) y se constituye en un delito reiterado (uno de los más graves) y es calificado como un crimen organizado. Su poder económico lo convierte en una amenaza para la institucionalidad y el desarrollo económico y hoy se convierte en unos de los principales medios para financiar partidos y movimientos políticos y campañas electorales (Véase https://fondosdepapel.ojo-publico.com/). Por lo tanto, al tratar la tala ilegal también estamos tratando temas de corrupción.
Pero quizá lo más importante es evidenciar y que el lector tome conciencia que la tala ilegal genera un comercio y una madera cuyo verdadero color es el rojo sangre, ya que está asociada o se le puede vincular, al igual que la deforestación, al asesinato de personas que actuaron como defensores de los recursos naturales (Véase https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmental-activists/a-qu%C3%A9-precio/). De todos los casos de asesinatos de defensores del ambiente en el mundo producidos en el 2017 que fueron 207 personas, el 60% (es decir 124) de estos asesinatos se produjeron en América Latina.
Lo que llama más la atención del tema es que siendo un delito grave, de crimen organizado, que da origen a otros delitos (asesinatos, lesiones, amenazas, evasión de tributos, corrupción, trata de personas y otro delitos ambientales) y que genera daños irreversibles (sea en las personas o en la naturaleza) no es parte principal de la agenda pública de los Gobiernos del siglo XX y XXI ni de los ciudadanos (Aquí se evidencia que los problemas fuera de los límites urbanos no son considerados como urgentes, graves y prioritarios). Son pocos hasta el momento los que levantan las voces de alerta y de lucha, algunos con sus nombres y apellidos y otros en el anónimato, y por lo tanto, es escaso el apoyo, interés o difusión que reciben. He ahí que estos pocos no escuchan un eco sino solo el silencio (y la desesperanza) como respuesta.
También el lector debe tomar conciencia que la tala ilegal y su comercio asociado es un problema mundial (Véase https://ojo-publico.com/especiales/madera-sucia/ y https://es.mongabay.com/2018/09/especial-los-ultimos-arboles-de-la-amazonia/).
Lo primero y más importante que debe saber el lector es que los recursos naturales son considerados Patrimonio de la Nación y esto lo convierte en un tema relevante porque veremos que la tala ilegal impacta negativamente en lo económico, social y ambiental, así como en la dinámica del Estado y de las entidades de gobierno que tienen la responsabilidad de promover la sostenibilidad del recursos y su protección y control. Tenga presente que la Constitución Política del Perú en su artículo 66 señala “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”
El acceso al aprovechamiento de los recursos naturales en el Perú, sean forestales o de fauna silvestre, con fines de explotación y comercio, requieren de una autorización de parte del Estado Peruano. Salvo el caso de auto consumo o subsistencia asociado a tradiciones de las comunidades nativas y que se realice dentro de su territorio tal como lo señala la Ley N° 26821 – Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales en su artículo 17 y la Ley N° 29763 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre en su artículo 75.. Este acceso se hace a través de concesiones, permisos, autorizaciones y otros medios regulados por la ley. Estas autorizaciones se pueden clasificar en dos: títulos habilitantes y otro tipo de autorizaciones distintas a los títulos habilitantes tal como lo regula la Ley N° 26821 – Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales en sus artículos 23 y 24 sobre las concesiones y licencias, derechos, permisos, autorizaciones, contratos y otros, y los artículos 39 y 40 del Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI que es el Reglamento para la Gestión Forestal.
El análisis de la tala ilegal en el Perú es complejo porque tiene muchos ángulos desde donde se pueden abordar el tema. Incluso muchos confunden la tala ilegal con la deforestación, siendo este último un problema más grave porque afecta no solo al recurso de madera sino a todo un ecosistema donde hay también fauna silvestre, recurso forestal no maderable, agua, clima, ecosistemas y otros aspectos ambientales y recursos naturales; pero en el presente informe centraremos el problema de la tala ilegal como aquella que se vincula con el aprovechamiento del recurso forestal de la madera y en las actividades con fines de comercio asociados a ésta.
A continuación mencionaremos lo que consideramos principales temas y problemas a resolver:
1.- Sobre el marco normativo y la ausencia de definición de lo que es tala ilegal.
Las normas marco que se asocian al tema de la tala son la Constitución Política del Perú del año 1993 (Artículos 66 a 68), la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales del año 1997 (Ley N° 26821), la Ley Forestal y de Fauna Silvestre del año 2015 (Ley N° 29763) y los Decretos Supremos 018, 019, 020 y 021 –2015-MINAGRI (Reglamentos de la Ley N° 29763).
Estas normas definen el recurso madera como un recurso natural, como Patrimonio de la Nación, cuáles son actividades de aprovechamiento legales de este recurso, las concesiones y otras autorizaciones entre otros conceptos marco; sin embargo, el principal vacío es que no define qué es una tala ilegal.
Si bien la tala ilegal se puede interpretar como todo recurso maderable que no es obtenido de la forma que establece la Ley, el concepto en sí mismo de la tala es complejo porque es técnico. Por ejemplo, si la tala es corte de árbol en pie o árbol caído, si comprende el tronco o también las ramas, si solo es recurso madera o comprende los frutos, entre otras variantes.
La ausencia de definición afecta al operador de fiscalización administrativa o del sistema fiscal o judicial que encuentra problemas para su identificación. Esto también afecta la planificación porque se hace difícil identificar hechos, variables, datos e indicadores.
La palabra tala ilegal solo es mencionada en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre en los artículos 24 y 147, pero no se define ni está en sus reglamentos.
2.- Sobre la ausencia de una estrategia.
El Estado Peruano ha mostrado intenciones de combatir la tala ilegal desde hace más de 16 años pero lo hace de manera desordenada, poco efectiva, sin continuidad, fortaleza y sin éxito. La mejor muestra es que en el año 2002 se crea la primera Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal con la finalidad de diseñar una estrategia de lucha contra la tala ilegal (Véase Decreto Supremo N° 052-2002-AG) . Luego en el año 2014 se reorganiza la comisión y se le da la característica de Comisión Multisectorial Permanente de Lucha contra la Tala Ilegal (Véase Decreto Supremo N° 076-2014-PCM).
Esta Comisión estuvo desde el año 2014 a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros dirigida por un Alto Comisionado pero desde el año 2017 está a cargo del Ministerio de Agricultura y Riego a cargo de uno de los Vice ministerios (Véase Decreto Supremo No. 061-2016-PCM. Hoy a cargo del Vice ministro de Políticas Agrarias).
A la fecha y luego de 16 años, no existe una estrategia del Estado Peruano en la lucha contra la tala ilegal y esto impide que se tenga una visión clara del tema y sus alcances. Las visiones cambian dependiendo de la Autoridad que lo tenga a cargo. Por ejemplo, del análisis de las actas de la Comisión cuando estuvo a cargo de PCM se puede evidenciar que la lucha contra la tala ilegal debería centrarse en las zonas de extracción y en la exportación con un enfoque represivo y sancionador (Véase el contenido de las actas en https://www.osinfor.gob.pe/tala-ilegal/). Hoy, el Ministerio de Agricultura y Riego orienta su estrategia hacia impulsar medidas de promoción (Véase también la actas del año 2017 y 2018).
En ambas visiones (sea del sector de la Presidencia del Consejo de Ministros o de Agricultura y Riego) no se tiene claro que la lucha contra la tala ilegal también debe incluir el comercio asociado a ésta y eso impide crear estrategias diferenciadas para cada etapa de la cadena de negocio tales como el otorgamiento de derechos, el aprovechamiento, el transporte, la transformación, el comercio interno y el comercio externo. Tampoco ambas visiones han tenido y tienen claro si la estrategia debe ser preventiva o sancionadora o ambas pese a que ta existe una tendencia internacional de la que participa Perú de diseñar estrategias en toda la cadena de negocio tal como se viene planteando en la tendencia internacional como el caso de APEC en el grupo de expertos EGILAT desde el año 2011 (Véase https://www.apec.org/Groups/SOM-Steering-Committee-on-Economic-and-Technical-Cooperation/Working-Groups/Illegal-Logging-and-Associated-Trade).
La composición de la Comisión Multisectorial también es un problema. Incluye como diseñadores e implementadores de la lucha únicamente a sectores del Poder Ejecutivo y al Ministerio Público – Fiscalía de la Nación (Que es un órgano constitucionalmente autónomo), excluyendo a los Gobiernos Regionales, Locales, otros sectores del Ejecutivo como Comercio Exterior, Producción, Cultura, Transporte o Infrestructura, y a la sociedad civil en general (Véase quienes lo integran en el D.S. Nº 076-2014-PCM).
3.- Sobre la evolución de las entidades a cargo del otorgamiento de derechos y del control y nueva legislación y problemas de articulación e influencias.
Veamos la evolución de normas y entidades desde hace 18 años:
En el año 2002 aparece la Comisión Multisectorial y se genera la fusión de SUNAT (Aduanas y Tributos internos) con una mirada especial a exportaciones de recursos naturales.
En el año 2005 aparece el Sistema Nacional de Seguridad y Defensa Nacional que identifica como amenaza interna la afectación al ambiente.
En el año 2008 aparecen la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA), el Servicio Natural de Áreas Protegidas del Estado (SERNANP), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y Organismos Supervisor de Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR).
En el año 2002 se inicia el proceso de descentralización en el país que se termina de potenciar en el año 2009 con la transferencia de funciones en temas de gestión y control de recursos naturales a las regiones Amazonas, Ayacucho, Huánuco, La Libertad, Loreto, Madre de Dios, Tumbes y Ucayali.
En el año 2011 se promulga la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763) que entra en vigencia cuando se emiten los reglamentos. En esta Ley se crea el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) y el Sistema Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre (SNCVFFS).
En el año 2014entra en funcionamiento SERFOR, se reformula la Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal a cargo de la PCM y se hace última transferencia de función a Gobierno Regional de Huánuco. Aquí se detienen las transferencias a regiones, solo se hicieron a las nueve antes mencionadas.
En el año 2015 entra en vigencia la Ley N° 29763 y sus cuatro reglamentos; se emite Decreto Legislativo N° 1220 sobre interdicción para tala ilegal y el Decreto Legislativo N° 1237 que tipifica mejor los delitos ambientales. La Policía Nacional del Perú creo la División Especializada en delitos ambientales. Entra en vigencia la norma que habilita funcionar al Sistema Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre.
En el año 2016 se promulga el Decreto Legislativo N° 1244 que considera a la tala ilegal como un delito de crimen organizado. En el mes de abril de ese año entra en funcionamiento el Sistema Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre (SNCVFFS).
En el año 2017 se promulga el Decreto Legislativo N° 1319 que establece medidas para promover el comercio de productos forestales y de fauna silvestre de origen legal y aportan a la trazabilidad. En ese mismo año, la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha contra la Tala Ilegal se traslada al sector Agricultura y Riego.
Podemos ver hoy en día de manera retrospectiva que desde el año 2002 se vienen dando esfuerzos del Estado Peruano en tratar de organizar mejor pero no de forma articulada y coordinada e incluso con demoras en su implementación. No se viene ejecutando de manera eficiente el principio y acciones de gobernanza.
También es importante mencionar que todos estos cambios han generado y vienen generando resistencia de grupos con intereses comerciales que durante años han trabajado en la ilegalidad y ausencia de control y que están presentes en la etapa de extracción, transformación o exportación. Siempre intentan influenciar en la implementación o en la ejecución o retardo de algunas medidas y en los servidores públicos que las aplican, sea a nivel Poder Ejecutivo, Ministerio Público o Regiones. Las cuotas de poder político y económico ganadas durante años generan hoy una fuerte resistencia a implementar cambios.
4.- Sobre las regulaciones confusas vinculadas a los títulos habilitantes y los que no lo son.
Si bien hoy existe normas que establecen claramente cómo se debe acceder a los recursos naturales y que su aprovechamiento debe tener dos elementos importante como son la sostenibilidad y la conservación, estas normas tienen muchos vacíos y las regulaciones con muy complejas.
Si se hace un análisis de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, deriva su implementación a los reglamentos y varios temas que finalmente no son regulados en los reglamentos son derivados en la aplicación de directivas emitidas por el ente rector que en este caso es el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR)
Hoy en día existe no solo una demora en muchas regulaciones técnicas sino que estas muchas veces son abundantes y confusas (Véase https://www.serfor.gob.pe/somos-serfor/lineamientos y https://www.serfor.gob.pe/somos-serfor/lineamientos-para-consulta-publica) que se vuelven muy pocas veces entendidas o inaplicables para quienes están en la primera parte de la cadena de negocio que son las poblaciones que viven en el bosque y que están en contacto directo con los recursos naturales, y al ver los indicadores de desarrollo o pobreza que existe en esas zonas , es fácil deducir que a mayor complejidad del acceso a un recurso, la población estaría optando por acceder a ella de forma ilegal (Véase https://www.servindi.org/actualidad-noticias/20/10/2017/amazonas-sumergido-en-el-cinturon-de-pobreza).
Noten Ustedes que ninguna de las normas emitidas por el Ente Rector, en este caso SERFOR en su contenido y fundamentos realiza un análisis costo – beneficio o costo – oportunidad de la medida a implementar. Esto es un gran error porque al no tener este análisis económico en la toma de decisiones, termina afectando los fundamentos del mercado y la toma de decisiones de los involucrados.
Esto puede ser una de las causas para que las comunidades indígenas no tengan acceso a una cadena de negocio y a alianzas comerciales que apuesten por lo formal ya que no serían competitivas ante tanta sobre regulación o los vacíos de esta. Esto también explicaría que los otros actores de la cadena de negocio que tienen interés en formalizarse, ven tan altas y complejas los costos de oportunidad de la formalidad forestal que prefieren no hacerlo. Pero también esto daría la justificación ideal parar aquellos que de por si no tienen interés en formalizarse y mantenerse ilegales.
5.- Sobre la regulación en la cadena productiva y problemas de implementación
En la punto 4 del presente artículo se mencionó los problemas que puede generar la regulación para aquellos que están en el lugar donde se encuentra los recursos naturales de madera (llamemos la fuente o el bosque) pero adicionalmente, las nuevas normas establecen nuevas regulaciones a toda la cadena de negocio en las etapas de transformación, transporte, comercio interno y externo entre otros.
A toda la cadena de negocio se ha dispuesto el uso obligatorio de un sistema de trazabilidad (También llamado Módulo de Control SNIFFS – Véase https://www.serfor.gob.pe/sniffs/que-es-sniff y Decreto Legislativo N° 1319) que requiera para su implementación de una gran demanda de capacitación, uso de tecnología, inversión y conectividad, considerando que esta se debe implementar incluso en zonas del país en donde se tiene problemas de internet sea por distancia, desarrollo de infraestructura, clima, entre otros.
Todas estas nuevas regulaciones buscan llenar vacíos de gestión y de transparencia que antes no había en el Estado ni en el mercado pero a la fecha aún no ha sido implementado. Esto debería ser rápidamente implementado, pero de no hacerlo de forma correcta y con un aporte a la productividad de los negocios, generará que la informalidad o la ilegalidad sigan teniendo una ventaja competitiva frente a quien opta por un sistema formal de alto costo de implementación.
El problema a resolver es cómo implementar estas nuevas tecnologías en medianas y pequeñas empresas sin afectar su economía y desarrollo, y eso no ha sido analizado ni existe aún una respuesta.
6.- Sobre la atomización del otorgamiento de derechos de aprovechamiento y de las funciones de control.
El proceso de descentralización del Estado también genera un impacto en el sistema de otorgamiento de derechos que se califican como título habilitante o no y el control de éstas.
En cuanto al tema al otorgamiento de derechos, estos pueden ser otorgados por la Autoridad Regional o por SERFOR (Perteneciente al MINAGRI o Sector Agricultura y Riego) como Autoridad Nacional en sus distintas modalidades y de acuerdo a sus competencias establecidas en Ley. Si es sobre áreas naturales protegidas, la autoridad que la otorga es SERNANP (Perteneciente al MINAM o Sector Ambiente).
En el tema de control, si es un título habilitante el control lo hace OSINFOR (Perteneciente al sector de Presidencia de Consejo de Ministros) y si no lo es, lo hace la autoridad que otorga el aprovechamiento (SERFOR o Gobierno Regional). Si el hecho se produce dentro de un área natural protegida, no interviene ninguna de las autoridades anteriores sino SERNANP .
Otra muestra de esta atomización del control es la calificación de un recurso natural que en algunos casos se le considerar amenazado y en otros. Si es amenazado (o denominado CITES – Véase https://www.serfor.gob.pe/bosques-productivos/comercio-internacional-cites) tiene más control que el que no lo es. Y esto también genera un impacto en el aprovechamiento del recurso, en permisos especiales de comercio y de exportación donde incluso participa SUNAT (Dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas y del Sector Economía). Los índices de tala ilegal hoy están donde menos control se da y en este caso las especies con más tráfico ilegal son las no consideradas CITES. Sería un error que se cambie la condición de las hoy especies CITES a NO CITES sin estudio de impacto serio y responsable porque el efectos en el escenario actual es volvernos nuevamente vulnerables a la explotación no sostenida ni el tráfico ilegal en vista de la debilidad de las instituciones y del control y vigilancia.
En el caso de CITES interviene SERFOR para hacer un control previo a la autorización de aprovechamiento que demuestra las existencia del 100% de las especies que se quieren aprovechar (cedro y caoba) y por lo tanto se puede estimar la cantidad de volumen de madera que va a ser objeto de comercialización. En los otros casos, no se hace un control previo a la autorización y no se hace una buena fiscalización posterior a ésta. Incluso, para temas de exportación, en temas CITES se tiene que obtener un permiso especial que otorga SERFOR y que luego es revisado al detalle por SUNAT y por autoridades a nivel internacional en las etapas de comercio, lo que no sucede para las otras maderas.
Si se trata de controlar las otras partes de la cadena de negocio, el tema se atomiza más. Si se trata de controlar los centros de transformación, lo debe hace la autoridad regional en donde se encuentra ubicado el centro de transformación. Si el centro es de segunda transformación, el control le corresponde al Ministerio de la Producción (PRODUCE del Sector Industria y Comercio).
Si se debe controlar el transporte, lo debe hacer la autoridad regional que tiene competencia en la vía por donde circula el comercio y en este caso pueden ser varias autoridades que pueden tener distintos criterios. Si en transportista viene desde Iquitos (Loreto) a Lima, pueden hasta 5 autoridades regionales realizar un control del transporte en sus respectivos territorios (En este caso y modo de ejemplo puede intervenir la autoridad de Loreto, Ucayali, Huánuco y SERFOR a cargo de la región Junín y Lima y Callao o venir por el corredor del norte del país que cruza San Martín, La Libertad (Ambas regiones con competencias de control transferidas), Cajamarca y Lambayeque (Bajo competencia de SERFOR) para finalmente llegar a Lima y Callao (Bajo competencia de SERFOR).
Y si se trata de exportación, se tiene que para cada recurso calificado como CITES la exportación formal lo hace una autoridad (SERFOR – MINAGRI) pero si el tráfico es ilegal, es decir, sin autorización formal de exportación, la competencia le corresponde al Gobierno Regional del lugar donde se está produciendo el hecho (que puede en cualquier Gobierno Regional que tiene puerto o aeropuerto con destino directo a otro país). En estos casos también interviene SUNAT (MEF).
Si en todas esas acciones se identifica la comisión de un delito, es competente el Ministerio Público a través de sus Fiscalías Especializadas y la Policía Nacional (Perteneciente al sector del Ministerio del Interior), también a través de sus unidades especializadas. El tema se complica cuando no existen unidades especializadas en las zonas de intervención o son pocas, dejando estas intervenciones a unidades no especializadas.
Esto se suma que únicamente se han transferido competencias de control a nueve (9) de las veintiséis (26) regiones que hay en el país. Las diecisiete (17) restantes siguen estando siendo ejercidas por SERFOR a través de Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre (O conocidas como ATFFS).
Y si se trata de coordinación o articulación, hoy existe la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha contra la Tala Ilegal (a cargo de un Viceministerio del Ministerio de Agricultura y Riego) que junta solamente a las autoridades del Poder Ejecutivo y al Ministerio Público y que sólo se centra en el recurso madera y su impacto en la tala; pero de otro lado, existe el Sistema Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre que tiene como coordinador a SERFOR (Que pertenece al sector del Ministerio de Agricultura y Riego) y que tiene una mirada más amplia y de gobernanza que une a las autoridades del Poder Ejecutivo, a las autoridades regionales, locales, al Ministerio Público y a la sociedad civil sin distinción, sea esta nacional o extranjera (entiéndase cooperación internacional); y que comprende los recursos forestales y de fauna silvestre, los recursos genéticos e incluye el componente de ambiental al incluir dentro de sus integrantes al Organismos Especializados en Fiscalización Ambiental (También conocido como OEFA perteneciente al Ministerio de Ambiente) , institución que no está incluida en la Comisión.
7.- Sobre la ausencia de herramientas que permiten una trazabilidad del comercio y problemas de definiciones técnicas.
Un tema clave es que durante muchos años y con la atomización del otorgamiento de derecho y del control, no ha existido una herramienta que integre y permita asociar todas las autorizaciones dadas con un aprovechamiento legal madera y esto vincularlos a los sistemas de información y de control. A esto se le llama que no ha existido un mecanismo de trazabilidad para todas las especies que se comercian, solo existiendo controles muy rigurosos para el tema de especies amenazadas (CITES).
El principal problema es que las extracciones ilegales utilizan el actual sistema de concesiones, de guías de transporte y de otros que el Estado les exige para ingresar al circuito económico como legal aquello que no lo es (Véase http://usmp.edu.pe/idp/wp-content/uploads/2017/03/informe_final_-_estudio_de_supervision.pdf página 41) y se hace bajo un sistema manual y no automatizado ni integrado en un sistema único o informático.
Es así que la estadística de OSINFOR muestra que los títulos habilitantes se otorgan sin que realmente exista el recurso (Véase https://observatorio.osinfor.gob.pe/Estadisticas/Home/Reportes/6 ) y luego las guías de transporte permiten su movilización de forma legal cuando se origen no lo es (Véase http://utero.pe/2014/12/12/exclusivo-paso-a-paso-asi-se-blanquea-la-madera-ilegal-con-el-aval-del-estado/).
Hoy se está tratando de implementar un sistema de trazabilidad por la autoridad nacional a cargo de SERFOR con el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos de América a través de USAID y distintas cooperaciones, tratando de implementar el módulo de control SNIFFS (Véase https://www.serfor.gob.pe/sniffs/que-es-sniff).
Sin embargo, tiene demora en su implementación y de funcionar, resultaría clave para la aprobación de los títulos habilitantes, identificación de especies, emisión de guías, medir la existencia de recursos y sus volúmenes, identificar a quienes participan en la cadena de negocio, entre otros aspectos importantes que aportan identificación, trazabilidad, legalidad y transparencia.
De otro lado, existen indefiniciones técnicas sobre el nombre de las especies, sobre el aprovechamiento y otros que al tener criterios distintos, no aportan a tener un panorama claro de si estamos ante un hecho ilegal o legal (Véase https://www.serfor.gob.pe/lineamientos/lista-oficial-de-especies-forestales-maderables-aprovechables-con-fines-comerciales). A esto se le denomina un proceso de “convergencia” que recientemente se ha estado trabajando para estandarizar nombres científicos, comerciales, formas de medición y otros que han estado ausentes durante años, y que impacta en conocer el real volumen de existencia y de aprovechamiento de las especies (Véase http://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/reconocen-oficialmente-el-protocolo-de-evaluacion-de-recurso-resolucion-no-261-2017-serfor-de-1578045-1/).
Para el problema N° 1, que al estar ante un Patrimonio de la Nación (recursos naturales), hay un problema asociado a la delimitación del Estado, ya que el esquema que utiliza es si bien permitir el acceso al sector privado siempre a través de autorizaciones (sean concesiones, permisos y otros), la sobre regulación o la ausencia de ésta o el exceso de control termina complicando el desarrollo de este mercado. Al parecer el Estado está adoptando en este caso el perfil de un Estado social pero descartando la privatización e incluso la publicitación, asumiendo un rol regulador muy fuerte.
En el caso del problema N° 2, se presenta los problemas a la fuente burocrática en donde los espacios creados para coordinación de las autoridades no generan resultados de valor para la sociedad ni el país.
En el caso de los problemas 3, 4, 5, 6 y 7 se identifica fallas del gobierno, y aunque parezca contradictorio que la descentralización beneficia para identificar y atender mejor las necesidades de la población, ésta también puede generar problemas al momento de la implementación de políticas, ya que, si bien existe un organismo rector en materia forestal, la ausencia de voluntad política de ésta, de falta de capacidad profesional para diseñar e implementar estrategias hasta el día de hoy, la falta de articulación en los distintos niveles de gobierno y entre entidades del mismo nivel; hace complicado una articulación adecuada de las políticas en materia de control de la tala ilegal. Esto evidencia problemas de implementación de las políticas de gobierno que perjudica a los ciudadanos, existiendo un falta de capacidad para implementar políticas y las diferencias entre la visión normativa del proceso de toma de decisiones en la alta esfera del gobierno y su realidad siempre condicionada por el conjunto del sistema del gobierno y del sistema político.
También en estos casos se presenta un problema asociado a la desregulación, o mejor dicho a la forma en cómo regular. Al parecer la regulación en sí misma trata de controlar más que dinamizar la participación del sector y la empresa privada, debiéndose excluir a los lobbies interesados únicamente en las ganancias de sus negocios y que siempre han estado ligados a la actividad de la extracción de determinados recursos forestales y de la exportación.
También se puede identificar un fuerte componente asociado a la gobernancia ya que al parecer las excesivas regulaciones llevan a no considerar aspectos de desarrollo social de aquellas personas que están cerca de los recursos naturales (la fuente) y que tienen pocas posibilidades de acceso formal.
A continuación, algunas propuestas de solución a los problemas identificados:
1.- Sobre el marco normativo y la ausencia de definición de lo que es tala: Si bien existe un marco normativo nuevo y abundante, es preciso que se defina técnicamente que es tala y poder luego definir qué se debe entender por tala ilegal.
2.- Sobre la ausencia de una estrategia y trabajo en equipo: Es muy importante que se tenga una estrategia en donde claramente se identifique actores, actividades, plazos, indicadores, presupuestos y todo aquel que permita realizar un trabajo en gobernanza, tanto en el tema de otorgamiento de derechos como en el tema de control.
Sin una estrategia mayor que contenga varias estrategias diferenciadas y especiales por cada etapa de autorización y comercio y por cada realidad territorial y social no se tendrá claramente una hoja de ruta y los esfuerzos de los diferentes niveles y sectores del Estado poco se puede avanzar en la lucha contra la tala ilegal.
Los que conocen al interno este tema y sector, ven por un lado un trabajo coordinado entre algunas instituciones, otras que no terminan de involucrarse del todo, otras que muestra apoyos específicos en determinados temas o cuando únicamente los casos se exponen a la opinión pública y otras que simplemente no les interesa o no quieren apoyar en temas de control y vigilancia. Y en esto tienen que ver mucho las altas direcciones y funcionarios de las instituciones a cargo. Con solo hacer algunas preguntas a los conocedores del tema, buscar en redes sociales sobre quiénes están haciendo algo y quienes no, mirar algunos indicadores de gestión de control o intervención o prevención, o asistir a las reuniones de trabajo; uno se da cuenta quiénes si quieren trabajar en equipo y lo hacen para luchar contra la tala ilegal y quienes no lo hacen.
3.- Sobre las evolución de las entidades a cargo del otorgamiento de derechos y del control y nueva legislación y problemas de articulación e influencias: En este tema la solución ya no es ni normativa ni de creación de instituciones o espacios de coordinación, sino de ejecución de las funciones y planes conjuntos pero la ausencia de una estrategia impide una mejor coordinación entre entidades.
En cuánto a las influencias de intereses en autoridades, el Sistema Nacional de Control y Vigilancia Forestal y de Fauna Silvestre (SNCVFFS) es un espacio en que les puede dar a otras autoridades y a la sociedad civil una participación dentro de espacios de decisiones políticas y técnicas y que no se sientan excluidos y sean parte de la solución y no del problema. De esta manera una participación más amplia puede sostener una política pública constante en el tiempo y haga contrapeso a las influencias temporales o cambios de Ministros o de Autoridades generando un equilibrio en los actores y actividades.
4.- Sobre las regulaciones confusas vinculadas a los títulos habilitantes y los que no lo son: En este caso SERFOR debe ser clara en implementar las normas para que sean entendidas de una manera sencilla y clara, sobre todo para aquella población que se encuentra más cerca del recurso y generar para ellas modalidades de acceso que no sean tan complejas y burocráticas.
La tala ilegal de árboles y su consecuente comercialización no sólo generan cuantiosas pérdidas económicas para el país, sino que además configura un delito contra el medio ambiente y los recursos naturales, causando un gran perjuicio en muchas ocasiones a las áreas protegidas de diversas regiones. Es por ello que el Gobierno debe incentivar la creación de políticas regulatorias de protección del medio ambiente, así como mecanismos que brinden seguridad a los pobladores que viven en zonas aledañas.
Todas las normas deben pasar por un análisis de costo – beneficio o de costo – oportunidad que permite vincular estas actividades legales a los criterios de competitividad y productividad.
5.- Sobre la regulación en la cadena productiva y problemas de implementación: En este caso se debe hacer el esfuerzo de que la implementación de la norma sea progresiva y sostenida para que la cadena productiva asimile estos cambios que le deben generar valor a sus negocios y no solamente un costo que les quite la competitividad.
En este caso, al ser los recursos naturales considerados como bienes restringidos de comercio (sea por que requieren de una autorización del Estado para ser aprovechados y comercializados, o sea por estar declarado como amenazados o prohibidos), las reglas económicas nos dicen que siempre la oferta de origen legal va a ser limitada frente a una alta demanda. Ese espacio no atendido de la demanda muchas veces es cubierto por el mercado negro (tráfico ilegal). Y si se comienzan a emitir nuevas normas y colocar requisitos sin que exista una evaluación del costo beneficio, lo más probable es que el agente económico que produce, ante más dificultades de acceso o más costo de producción que generan estas nuevas regulaciones, opta por no producir bienes de origen legal y por lo tanto la oferta disminuye y el efecto es que la demanda se incrementa, ampliándose el mercado negro (tala ilegal y se potencia la cadena asociada).
Por eso es muy importante que la regulación en el caso de los recursos naturales siempre sean muy bien evaluadas, al mismo tiempo de diseñar estrategias de comercio o bienes sustitutos para quitar presión a una limitada oferta de bienes de origen legal frente a una alta demanda. Esto hoy no lo está haciendo ni analizando la entidad encargada que es el Ente Rector (SERFOR).
6.- Sobre la atomización del otorgamiento de derechos de aprovechamiento y de las funciones de control: Existen muchas instituciones involucradas en el tema de otorgamiento de derechos y de control.
En lo que se refiere al otorgamiento se deben tener criterios claros dados por el Ente Rector para que se establezca un estándar y se tenga reglas claras y fácilmente aplicables a la realidad.
En cuanto al control existe un Sistema Nacional de Control y Vigilancia, creado con rango de Ley, que debería ser el único espacio que dirija los esfuerzos para desarrollar una estrategia e implementarla. Al parecer hoy hay una duplicidad de espacios y no se tiene una misma visión y misión.
Se requiere la participación de todos los gobiernos regionales en la lucha contra la tala ilegal, es por ello que se debe promover estrategias locales y luego nacionales para trabajar en forma conjunta, otorgándoles competencias para que realicen la supervisión y verificación de los procedimientos operativos y administrativos establecidos en la norma de la materia, para lo cual resulta necesario contar con el apoyo del Ministerio Publico y la Policía Nacional.
Asimismo, este trabajo debe ser coordinado con la sociedad civil, que en muchas ocasiones son comunidades nativas que requieren protección.
Una alternativa que se debe también evaluar es dejar en las regiones las competencias y funciones de autorización y gestión de los recursos pero centralizar en un nuevo organismo el control y vigilancia de los recursos forestales y de fauna silvestre y también ambientales (Algo así como la creación de una Superintendencia Nacional de Control y Vigilancia de Recursos Naturales y Ambiente que una las competencias y funciones que hoy tienen distintas entidades del Poder Ejecutivo y Regiones. Esta propuesta será materia de un nuevo artículo y análisis)
7.- Sobre la ausencia de herramientas que permiten una trazabilidad del comercio y problemas de definiciones técnicas: En este caso se debe implementar de forma correcta los esfuerzos de un sistema de información, informático y de logística para poder consolidar la trazabilidad.
En cuanto a las definiciones técnicas, nuevamente el esfuerzo de las autoridades conjuntas con la sociedad civil que deben uniformizar la información real y llevarla a las normas para que se tenga un mismo estándar de calificación e interpretación y esto debe ser trabajo en gobernanza bajo el impulso del Ente Rector.
Se debe en este caso continuar y acelerar la implementación de las medidas ya aprobadas en el Decreto Legislativo 1319 de enero de 2017 como son los puestos de control de paso obligatorio, nuevo cuadro de sanciones y la vinculación de los sistemas de información y control y vigilancia (Véasehttps://www.serfor.gob.pe/conoce/conoce-que-traen-los-decretos-legislativos-para-promover-la-actividad-forestal) , así como aprovechar la obligatoriedad dispuesta el año 2017 de implementación progresiva por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones del GPS para el transporte de carga y mercancía para generar un empadronamiento y tracking de los vehículos que trasladan la madera por las vías terrestres, lo que ayuda también a la trazabilidad y determinar el origen legal de la madera; entre otras medidas que ya se encuentran en proceso como el Módulo de Control o MC SNIFFFS (Véase https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2017/03/Presentacion%20mc%20sniffs.pdf).
8.- Lucha anticorrupción: Finalmente, la tala ilegal es fuente de financiamiento de poder económico y político y así se puede apreciar en el análisis hecho por Ojo Público (Véase https://fondosdepapel.ojo-publico.com/) y esto se evidencia hoy en la existencia de lobbies interesados y redes de políticos, autoridades y empresarios que buscan mantener sus cuotas de poder económico y político frente a cualquier intento de organizar, ordenar, controlar, vigilar, evidenciar brechas y errores, mejorar las coordinaciones entre autoridades, la participación de otros sectores de la sociedad civil, de mejorar la transparencia y de lucha anti corrupción.
Si así es reconocida por muchas investigaciones que se pueden encontrar en internet (solo basta colocar las palabras tala ilegal más corrupción y encontrarán artículos como https://es.mongabay.com/2018/09/especial-los-ultimos-arboles-de-la-amazonia/) podemos encontrar una relación directa y permanente entre ambas actividades. Son como una moneda pero que también termina afectando la vida humana en esta región del mundo (Latinoamérica) tal como demuestra informes como estos que se titulan “América Latina: La región con más ambientalistas asesinados en el 2017” (Véase https://es.mongabay.com/2018/02/america-latina-ambientalistas-asesinados-2017/) y ¿A qué precio? Negocios irresponsables y el asesinato de personas defensorasa de la tierra y del medio ambiente 2017 (Véase https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmental-activists/a-qu%C3%A9-precio/).
Solo basta leer estas dos recientes noticias sobre Huánuco (cuya competencia de control es del Gobierno Regional y no de SERFOR en https://t.co/oUPw1rHnAW) y la proporcionada por OSINFOR (https://www.osinfor.gob.pe/osinfor-alerto-sobre-mas-de-60-millones-de-pies-tablares-de-madera-extraida-ilegalmente-que-representaria-mas-de-s-108-millones/), que si se juntan a indicadores e información de control o vigilancia de otras autoridades nacionales o regionales solo del año 2018 (que por lo visto son escasas o nulas en las zonas de Loreto, Junín, Lima, Lambayeque, Ica, Madre de Dios, Ucayali y otras regiones) muestran el desinterés, o la falta de apoyo a buenos funcionarios que si quieren hacer bien las cosas, o la desidia de altas autoridades, o su incompetencia y falta de voluntad de éstas para diseñar y actuar; pero por sobre todo se muestra el triunfo de poderes de hecho (no gubernamentales) en complicidad con altas autoridades para que la lucha contra la tala ilegal y su comercio asociado en el Perú no tenga éxito. Quizá ya lo único que faltaría es que terminen proponiendo que las maderas de mayor valor comercial internacional que están amenazadas como las CITES salgan de esa condición internacional para que ante la debilidad de todo el sistema de gestión, control e información, se vuelvan débiles las acciones de supervisión y protección. Esto evidencia que el discurso y la voluntad de lucha anticorrupción que hoy la sociedad peruana viene apoyando por iniciativa del Presidente de la República y del Primer Ministro, si bien estarían generando un cambio en los Poderes Legislativos y Judicial (eso aún está por definirse a la fecha), no estarían siendo impulsadas ni aplicadas dentro del mismo Poder Ejecutivo por funcionarios del alto nivel, ni directores ni gerentes directamente involucrados en gestionar sosteniblemente y proteger nuestros recursos naturales.
11.- Sobre círculo y conflicto de intereses: Cuando estamos ante el aprovechamiento y comercio de bienes restringidos que generan alto valor económico y comercio que por su condición merecen una protección del Estado y tienen una regulación especial para la entrada y mantenimiento de los productos en el mercado; entonces existen grandes intereses de que funcione bien la regulación y el Estado, o simplemente no funcione bien el control.
Este es un escenario ideal para que los grupos económicos y de comercio vinculados a este negocio de la madera siempre pretenda tomar el control o influenciar en las autoridades a cargo de la regulación o el control.
Por eso, al igual que sucede con los organismos reguladores (OSIPTEL, OSINERGMIN, otros) o con la SUTRAN (Superintendencia de Transporte Terrestre, Carga y Mercancía); los funcionarios (Directos, Gerentes o Administradores sean administrativos o técnicos) no pueden estar vinculados a empresas que se dedican al giro de la madera o a empresas en donde exista la participación de familiares hasta un determinado grado de consanguinidad, así como cónyuges o concubinos; o que hayan desempeñado un trabajo en cargo directivo o de representación en empresas vinculadas al comercio de la madera (pueden incluirse otros supuestos pero la idea es que no existan intereses afines).
Y esto es muy importante que se prohíba, a quienes tienen esas vinculaciones, que ejerzan cargos directivos dentro organismos del Estado que se vinculan con la regulación, comercio o control de la madera (Como por ejemplo en SERFOR, OSINFOR, Autoridades Regionales Forestal y de Fauna Silvestre, otros) porque es evidente que en este caso se está produciendo un conflicto de intereses que da las condiciones para que se afecte la integridad, la imparcialidad y la ética de la función pública; estando este escenario creando condiciones para la omisión de funciones con fines de favorecer a determinados intereses o de corrupción.
Este tipo de prohibiciones haría muy bien incluirlos en los organismos o áreas vinculados a la regulación, comercio o control de productos forestales (madera) y de su comercio asociado.
12.- Sobre información abierta.- Una debilidad actual vinculado al mercado de la madera es la información. No existe información, y si la hay, no está organizada debidamente para dar valor a toma de decisiones, la elaboración de normas ni el control. De otro lado, no está funcionando debidamente el Sistema Nacional de Información Forestal y de Fauna Silvestre (esto es diferente el Módulo de Control SNIFFS) porque no se ha hecho el esfuerzo de unirlo con otras bases de datos de otros organismos del Estado o de iniciativas privadas que tienen información sobre los mismos territorios, y no solo en temas de cobertura de bosques sino en general (Desde catastro, vías, detalles geográficos, riesgos naturales, predial, de poblaciones, otros). Es decir, no se ha hecho el esfuerzo de enriquecer un sistema bajo gobernanza aplicada a la información.
Por lo tanto el único camino es que la sociedad civil coopere con este esfuerzo y para eso todas las instituciones vinculadas (sean nacionales o regionales) deben abrir su información (data abierta) para que sea la sociedad civil la que con apoyo de cooperación o iniciativa propia, ayude a ordenarla, clasificarla y crear programas informáticos con el fin de que esta permita crear buenos indicadores de gestión, cerrar brechas de información y generar data de valor. Esta información y productos que la organizan en su momento serán asimilados por el Estado para enriquecer su manera de hacer gestión.
De esta manera la transparencia también ayudará a generar indicadores de riesgo para temas vinculados a la corrupción en un negocio en donde es muy común este hecho.