LAS ACCIONES INDUCTIVAS DE LA SUNAT: Naturaleza, legalidad, límites y sus efectos

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I. INTRODUCCIÓN

La importancia de las acciones inductivas ha tomado relevancia debido a que un gran número de contribuyentes se han visto inmersos en estos procedimientos de forma consecutiva o periódica, dado que, la Administración Tributaria en los últimos años ha impulsado con mayor fuerza la realización de acciones inductivas como un mecanismo sencillo, práctico y rápido orientado a lograr incrementar la recaudación y llegar o acercarse a las metas propuestas sobre la presión tributaria.

Asimismo, en el transcurso de los años se ha evidenciado que la Administración Tributaria ha estado cambiando su forma de proceder en el desarrollo de las acciones inductivas, ello en virtud a las políticas o estrategias implementadas orientadas a lograr un mejor control de las obligaciones tributarias y por ende generar riesgo en los contribuyentes.

Las acciones inductivas es un procedimiento no regulado de forma expresa en el Código Tributario, permitiéndole a la Administración Tributaria actuar con mayor grado de discrecionalidad hasta llegar al punto de generar incertidumbre en los contribuyentes, por lo que, es importante conocer la naturaleza, la legalidad, los límites y los efectos de las acciones inductivas.

II. NATURALEZA

2.1 Definición

Es un procedimiento mediante el cual la Administración Tributaria busca inducir a los contribuyentes el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la regularización voluntaria, de ser el caso, de posibles inconsistencias surgidas de la información obtenida en las declaraciones juradas y de la información proporcionada por terceros (clientes, proveedores, notarios, agentes de retención, entre otros).

2.2 Tipos de acciones inductivas que realiza la SUNAT?

Las acciones inductivas que actualmente viene realizando la Administración Tributaria son a través de Cartas de Invitación y Cartas Informativas. No obstante, al no estar regulados, estos documentos pueden estar sujetos a cambios en su nombre o denominación a discreción de la Administración Tributaria, ello en virtud a que anteriormente estas mismas acciones inductivas eran efectuadas a través de documentos denominados Cartas Inductivas y Esquelas.

2.3 ¿La acción inductiva es un procedimiento de fiscalización?

El procedimiento de acciones inductivas no forma parte del procedimiento de fiscalización, conforme a lo señalado en el inciso e) del artículo I del Título Preliminar del Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de la SUNAT[i], la cual establece taxativamente que las acciones inductivas no se encuentran comprendidas dentro del procedimiento de fiscalización.

Del mismo modo, en relación a las acciones inductivas, la SUNAT como parte de su labor informativa ha publicado en su página web indicando que “Estos documentos (emitidos en las acciones inductivas) no forman parte del procedimiento de fiscalización, porque no conminan al contribuyente a reconocer reparos tributarios ni tampoco le determina una obligación tributaria, simplemente le notifica determinadas diferencias a las que el contribuyente puede o no allanarse.”[ii]

III. LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE ACCIONES INDUCTIVAS

En principio, de la revisión al contenido del Código Tributario[iii],  se puede apreciar que las acciones inductivas realizadas por la Administración Tributaria, no están reguladas expresamente como parte de un procedimiento administrativo tributario, por lo que, resulta necesario analizar el marco legal al amparo del cual la Administración Tributaria viene realizando las referidas acciones inductivas.

3.1 Código Tributario

Conforme al artículo 62° del Código Tributario, la Administración Tributaria goza de la facultad de fiscalización, la misma que es ejercida en forma discrecional, de acuerdo a lo establecido en el último párrafo de la Norma IV del Título Preliminar. Asimismo, el referido artículo establece que el ejercicio de la función fiscalizadora incluye la inspección, investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso de aquellos sujetos que gocen de inafectación, exoneración o beneficios tributarios, quedando para tal efecto facultado de forma discrecional, entre otros, a solicitar la exhibición y/o presentación de una serie de documentación y/o información vinculado al cumplimiento y a la determinación de las obligaciones tributarias formales y sustanciales.

Por su parte, el artículo 87° del citado Código señala que los administrados están obligados a facilitar las labores de fiscalización y determinación que realice la Administración Tributaria. Para tal efecto, el numeral 5 del citado artículo, señala que los administrados están obligados a pemitir el control por la Administración Tributaria, así como presentar o exhibir las declaraciones, informes, libros de actas, registros y libros contables y demás documentos relacionados con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias, en la forma, plazos y condiciones que le sean requeridos, así como formular las aclaraciones que le sean solicitadas. Del mismo modo el numeral 6 del mismo artículo, obliga a los administrados a proporcionar a la Administración Tributaria la información que ésta requiera, o la que ordenen las normas tributarias, sobre las actividades del deudor tributario o de terceros con los que guarden relación, de acuerdo a la forma, plazos  y condiciones establecidas.

Asimismo, a través del Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de la SUNAT, aprobado por Decreto Supremo N° 085-2007-EF y normas modificatorias, se ha regulado, entre otros, el procedimiento, documentos, plazos, inicio y culminación del procedimiento de fiscalización. Sin embargo, surge la siguiente interrogante, ¿la Administración Tributaria solo está facultada a ejercer la fiscalización en el marco del Reglamento?

Al respecto, a simple vista la respuesta pareciera ser afirmativa, dado que, la Administración Tributaria goza de la facultad de fiscalización. Sin embargo, el tema no resulta tan claro cuando el inciso e) del artículo I del Título Preliminar del Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de la SUNAT[iv], ha señalado taxativamente que las acciones inductivas no se encuentran comprendidas dentro del procedimiento de fiscalización.

En base a las normas citadas, se puede afirmar que el ejercicio de la facultad fiscalizadora de la Administración Tributaria es bastante amplio, no estando limitado solo a realizar el procedimiento de fiscalización propiamente dicho (fiscalización definitiva, parcial y parcial electrónica), pudiendo realizar otro tipo de actuaciones tendientes a efectuar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales como las acciones inductivas.

3.2 Posición de la SUNAT

Por su parte, en el Informe N.° 0154-2015-SUNAT/5D0000, de fecha 29/10/2015, la Administración Tributaria al ser consultado sobre la naturaleza de las acciones inductivas, ha señalado que “el ejercicio de la función fiscalizadora de la SUNAT es un concepto amplio, no estando circunscrito únicamente a la realización de un procedimiento de fiscalización para comprobar la correcta determinación de la obligación tributaria y el cumplimiento de obligaciones formales relacionadas a ellas, sino que dicha función puede ser ejercida también a través de otras actuaciones destinadas a efectuar el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales como las acciones inductivas”. Precisando que “resulta claro que la emisión de las “cartas inductivas” y su atención por parte de los contribuyentes a quienes son notificadas, se sustenta en el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias que realiza la Administración Tributaria en ejercicio de su función fiscalizadora establecida en el artículo 62° del TUO del Código Tributario.”

3.3 Posición del Tribunal Fiscal

Del mismo modo, frente a las diversas quejas formuladas por los contribuyentes, el Tribunal Fiscal ha señalado en diversas resoluciones que la Administración Tributaria en el marco de la Norma IV del Título Preliminar, el artículo 62° y el artículo 87° del Código Tributario, está facultado a realizar diversas actuaciones como fiscalizaciones, verificaciones y acciones inductivas. Al respecto, ha precisado que las acciones inductivas realizadas por la Administración

Tributaria son realizadas en el marco de su facultad de verificación y no de fiscalización, conforme se aprecia en la RTF N° 03684-Q-2014, frente a la queja formulada por el contribuyente sosteniendo que la Esquela (acción inductiva) debe enmarcarse dentro de las formalidades de un procedimiento de fiscalización, el Tribunal Fiscal ha declarado infundado, señalando que “se trata de un procedimiento de verificación y no de fiscalización tendiente a la ejecución de acciones inductivas conducentes a la subsanación voluntaria de las omisiones y/o inconsistencias en la declaración y/o pago de las obligaciones tributarias.”

De lo expuesto en párrafos anteriores, se puede concluir que la función fiscalizadora de la Administración Tributaria es bastante amplia, por lo que, el ejercicio de su facultad de fiscalización o verificación no solo está limitado a realizar fiscalizaciones propiamente dichas (fiscalización definitiva, fiscalización parcial y fiscalización parcial electrónica), sino también a realizar otras actuaciones tales como verificaciones de obligaciones formales, acciones inductivas, cruces de información, entre otros, que tienen como finalidad efectuar el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias.

 

IV. LÍMITES

4.1 Aplicación de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General

El procedimiento de acciones inductivas no están reguladas expresamente en el Código Tributario, por lo que, al no existir un procedimiento específico, en todo lo no previsto, la Administración Tributaria aplicará la Ley N° 27444 Ley de Procedimiento Administrativo General, conforme a lo señalado en la Quinta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N° 1311, la cual establece que, “Los procedimientos especiales seguidos ante la SUNAT, el Tribunal Fiscal y otras Administraciones Tributarias, se rigen supletoriamente por la Ley Nº 27444 (…).”

4.2 Plazos para solicitar la exhibición y/o presentación de documentación y/o información

La Administración Tributaria deberá requerir la exhibición y/o información de la documentación y/o información respetando los plazos previstos en el numeral 1 del artículo 62° del Código Tributario.

4.3 Emisión de Resoluciones de Determinación y Resoluciones de Multa

En el marco de un procedimiento de acción inductiva, la Administración Tributaria solo está facultada a emitir Resoluciones de Multa, en caso de corresponder, no pudiendo emitir, en ningún caso, Resoluciones de Determinación.

V. EFECTOS JURÍDICOS

Tomando en consideración que, las acciones inductivas es un procedimiento no regulado en el Código Tributario, en la práctica le ha permitido a la Administración Tributaria actuar con mayor  grado de discrecionalidad, por lo que, no toda acción inductiva trae consigo consecuencias o efectos jurídicos, ello dependerá en primer lugar de la forma como la Administración Tributaria emita o redacte el documento de la acción inductiva y, en segundo lugar de la veracidad de las diferencias o inconsistencias comunicadas al contribuyente.

En ese sentido, de materializarse las efectos legales, las acciones inductivas realizadas por la Administración Tributaria, pueden generar dos tipos de efectos jurídicos o consecuencias legales para el contribuyente, la primera es aquella obligación nacida como consecuencia de la notificación del documento de la acción inductiva, cuyo cumplimiento es obligatorio y, la segunda es aquella obligación preexistente a la emisión del documento de la acción inductiva, cuyo cumplimiento o regularización es voluntario.

5.1 OBLIGACIÓN TRIBUTARIA NACIDA DE LA NOTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN INDUCTIVA

Las obligaciones nacidas como consecuencia de la notificación del documento de la acción inductiva, son aquellas a las que se encuentra obligado el contribuyente una vez que le ha sido notificado el documento, por lo general son obligaciones formales en el cual la Administración Tributaria le puede obligar, por ejemplo,  a comparecer, a  exhibir y/o  presentar  documentación y/o información solicitada, entre otros, cuyo incumplimiento puede acarrear la comisión de infracción por parte del contribuyente, es decir, la Administración Tributaria a lo máximo podría emitir la Resolución de Multa.

Es importante tener en cuenta que, las acciones inductivas no tienen una regulación expresa en el Código Tributario, por lo que, no toda acción inductiva trae consigo consecuencias o efectos jurídicos, ello dependerá de la forma como la Administración Tributaria emita o redacte el documento de la acción inductiva. Ello en virtud a que, la Administración Tributaria de acuerdo a sus políticas o estrategias de control de las obligaciones tributarias formales y sustanciales, puede tener una actitud con mayor o menor grado de agresividad (en caso de incumplimiento puede o no acarrear infracción), la misma que ha ido variando en el transcurso de los años, por lo que, resulta importante leer detenidamente su contenido para darnos cuenta de los efectos jurídicos o consecuencias legales que pueden generar al contribuyente.

En el ejercicio 2016 y años anteriores, las acciones inductivas realizadas por la Administración Tributaria tenían una actitud más agresiva. Por ejemplo, a través de las Esquelas se comunicaba al contribuyente la posible existencia de inconsistencias en sus obligaciones tributarias, en el cual se solicitaba exhibir y/o presentar la documentación y/o información vinculada a dichas obligaciones, en un determinado lugar, fecha y hora. Asimismo, en el referido documento se señalaba taxativamente que, en caso de incumplimiento el contribuyente incurrirá en infracción tipificada, ya sea,  en el numeral 1, 5 o 7 del artículo 177° del Código Tributario, según corresponda. En tal sentido, de la lectura a estas Esquelas se apreciaba que ante su incumplimiento la Administración Tributaria emitiría la Resolución de Multa.

Sin embargo, en la actualidad la actitud de la Administración Tributaria frente a las acciones inductivas es menos agresiva, ello, en virtud a la nueva imagen de una “SUNAT amigable” que pretende proyectar ante los contribuyentes y la sociedad. Esta nueva actitud se ven reflejadas en las acciones inductivas realizadas actualmente por la SUNAT a través de las Cartas Informativas y Cartas de Invitación, en los cuales se puede apreciar que en la redacción de estos documentos ya no se señala expresamente que su incumplimiento generará la comisión de infracciones, es decir, la Administración Tributaria no emitirá la Resolución de Multa. En virtud a ello, la SUNAT ha publicado en su página web señalando que, “Las cartas inductivas no señalan la comisión de una infracción y por lo tanto, en estos casos, el contribuyente podrá subsanar voluntariamente cualquier infracción, sin perder la máxima rebaja de su multa bajo el régimen de gradualidad.”

De lo expuesto, se puede concluir que no todo incumplimiento de la obligación nacida de la notificación del documento de la acción inductiva acarrea la comisión de infracción, dado que dependerá de la política o estrategia interna implantada por la Administración Tributaria, la misma que ha ido variando en el transcurso de los años, por lo que, se recomienda leer minuciosamente los documentos emitidos en el marco de la acción inductiva a fin evitar contingencias.

5.2 OBLIGACIONES PREEXISTENTES A LA NOTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN INDUCTIVA

Las obligaciones preexistentes a la notificación del documento de la acción inductiva son aquellas obligaciones a las que se encuentra sujeto el contribuyente como consecuencia de la realización de hechos imponibles en el transcurso del giro normal de sus operaciones, como parte de sus obligaciones formales y sustanciales, por lo que, a la fecha de emisión del documento de acción inductiva las mencionadas obligaciones ya existían, motivo por el cual, mediante la acción inductiva la Administración Tributaria solo comunica, informa o recuerda a los contribuyentes la posible existencia de inconsistencias para que puedan ser regularizados de forma voluntaria, tales como, estar omiso a la presentación de declaraciones juradas, acogimiento indebido a un régimen tributario, posible uso indebido de crédito fiscal, posible uso indebido de gastos para determinar la renta neta, entre otros.

5.2.1 VERACIDAD DE LAS INCONSISTENCIAS COMUNICADAS

Es usual que un gran número de contribuyentes dan por cierto todas las inconsistencias comunicadas por la Administración Tributaria, siendo ello totalmente comprensible, dado que se trata del ente administrador de los tributos (SUNAT). Sin embargo, es importante precisar que la Administración Tributaria solo comunica POSIBLES diferencias o inconsistencias, es decir pueden o no ser verdad, ello en virtud a que la Administración Tributaria solo obtiene indicios de inconsistencias producto de toda la información recibida de los contribuyentes, proveedores, notarios, entre otros obligados tributarios, que en algunos casos, pueden conllevar a obtener indicios erróneos, las mismas que posteriormente la Administración Tributaria las comunicará al contribuyente como diferencias o inconsistencias a través de las acciones inductivas.

Aclarado el panorama, es importante que el contribuyente se cerciore de cada una de las diferencias o inconsistencias comunicadas por la Administración Tributaria para tener en cuenta los efectos jurídicos o consecuencias legales que le pueden generar en el futuro.

De no ser cierto lo comunicado por la Administración Tributaria, el contribuyente deberá hacer sus descargos o, en caso de no hacerlos, dicha acción inductiva no traerá consigo ningún efecto jurídico sustancial para el contribuyente. Por otro lado, de ser ciertas las inconsistencias comunicadas por la Administración Tributaria, el contribuyente debe proceder a regularizar dicha obligación de forma voluntaria y acogerse al régimen de gradualidad más ventajoso y se dará por terminado la acción inductiva.

5.2.2 ¿EL CONTRIBUYENTE SE ENCUENTRA OBLIGADO A REGULARIZAR LAS INCONSISTENCIAS EN UNA ACCIÓN INDUCTIVA?

No, la regularización de las inconsistencias en una acción inductiva es voluntaria, por lo que la Administración Tributaria no puede conminar u obligar al contribuyente a regularizar. Por lo que, el contribuyente evaluará si corresponde o no regularizar una vez verificado la inconsistencia, en cada caso en concreto.

5.2.3 SI EL CONTRIBUYENTE PROCEDE A REGULARIZAR YA NO SERÁ SUJETO DE FISCALIZACIÓN?

Es importante tener en cuenta que, las acciones inductivas no es un procedimiento de fiscalización conforme a lo señalado en el Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de la SUNAT, aprobado por Decreto Supremo N° 085-2007-EF y normas modificatorias, motivo por el cual,  el hecho de que el contribuyente regularice voluntariamente las observaciones de una acción inductiva, esta no garantiza que la Administración Tributaria no pueda fiscalizar nuevamente, por lo que, el contribuyente puede ser sujeto a un procedimiento de fiscalización definitiva, fiscalización parcial o fiscalización parcial electrónica, incluso por el mismo periodo y tributo.

5.2.4 ¿SI EL CONTRIBUYENTE NO REGULARIZA, LA SUNAT PROCEDERÁ A FISCALIZAR?

En caso de no regularizar, la Administración Tributaria luego de haber efectuado todos los esfuerzos necesarios para inducirlo o convencerlo a regularizar de forma voluntaria, procederá a dar por terminada la acción inductiva, sin perjuicio de derivar el expediente al área de auditoría. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, no todas las acciones inductivas derivadas al área de auditoria conllevarán al inicio de un procedimiento de fiscalización, ello debido a que muchos de los casos no tienen interés fiscal, reparo o inconsistencia material o significativa para el fisco.

[i] Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de la SUNAT, aprobado por Decreto Supremo N° 085-2007-EF y normas modificatorias.

[ii] Página Web SUNAT: http://orientacion.sunat.gob.pe/index.php/empresas-menu/acciones-de-fiscalizacion-empresas/3407-03-cartas-inductivas

[iii] Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 133-2013-EF y normas modificatorias.

[iv] Reglamento del Procedimiento de Fiscalización de la SUNAT, aprobado por Decreto Supremo N° 085-2007-EF y normas modificatorias.