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CNM: cuando legisla el juzgador

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Renzo Cavani
Martes, 10 de enero de 2017
LAS NUEVAS CAUSALES DE DESTITUCIÓN DE JUECES “CREADAS” POR EL CNM

CNM: cuando legisla el juzgador

El profesor Renzo Cavani, luego de criticar la vulneración a la garantía de tipicidad en que incurre la Ley de Carrera Judicial, cuestiona que el CNM, en vez de remediar esta inconstitucionalidad, se exceda en sus competencias y, a través de “precedentes administrativos”, busque crear nuevas causales de destitución para jueces que no están previstas en la ley. Con ello, según el autor, se viola la separación de poderes por concentrar al legislador y juzgador en una misma persona.

 

La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y la Ley de Carrera Judicial (Ley N° 29277) son los cuerpos normativos infraconstitucionales con rango de ley más importantes que tienen que ver con la regulación del ejercicio de la función jurisdiccional y, para lo que aquí interesa, con las sanciones que pueden aplicarse a los órganos jurisdiccionales por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones. Por ello, los órganos administrativos competentes para sancionar a jueces, tales como la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) deben sujetarse estrictamente a ellas.

Los jueces que son investigados pasan a ser parte en un proceso y, por tanto, tienen el derecho fundamental a un debido proceso tal como lo reconoce el art. VII de la Ley de Carrera Judicial. Además de esta garantía –consustancial en cualquier proceso o procedimiento– hay otras que son de la más alta importancia, tales como la tipicidad legalidad, tal como reconoce el propio art. VII y el art. 20, LOPJ.

Esto, lamentablemente, no fue respetado por el legislador al establecer diversas infracciones disciplinarias en los artículos 46, 47 y 48 de la Ley de Carrera Judicial. Veamos rápidamente algunas de ellas: “incurrir en negligencia en el cumplimiento de los deberes propios de su cargo” (artículo 46, inciso 10), “causar grave perjuicio al desarrollo de las incidencias y diligencias del proceso” (artículo 47 inciso 2), “acumular indebida o inmotivadamente causas judiciales” (artículo 47 inciso 19), “incurrir en acto u omisión que, sin ser delito, vulnere gravemente los deberes del cargo previstos en la ley” (artículo 48, inciso 12), “no motivar las resoluciones judiciales o inobservar inexcusablemente el cumplimiento de los deberes judiciales” (artículo 48, inciso 13), etc.

Todas estas normas son inconstitucionales porque no poseen un grado mínimo de cognoscibilidad (seguridad jurídica) que se exige para ejercitar válidamente la potestad sancionatoria. En efecto, la conducta no está adecuadamente precisada, plasmándose, por el contrario, términos demasiado vagos y ambiguos. ¿El resultado? La posibilidad de una aplicación discrecional por parte del CNM al momento de evaluar la permanencia de los jueces en sus cargos. En una palabra, si tales tipos estuviesen en el Código Penal, no hay duda de que su inconstitucionalidad ya habría sido declarada por el Tribunal Constitucional.

Peor aún, muchas veces se presenta una clarísima contradicción entre la prohibición de sancionar por criterio jurisdiccional (artículo 44, § 2 de la propia Ley de Carrera Judicial) y la sanción por errar en la procedencia de la acumulación de procesos, el cumplimiento de los deberes judiciales (son muchísimos) y la adecuación de la motivación, todo lo cual viene a fundarse en criterios jurisdiccionales.

Deben ser incontables los procedimientos disciplinarios iniciados con base en aquellas causales y que terminaron en suspensión o destitución, en donde el órgano de control y el propio CNM, inevitablemente, tuvieron que dotar de contenido a normas con un supuesto de hecho tan amplio, todo ello en desmedro de las garantías mínimas de los magistrados. Se trata, a mi juicio, de un caso de estado de cosas inconstitucional que bien ameritaría una demanda de amparo.

Ante esta situación, lo correcto sería que la OCMA y el CNM sean conscientes de esta grave falencia del legislador y, por tanto, que asuman su deber de interpretar la ley de conformidad con la Constitución (lo cual dista mucho de “inaplicar” la ley). No estamos hablando de sancionar a contratistas que violaron su deber de veracidad para con la Administración Pública, sino de personas que imparten justicia a los ciudadanos y que están sometidas a serias presiones.

La tipicidad, que ya es esencial en cualquier proceso administrativo sancionador, lo es más aún por tratarse de uno seguido contra una persona que detenta la función jurisdiccional, cuya independencia e imparcialidad deben ser preservadas de cualquier agente externo. El hecho que ambas garantías estén consagradas con tanta efusividad en nuestra carta fundamental ofrece el mayor de los respaldos a la labor jurisdiccional. Por ello, cualquier tipo de procedimiento disciplinario que pueda terminar en una sanción (que bien puede llegar a una suspensión o destitución), además del necesario respeto al debido procedimiento, debe sustentarse en causales taxativas de la ley y, además, que tales causales sean interpretadas de forma restrictiva.

Además, la imposición de la sanción en este contexto debe poseer un grado de motivación calificada y estar sustentada en pruebas contundentes, cumpliendo un estándar de prueba también calificado. Contra una ley mal redactada, se requiere órganos que estén a la altura de las circunstancias que sepan cómo adecuarla a la Constitución y a los derechos fundamentales.

No obstante, en el caso específico del CNM no parece estar enfrentando adecuadamente la problemática dejada por la Ley de Carrera Judicial, al menos a juzgar del comunicado de fecha 13 de diciembre de 2016 que emitió dicho órgano, anunciando un precedente administrativo en materia de procesos disciplinarios. Se trata de la instauración de “nuevos criterios” que orientan la potestad sancionatoria del CNM, pasible de ser ejercitada contra jueces.

Transcribo a continuación el fragmento más relevante del comunicado:

(…).

4. En virtud a dicho precedente administrativo se ha establecido que, en el contexto de un procedimiento disciplinario ante el Consejo Nacional de la Magistratura, vulnerará el debido proceso y, por consiguiente, configurará una falta muy grave merecedora de sanción de destitución, aquel juez que de forma arbitraria desarrolle alguna de las siguientes conductas u omisiones:

i.       Avocarse al conocimiento de casos que, por mandato legal, son de exclusiva competencia de los órganos administrativos del Estado;

ii.      Dar trámite irregular, por vías distintas a la contencioso administrativa, a demandas que pretendan impugnar en todo o en parte, en forma directa o indirecta, la validez y/o eficacia de actos administrativos firmes, sea que se haya agotado o no la vía administrativa;

iii.    Conceder medidas cautelares en el ámbito de dichos procesos irregulares, omitiendo emplazar a la entidad pública demandada para conocer sus alegaciones sobre el particular;

iv.     Omitir emplazar a la entidad pública con la respectiva demanda, aun cuando no sea demandada pero alguna de las pretensiones principales o cautelares tengan impacto en su ámbito funcional;

(…).

Tras leer el nuevo “precedente” (rectius: reglas jurisprudenciales), cabe preguntarse (a) si es que se trata apenas de una interpretación de la ley, desarrollando algunas de las causales de la Ley de Carrera Judicial, o, en todo caso; (b) si es que el CNM pretende asumir un papel que no le corresponde (el de legislador) al ir más allá de sus competencias, quebrando la separación de poderes. Veamos.

Dado que el comunicado habla de “falta muy grave” entonces necesariamente tendríamos que ubicarnos en el artículo 48 de la Ley de Carrera Judicial.

En primer lugar, en el caso del supuesto (i), tenemos que aquel ya está contemplado en el inciso 4 de dicho artículo 48: “Interferir en el ejercicio de funciones de los otros órganos del Estado, sus agentes o representantes (…)”. Con ello, el “precedente” del CNM no hace más que repetir la ley. Por tanto, es inútil.

No obstante, es otro el caso de las conductas mencionadas en (ii), (iii) y (iv). A mi juicio, ellas están claramente vinculadas a una cuestión de interpretación/aplicación del derecho y, por tanto, tienen que ver con criterios jurisdiccionales, lo cual está expresamente prohibido por ley. Respecto del supuesto (ii), tiene que ver con interpretar los precedentes del TC, el Código Procesal Constitucional y la Ley del Proceso Contencioso Administrativo respecto de las reglas de agotamiento de la vía administrativa para la procedencia del amparo. Respecto de la conducta (iii), se trata de evaluar la situación de urgencia del administrado para otorgarle tutela sumaria, así como la factibilidad de que se difiera o no el contradictorio. Finalmente, respecto de la conducta (iv), estamos ante el examen de la legitimidad para obrar de una entidad pública no demandada a efectos de que integre la relación jurídica procesal o, en todo caso, conforme un litisconsorcio.

Si bien estas conductas pueden decantar en una afectación al debido proceso de las entidades públicas, cabe preguntarse si cualquier afectación a este derecho fundamental implica una falta muy grave y, por tanto, si amerita destitución. Los remedios contra la afectación al debido proceso pueden ser denunciados a fin de que sean constatados y tutelados en el propio proceso judicial o en un proceso judicial autónomo, y no por el CNM en ejercicio de su potestad sancionatoria, más aún cuando este órgano, al final del día, no deja ser uno de naturaleza administrativa. Y como tal –nótese bien– sus actos están sujetos al control de los propios jueces.

Aun peor, las conductas mencionadas por el CNM no parecen tener respaldo directo en la Ley de Carrera Judicial, salvo que se entienda que serían “desarrollo interpretativo” de la inobservancia del cumplimiento de deberes del cargo (inciso 12) o los deberes judiciales (inciso 13). Como hemos visto, estas causales son extremadamente vagas y son inconstitucionales por no respetar garantías mínimas de tipicidad. Pero ello no parece hacer mella en los consejeros del CNM: al fin y al cabo –pensarán ellos– es un “deber” del juez interpretar adecuadamente el derecho, y si no lo hace, entonces cabe sancionarlos (= destituirlos).

De hecho, si es que en algo interesa el Estado constitucional y las garantías de los ciudadanos inmersos en un proceso disciplinario, entonces el órgano competente de interpretar y aplicar las normas que consagran infracciones disciplinarias está completamente prohibido de crear nuevas infracciones. A fin de cuentas, es una conquista histórica de nuestra civilización que el legislador no sea la misma persona que el juzgador. ¿Habrán pasado esos siglos en vano?

Finalmente, vale la pena indicar que, a la fecha de publicación de este artículo, la resolución que contiene este “precedente” aún no ha visto la luz. Esto, por cierto, ya ha generado bastante zozobra entre los magistrados, puesto que está en juego nada menos que su carrera profesional y el sustento para su familia. La gran pregunta es, por tanto, cuál es rol que el CNM pretende desempeñar: el de un órgano administrativo responsable y consciente del difícil papel de equilibrio que le ha encargado la Constitución, o el de uno que, obnubilado en sus delirios de poder, busca imponer sus propios criterios aplastando las garantías procesales de los jueces.

 

 

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(*) Renzo Cavani es profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), la Academia de la Magistratura (AMAG) y la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL). Doctorando UdG, Magíster UFRGS, Abogado U de Lima. Asociado en el Estudio Javier Valle-Riestra Abogados.

En http://laley.pe/not/3731/cnm-cuando-legisla-el-juzgador

 

OCMA, defecto de motivación y disciplina judicial

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OCMA, defecto de motivación y disciplina judicial

En la investigación  239-2014 Del Santa , publicada en enero de 2016, OCMA ha pedido la destitución de juez Abel Ever Gutiérrez Aponte por inexistencia de motivación, motivación aparente e insuficiente en tres decisiones adoptadas en el marco de un proceso penal. En dicho proceso estuvo involucrado el señor César Álvarez, entre otros cómplices, ex presidente regional de Ancash, por un sonado caso de corrupción.El ex presidente regional  se excluyó de dicho proceso penal al ganar una acción de habeas corpus. En las tres resoluciones que firmó el juez Gutierrez, él consideró que si el señor Álvarez, acusado como autor de los delitos investigados ya no estaba en el caso penal, no podría continuar el caso contra los acusados como cómplices. Este argumento, apreciado individualmente, no luce descabellado.

Pero la fiscalía promovió una apelación al discrepar de la motivación del juez Gutierrez, por lo que la Sala Penal decidió que había otros elementos en el marco de la investigación preliminar que justificaban el procesamiento de los cómplices, procediendo a revocar la decisión impugnada.

Desde el punto  de vista procesal, en una resolución judicial se expresaron motivos, los mismos fueron apelados por la fiscalía y la Sala revisora procedió a revocar la decisión atendiendo a la argumentación del impugnante. Y es que así y que para eso fue diseñado el sistema de recursos procesales en el ordenamiento jurídico, para discutir la fortaleza y calidad de las argumentaciones judiciales.

Sin embargo, OCMA ha creído ver el el razonamiento del juez Gutiérrez motivos solo aparentes, y por ello pide su destitución. ¿Esto es correcto desde el punto de vista disciplinario?

Es muy sabido que todos los jueces (y por extensión también fiscales, funcionarios públicos y miembros de tribunales administrativos) están obligados constitucionalmente a motivar sus decisiones. En particular, los jueces deben hacerlo citando las normas que apliquen, normas pertenecientes válidamente al ordenamiento jurídico, y contando para ello con la garantía de independencia judicial estatuida para esta función por la Constitución y la Ley de Carrera Judicial (Nro. 29277, artículo I).

El artículo 35.1 de la Ley establece  la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional y que ninguna autoridad puede avocarse a causa pendiente ante un juez o interferir en su actuación.

OCMA viene construyendo los linderos de su actuación sancionadora, en particular respecto al gaseoso problema de la motivación de las resoluciones judiciales.

El problema se puede expresar de varias maneras: ¿Investigar disciplinariamente a un juez por los motivos que puso o dejó de poner en una resolución judicial supone una infracción de acuerdo a la Ley de Carrera Judicial?, ¿O supone una intromisión a su derecho a la independencia judicial y que ninguna autoridad se inmiscuya en el caso que el juez tiene entre manos y decide mediante resolución?

Dado que no hay linderos claros, OCMA ha tratado de ir definiendo un determinado estándar de control, sosteniendo que ese esfuerzo tiene en consideración que el control disciplinario no debe estar referido a la evaluación del criterio jurisdiccional. En una reflexión sobre el particular,  el juez contralor Carlos Valdivia Rodríguez (1) ha planteado que el estándar debe seguir lineamientos como los establecidos por el Tribunal Constitucional en el famoso caso Giuliana Llamoja (expediente 728-2008-PHC/TC) y los adoptados por el Consejo Nacional de la Magistratura para evaluar la calidad de las decisiones jurídicas en procesos de ratificación de magistrados (precedente vinculante, resolución 120-2014-PCNM).

El propio Consejo Ejecutivo del Poder Judicial ha expedido la resolución 360-2014-CEPJ en la cual determina que es sancionable como falta grave, la resolución no motivada o aquellas motivadas parcialmente o de manera aparente.

Aquí está “la madre del cordero” que inspira la actuación contralora de OCMA actualmente. La OCMA quiere encontrar no sólo existencia de motivación, sino motivación acabada, suficiente, congruente, es decir “buena motivación” o “debida motivación”. A todo ello se refiere el caso Llamoja, la resolución 120-2014-PCNM y la resolución 320-2014-CEPJ cuando exigen que la motivación no sea aparente, ni insuficiente, ni incongruente, ni contradictoria.

Pero en el caso Llamoja, el TC se pronunció anulando una decisión judicial por mala motivación, en particular sobre la pobreza argumentativa en la valoración de la prueba iniciaría. Fue una revisión alegada por el abogado de Llamoja como violación a la garantía de la motivación judicial constitucionalmente consagrada. Así, el caso llegó al TC como una impugnación constitucional, de acuerdo al sistema de recursos previstos en nuestro ordenamiento.

Por otro lado, el CNM ha fijado vinculantemente criterios de valoración sobre cuándo una decisión judicial o fiscal tiene calidad suficiente, con la finalidad de estimar si un magistrado sometido a proceso de ratificación debe o no ser confirmado en el cargo. El precedente indica que, producto de una revisión en más de 1500 procesos de ratificación, se ha identificado una serie de defectos de argumentación y redacción, los mismos que no deben repetirse en el futuro desempeño judicial y fiscal. Así, los criterios fijados hacen una serie de observaciones y recomendaciones de metodología jurídica, con la finalidad de que los magistrados no incurran en errores y mejoren la calidad de su motivación. Esto es muy similar a lo que haría un profesor universitario, calificando pruebas rendidas por sus alumnos: les indicaría fortalezas, debilidades y les haría indicaciones sobre oportunidades de mejora.

Ambos ejercicios, el del TC y del CNM, suponen evaluaciones de fondo sobre la fortaleza y calidad de las motivaciones expresadas por jueces y fiscales. Son instancias de revisión, y sin duda critican el criterio adoptado por el tomador de decisión judicial o fiscal. Aunque en ninguno de los casos se modificó la decisión material sobre cada caso concreto, sí se criticaron, y muy duramente, las consideraciones, motivaciones y criterios empleados en el razonamiento de jueces y fiscales.

Por otro lado, la resolución 360-2014-CEPJ ha sido impugnada en la vía de la acción popular. El impugnante ha sostenido que la resolución tiene defectos de forma y fondo. De forma, porque excede el poder reglamentario del CEPJ, dado que el artículo 48.13 de la Ley de Carrera Judicial sólo consigna como falta muy grave “no motivar las resoluciones judiciales”  pero el Consejo reglamentariamente ha añadido “la motivación parcial y la motivación aparente”, cuestiones no tipificadas en la Ley. Por otro lado, sancionar “motivaciones aparentes” colisiona con el principio de independencia judicial, pues a un juez le puede parecer real y suficiente el conjunto de motivos escritos en su decisión, mientras que otro juez, contralor en este caso, puede discrepar considerando tales motivaciones solo aparentes.

Como puede verse, definir una actividad contralora sobre la base de criterios propios de revisiones constitucionales o auditorías sobre calidad argumentativa, exceden y desenfocan el trabajo de la OCMA. La OCMA debe encontrar claros límites a su función, porque si cruza la delgada línea que separa una decisión no motivada de una motivada de manera aparente, incongruente o insuficiente se inmiscuye en los criterios empleados por el tomador de decisión judicial.

OCMA tiene que hacer su trabajo, debe velar por la disciplina judicial y tiene que evitar que malos jueces, en particular jueces corruptos, hagan impunemente una mala actuación. Pero tiene que hacerlo no transitando la dudosa y cuestionable vía de un exceso de poder contralor, controlando supuestas “malas motivaciones”, porque ese camino está reservado para el sistema de recursos previstos en el ordenamiento. Tiene que hacerlo mediante  investigaciones sólidas, oportunas, que demuestren con prueba suficiente que los magistrados hacen un mal trabajo al incumplir deberes de probidad y eficiencia.

El caso del juez Gutiérrez y del señor Álvarez pueden no gustarnos, pueden parecernos casos que podrían favorecer prácticas indebidas e incluso corruptas. Pero si en ellos hay debilidades argumentativas debe emplearse el sistema de recursos previstos por el ordenamiento. Y si en ellos hay indicios de corrupción, deben emplearse las herramientas que el ordenamiento prevé para combatir una corrupción intolerable para un ordenamiento justo y cumplido.

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(1) VALDIVIA RODRÍGUEZ, Carlos “Límites entre el criterio jurisdiccional y el control disciplinario: a propósito de la motivación de las resoluciones judiciales” En: GACETA 2014, Lima, OCMA, 2014. p.37. Ver: http://ocma.pj.gob.pe/contenido/boletin/2014/gaceta2_2014.pdf, consultado 8/10/2016.