¿Cómo combatir la construcción informal?

Resumen

El artículo tiene el objetivo primario de analizar la situación actual de la construcción informal en el Perú y presentar estrategias y medidas para combatirla. Se parte realizando un diagnóstico de la situación actual, en el cual se muestran los impactos que tiene la construcción informal en los ámbitos sociales, económicos, urbanísticos y medioambientales. Luego, se analizaron los agentes involucrados (población y organizaciones ilegales) y sus acciones y necesidades con relación a la presente problemática. A partir de este análisis, se desarrollaron tres soluciones, las cuales combaten algunos de los pilares por los cuales se apoya la construcción informal. Estos pilares son, la autoconstrucción, la producción informal y el ineficiente ordenamiento territorial. Las soluciones propuestas fueron la implementación pública de planos tipo de viviendas, nuevas medidas para la comercialización de las materias primas y el uso de macro lotes.  Se concluye, entonces, que las medidas propuestas están acordes al nuevo enfoque planteado y pueden ser acertadas. Además, estas soluciones deben de ser acompañadas de nuevos recursos de ordenamiento territorial.

Palabras clave

Construcción informal, autoconstrucción, ordenamiento territorial, producción informal

Introducción

El alto índice de construcción informal que enfrenta el Perú es una de las problemáticas más graves que afecta a la calidad de vida de los hogares. Esto formula un problema que yace su origen en la inmigración masiva ocurrente en la época Republicana, que ralentizó el desarrollo adecuado de las constructoras y empresas de transporte. La velocidad del aumento demográfico superó la velocidad con la que los procesos técnicos y políticos, para la ocupación ordenada y sostenible del territorio, se ejecutaban lo que desembocó en el inicio a un pobre ordenamiento territorial. En la actualidad, este error ha tomado importancia al ser una problemática que ha llegado a un punto casi irreversible que se ha estado batallando desde el inicio del siglo 21. Esta problemática ya no solo genera un crecimiento desordenado en las ciudades, sino que también resulta en un peligro para la vida de las familias que tienen el deseo de construir un hogar.

La extensión de esta problemática ha llegado a niveles críticos, según CAPECO (Cámara Peruana de la Construcción), sólo en Lima el 70% de construcciones son informales, y esta estadística puede elevarse a 80% a nivel nacional (Equipo Indecity, 2018). Es decir, estas viviendas han sido construidas sin licencia y sin la participación de ingenieros y arquitectos colegiados. Esto implica que de los miles de viviendas que se construyen al año, un porcentaje superior al 60% podría sufrir consecuencias graves debido a los posibles fenómenos naturales que pueden emerger debido a la cantidad de años de silencio sísmico en el Perú.

En adición a esto, la constancia de los eventos sísmicos ocurridos en los últimos años se ha convertido en otra fuente de preocupación para el país. ¨Un fuerte sismo superior a los 8.5 grados de magnitud podría ocurrir frente a nuestra costa y afecta principalmente a la capital del país, reiteró el Jefe del IGP (Instituto Geofísico del Perú) ¨ (Gestión, 2022). En ese sentido, según el INDECI (Instituto Nacional de Defensa Civil), con la llegada de un terremoto de gran magnitud, en Lima morirían cerca de cincuenta mil personas (Piazza, 2018). Una cantidad de víctimas mortales muy parecida a lo que sucedió en México en el año 85, solo que el Perú ya fue avisado de este suceso por más de 20 años.

Es por ello que el presente artículo busca analizar esta problemática y proponer soluciones viables para el Perú. Se iniciará realizando un diagnóstico de la situación actual, en la que se analizarán los agentes involucrados en esta problemática y su rol vigente, los requerimientos formales, etc. Posterior a esto, se presentan las propuestas de solución tomando en cuenta las variables anteriormente mencionadas.

1. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL Y FORMACIÓN DE UN NUEVO ENFOQUE

En primera instancia, es necesario delimitar los casos de construcción informal. En el informe producido por la ONU en el 2019 llamado ¨Guidelines for the Formalization of Informal Constructions¨ se resaltan las siguientes condiciones y casos con las que se define un asentamiento informal (UNECE, 2019).

1)     Zonas residenciales en las que un grupo de viviendas se ha construido en un terreno al que los habitantes ocupan ilegalmente. Es decir, los habitantes no cumplen con la tenencia del inmueble o terreno.

2)    Asentamientos no planificados en los que las viviendas no cumplen con la normativa vigente de planificación y construcción.

Como se puede notar, existen dos factores principales por los cuales se fundamenta el mercado de construcción informal. El primero, relacionado con los derechos de propiedad y tenencia, el cual incluye el desarrollo informal sobre los terrenos que viola la legislación vigente sobre derechos de propiedad estatal o municipal. El segundo, relacionado con el incumplimiento de la normativa estatal sobre el uso de suelo o las especificaciones técnicas de construcción, por las cuales se evaden los permisos de planificación, funcionamiento y construcción.

A partir de lo mencionado, el mercado de la construcción informal acarrea una serie de impactos negativos. Este marco se puede dividir en económicos, urbanísticos, sociales y medioambientales. La expansión del desarrollo informal dificulta la regulación y tributación de las empresas y los residentes de manera justa. El mercado de alquileres e hipotecas de estos bienes se torna irrealizable y jurídicamente complejo, causando que al gobierno le sea complicado cobrar tasas o licencias a estos edificios informales no registrados. La inversión en la construcción a largo plazo será a través de mercados locales, causando títulos de propiedad débiles y la falta de consciencia del estado para promover un correcto ordenamiento territorial (UNECE, 2019). En ese sentido, el problema desemboca en la inutilización del sistema catastral predial, sumamente importante para el ordenamiento territorial, dado que los predios que conforman el territorio nacional incluyendo sus características físicas y económicas, no serían registrados. De ese modo, ocurre un deficiente desarrollo de la trama urbana, que conlleva a una reducción de espacios públicos, segregación de las clases sociales y una defectuosa promoción de la autoconstrucción (Diario Voces, 2018). Además, este desorden urbano también acarrea problemas para que el gobierno pueda realizar construcciones de bien público. Según el informe ¨Construyendo Formalidad¨, dotar de agua potable y alcantarillado a un barrio no formal puede costar 9 veces más que proveer al servicio a un proyecto formal de vivienda de interés social (CAPECO, 2018). Esto implica, aparte de un gasto económico enorme, que se dificulte la tarea del gobierno de realizar obras para estos servicios sociales.

Por el lado social, según CAPECO, “la falta de vivienda contribuye a las tensiones en el hogar y en las relaciones comunales y a la larga a la inseguridad” (Hernando, 2022). Esto se puede evidenciar en la mayoría de los sectores con mayor cantidad de informalidad en los que también persiste una alta inseguridad urbana. Por el lado medioambiental, la falta de uso de códigos de construcción al igual que la ausencia de sistemas técnicos orientados a la sostenibilidad de las edificaciones causa que la implementación de sistemas energéticos adecuados se vea comprometida, existen casos en los cuales estos son mal instalados, tienen una eficiencia deficiente y algunos pueden causar accidentes graves (UNECE, 2019). Del mismo modo, este evento se extrapola a todos los sistemas de ahorro y eficiencia energética de una edificación. Como resultado, se obtiene una edificación con consumos energéticos excesivos y sistemas defectuosos, que posee una huella de carbono desmedida que puede resultar en un problema significativo en un futuro no tan lejano.

Por último, cabe mencionar el peligro que las construcciones informales significan para sus residentes dado que están más expuestos a las catástrofes naturales. Este riesgo se puede representar en 3 formas. La primera forma de riesgo, y la más directa, supone que las edificaciones al no tener la planificación y diseño técnico adecuado son más susceptibles a daños graves. Primero, la baja calidad de los servicios públicos aumenta el riesgo de incendios y otras emergencias de la población cercana, donde las edificaciones no poseen infraestructura de evacuación y los residentes que poseen poca información acerca de las medidas de preparación y evacuación, aumentan el riesgo para todos (UNECE, 2019). Segundo, las edificaciones, debido a la inadecuada planificación del terreno y el uso de materias primas que no cumplen con los requerimientos técnicos, pueden terminar en el colapso de la edificación y su afectación a los residentes y la población vecina. La segunda forma de riesgo, representa la ineficiencia de los equipos de emergencia como las ambulancias, bomberos y otros equipos de respuesta para poder ejercer sus funciones en esas zonas. Se espera un acceso bloqueado debido a la mala planificación de las edificaciones que acarrea una deficiente planificación vial de las redes de carreteras, y esto se traduce en un mayor tiempo de respuesta y llegada de auxilio (UNECE, 2019). La tercera forma de riesgo, se representa en la dificultosa recuperación de las catástrofes. Las edificaciones informales al no estar registradas en sistema catastral predial, presentan limitada información para los equipos de ayuda (UNECE, 2019). Por lo tanto, el tiempo de respuesta y auxilio sería principalmente en zonas formales que han sido registradas en algún POT (Plan de Ordenamiento Territorial) dentro de cada distrito, y se lentificaría la llegada de auxilio a las zonas residenciales más informales al igual que la llegada de un plan de recuperación para estos.

Por lo tanto, es necesario hacer frente a la problemática de la vivienda informal no solamente en aspectos de regularización, formalización y represión, sino además formar una estrategia de prevención desde sus raíces, ya que por el origen de esta problemática antes explicado, es necesario un abordamiento que inicia desde un nuevo plan de urbanización (Hernando, 2022). Esta declaración se fundamenta con el fracaso del modelo de regularización-represión para reducir la informalidad. ¨Estas disposiciones fueron dejadas sin efecto e incapaces de reducir las invasiones o las construcciones informales, debido a otras disposiciones legales que prorrogan el plazo para la regularización de edificaciones¨ (CAPECO, 2018, p.5).

Para resolver esta problemática, CAPECO en el informe ¨Construyendo formalidad¨, sostiene que ¨Más que combatir la formalidad se trata de generar incentivos para que la construcción sea formal¨ (CAPECO, 2018, p.6). Sin embargo, ¿Qué se necesita para construir una edificación formal?

Según un informe publicado por la Municipalidad de Lima, para formalizar una vivienda es necesario seguir los siguientes pasos:

1. Título de propiedad: Es el documento que permite comprobar la propiedad del terreno, el mismo que debe ser inscrito en Registros Públicos

2. Licencia de construcción: Es la autorización para construir una vivienda, o ampliarla. Su trámite se realiza en la Municipalidad.

3. Declaratoria de fábrica: Es una declaración del propietario, y acreditada por el profesional, quien asegura haber llevado a cabo o verificado la construcción de la vivienda conforme a las buenas prácticas constructivas declarando que es habitable y segura.

4. Inscripción en registros públicos: Es el último paso y se lleva a cabo a partir de la declaratoria de fábrica. Luego de estar inscrita la edificación es posible reconocer el valor de cambio de la vivienda.

Fuente: Municipalidad Metropolitana de Lima, 2009.

Por otro lado, según el Informe Económico de Construcción del 2018, CAPECO define las tres condiciones que afectan el acceso a la vivienda: el mal planteamiento del crecimiento de la ciudad, la infraestructura de la movilidad urbana y la rigidez del mercado inmobiliario que limita la formalización de títulos de propiedad (Diario Voces, 2018).

Contrastando estas dos fuentes de información podemos identificar que la problemática principal recae en los tres primeros pasos para conseguir una vivienda formal y es el camino principal por el cual las empresas ilegales constructoras ejercen su labor. Esto debido a todos los pagos y trámites que se deben realizar luego y durante de realizar estos pasos. Por ejemplo, el impuesto predial anual y los arbitrios. A partir de esta información podemos identificar a los agentes involucrados y cómo estos actúan. El primer agente involucrado es la misma población afectada. Usualmente los hogares que residen en viviendas ilegales se encuentran en las zonas residenciales con niveles altos de pobreza. En adición a esto, debido al reducido costo de vida la mayoría de las personas que han sido víctimas de desplazamiento forzado e inmigración residen en estas zonas. Esto muchas veces implica una alta volatilidad en los ingresos, lo cual les imposibilita ser beneficiaros de créditos hipotecarios. Y esto también puede involucrar que estas personas no estén en planilla laboral y por lo tanto, pueden encontrarse en el sector de la informalidad laboral. Por otro lado, según el INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática) la pobreza guarda una relación inversa con la educación (Quispe, 2000). Por lo tanto, es preciso asumir que estas personas poseen escasos conocimientos legales y técnicos. Tomando estas variables en cuenta, el primer agente propone una demanda. La tenencia de un predio para poder empezar un hogar. Y para ello, luego de que encontrarse con los obstáculos económicos y territoriales pertinentes, deciden en su mayoría recurrir a las organizaciones que puedan satisfacer su demanda. Es ahí donde se presenta el segundo agente involucrado, las organizaciones ilegales. Estos son los principales ejecutores de las ofertas de vivienda informal. Se rigen de la venta y construcción de inmuebles con serias deficiencias estructurales y sin las licencias pertinentes. Sus acciones se pueden dividir en dos casos. El primero es la invasión de terrenos. En ella, las organizaciones ilegales prometen desarrollar proyectos y ventas de terreno que se caracterizan por tener bajos precios (Hernando, 2022). En ese sentido, se ofrece al primer agente, un inmueble a bajo precio para poder vivir, la venta del suelo en el que se alza ese inmueble y la propiedad del predio, para poder satisfacer su demanda. Sin embargo, en realidad se ofrece un inmueble con deficiencias en diseño, baja calidad de los materiales, problemas estructurales a largo plazo y la falta de titularidad del predio.

El segundo caso, es la misma construcción ilegal que puede componerse en dos acciones: la extensión de pisos o cuartos de una vivienda, y la construcción de una vivienda con bajo presupuesto sin la necesidad de vender un terreno. En ambos casos, lo que se ofrece en realidad es una construcción o extensión sin licencia; no supervisada por un colegiado, no cumplimente con los requisitos de los códigos de construcción vigentes, materiales de construcción mal calculados y de baja calidad, entre otras deficiencias. De ese modo, según Asobancaria:

¨Estos individuos se benefician del poco conocimiento legal que poseen los potenciales clientes, pues establecen contratos de compraventa que carecen de validez jurídica. De esta manera, es el comprador quien asume completamente el riesgo de que el inmueble sea legalizado, o catalogado como invasión¨ (Hernando, 2022, p.4).

Luego de presentar ambos agentes, es necesario analizar ¿Qué es lo que están haciendo las entidades competentes para dar en cara con la oferta y demanda de estos dos agentes?

Por parte de CAPECO, en el 2018 se publicó el informe ¨Construyendo Formalidad¨ en donde se armó una propuesta con medidas y estrategias para poder contrarrestar la construcción informal, y se basa en 5 ejes de trabajo: la generación del suelo urbano, impulsar la provisión de materiales y servicios de construcción de calidad, fortalecer a los operadores que actúan en el diseño y construcción de viviendas, incentivar la formalización laboral y difundir una cultura de formalidad (CAPECO, 2018). Por otra parte, en el último Informe Económico de la Construcción, se denotó un significativo aumento del desembolso de créditos hipotecarios para vivienda, aumentó un 61,6% desde marzo 2021 hasta febrero del 2022 (CAPECO, 2022). La financiación de esta estadística está compuesta por el crédito MIVIVIENDA y por otras instituciones financieras. Esta información confirma que el acceso al crédito hipotecario ha aumentado con la recuperación económica postpandemia. Sin embargo, es necesario notar que las cifras de colocación y desembolso de créditos hipotecarios para vivienda han permanecido casi constantes desde el 2017, por lo que el logro del aumento no es realmente significativo con respecto a las estadísticas de los años anteriores. Ello significa, que si bien se ha logrado un aumento adecuado dada a la situación actual de pandemia, la construcción informal no necesariamente ha decrementado. En adición a esto, en ese mismo informe se sostiene que la percepción de los empresarios de la construcción opina que la vivienda informal será el rubro más dinámico durante este año. Esta predicción fue corroborada mediante un sondeo al registrar la presunción de los proveedores de materiales que confirman el aumento de la facturación en la vivienda informal en un 40% (CAPECO, 2022). Esto evidencia que las medidas planteadas por CAPECO en el informe ¨Construyendo Formalidad¨ planteadas en el 2018, no tuvieron el efecto esperado o están a espera de su ejecución.

Luego del diagnóstico de la situación actual recién mencionado y tomando en cuenta las estrategias mencionadas, a continuación se propondrán una serie de medidas y estrategias para prevenir el desarrollo de la construcción informal y combatir los desafíos del acceso a vivienda.

2. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN

• Regulación del acceso a materias primas

La producción informal o la falsificación de materias primas es el comercio y tratado de los materiales de construcción sin licencia. Muchos de estos no poseen un control de calidad adecuado, ni tampoco disciernen la finalidad de la compra de estas materias primas. Según CAPECO en el 2018, esta problemática ha alcanzado niveles significativos, tanto así que el 38% de las compras de materiales de construcción corresponden al segmento informal (CAPECO, 2018). En ese mismo informe se detalló que en el Informe Económico de la Construcción de CAPECO en julio de 2016, se detectó que las empresas informales ocupaban la responsabilidad del 59% de la producción de ladrillos de arcilla en Lima Metropolitana. (CAPECO, 2018). Si se extrapola esta estadística a los otros materiales de construcción, la cantidad de toneladas de materiales de construcción usados al día, superaría las diez mil toneladas. Muchas de estas empresas eran semiinformales y tenían dos facetas a presentar. Por un lado, poseían atributos legales como la paga de impuestos, la posición de un RUC, el contacto con el Ministerio de Producción, entre otros. Y por el otro, vendían parte de su producción sin factura, ofrecían productos de baja calidad, etc. (CAPECO, 2018)

Las medidas presentes para la producción y distribución de materias primas de construcción son las normas AASHTO y ASTM, y la ley general de las industrias. Las normas AASHTO y ASTM, son una serie de estándares que se crean para una multitud de materiales, productos, métodos de prueba y sistemas para una variedad de industrias (IAAPA, 2021). La calidad de los materiales utilizados, luego de ser sometidos en contraste con estos estándares, son especificados en la ficha técnica de cada edificación. Por otro parte, la ley general de las industrias vela que las materias primas nacionales utilizadas por empresas industriales gocen de ciertas protecciones económicas y legales para promover su mayor empleo (Sistema Peruano de Información Jurídica, 1982).

En ambos casos, existen medidas que protegen la calidad de las materias primas; sin embargo, la problemática aún continúa vigente. Es así como CAPECO formuló ciertas medidas para enfrentar este sector en su informe ¨Construyendo Formalidad¨. Las medidas propuestas se pueden resumir en 5 puntos: el impulso a una mayor participación de proveedores formales, la extensión del beneficio de tasa de interés a proyectos que empleen materiales certificados, el desarrollo de programas de investigación en materiales, la realización de programas de capacitación para los maestros de obra en términos de calidad de materiales, y la persecución y sanción a la falsificación de productos (CAPECO, 2018).

Estas medidas constituyen un marco adecuado, pero no efectivo, ya que no son cambios significativos. Estas promueven y apoyan el uso de materias primas que hayan pasado por algún estándar de calidad y a las empresas que lo hacen; sin embargo, esto no arrebata el hecho de que aún existe una distribución de materias primas ilegalmente y que desarrolla el sector de la construcción informal; es decir, todavía existe una red de distribución de materias primas a proyectos que no tienen licencia, ni supervisión y que bien pueden estar del lado de la invasión o construcción informal, y todavía no hay estrategias o leyes que regulen la comercialización de estos materiales.

Por lo tanto, el enfoque para poder contrarrestar de raíz esta comercialización se divide en dos ejes. El primero es que los materiales de construcción sean regulados por una seria de normativas que no solo definan las características que deben cumplir y su calidad, sino también su ámbito de aplicación. El segundo es que el extenso mercado de las materias primas sea reducido mediante la identificación de las empresas que cumplen la normativa y que se asegure de que se está comercializando a proyectos formales. Para el primer eje, existen tres agentes principales: el fabricante, los distribuidores y los organismos de inspección. Estos tres agentes deben someterse a las siguientes disposiciones y regulaciones. En principio, se debe realizar un sondeo en cada municipalidad para asegurar que los fabricantes y distribuidores posean licencias vigentes de producción y comercialización respectivamente. Y de ese modo afianzar el cumplimiento con las disposiciones proporcionadas por el estado.

a) Para el fabricante

El fabricante, el cual tiene el rol de extraer, tratar y fabricar los materiales usados en la construcción, debe de emitir una declaración de rendimiento con cada material de construcción vigente y recién introducido al mercado. Esta declaración de rendimiento, la cual es frecuentemente usada en países europeos, contiene las características esenciales del producto (uso práctico, rendimiento constructivo, dimensiones, etc.); es decir, la ficha técnica de dicho material y una documentación que verifique que se utilizó una inspección técnica y normativa (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008). Esta documentación, al ser de una marca internacional, debe certificar la conformidad del material de construcción con el uso y rendimiento declarado. Es decir, que este acorde con lo impuesto por las NTP (Norma Técnica Peruana) y por otras normas internacionales pertinentes.  Además, debe estar regida de ciertas condiciones como ir seguida del nombre o marca del fabricante (representante de la empresa proveedora), la fecha de colocación y el código de identificación del material. Esto para identificar y registrar al proveedor, y así registrar sus movimientos hacia el distribuidor y posteriormente a la obra.  En el caso de que la declaración de rendimiento no esté completa o carezca de alguna de estas dos, el distribuidor debería impedir la entrada o comercialización de dicho material de construcción. En ese sentido, si el distribuidor al inspeccionar los materiales, considera que el material no está conforme con el rendimiento declarado, tiene el derecho de retirarlo del mercado. El organismo de inspección debe de encargarse de evitar que dichos materiales retirados se utilicen en construcciones, a cambio es posible encontrar otros usos industriales a esos materiales.

b) Para los distribuidores

Antes de introducir al mercado un material de construcción de manera definitiva, se debe inspeccionar los materiales importados por el proveedor y verificar que está acorde con la declaración de rendimiento. Además de verificar que todos los materiales a comercializar han sido inspeccionados con el estándar de calidad antes mencionado. En ese sentido, en caso de que no lo esté, el distribuidor tiene la responsabilidad de retirar dicho material fuera de la comercialización y remitirlo al proveedor. Para la comercialización de un material de construcción, el distribuidor debe de analizar la envergadura del proyecto para poder comercializar. En caso de que sea un proyecto que no involucre la residencia de personas (hornos de ladrillos, almacenes pequeños, etc.), entra al sector de uso público como venta en cualquier tipo de ¨Homecenter¨ y la cantidad de materiales a comercializar sería reducida e insuficiente para que se realice un proyecto informal. Sin embargo, si el proyecto requiere grandes cantidades de material de construcción, y, por ejemplo, se trate de la construcción de una vivienda o proyectos de mayor envergadura, en ese caso, antes de comercializar los materiales para el proyecto, el encargado del proyecto debe de mostrar la licencia de construcción de la municipalidad. Para que el distribuidor verifique la formalidad de la empresa constructora y el adecuado uso de los materiales proveídos. Por otro lado, los distribuidores al igual que los proveedores, con cada transacción de materiales hacia un proyecto, el distribuidor debe indicar su nombre o marca comercial registrada y la declaración de que ha realizado una inspección y ha verificado la formalidad del proyecto con el que ha comercializado. Para este caso, el estado mismo debería tener la responsabilidad de verificar a través de los organismos de inspección este estándar de calidad.

Asimismo, los distribuidores mantendrán un registro con la copia de declaración de rendimiento de los materiales por la importación de los fabricantes. Al igual que debe tener un registro de los proyectos a los cuales se ha comercializado materiales de construcción. Ambos registros deben de estar a disposición de las autoridades de vigilancia del mercado y se debe asegurar de que las autoridades tendrán transparencia acerca de los proyectos llevados a cabo gracias a la comercialización de los materiales de dicha distribuidora y la calidad de los materiales de dicho fabricante.

c) Para los organismos de inspección

Los OI (Organismos de Inspección) son los responsables de verificar la acción de los distribuidores, ; es decir, son la vigilancia del mercado. Estos deben evaluar los registros de los fabricantes y los distribuidores, para encontrar tendencias de compra o identificar movimientos extraños que puedan dar pista acerca de las constructoras informales o el incorrecto uso de materiales. De ese modo, el OI tendrá la función de verificar que todos los materiales comercializados tienen una declaración de rendimiento vigente, al igual que el marcado del estándar de calidad antes mencionado. En caso de que se deba retirar un material de construcción del distribuidor por la falta de calidad, es necesario que el OI redirija dichos materiales a su comercialización para otros usos industriales o que sean dirigidos a otros procesos constructivos, mas no aquellos que necesitan materiales de estrictas características. Por otro lado, este debe dar seguimiento a los movimientos de material de construcción. Mediante el uso de los registros de comercio de los distribuidores es viable hallar la localidad del lugar donde estos materiales están siendo usados; así al contrastar esta información con el registro territorial que tenga la municipalidad, se podrá determinar si el proyecto es formal o no. En ese sentido, los OI deben de tener una relación cercana con alguna entidad de orden público para detener el proceso de las construcciones informales, antes de que estas inicien su proceso de construcción.

• Plan uniforme de viviendas

La autoconstrucción es una de las principales actividades constructoras que hay en el Perú. Según el arquitecto Carlos Pastor, docente del programa académico de arquitectura, ¨la autoconstrucción es la forma de edificación que se realiza mediante la inversión directa de trabajo de los propios usuarios de la vivienda¨ (Boza, 2016). Es decir, es el proceso constructivo, en el cual una familia o un grupo de civiles, construyen su propia vivienda. Esta actividad suele ser muy frecuente en los distritos con residentes de niveles socioeconómicos más reducidos, ya que su limitada capacidad adquisitiva y la necesidad de contar con un techo propio, los impulsa a contar con la contratación de individuos que sean capaces de construir su vivienda y que sean de mano de obra barata. Estos individuos se caracterizan por poseer cierta experiencia en el rubro, mas no conocimientos técnicos de diseño y construcción.

Al contrastar este hecho con la vigente problemática sísmica, en realidad, la práctica de la autoconstrucción se ha vuelto en una actividad peligrosa.

¨Las consecuencias de la autoconstrucción no planificada determinan si se puede o no habitar la vivienda. Los problemas directos que se generan son la falta de iluminación, la mala ventilación, los espacios muy pequeños, el uso de materiales incorrectos. Además, existen riesgos en el sistema constructivo como colocar vigas o columnas donde no deben ir¨ (Boza, 2016)

En el Perú, una de las medidas principales para este rubro fue mencionado por Walter Piazza, expresidente de CAPECO, al proponer una página web de capacitación dirigida a los maestros de obra y albañiles para que estos conozcan técnicas que evitan que las futuras casas informales colapsen (Piazza, 2018). Esto también es reforzado con una medida propuesta en el informe ¨Construyendo Formalidad¨, en la cual se detalla el fomento de ¨programas de capacitación de maestros de obra dirigidos a difundir el buen uso de los materiales y a diferenciar los productos formales de los que no lo son¨ (CAPECO, 2018, p.11). Por otro lado, la autoconstrucción puede tener puntos positivos si es correctamente aplicada, según el arquitecto Pastor, la autoconstrucción planificada determina la vivienda habitable. (Boza, 2016). En ese sentido, mediante un trabajo conjunto y adecuado, con los insumos y una planificación correctos de la vivienda, es posible adecuar las necesidades del propietario, al igual que el cumplimiento de las normativas vigentes de construcción. Es así, como la elaboración de un plan uniforme de viviendas puede ser una alternativa de solución efectiva, tomando en cuenta la dinámica variable de la autoconstrucción en el país. Esta estrategia consiste en la elaboración de planos tipo, de uso público, que cumplen con los requisitos sismorresistentes esperados y que sean de bajo coste. Estos planos consisten en proveer detalles de estructura básica de una vivienda, las pautas y disposiciones para el sistema sanitario y eléctrico, un presupuesto detallado de la obra (incluyendo las características técnicas de los materiales a usar), y los procesos constructivos a ejecutar. Estos planos tipo se regirán de la topografía del lugar que dará información acerca del tipo de suelo y por la que se deducirá la forma en la que se puede construir en él correctamente, esto influirá en la elaboración del plano estructural. La información de la topografía de la zona será proveída por los municipios o el estado encargado del procesamiento de la información territorial. Por otro lado, habrá diferentes clases de planos tipo, dependiendo de las distintas extensiones de terreno que se evalúen. Para ello, con la información proveída del municipio, se podrá identificar cuáles son los tipos de terreno más frecuentes, al igual que sus características técnicas. A partir de esta información se decidirá para qué tipos de terreno se elaborarán estos planos tipo. Cabe resaltar que los planos tipo variarán dependiendo del distrito en el que la vivienda se encuentre, esto debido a la variedad de tipos de suelo y factores geográficos que pueden influenciar el diseño.

Posterior al estudio de suelos, y con la ayuda de constructoras afiliadas o el mismo CAPECO, se podrá realizar planos tipo que cumplen con el diseño sismorresistente y que además, gracias a los conocimientos técnicos de las organizaciones que lo realizarán, se podrá optimizar los costos y materiales, de tal manera que las personas que decidan hacer la autoconstrucción de sus viviendas tengan acceso a un producto que puede cumplir con su tipo de terreno y que además será de bajo costo y de alta calidad. Estos diseños deben también dividirse en clases, tomando en cuenta una revisión demográfica acerca de la cantidad de residentes en cada vivienda, esta revisión variará con cada distrito. Así se determinará las dimensiones de los espacios interiores, si tendrá un segundo piso y la disposición de los materiales.

Por otro lado, es necesario que además de proveer los planos tipo junto a la información antes mencionada, se puedan detallar los procesos constructivos a llevar a cabo. Esto en caso de que la actividad autoconstructiva no invoque la presencia de un maestro de obra, o que el maestro de obra no este capacitado para ejecutar obras con diseño sismorresistente.

Esta estrategia es una medida de soporte de las antes mencionadas por CAPECO en su informe ¨Construyendo Formalidad¨.

• Macro lotes

Como se ha mencionado anteriormente, el problema principal por el cual la construcción informal ha tenido un acelerado desarrollo es debido al mal planteamiento del crecimiento de la ciudad. Este problema acarrea el defectuoso progreso dentro de varias áreas en la construcción. Una de estas es la mala distribución de la población en los distritos que poseen la más alta densidad poblacional, este hecho acarrea otra serie de problemas de los cuales uno de ellos es la falta de regulación del uso de suelo. Este se debe usualmente a la invasión de terrenos y es la causa principal por la cual existen tantas edificaciones en terrenos sumamente peligrosos como las laderas, cercanías de ríos, etc. Que eventualmente desembocaran en serios problemas estructurales en las viviendas, hasta llegar al colapso. Por otro lado, también efectúa daños colaterales como la dificultad del estado para proveer de servicios públicos a los barrios informales, por ejemplo: el dotar de agua potable y alcantarillado, entre otros servicios públicos necesarios para aumentar la calidad de vida en un distrito con una densidad poblacional elevada, por ejemplo: un sistema de transporte optimizado, áreas verdes, puntos servicios de emergencia estratégicos, centros de entretenimiento, entre otros.

Por ello, una de las soluciones para este problema, es la construcción y uso de macro lotes. Según BMF inversiones, es una gran extensión de terreno ubicado en una zona estratégica, el cual puede considerarse dentro de un plan inmobiliario de desarrollo a gran escala (BMF Inversiones, 2019). Los beneficios de la construcción de un macro lote de viviendas son extensos, ya que provee con viviendas formales poseyentes de un diseño sismorresistente a todo un barrio distrital que posiblemente pudo haberse inclinado por la construcción informal de sus viviendas. Además, promueve un crecimiento urbano organizado en el que la municipalidad tiene mayor libertad en la construcción de obras de servicios públicos que mejoren la calidad de vida de la ciudad. Uno de los casos de éxito de esta estrategia es el macro lote ubicado en el Cuartel La Pólvora, en El Agustino. Se utilizó un terreno de 29 hectáreas del antiguo cuartel La Pólvora para construir este lote de viviendas.

Existen una serie de procedimientos para poder realizar esta estrategia. En primer lugar, debe haber un macro lote habilitado para poder realizar la construcción. En segundo lugar, se debe de realizar un censo demográfico para analizar la población que residirá en el condominio, y tercero, realizar construcción satisfactoriamente, lo cual no es algo descabellado tomando en cuenta la inversión pública anual en la construcción y los beneficios que este macro lote puede acarrear económica y socialmente. Por último, se debe de mudar a las personas damnificadas o que se encuentran viviendo en construcciones informales en el condominio de viviendas.

Con respecto al primer paso, el Ministerio de Vivienda puede asociarse con las empresas que venden y están especializadas en los macro lotes, para poder determinar una zona estratégica y poder ejecutar la construcción. Una de estas empresas puede ser Grupo Centenario, el cual ofrece macro lotes hasta de 50 hectáreas, casi el doble de la extensión del macro lote en el Cuartel La Pólvora, en más de 10 ciudades del Perú. Antes del inicio de la construcción del macro lote es necesario analizar la población que posiblemente residirá en estas viviendas. Para ello es posible utilizar el censo anual en las zonas de mayor peligro, para determinar las estadísticas demográficas y utilizar esa información para el diseño y organización del condominio. Estas estadísticas pueden ser la cantidad de residentes por casa, la edad de estos, la cantidad de menores de edad, la ubicación de los puestos de trabajo de los proveedores de la vivienda, la ubicación de los centros de salud y educación afiliados, etc. Además, es necesario realizar una encuesta que formule una opinión pública acerca de si ellos quisieran mudarse al condominio planteado y qué condiciones se deben cumplir para que lo hagan.

Así, es viable el inicio de la construcción del condominio de viviendas. Luego de la construcción, es necesario trasladar a las personas en las viviendas formales. El traslado de las personas debe ser ordenado de forma que los residentes que se encuentran en las zonas con mayor riesgo tengan la oportunidad de mudarse primero. En ese sentido, existe una complicación para realizar este acontecimiento. Al ser una vivienda formal, los residentes tendrán que pagar el impuesto predial anual y los arbitrios, lo cual puede resultar un problema crítico a la hora de fundamentar la oferta. Sin embargo, es posible contar con el apoyo del fondo Mivivienda, al ofrecer un bono que pueda ayudar a estas personas a trasladarse a estos macro lotes, dependiendo de su situación.

Con el fin de brindar apoyo a estas personas de manera integral, se propone realizar un protocolo que complemente la ayuda económica. Este protocolo debe tomar en cuenta los siguientes procesos. En primer lugar, se debe de realizar una evaluación socioeconómica de las personas que están interesadas en mudarse, ya que las familias con más miembros, tienen mayor cantidad de gastos y a la vez merecen viviendas más grandes. Por lo tanto, el bono puede dividirse en secciones tomando en cuenta estas 3 variables. En segundo lugar, luego de dividir las familias en sus posibles viviendas, lo cual también divide a las familias con el monto de los impuestos a pagar, el bono podría funcionar de la siguiente manera. El objetivo del bono sería cubrir un porcentaje del costo de vivienda anual de los residentes por un periodo de tiempo variable que dependerá de la evaluación socioeconómica. Este subsidio también puede considerar condiciones que dependiendo de la situación familiar de los residentes puede ejecutarse, por ejemplo: la condición de que los residentes entren en planilla laboral en el siguiente año, y que reciban una cobertura a la tasa de interés, o también la condición del uso predial de sus anteriores viviendas en caso estas se haya obtenido por acceso ilegal.

Finalmente, hay una serie de lineamientos que se deben de elaborar a la par de la construcción. Debido a que los macro lotes varían dependiendo del distrito en el que están, cada distrito debe tener un plan maestro de desarrollo, vinculando las variables de crecimiento demográfico, gestión de riesgo y también las actualizaciones que se harán con respecto al ordenamiento territorial, posterior a la construcción del macro lote y el desalojo de las viviendas anteriores (Diario Voces, 2018). Dado que el desarrollo urbano está relacionado con la inversión pública y privada, este plan maestro que tendrá en cuenta nuevas oportunidades de ordenamiento territorial debe estar vinculado con la Programación Multianual de Inversiones (Diario Voces, 2018). De ese modo, se puede asegurar una coordinación intergubernamental que acortará las brechas de acceso de servicios y guiará los proyectos públicos acorde con las prioridades urbanísticas de cada distrito.

3. LINEAMIENTOS ADICIONALES

Como ha sido mencionado anteriormente, la construcción informal no cesará si todavía persiste la problemática del desorden territorial. Y para ello, es necesario que el municipio tenga actualizado los POT (Planes de Ordenamiento Territorial). Este definirá en un periodo de tiempo de hasta 15 años al futuro, cómo va a evolucionar el territorio y cuál es la situación actual de este, y de ese modo determinar qué proyectos estructurales son necesarios para lograr mejorar el territorio. Como resultado se mejorará la calidad de vida de los residentes.

Por otro lado, ya que en la actualidad se está esperando un terremoto de gran magnitud, que puede fácilmente catalogarse como un suceso catastrófico. Parece pertinente la construcción de un mapa de riesgo de las zonas más vulnerables con un sistema de monitoreo. Este puede ayudar en el corto y largo plazo. En el corto plazo, beneficiará al gobierno al tener un proceso más rápido y efectivo de formular planes con las acciones pertinentes de evacuación y prevención en dichas zonas. En el largo plazo, el gobierno podrá identificar el surgimiento de nuevos proyectos en dichas áreas, para que posteriormente se realice una comparación con los registros prediales del municipio y se determine con facilidad los proyectos informales.

Finalmente, muy aparte de proponer medidas y estrategias, es necesario reforzar la inspección y revisión del cumplimiento de estas. Para ello, deben existir organizaciones formales cuyo único objetivo sea asegurar el cumplimiento de todas las medidas de manera adecuada y constante, para luego formar un registro de las constructoras, proveedoras y distribuidoras que no cumplen con las medidas vigentes en el presente y las que se ejecutarán en el futuro, y cerrar la brecha todavía más con la informalidad.

Conclusiones

La construcción informal es una problemática sumamente grave que posee daños directos e indirectos en varios ámbitos de la sociedad. Esta problemática es la resultante de un deficiente ordenamiento territorial que, junto con el escaso desarrollo económico y social de varios distritos, surge en consecuencia la necesidad de las personas de obtener una vivienda de forma ilegal e insegura. Esto dio origen a un mercado que existe para satisfacer esa necesidad y que prevalece gracias a los huecos que existen en las medidas legales y constructivas. A partir de ello, CAPECO se ha pronunciado en reiteradas ocasiones; sin embargo, la llegada de la pandemia y la naturaleza de este dinámico mercado, ocasionó que las medidas propuestas no tengan efectos significativos y se necesite un nuevo enfoque para abordar.

Dadas las circunstancias, para combatir la construcción informal, es necesario abarcar la problemática desde varias perspectivas, una solución que afronte la raíz del problema, otra que se encargue de prevenir en un futuro su desarrollo, y otra que pueda afrontar el presente y la realidad de que las otras dos soluciones no surtirán efecto inmediatamente.

Para ello, se han propuesto tres soluciones para los diferentes lados de la problemática, el reforzar la comercialización de materias primas, medida que reducirá la producción informal de materiales y regulará la calidad de estos. Fue planteada como una medida que apoyará a que la construcción informal sea más difícil de realizar, al cortar el suministro de esta. Luego, se propuso la estrategia de los planes tipo, que fue propuesta específicamente para afrontar la autoconstrucción no planificada y la falta de capacitación de los maestros de obra. Esta puede prevenir en el presente, la autoconstrucción insegura por parte de personas que deseen contratar a mano de obra sin conocimientos técnicos. Por último, se planteó la estrategia de los macro lotes, la cual será una inversión a largo plazo ya que funciona como un plan de reordenamiento de la ciudad.

Asimismo, se concluye que las medidas propuestas también necesitan lineamientos adicionales. La construcción de un plan maestro de desarrollo, la actualización de los POT y la formación de un mapa de riesgo. Además, estas medidas también necesitan la formación de una organización con la función principal de verificar que estas medidas se están cumpliendo al igual que reportar a las empresas que no cumplen las direcciones planteadas. Finalmente, es necesario además de todo lo presentado una fuerte voluntad política para lograrlo.

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