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La certificación ambiental: ¿las municipalidades se están volviendo «verdes»?

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Por JOANNA KÁMICHE y DANIEL ANAVITARTE

El interés de las distintas instituciones, en el ámbito público y privado, por los temas ambientales está fundamentado en la necesidad de buscar mecanismos para contribuir al desarrollo sostenible. El objetivo 7 de los Objetivos de desarrollo del milenio (ODM) señala que es necesario «garantizar la sostenibilidad del medio ambiente»

Al respecto, en los últimos veinte años el país ha estado inmerso en el diseño, aprobación e implementación de políticas que buscan contribuir al desarrollo ambiental. De esta forma, desde la creación del Consejo Nacional del Ambiente-Conam (Ley 26410 de diciembre de 1994) hasta la instauración del Ministerio del Ambiente-Minam (Decreto Legislativo 1013, Ley de Creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente, de mayo de 2008), se han establecido y distribuido una serie de funciones ambientales en los distintos niveles de gobierno: nacional, regional y local .

Ahora bien, la implementación de este conjunto de políticas ambientales requiere la asignación y uso de recursos presupuestales que, en la mayoría de gobiernos locales y regionales, son escasos. Considerando que 811 gobiernos locales (44,3%) son calificados en pobreza extrema (Foncodes 2006) y que, por tanto, tienen prioridades de asignación de recursos a la ampliación de servicios básicos, como electrificación, servicios de agua potable y saneamiento, salud y educación, entre otros, ¿cuál es la posibilidad de que los temas ambientales sean priorizados por los gobiernos locales? En primera instancia, dadas las necesidades descritas, lo más probable es que los temas ambientales sean relegados dentro de la ejecución de políticas públicas, locales y regionales.

Sin embargo, la importante participación de diversos gobiernos locales en un instrumento creado por el Conam en el año 2005, denominado Certificación de Municipalidades con Gestión Ambiental Local para el Desarrollo Sostenible (GALS), pareciera demostrar que estos niveles de gobierno, pese a sus condiciones socioeconómicas, están dando importancia a los temas ambientales en su agenda de desarrollo.

LA CERTIFICACIÓN GALS

El proceso de certificación GALS tiene como propósito reconocer, de manera oficial, a las municipalidades que incorporan y priorizan la gestión ambiental para el desarrollo local sostenible. El objetivo de la certificación es estimular a las municipalidades que han diseñado (e implementado) políticas y acciones ambientales dentro de su gestión corporativa, ya que con sus acciones están contribuyendo al proceso de descentralización de la ejecución de políticas de manejo ambiental (Conam 2006 ). Así, la certificación GALS se convierte en un mecanismo para instrumentalizar y medir el avance de la gestión ambiental en el ámbito de los gobiernos locales.
El fin de la certificación GALS es lograr la mejora continua en la gestión ambiental, sobre la base de criterios e indicadores definidos en temas tan diversos como uso y conservación del espacio físico territorial y del entorno natural, gestión del agua, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas, manejo de residuos sólidos, entre otros. Este es un proceso aplicable de manera gradual pero dinámica, que tiene tres niveles:

• GALS I: Adecuación básica normativa e institucional.
• GALS II: Desempeño institucional y capacidades de gestión.
• GALS III: Crecientes impactos y resultados en la realidad local.
Hasta el momento se han desarrollado cuatro procesos de certificación GALS I, que han permitido la certificación de 109 gobiernos locales de un total de 235 municipalidades presentadas.

Como se observa, el número de municipalidades que postula al proceso ha ido en aumento , lo que demuestra el interés de los gobiernos locales por obtener la certificación.

¿QUÉ IMPLICA LA CERTIFICACIÓN GALS?

La certificación es un reconocimiento a los esfuerzos de los gobiernos locales de diseñar e implementar una política ambiental local. Por tanto, para obtenerla, los gobiernos locales deben realizar una inversión en recursos humanos y financieros para desarrollar los instrumentos y mecanismos que permitan dar cumplimiento a los criterios establecidos por el Minam.
En esta lógica, la municipalidad postulante presenta oficialmente, por acuerdo del Concejo Municipal, su candidatura a la certificación ante el Ministerio del Ambiente. El expediente es evaluado por una comisión del Minam y se realiza una precalificación, con la posibilidad de subsanar las observaciones, de ser el caso. Sobre la base de los gobiernos locales precalificados, se procede a la evaluación de los criterios técnicos por parte del Comité Nacional de Certificación (CNC), conformado por distintas personalidades del Minam, asociaciones de municipalidades, universidades , redes institucionales, ONG, entre otros.

La evaluación de las municipalidades postulantes se basa en las políticas puntuales que cada una tenga sobre los aspectos que se muestran a continuación:

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES POSTULANTES

Aspectos por evaluar Criterio Indicadores por evaluar:

-Marco institucional Política ambiental local Declaración expresa de lo que la municipalidad, con la participación de los distintos sectores de la comunidad, quiere alcanzar en relación con la gestión local y el ambiente.

-Planificación de la gestión ambiental local Existencia de un diagnóstico ambiental local, plan de acción ambiental local y una agenda ambiental. La diferencia entre el plan de acción ambiental y la agenda ambiental es que el primero es un instrumento de planificación estratégica en el largo plazo, mientras que la agenda es en el corto plazo. Tanto el diagnóstico como el plan de acción y la agenda deben construirse con la participación de los diversos sectores de la comunidad.

-Institucionalidad para la gestión ambiental local Estipula la creación de la Comisión Ambiental Municipal (CAM), que se encarga de elaborar, en forma participativa, los instrumentos necesarios para contribuir a la gestión ambiental de la municipalidad en conjunto.

-Manejo de recursos naturales Uso y conservación del espacio físico territorial y del entorno natural La municipalidad debe contar con un territorio ordenado, sobre la base de una zonificación ecológica y económica (ZEE). Para el GALS I se debe elaborar el diagnóstico de uso de suelos, para lo cual la municipalidad debe constituir una comisión encargada de proponer el alcance de la ZEE. Este proceso debe construirse poco a poco y de manera participativa, debido a su complejidad.

-Gestión del agua, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas La certificación evalúa el uso racional del agua del gobierno local o provincial. Debe existir una voluntad política para el cuidado y preservación de fuentes de agua, el tratamiento de aguas servidas, la gestión eficiente del agua, entre otros.

-Residuos sólidos. Deben existir los instrumentos necesarios para una efectiva gestión de los residuos sólidos que se producen en el ámbito de la jurisdicción de la municipalidad. De esta forma, las municipalidades provinciales están obligadas legalmente a elaborar un Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS) y las municipalidades distritales deben contar con un plan para el manejo de los residuos sólidos.

-Calidad de aire y ruido1/. Se debe elaborar planes de prevención y descontaminación del aire. Se debe identificar, por lo menos, las fuentes contaminantes, las zonas más afectadas y los posibles impactos en la población del gobierno local o provincial.

-Desarrollo de capacidades en temas ambientales Desarrollo de capacidades, educación e investigación para la gestión ambiental local Se debe contar con un programa de capacitación sobre aspectos ambientales para los funcionarios de la municipalidad, los líderes de las instituciones públicas, los niños y el público en general. Este programa debe contar con un diagnóstico de los temas necesarios por capacitar y, a partir de allí, el desarrollo de objetivos.

-Información, comunicación y transparencia de la gestión ambiental: La municipalidad debe acreditar la existencia de mecanismos de acceso para los ciudadanos a la información básica de la gestión ambiental y realizar una rendición pública de cuentas de su implementación.

1/. Solo para las trece ciudades calificadas como zonas de atención prioritarias: Arequipa, Chimbote, Lima-Callao, Cusco, Huancayo, Ilo, Iquitos, Piura, La Oroya, Pisco, Trujillo y Cerro de Pasco.

Fuente: Adaptado de Minam (2008)

Para cada uno de los criterios existe un conjunto de indicadores que permiten realizar un análisis, en detalle, del avance de cada una de las municipalidades postulantes. Como se observa en el cuadro 1, los criterios son de tres tipos: marco institucional, manejo de recursos naturales y ambientales, y desarrollo de capacidades. El desarrollo de estos implica, por parte del gobierno local, la asignación de una serie de recursos económicos: fondos financieros para la realización de eventos de consulta a la población, de tal manera que los resultados sean participativos; recursos humanos para el desarrollo de instrumentos de gestión de la política institucional; el diseño de mecanismos para la mejor administración de los recursos naturales y ambientales, y para el desarrollo de capacidades internas y externas en el gobierno local.

Adicionalmente, el Minam tiene un sistema de monitoreo y acompañamiento para aquellas municipalidades que requieran apoyo en la elaboración del plan de gestión ambiental local. También se debe mencionar que existe un conjunto de instituciones no gubernamentales que, con apoyo de la cooperación internacional, se encargan de brindar asesoría técnica para el desarrollo de los distintos instrumentos ambientales.

Para la evolución del desempeño, el Minam monitorea a los gobiernos locales certificados para constatar que se está aplicando el plan de gestión ambiental aprobado. Finalmente, cada dos años, las municipalidades certificadas renovarán el GALS siguiendo el proceso ya establecido. Sin embargo, ello puede implicar la evaluación de indicadores ambientales adicionales.

Dada la asignación de recursos económicos necesaria para lograr la certificación, es interesante observar que casi el 80% de los 109 gobiernos locales que han logrado la certificación en los cuatro procesos desarrollados, están clasificados como distritos con un índice de carencias (IDC) de 3 ó menos. Es decir, son clasificados como pobres, muy pobres o pobres extremos, respectivamente.

En particular, destaca que el número de municipalidades que están en condiciones de pobreza extrema (IDC 1) se haya incrementado sustancialmente a lo largo de los cuatro años de proceso: de 1 a 19 municipalidades. Además, la participación de municipalidades que son muy pobres (IDC 2) y pobres (IDC 3) también ha aumentado de manera importante a lo largo de los años.

En el mismo sentido, las municipalidades que no están en condición de pobreza (IDC 5) tienen una menor participación en los procesos: entre 1 y 3 municipalidades en los cuatro procesos.
En términos regionales, la región que cuenta con más municipalidades certificadas es San Martín, con 16 gobiernos locales; seguida por Lima, con 14 municipalidades certificadas y Puno, con 11. Por otro lado, se tiene que Tumbes, Lambayeque, Huancavelica, Arequipa y Madre de Dios, aún no cuentan con ningún gobierno local certificado.

¿CUÁLES SON LOS BENEFICIOS ECONÓMICOS DE LA CERTIFICACIÓN?

En este contexto, la pregunta que surge es: ¿cuáles son los argumentos económicos que pueden motivar que una municipalidad distrital o provincial esté interesada en obtener la certificación GALS?, considerando que debe invertir importantes cantidades de recursos humanos y financieros para lograrlo.

La lógica detrás del análisis es que las municipalidades consideran que los beneficios que le proporciona la certificación GALS son lo suficientemente importantes para realizar la inversión, tomando en cuenta sus prioridades institucionales. Entre esos beneficios, se puede mencionar que las municipalidades certificadas se vuelven elegibles para la ejecución de proyectos por parte del Minam y otras instituciones (públicas y privadas) en temas de capacitación ambiental, asesoramiento para desarrollo de proyectos, entre otros. De esta forma, se puede pensar que las municipalidades adquieren cierta competitividad para postular a fuentes de financiamiento privadas, públicas y de cooperación internacional.

La certificación GALS también permite al gobierno local participar en la Red de Cooperación Horizontal de Municipalidades Sostenibles, lo cual les posibilita el intercambio de información y experiencias con sus pares en distintos puntos del Perú. Además, las municipalidades cuentan con la facilidad para migrar a sistemas internacionales de certificación de gestión de la calidad o sistemas de gestión ambiental, tipo ISO 9001 o ISO 14001.

De esta manera, tal como señalan Anavitarte y Paiva (2008) , la certificación GALS representa para las municipalidades una importante posibilidad de destacar y diferenciarse del resto de gobiernos locales, al mismo tiempo que les permite desarrollar un plan de gestión ambiental necesario para la municipalidad. La certificación GALS se convierte en un mecanismo de señalización que permite distinguirse de las demás a las municipalidades que la alcanzan y, así, llamar la atención de agentes que pueden contribuir a su desarrollo.

En esta lógica, los autores previamente mencionados encontraron que cuando el IDC se encuentra por encima de 0,22 (de regular nivel de pobreza), la probabilidad de postulación al GALS I tenderá a aumentar cuando este índice se incremente. En otras palabras, si se elevan las carencias de la población de la municipalidad, será más probable que esta postule a la certificación GALS. Esto se debe a que, ante mayores carencias, las municipalidades tendrán una mayor urgencia por obtener recursos, de modo que buscarán enviar señales a la sociedad para hacerse más atractivas ante las agencias de cooperación internacional .

De igual manera, los referidos autores, encontraron que si las transferencias per cápita del Gobierno central al Gobierno local están por debajo de los S/. 1.500, las reducciones en el monto transferido tienen un impacto positivo en la probabilidad de postulación al GALS. La explicación recae en que cuando las transferencias a la municipalidad son escasas, esta depende de sus propios ingresos tributarios o de otras fuentes de financiamiento para cubrir las necesidades básicas de su localidad. Como consecuencia de la reducida base tributaria de la mayor parte de las municipalidades en el ámbito nacional, estas buscan el apoyo de diversas instituciones para lograr la provisión de los bienes y servicios necesarios. Por ello, la certificación GALS resulta atractiva como medio para la diferenciación entre sus pares, de tal forma que se les facilite la consecución de apoyo financiero externo.

En conclusión, la creación del mecanismo de Certificación GALS por parte del Conam (hoy Minam) para lograr un mejor desempeño de las municipalidades en el diseño e implementación de políticas ambientales que contribuyan al desarrollo sostenible, en el marco del proceso de descentralización, ha tenido un eco importante en las instancias de decisión local. En particular, la gran participación de las municipalidades de menores recursos económicos es una señal del interés y de las posibilidades de priorización que tiene el tema ambiental en la agenda pública nacional, regional y, por supuesto, local.

En este sentido, valdrá la pena hacer un seguimiento a los resultados de la certificación GALS en los próximos años, con el fin de corroborar la idea de que este instrumento está siendo utilizado por los gobiernos locales como un mecanismo de diferenciación entre sus pares.

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1. El artículo 53 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, especifica las funciones de los gobiernos regionales en materia ambiental; lo mismo ocurre en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades para los gobiernos locales.
2. Consejo Nacional del Ambiente-Conam (2006). “Guía para la certificación de municipalidades con gestión ambiental local para el desarrollo sostenible». Lima: Conam.
3. Hasta el momento no se ha desarrollado ningún proceso GALS II.
4. En el año 2007, un retraso en la convocatoria, debido a restricciones presupuestales, limitó el número de municipalidades postulantes, pues el proceso tuvo un período más corto de convocatoria.
5. Se debe mencionar que en tres de los cuatro procesos realizados, la Universidad del Pacífico ha formado parte del comité.
6. Anavitarte, D. y M. Paiva (2008). «¿Qué tan importante es el tema ambiental para las municipalidades? Determinantes de la postulación de los gobiernos locales y provinciales a la certificación GALS del CONAM». Seminario de Investigación Económica, Universidad del Pacífico.
7. Cabe señalar que más del 75% de las municipalidades nacionales tienen un índice de carencias superior al umbral de 0,22, por lo que en la mayoría de los gobiernos locales y provinciales predominará este efecto.

Ver: http://www.puntodeequilibrio.com.pe Sigue leyendo