El primer capítulo de carácter conceptual cimentado en el paradigma del desarrollo humano plantea la reflexión sobre el tipo de Estado que requiere esta forma de desarrollo. No es vano recordar que el principio rector de los Informes es el paradigma del desarrollo humano, es decir del sistema económico, social y político que da a los ciudadanos igualdad de oportunidades. La búsqueda de un sistema que garantice el equilibrio entre la iniciativa individual y la solidaridad colectiva, entre la eficiencia y la equidad.
El Estado peruano padece de la precariedad de su ordenamiento constitucional, es decir, su existencia reposa sobre un dilema respecto a la norma que lo constituye, en el sentido original de fundarlo, y en el de su establecimiento sobre un conjunto esencial de principios y normas que orienten toda su actividad. Un aspecto esencial de la reforma constitucional es la búsqueda de equilibrio entre los tres poderes clásicos, y en especial, el refuerzo de la actividad parlamentaria como expresión más directa del poder popular, en oposición a la verticalidad y el autoritarismo.
Otra de las preguntas claves que se plantea este capítulo es ¿cómo postular un nuevo contrato social con altos déficit de ciudadanía? Esta es posiblemente la mayor dificultad del momento. Si bien estamos ante un reto complejo por resolver desde el punto de vista de la institucionalidad, no puede desligarse esta dificultad del reconocimiento ciudadano y de la asimilación de estos objetivos como propios a pesar de su rechazo y desconocimiento de la política, debido a los fracasos de sus manifestaciones más visibles. Este es el desafío, al fin de cuentas, también político, en el mejor sentido.
Sobre las bases estables de la democracia y el consenso es que debiera discutirse las características del nuevo equilibrio entre el Estado y el mercado – y la propia sociedad- que sustente realmente el proyecto nacional de desarrollo. El país se merece una discusión seria y actual de los fundamentos de su evolución económica a la luz de los resultados apreciables sobre el bienestar de las personas en contraste con la ingente cantidad de recursos que ha negociado y los que aún dispone. En este examen, el Estado y su funcionalidad tienen un rol central, que comienza desde la fijación de sus fines y la regularización constitucional, y pasa por la recuperación de mayores dosis de gobernabilidad.
En el segundo capítulo se da a conocer el concepto de densidad del Estado, a través del cual se ofrece una nueva forma de mirar la debilidad del Estado en el territorio nacional. Este concepto contempla la cobertura y calidad de las obligaciones más inmediatas del ente estatal y con la propia afirmación del mismo Estado. Para este fin, debe incluir también otras dimensiones superiores a la presencia, sin que ésta deje de ser fundamental.
En especial, el concepto de densidad del Estado explora la medida en la cual el Estado puede considerarse autónomo respecto a la presión de intereses particulares aislados del bienestar general y en qué medida puede establecer reglas de juego que hagan del mercado un generador creativo de producción, a la vez que crea las condiciones para la presencia de precios óptimos de competencia y buena calidad al servicio de los ciudadanos.
La densidad del Estado denota que este Estado es ausente, o es insuficiente o es ineficiente en las áreas de mayor lejanía, donde el desarrollo capitalista, con sus bondades y problemas no ha llegado porque su carácter concentrador y su intencionalidad económica lo ha restringido – tal vez sin que inicialmente se presintiera este resultado – a la capital de la república, a la costa, y en menor grado a las ciudades nodales del comercio, en los antiguos ejes con articulación al sector agropecuario, y ahora, a los grandes centros mineros. En el fondo de esta ausencia, en las áreas de baja o nula densidad estatal, hay una connotación de exclusión histórica y étnica, que no se ha dejado de tener, incluso en la actualidad.
Si se da este crecimiento irregular del mercado estamos ante un Estado ineficiente para el control y regulación de la vida económica y para dar garantías a los ciudadanos de que tendrán un proyecto de vida igualitario en oportunidades que les de acceso al progreso. No solamente hay entonces, un Estado ineficiente, sino también un mercado ineficiente. Un mercado ineficiente es aquel que se niega a sí mismo, que no tiene presente sus fundamentos y ha degenerado no sólo hacia la concentración y el abuso monopólico, sino también hacia el incumplimiento de sus compromisos éticos. El mercado ineficiente se desempeña al margen de sus obligaciones de equidad y progreso, sin sus responsabilidades esenciales con el propio desarrollo capitalista.
El concepto de densidad del Estado es medido por el Índice de Densidad del Estado, el IDE, desagregado al nivel de las 195 provincias del país. El IDE tiene tres componentes: el de los stocks, indirectamente medida por una estimación de la producción anual, el de flujos, medido a través de las transferencias presupuestales y el de impactos, con indicadores afines a los del Índice de Desarrollo Humano.
El tercer capítulo analiza los componentes estructurales del Estado, que en su versión más operativa, el Estado puede definirse como una combinación de organizaciones, normas y personas. La estructura organizacional del Estado parte de los tres poderes clásicos, además de instituciones independientes con tradición de autonomía como el denominado Poder Electoral y el Banco Central de Reserva. Hay que relevar también la presencia de una Presidencia del Consejo de Ministros que debería desarrollar funciones de premierato y ser un contrapoder del Presidente, a pesar que éste lo nombra.
Hay 10 instituciones con relativa autonomía que complementan el cuadro general, a los cuales se suman las instituciones especializadas (Organismos Públicos Especializados) que dependen de los ministerios, y son más de 60. También deben incluirse las figuras de prefectos y gobernadores, una especie de extensión en el territorio del Poder Ejecutivo, permanentemente cuestionado y frecuentemente superfluo, sin facultades reales. Aún si solamente se considera este nivel general, existe un complejo juego de contrapoderes entre el poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, que en buena parte no solamente complejizan sino que también anulan la acción de gobierno.
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tiene una mención especial como el gran evaluador – a través de la función presupuestal – de todas las organizaciones estatales, incluidas las consideradas autónomas y las descentralizadas. El MEF es considerado por el conjunto de funcionarios del sector como un súper ministerio – es incluso un supra poder – con facultades mayores a los del propio primer ministro, y con el aval – frecuente pero menos incondicional de lo que se piensa – de los organismos multinacionales de crédito. La posesión de la llave financiera, de la autorización y recorte casi discrecional del ingreso y del gasto público, hace de esta institución un eficiente mecanismo de conducción de la economía, hasta el punto de considerarse que sus reglas operan como un “piloto automático” en la marcha económica nacional, desde la perspectiva del equilibrio macroeconómico, pero también de la ausencia de una política redistributiva, que sus funcionarios tratan de establecer sin considerar cambios de fondo en la política de los años 80 y 90 del siglo pasado.
La burocracia estatal, reclama un mayor ordenamiento. Definitivamente, no es un tema de cantidades de empleados públicos. El empleo público peruano es uno de los más bajos del continente y del mundo, y es evidente la ausencia de servicios esenciales en diversas áreas del país, como se deduce del IDE. Urge aumentar la cantidad de empleados del Estado, especialmente al interior del país y en servicios básicos, de la misma manera que es urgente utilizar mejor la empleocracia, redistribuyendo sus recursos, eliminando a la vez el empleo superfluo, totalmente improductivo. Hay también un grave problema en el ordenamiento de las remuneraciones, administradas a partir de arbitrarias cuotas de poder, que privilegia a determinadas reparticiones en desmedro de otras, postergadas de manera permanente.
El cuarto capítulo aborda las funciones del Estado. Es el más extenso y dificultoso por la amplitud y particularidad de cada uno de los temas. El Informe se propone un cuadro general, pero a la vez el alcance de información privilegiada para el conocimiento del Estado, apoyado en las versiones de los propios actores y de los especialistas en cada tema.
Un primer grupo de estas funciones pueden ser agrupadas como funciones sociales, y corresponden a los fines esenciales del desarrollo humano. Este terreno, se halla sesgado desde hace casi dos décadas por las visiones de corto plazo derivadas de la “lucha contra la pobreza”, mientras a la vez los sectores estatales respectivos enfrentan problemas acuciantes y de fondo, como son el de la calidad educativa o el de la atención de salud a los pobres en el caso de enfermedades costosas. En la atención social el problema básico sigue siendo la necesidad de aumentar el gasto, que es uno de los más bajos del continente, medido como proporción del presupuesto o del PIB.
Esta insuficiencia se traduce en el permanente conflicto con el personal por causas remunerativas, paralelas a problemas de gestión, generando un círculo viciado que no solamente se resuelve con aumentos de capital – que deben ser significativos e ineludibles – sino también con reformas institucionales que puedan enfrentar el constante aumento de la demanda que contrasta con una atención a partir de escasos recursos.
Un segundo bloque de funciones a ser evaluadas son las referidas a la infraestructura productiva.
En el Informe están estudiados a partir de las inversiones significativas de mayores dimensiones en el transporte, la energía, telecomunicaciones, saneamiento y agua. Se examinan las dificultades de financiamiento surgidas en las inversiones de mayores dimensiones, pero también la importancia de llevar servicios hacia el interior y hacia la población pobre. Aunque el tema de medio ambiente suele ser enfocado como novedoso, el Informe lo considera fundamental y lo trata de manera independiente.
Un tercer grupo de funciones son los referidos a la protección de los ciudadanos y del país.
El quinto capítulo trata sobre la baja densidad del Estado, en vivo. El informe lleva el conocimiento de la densidad del Estado hacia la observación directa, en busca de las calidades de la presencia – o más propiamente ausencia – de la presencia estatal y el ejercicio del gobierno, en áreas de alguna manera “alejadas”, sea por su incomunicación, por la presencia de poderes fácticos, por larga tradición de abandono o por una violencia acuciada por la pobreza y la sobrevivencia en medios de muy escasa integración social.
Para cumplir estos fines, el equipo del Informe ha realizado talleres en cuatro regiones de elevado atraso (Huancavelica, Pasco, Amazonas, Madre de Dios), visitado las fronteras nacionales, igualmente algunas áreas típicas de pobreza y marginalidad, y finalmente examinado sistemas productivos ilegales asentados en el territorio, como es el caso de la minería informal, la tala no autorizada y el propio narcotráfico.
La prolongada situación de abandono de algunas regiones del país, contradice la esencia del proceso de descentralización y muestra sus propias debilidades. Las cuatro regiones que han sido visitadas, podrían complementarse con algunas en las que la postergación también está presente – Huánuco, Puno, por ejemplo – y que en su conjunto son el síntoma claro que los procesos de postergación regional tienen un larga carga estructural que los procesos político y administrativos no han podido revertir, y se corresponden con las mismas razones que explican el aislamiento económico de la sierra y de la selva.
En un lado, escasez de recursos, y en segundo lugar, ineficiencia distributiva; en el otro, la propia debilidad regional, su insuficiencia de cuadros que desarrollen sus potencialidades, aprovechen al máximo sus recursos disponibles, diagnostiquen con eficiencia sus prioridades, negocien sus recursos, en fin, promuevan su propio desarrollo regional. Surge entonces la pregunta, ¿no es éste, en menor dimensión, el propio problema nacional? ¿No son las mismas fuerzas que debilitan la descentralización, las que a su vez frustran durante siglos el problema nacional del desarrollo?
Este capítulo – esencialmente casuístico – no solamente confirma los resultados estadísticos y amplía la lectura del Índice de Densidad del Estado, mostrando “desde adentro” la ausencia y fragilidad del Estado nacional, en versiones diferentes.
El sexto capítulo empieza preguntando ¿hay que generar un Estado nuevo para el futuro? ¿Qué características tendría ese Estado del futuro, modernizado? Las propuestas del Informe, tras su recorrido en los capítulos anteriores, se exponen en cuatro vertientes: el cambio tecnológico, relación Estado – mercado, oportunidad frente al cambio climático y financiación para asegurar una reforma del Estado integral y de largo plazo.
El séptimo capítulo aborda lo que el texto llama “nuevas ideas”. Este capítulo quiere mostrar a la comunidad nacional que existen alternativas que de aplicarse de manera más intensa y decidida pueden causar cambios drásticos en la educación, la seguridad ciudadana, la salud, la protección social y la capacidad productiva. Un eje central son las tecnologías de información y comunicaciones, la biotecnología, la investigación para prevenir la falta de agua, las energías alternativas, entre otros.
El presente informe así como los anteriores contará con el Índice de Desarrollo Humano (IDH), a escala distrital utilizando la información del Censo Nacional del 2007, así como el ya mencionado Índice de Densidad del Estado (IDE). ■
Texto del artículo «Recorriendo el INDH Perú 2009», publicado en la Revista Latinoamericana de Desarrollo Humano, del PNUD, Boletín Nº 58 – Julio 2009.
