Durante el primer semestre tuvimos a un gobierno preocupado por la inflación provocada por el encarecimiento de los alimentos y el petróleo en el mercado mundial y por el creci-miento de la demanda interna. Con el desencadenamiento de la crisis financiera global el problema principal dejó de ser la inflación y se está generando una rápida desaceleración económica y disminución de los ingresos fiscales: en enero la tasa de crecimiento de nuestra economía bajó al 3% cuando en septiembre estaba en 11% y los ingresos fiscales disminuye-ron en 10%, en el primer trimestre del año.
Ante la insistencia de un amplio sector de la opinión pública, el gobierno se vio obligado a proponer un Plan Anticrisis, el cual considera diversas medidas fiscales, desde la perspectiva del gobierno, para evitar la caída del empleo y la desaceleración de la economía. El monto que prevé este plan es de S/. 7,697 millones, los cuales, hasta el mes de febrero, no habían sido incluidos en el presupuesto 2009.
La amplia resistencia que generó la política del Ministro Valdivieso de ajustar el gasto y de recentralizar la gestión, generó las condiciones para el retorno de Luis Carranza al ministerio de economía. La orientación de esta decisión del gobierno parece ser la de activar el gasto público contra-cíclico, lo cual en principio nos parece acertado. Sin embargo, lo que observa¬mos es que la propuesta está sesgada hacia grandes proyectos de inversión ubicados en la costa y en el medio urbano, cuya concreción toma mucho tiempo, cuando lo que se necesita para evitar la caída en el consumo es incluir obras públicas de corta maduración que favorezcan por igual a la sierra y selva del país.
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ha jugado un rol importante en la discusión de los recursos que han sido colocados en el Fondo Nacional para la Inversión Pública Regio¬nal y Local FONIPREL, el cual fue constituido en parte, mediante recortes a los presupuestos de los gobiernos subnacionales. Los gobiernos regionales han logrado el compromiso del MEF de devolverles los recursos que les quitaron para conformar este fondo, de tal modo que ellos los ejecuten directamente. Será importante hacer un seguimiento no sólo al cumpli¬miento de este compromiso sino a la implementación de dicho Plan y de sus resultados.
La descentralización del presupuesto público es un proceso que —tal como hemos mostrado en nuestros reportes— ha venido avanzando fundamentalmente gracias al cumplimiento de la Ley del Canon, así como al FONCOMUN, ambos mecanismos previos a la descentraliza-ción (1). Al estar ligados a la dinámica de la actividad extractiva y al crecimiento económico que ahora se ven amenazados por la crisis, ambas fuentes de ingresos para las regiones disminuirán sustancialmente. Esta descentralización de los recursos presupuestales benefició significativamente a un número reducido de regiones productoras de minerales e hidrocar¬buros, sin haberse definido claramente las responsabilidades de las autoridades encargadas de su manejo.
Por otro lado, en el marco del proceso de descentralización, el gobierno nacional ha ido transfi¬riendo funciones sin los recursos económicos necesarios para su ejercicio por parte de los go¬biernos regionales; este proceso ha sido particularmente incoherente en el año 2008. En efecto, el gobierno cumplió con acelerar la transferencia de funciones a los gobiernos regionales y lo hizo mediante la suscripción de actas sustentatorias y de entrega y recepción del acervo documentario; sin embargo, se observó muy poca disposición de los sectores del gobierno na¬cional para identificar y cuantificar los recursos asociados a las funciones transferidas, alegando que sus pliegos no contaban con recursos. Por otro lado, tampoco se ha realizado la delimitación de funciones y competencias entre los diferentes niveles de gobierno.
El fortalecimiento de capacidades asociado a la etapa de acreditación ha estado ausente, como consecuencia de ello las direcciones regionales sectoriales, que ahora forman parte del gobier¬no regional, funcionan en las mismas condiciones que antes. Para tratar de salvar esta ausen¬cia, producto de decisiones no planificadas y guiadas por motivaciones puramente políticas, se han firmado convenios intergubernamentales en los que se señala que se implementarán programas de fortalecimiento en los gobiernos regionales y locales. Esta es una clara muestra de que el gobierno tiene poco interés en el avance de la descentralización, y que hasta el momento la llegada de Yehude Simon a la presidencia del Consejo de Ministros no ha traído señales de cambio al respecto.
La necesaria reforma del Estado sigue siendo un tema pendiente de la agenda política nacional, lo cual deja sin un marco de referencia general al proceso de descentralización. Las consecuencias de esta situación se constatan en el pobre desempeño de las instituciones públicas para implementar con eficiencia los programas asociados al presupuesto por resultados, así como los recursos de inversión de los que disponen como parte del Plan Anticrisis. En estos años los gobiernos regionales han realizado importantes esfuerzos para mejorar su capacidad de gasto, pero su desempeño es muy desigual, por lo que hay gobiernos regionales – y también ministerios – que necesitan urgente apoyo para mejorar su desempeño.
La ausencia de una sustancial transformación del Estado genera asimismo grandes desencuentros entre los cambios institucionales que promueve la descentralización y la dinámica general de un Estado que mantiene en lo fundamental su carácter centralista, sin una efectiva capacidad de planeamiento, así como profundamente ineficiente (2).
En este contexto, el surgimiento y la consolidación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, en particular, junto al fortalecimiento de la REMURPE y el resurgimiento de la Asociación de Municipalidades del Perú pusieron en la agenda nuevamente el tema de la conducción intergubernamental, bloqueando de paso la estrategia del gobierno de fragmentar a los Gobiernos Regionales para impedir su constitución como interlocutor político nacio¬nal. Ello forzó a que en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo se incluyera la conformación del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), conformada por los Presidentes Regionales, representantes de las Municipalidades y por representantes del Gobierno Nacional.
Un riesgo de estos tiempos es que la descentralización termine bloqueada en medio de la crisis que empieza a impactar nuestra economía. En esa perspectiva es fundamental la cons-trucción concertada de una agenda sobre la cual se formulen políticas y se tomen decisiones que permitan avanzar en por lo menos las siguientes dimensiones: i) la descentralización fiscal y del presupuesto público; ii) la transferencia efectiva de las funciones y los recursos necesa¬rios para su efectivo ejercicio; iii) la conducción concertada entre los tres niveles de gobierno; iv) la formulación de un plan de ordenamiento territorial y de regionalización.
(1) Entre 2007 y 2008, los gobiernos subnacionales tenían las 2/3 partes del presupuesto total de inversiones. En el año 2002 el 80% del presupuesto público total estaba bajo el control del gobierno nacional, en 2008 esta cifra ha disminuido al 70%.
(2) Grupo Propuesta Ciudadana (2009); “Notas de balance del proceso de descentralización peruana”, elaborado por E. Ballón, y J. Azpur. Documento de trabajo.
* FUENTE: «Vigilancia del Proceso de Descentralización. Reporte Nacional Nº 17». Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, abril 2009
