Casación N.º 3111-2021 La Libertad

La CASACIÓN Nº 3111-2021 LA LIBERTAD —emitida por la Cuarta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema el 26 de marzo de 2024— aborda un problema que, aunque técnico, resulta vital para quienes estudian la intersección entre empleo público y régimen especial de construcción civil: ¿cuándo una universidad pública que expande su infraestructura debe asumir las reglas laborales del Decreto Legislativo N.º 727 y cuándo puede refugiarse en el régimen ordinario de los servidores públicos?

1. Contexto fáctico y procesal

Cinco obreros fueron contratados por la Universidad Nacional de Trujillo (UNT) para la obra “Mejoramiento de infraestructura académica de la sede UNT de Guadalupe”. Tras prestar servicios entre 2014 y 2015, reclamaron el pago de ocho semanas de remuneraciones impagas. El juzgado laboral y luego la sala superior declararon fundada la demanda, reconociendo que los actores estaban sujetos al régimen de construcción civil y fijaron un pago de S/ 20 618,22. La UNT interpuso casación invocando, entre otros, infracción del art. 70 de la Ley Universitaria (servidores públicos) y apartamiento del VI Pleno Jurisdiccional Laboral.

2. El corazón del debate: artículos 3 y 12 del D. Leg. 727

• Artículo 3: extiende el régimen especial a toda persona natural o jurídica que promueva actividades de construcción comprendidas en la División 45 CIIU.
• Artículo 12: exceptúa a las empresas “constructoras de inversión limitada”, es decir, aquellas que exclusivamente ejecuten obras cuyo costo no supere 50 UIT.

La UNT alegó que, por ser universidad pública, no se dedica regularmente a la construcción y, por tanto, sus obreros debían enmarcarse en el régimen público. A su juicio, la sala superior ignoró el art. 12 al no exigir prueba de los costos individuales de la obra.

3. La clave jurisprudencial: el “crecimiento progresivo”

La Corte Suprema rechaza la tesis de la UNT con un argumento que trasciende el caso concreto: el carácter progresivo de crecimiento institucional. Señala que la universidad, al crear nuevas facultades y ampliar infraestructuras, promueve actividades de construcción civil (art. 3) y no demostró que tales trabajos encajaran en el supuesto de inversión limitada del art. 12. En consecuencia, la contratación de obreros bajo el régimen especial era legítima y los pagos adeudados proceden.

Este razonamiento introduce tres ideas potentes:

1. Promoción vs. actividad principal: no es necesario que la entidad tenga como giro la construcción; basta con que la fomente de forma concreta y verificable.
2. Carga probatoria inversa: corresponde al empleador público demostrar que su obra se circunscribe a 50 UIT si pretende invocar el art. 12. La UNT guardó silencio.
3. Principio de realidad: las boletas de pago, tareos y supervisión de SUNAFIL confirmaron la naturaleza constructiva de las tareas, reforzando la aplicación del régimen especial.

4. Tensiones con el sistema público universitario

El art. 70 de la Ley Universitaria clasifica al personal administrativo dentro del régimen público, salvo “labores de producción”. Al reconocer como producción una obra civil de envergadura, la Corte amplía la excepción y fractura la aparente rigidez de la norma. Además, ratifica el criterio adoptado por el VI Pleno Jurisdiccional: cuando una entidad pública ejecuta obras por administración directa, rige el régimen de construcción civil si se trata de proyectos eventuales, no de labores permanentes.

5. Proyecciones prácticas

• Universidades y gobiernos regionales que planifiquen obras multianuales deberán evaluar si superan el umbral de 50 UIT; de lo contrario, quedarán sujetas a jornadas, salarios y beneficios propios de la construcción civil, con impacto presupuestal inmediato.
• Contratos y licitaciones internas tendrán que prever esta variable laboral para evitar contingencias.
• Sindicato–Estado: el fallo refuerza la posición sindical, al establecer que la especialidad del régimen se impone sobre la naturaleza jurídica de la entidad.

6. Reflexión final y llamado al debate

¿Supone esta sentencia un incentivo para externalizar las obras y eludir el régimen especial? ¿O, por el contrario, obliga a las entidades públicas a profesionalizar su gestión de proyectos de infraestructura? Y más allá: ¿debería el legislador precisar el alcance de “inversión limitada” para evitar litigios innecesarios?

Invito a nuestros lectores a comentar:

• ¿Aplica este criterio a municipalidades que ejecutan pavimentaciones o solo a proyectos educativos?

• ¿Cómo armonizar la autonomía universitaria con el control fiscal y laboral?
  ¡Déjanos tu opinión y construyamos juntos una interpretación robusta de este precedente!