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En la reciente Sesión Nº 03-2025, el Tribunal de Contrataciones Públicas (TCP) aprobó el Acuerdo de Sala Plena 02-2025/TCP, (descárgala aquí JU20250522.cleaned):  que aplica de forma inmediata el principio de retroactividad benigna del numeral 5 del artículo 248 del TUO de la Ley 27444 a todos los procedimientos sancionadores en curso cuando la Ley 32069 de Contrataciones Públicas —o sus futuras modificatorias— resulte más favorable al administrado. La decisión armoniza el derecho administrativo sancionador con los estándares constitucionales, la jurisprudencia penal y el derecho internacional, aunque no estuvo exenta de un voto en discordia que reivindica la “unidad de la ley”. A continuación, se resume y comenta críticamente el documento, destacando sus implicancias para la administración y los operadores jurídicos.

1. Fundamento constitucional y legal de la retroactividad benigna

La regla general de la potestad sancionadora administrativa es la irretroactividad: se aplica la norma vigente al momento de la infracción. Sin embargo, el numeral 5 del artículo 248 de la Ley 27444 consagra la retroactividad benigna, autorizando el uso de disposiciones posteriores si son más favorables en la tipificación, la sanción o la prescripción.

Detrás de esta garantía late el artículo 103 de la Constitución, que admite la retroactividad favorable en materia penal y, por extensión doctrinal, en el derecho administrativo sancionador. La Convención Americana de Derechos Humanos refuerza esta lógica en su artículo 9, exigiendo la aplicación retroactiva de la ley más benévola.

2. La Ley 32069 y su nuevo régimen sancionador

La Ley 32069 y su Reglamento redefinen infracciones, sanciones y plazos de prescripción en el ámbito de las contrataciones públicas, introduciendo previsiones objetivamente más favorables para proveedores y contratistas (por ejemplo, prescripciones más breves y catálogos de infracciones delimitados). Esta circunstancia activó la discusión sobre su aplicación a expedientes iniciados con la normativa anterior.

3. El Acuerdo de Sala Plena 02-2025/TCP

3.1. Criterio mayoritario

La Sala Plena del TCP sostiene que la retroactividad benigna permite seleccionar cada disposición sancionadora que resulte más favorable, sin importar que provenga de leyes diferentes; no es necesario aplicar el nuevo régimen como bloque homogéneo. De este modo, un proveedor podría beneficiarse, por ejemplo, de la nueva prescripción sin asumir una eventual ampliación de infracciones introducida por la Ley 32069.

El acuerdo se apoya en:

  • El texto expreso del numeral 5 del artículo 248 LPAG, que alude a “disposiciones sancionadoras” y no a “leyes” en su integridad.

  • El Acuerdo Plenario Penal 2-2006/CJ-116, que permitió en el ámbito penal combinar normas sucesivas en busca de la opción más favorable (la llamada lex tertia).

  • La jurisprudencia reciente de la Corte Suprema —Casaciones 1513-2023 y 62-2022— que reafirman la combinación de leyes más benignas.

  • La sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 01955-2008-PHC/TC, que verificó la compatibilidad entre favorabilidad y unidad de la ley sin imponer una interpretación única.

3.2. Operatividad inmediata

El TCP declara aplicable el criterio a todos los expedientes en trámite, incluso a aquellos en los que todavía no se ha dictado auto de inicio, y a las sanciones ya impuestas pero aún en ejecución.

4. El voto en discordia: la unidad de la ley como límite

Tres vocales disienten y alegan que la retroactividad benigna debe evaluarse integralmente: se compara la ley anterior con la posterior como bloques normativos y se aplica aquella que, en su conjunto, sea más favorable; no cabe “tomar lo que conviene” de cada una. Su tesis se nutre de la doctrina mayoritaria sobre la unidad de la ley y de la misma sentencia TC 01955-2008-PHC/TC, que, aun validando la favorabilidad, destaca la coherencia sistemática del ordenamiento.

5. Proyección práctica y retos

La aplicación casuística de disposiciones favorables exige que:

  • Administraciones: revisen de oficio expedientes sancionadores para identificar normas posteriores más benignas y motiven expresamente su selección, conforme al principio de legalidad y al deber de motivación.

  • Administrados: aleguen la norma más favorable en cualquier estado del procedimiento, aportando análisis comparativo y pruebas de benignidad. La jurisprudencia muestra que la carga argumentativa suele recaer en el presunto infractor.

  • Jueces y tribunales: desarrollen criterios uniformes para evitar inseguridad jurídica, inspirándose en la sistematización penal (Acuerdos Plenarios y Casaciones más recientes).

Conclusiones

  1. La retroactividad benigna del artículo 248 LPAG opera como un auténtico principio pro administrado, alineado con la Constitución y los tratados de derechos humanos.

  2. El Acuerdo 02-2025/TCP adopta la postura más garantista al permitir la combinación fragmentaria de disposiciones favorables, lo que potencia la protección de los administrados pero plantea desafíos de coherencia normativa.

  3. El voto en discordia recuerda que la seguridad jurídica también es un valor constitucional y propone la evaluación integral de cada régimen sancionador.

  4. La práctica demostrará cuál de las dos lecturas garantiza mejor equilibrio entre legalidad y justicia material; entretanto, la clave será la motivación rigurosa de cada decisión.

¡Participa en el debate!

Te invito a leer el texto completo y a compartir tus opiniones, casos y preguntas en nuestro espacio: blog.pucp.edu.pe/blog/contribuyente. Tu experiencia enriquecerá la discusión sobre cómo aplicar la retroactividad benigna y fortalecer un derecho administrativo más justo y coherente. ¡Nos vemos en los comentarios!

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