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LA QUEJA COMO MEDIO PARA CORREGIR ACTUACIONES EN UN PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO. A propósito del Reglamento de la Queja contra el Tribunal Fiscal.

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1 Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno
Profesora de Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

1. Introducción

El Texto Único Ordenado del Código Tributario vigente, se aprobó mediante el D.S. 135-99-EF (para este trabajo TUO), regula en el artículo 155 la queja, denominándola Recurso de Queja.

En este artículo se regula la queja tanto si se interpone contra actos de la Administración Tributaria, como del Tribunal Fiscal.

Con fecha 27 de noviembre de 2008 se ha publicado en El Peruano el D.S. 136-2008 que reglamenta el artículo 155 del TUO antes mencionado, en todo lo relacionado a la queja contra actuaciones o procedimientos efectuados por el Tribunal Fiscal.

La queja en la medida en que se trata de un medio procedimental que busca demandar a un superior jerárquico que ordene al órgano que está conociendo de un procedimiento administrativo que corrija actuaciones procedimentales defectuosas, que no se encuentran arregladas al procedimiento señalado, debe ser debidamente utilizada por los contribuyentes, en este sentido, hay que conocer este instrumento para utilizarlo debidamente.

En esta oportunidad efectuaremos algunos comentarios sobre esta norma reglamentaria, no sin antes, referirnos a la queja administrativa, regulada por la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Ley 27444 (LPAG), y a la queja administrativa tributaria en general.

2. Concepto

La queja es un medio excepcional de naturaleza procedimental que busca subsanar los errores de tramitación incurridos en el procedimiento tributario. Es un remedio procesal mediante el cual se busca corregir las actuaciones de la administración que afecten de manera indebida al deudor tributario y reencauzar el procedimiento.

No obstante lo señalado anteriormente, se le confunde con un recurso, con un medio impugnatorio, es así que nuestro Código Tributario lo denomina “Recurso de Queja”, cuando en realidad no es un recurso, veamos:

3. Recursos Administrativos

Mediante el recurso administrativo, se promueve el control de la legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, con la finalidad que se le revoque o modifique, con el objeto de restablecer el interés que ha sido lesionado o vulnerado por este acto administrativo que se impugna mediante el recurso.

Esto significa que el recurso administrativo tiene por finalidad impugnar un acto administrativo, dando inicio a un procedimiento administrativo, de tal manera que la administración revise el acto administrativo emitido por ella, y puede proceder a ratificarlo, revocarlo o reformarlo, entre otros.

El profesor Eduardo García de Enterría 2 señala lo siguiente: los recursos administrativos son actos del administrado mediante los que éste pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico. La nota característica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho. Y como podemos apreciar la queja no es instrumento para impugnar, sino para corregir, que es muy distinto.

Esto queda más claro aún cuando analizamos el recurso impugnativo de reclamación, denominado también recurso de reconsideración, oposición, o revocación, el cual se interpone ante mismo órgano que emitió el acto administrativo que es materia de controversia, a fin que considere nuevamente el asunto sometido a su pronunciamiento, ya que el Administrado tiene el derecho de impugnar un acto administrativo y la Administración tiene el deber de revisar su propio acto.

En este mismo orden de ideas, el artículo 135 del Código Tributario vigente nos señala que actos son reclamables, a diferencia de la queja, donde no encontramos una lista que nos señale sobre que actos se pueden reclamar, esto, porque no se reclaman actos, sino actuaciones de la Administración Tributaria.

Veamos, señala el 135 antes referido que son actos reclamables entre otros, i) la Resolución de Determinación, ii) la Resolución de Multa, iii) la Orden de Pago, iv) la Resolución ficta sobre recursos no contenciosos, v) las Resoluciones de comiso, internamiento temporal y cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, vi) las Resoluciones que resuelvan las solicitudes de devolución, vii) las Resoluciones que determinan la pérdida del fraccionamiento de carácter general o particular, viii) los actos que tengan relación directa con la determinación de la deuda tributaria.

4. La Queja no es un recurso administrativo

Debemos aclarar que señalar que la queja es un recurso no es adecuado, ni refleja la naturaleza jurídica de la queja, esto debido a que su finalidad –la de la queja- no es la de impugnar actos de la Administración, tampoco se pretende la revocación o modificación de actos administrativos emitidos por la Administración, y que el administrado solicita sean revisados por la entidad que ha emitido el acto.

En relación al objeto del recurso, la Enciclopedia Jurídica OMEBA, señala que todos los recursos persiguen siguiendo su propia vía, la modificación o anulación de una resolución judicial, siempre con miras a la mejor aplicación del Derecho de Justicia 3.

En este mismo orden de ideas, es conveniente precisar que la queja no ha sido diseñada para impugnar acto administrativo alguno, por el contrario, la queja en materia tributaria procede cuando existen actuaciones o procedimientos que infrinjan lo establecido en el Código Tributario.

Se trata pues de un medio procesal que el legislador ha regulado de tal manera que los administrados puedan utilizarla para que se corrijan los defectos que se pudieran presentar en la tramitación de cualquier procedimiento administrativo, de tal manera que puedan subsanarse los errores cometidos dentro del procedimiento. En este sentido, señala el profesor Armando Canosa 4 que la queja se fundamenta en los principios administrativos de celeridad, eficacia y simplicidad que inspiran la tramitación de los procedimientos administrativos.

5. La Queja en la LPAG

Los principios de celeridad, eficacia y simplicidad han sido recogidos –entre otros- por la LPAG en su artículo IV del Título Preliminar.

Asimismo, es importante mencionar que la queja, llamada también queja por defectos de tramitación, se encuentra regulada por la LPAG dentro del capítulo correspondiente a Ordenación del Procedimiento, y no se encuentra regulada dentro del capítulo que regula la Revisión de los Actos en la vía Administrativa ó régimen de los recursos administrativos.

Sobre la queja Administrativa se encuentra regulada en los artículos 158, 239 y 240 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Ley 27444 (LPAG) y señala que se puede interponer cuando la Administración incurra en falta administrativa en el trámite de los procedimientos a su cargo, debido a: i) demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes o la producción de acto procesal sujeto a plazo; ii) resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia; iii) intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa; iv) incurrir en ilegalidad manifiesta; y v) otras.

Esto significa que, si bien es cierto el Código Tributario regula la queja procedimental, también existen otro tipo de quejas, por ejemplo en la LPAG, también se desarrolla la figura de la queja, aplicable a las actuaciones de las administraciones distintas a las tributarias pues en este caso existe el procedimiento especial regulado en el Código Tributario y en la Ley 26979, omitiendo en el caso de la LPAG calificar a la queja como un recurso, así, el artículo 158 de la LPAG establece que en cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto de la instancia respectiva.

El artículo 158 de la LPAG regula la queja por defectos de tramitación y señala que en cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.

También se indica que la queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado.

Finalmente precisa que la autoridad que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma el conocimiento del asunto; y en caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.

6. Tribunal Fiscal

El Tribunal Fiscal mediante acuerdo de Sala Plena 2003-24 de 09.12.2003 5 ha señalado que la queja procede contra las actuaciones de la Administración Tributaria que afecten indebidamente al deudor y contra las que incida en la relación jurídica tributaria, aún cuando no esté contenida en el Código Tributario. También señala que hay supuestos que habilitan la interposición de una queja, como por ejemplo la afectación o posible vulneración de los derechos o intereses del deudor tributario por actuaciones indebidas de la Administración Tributaria, o por la sola contravención de las normas que inciden en la relación jurídica tributaria.

También precisa la Sala Plena del Tribunal Fiscal que la queja permite corregir las actuaciones y reencausar el procedimiento bajo el marco de lo establecido en las normas correspondientes.

En este mismo orden de ideas, el Tribunal Fiscal en el acuerdo de Sala Plena 2004-11 de 03.06.2004 6 señala que la Queja permite corregir las actuaciones de la Administración Tributaria y reencauzar el procedimiento. No es un recurso impugnativo, tiene la naturaleza de un remedio procesal.

Por la propia naturaleza de la queja, no existe en el Código Tributario una referencia precisa de los casos en que esta procede. Y esto es correcto, ya que de haberla, solo tendría naturaleza indicativa, pues resulta complicado generalizar en que casos cabe interponer una queja.

No obstante ello, el Tribunal Fiscal -para los casos de queja por actuaciones o incumplimientos de la Administración Tributaria- ha ido dando las pautas administrativas para que tengamos claro en que casos se pueden interponer quejas y en que casos no.

Por ejemplo, se ha señalado que la queja procede cuando hay negativa recibir recursos o algún documento, por infracciones en el desarrollo del procedimiento de cobranza coactiva; por actuaciones indebidas en la fiscalización, por retraso en elevación de expedientes por parte del órgano encargado de hacerlo, por la negativa de inscripción en el Registro Único de Contribuyentes, por incumplimientos en las devoluciones, por incumplimiento de lo señalado por el Tribunal Fiscal, entre otros.

De otro lado, se ha señalado que la queja no procede contra resoluciones que deniegan la admisión a trámite los recursos de los interesados, tampoco procede cuando se discute aspectos vinculados con la determinación de la obligación tributaria o la comisión de infracciones, tampoco para solicitar la nulidad de actos de la Administración Tributaria.

El Tribunal Fiscal como hemos indicado, ha ido señalando los casos en que la queja procede y en que casos no procede, veamos de manera indicativa algunos de estos supuestos: Sigue leyendo