¿ES EL DERECHO DE PARQUEO UNA TASA?

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*Carmen del Pilar Robles Moreno
Profesora Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Católica del Perú y UNMSM

I INTRODUCCION

Cuando estacionamos nuestros vehículos en determinadas zonas de la ciudad nos encontramos obligados al pago del llamado “Derecho de Parqueo ó Tasa de Parqueo Vehicular ó Tasa de Estacionamiento Vehicular”. Se nos entrega un documento o comprobante en el cual se identifica a la Municipalidad que cobra en su calidad de acreedor tributario este derecho. Generalmente se le denomina en el propio documento “tasa de parqueo vehicular”, también se identifica la norma de creación de este derecho, la que, como todos sabemos, debe ser una Ordenanza al tratarse de una “tasa” creada por un gobierno local, y también se señala en forma expresa que “La Obligación nace al momento de estacionarse”, se está refiriendo, claro, a la obligación tributaria.

En este artículo nos proponemos analizar si efectivamente el cobro que se efectúa por el llamado derecho de parqueo constituye una tasa, es decir un tributo. Dicho de otro modo, intentaremos responder a la siguiente pregunta: ¿El llamado derecho de parqueo es una tasa?. Recordemos que las instituciones se identifican por su esencia, por su naturaleza jurídica, y no por la denominación que se les asigna.

Asimismo, recordemos que los Gobiernos Locales de acuerdo al artículo 74 de la Constitución vigente, gozan de Potestad Tributaria para la creación de contribuciones y tasas; no obstante ello, esa potestad tributaria, debe ser ejercida respetando los límites establecidos por la propia Constitución, y no podrían crear un impuesto aunque a este se le denomine tasa, ya que si de su naturaleza jurídica fluye que no se trata de una tasa, sino de un impuesto, la norma que la crea sería inconstitucional.
II CLASIFICACION DE LOS TRIBUTOS

Entendemos que Tributo es la prestación en dinero o en especie que el Estado exige a los particulares en ejercicio de su Potestad Tributaria, para el cumplimiento de sus fines, y es exigible coactivamente”. Entonces estamos ante una prestación de dar una determinada cantidad de dinero. Además tiene carácter público, se crea en ejercicio de la Potestad Tributaria otorgada a determinados entes por la Constitución, sirve para cumplir los fines del Estado, y es exigible coactivamente.

Esto significa, que el tributo tiene como fuente la Ley, es de naturaleza pecuniaria, tiene carácter personal, se crea una relación jurídica entre dos sujetos.

El Estado Peruano opta por la clasificación tripartita del Tributo1 , en este sentido, las clases de tributos que existen en nuestro sistema tributario son tres: i) Impuesto, ii) Contribución y iii) Tasa.

La norma II del título preliminar del Código Tributario establece que i) El Impuesto es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa a favor del contribuyente por parte del Estado, ii) La Contribución es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras publicas o de actividades estatales, y iii) La Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.

Asimismo, la misma norma distingue las clases de tasas que pueden existir en nuestro sistema, precisando que las tasas, entre otras pueden ser:

i) Arbitrios, que constituyen tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público,
ii) Derechos, que constituyen tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de un servicio público, y
iii) Licencias, que son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.

Por su parte, el artículo 68 del Decreto Legislativo 776 establece que “Las municipalidades podrán imponer las siguientes tasas: 2 d) tasas por estacionamiento de vehículos, que son las tasas que debe pagar todo aquél que estacione su vehículo en zonas comerciales de alta circulación, conforme lo determine la Municipalidad del distrito correspondiente, con los límites que determine la Municipalidad Provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre tránsito que dicte la autoridad competente del Gobierno Central”.

La Tasa Municipal

En la medida en que se trata de un tributo, ya que constituye una prestación económica que el Estado exige a los particulares en ejercicio de su Poder de Imperio, la tasa debe cumplir con los principios del derecho tributario señalados en el artículo 74 de la Constitución. Para cumplir con el principio de Legalidad, se deberá utilizar el instrumento normativo señalado por el legislador para ello, que en este caso es la Ordenanza (y en el caso que nos ocupa, sólo mediante Ordenanza se puede determinar el servicio público gravado con una tasa, la base para su cálculo y los sujetos obligados). Para cumplir con el principio de igualdad, la tasa deberá gravar igual a los iguales y desigual a los desiguales, en este sentido, como vamos a poder apreciar más adelante la denominada tasa de estacionamiento vehicular, se impone a las personas que estacionan sus autos con montos distintos dependiendo de la hora en la cual a criterio de la municipalidad hay mayor demanda o afluencia de público, pero nos preguntamos acaso es válido cobrar por ello, ¿no se debería por el contrario establecer una tasa en función del servicio efectivamente prestado?.

Por otro lado, para quienes consideran que el servicio consiste en la habilitación de un espacio de tal manera que el usuario del servicio encuentre un lugar debidamente habilitado por la Municipalidad para el estacionamiento vehicular, sí podríamos aceptar la prestación de un servicio. Pero esto sucede en muy pocos casos ya que, como podemos apreciar todos nosotros, la mayoría de las municipalidades cobra el denominado derecho de parqueo o tasa de estacionamiento vehicular sin prestarnos ningún tipo de servicio.

Hecho Generador

Como sabemos, el Impuesto tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal, ya que la causa jurídica del impuesto es la capacidad contributiva del sujeto incidido.

Por su parte, el hecho generador de la Contribución son los beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, y tiene como causa jurídica el beneficio.

Para el caso de las tasas en general, de acuerdo al Código Tributario, es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente3 .

Para el caso de las tasas municipales, el hecho generador de estas es la prestación efectiva por la Municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las municipalidades. En este sentido se pronuncia el Decreto Legislativo 776, que en el artículo 66 establece que “las tasas municipales son los tributos creados por los concejos municipales cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por la Municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las Municipalidades de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades” (para efectos de este trabajo LOM).

Entonces el hecho generador para el caso de las tasas municipales es:

i) Un servicio público, ó ii) Un servicio administrativo.

En este sentido, el hecho generador de la tasa es la prestación efectiva de una actividad estatal divisible, de esta manera podemos identificar a esta especie tributaria, y además es la manera como legalmente se la define en nuestro sistema jurídico.

Entonces, podríamos afirmar que las características de todas las tasas municipales serían las siguientes: i) El hecho generador debe ser un servicio público o un servicio administrativo prestado por la municipalidad, ii) El servicio público o administrativo debe ser efectivo, iii) El servicio público o administrativo debe ser individualizado.
No obstante ello, al momento de definir la sub especie denominada derecho, se introduce una hipótesis de incidencia distinta, al señalarse como hecho generador el uso o el aprovechamiento de bienes públicos. Esto entra en contradicción con la definición genérica de tasa adoptada por nuestra legislación, así lo hemos visto anteriormente, se define al derecho como aquellas tasas que se pagan por i) La prestación de un servicio administrativo público o ii) el uso o aprovechamiento de bienes públicos.

El Uso o Aprovechamiento de Bienes Públicos

Con la Ordenanza 296 publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de diciembre del año 2000 emitida por la Municipalidad de Lima Metropolitana se aprobó la norma reglamentaria que regula el régimen de administración de los bienes de uso público en la Provincia de Lima.

En esta norma podemos apreciar la definición de algunos conceptos, veamos: i) Bienes de uso público: Todos los utilizados por la población para la satisfacción de sus necesidades cotidianas calles, veredas, parques, puentes, carreteras, playas, ríos, entre otros; ii) De acuerdo a su finalidad, los bienes de uso público local se clasifican en:

a) Bienes destinados al Uso Público: Son todos aquellos bienes de aprovechamiento o utilización general tales como las plazas, los parques, los paseos, las alamedas, los malecones, los bosques, las vías públicas, los intercambios viales puentes, túneles, las fajas marginales de los ríos aplicadas a los usos urbanos previstos en los Planes Urbanos, las zonas de dominio restringido y la franja no menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea de las playas del litoral de la provincia, los aportes reglamentarios establecidos en las habilitaciones urbanas respectivas, los equipamientos con fines de educación, deportes, de recreación y otros similares y las áreas de reservas paisajísticas y de conservación local y otros análogos; y,

b) Bienes de Servicio Público Local: Aquellos que sirven a la prestación de cualquier servicio público local, entendido en su sentido más amplio, tales como los edificios e instalaciones destinados a los mismos, así como las áreas y zonas reservadas, las servidumbres urbanas, las bibliotecas municipales, los museos municipales, los mercados municipales, las playas de estacionamiento municipal, las plantas de tratamiento ejecutadas por las municipalidades, centro y postas médicas municipales, campos deportivos y recreativos municipales, las áreas para rellenos sanitarios municipales, el mobiliario urbano en general y otros similares.

El artículo 35 de esta norma señala que “las Municipalidades podrán otorgar concesiones sobre el subsuelo de los bienes de uso público local para la ejecución de proyectos de servicios de estacionamiento vehicular y otros usos compatibles, previa elaboración de los estudios correspondientes que necesariamente incluye el Estudio de Impacto Ambiental aprobado por la autoridad ambiental competente, los que serán sometidos a consulta vecinal, requiriéndose además la opinión favorable del proyecto de la Municipalidad Metropolitana de Lima en aquellos casos en que los accesos o salidas se realicen en vías públicas de su administración o el proyecto supere los 300 estacionamientos. Las Municipalidades Distritales, podrán autorizar directamente el otorgamiento de concesiones para la ejecución de proyectos de estacionamiento vehicular con capacidad menor a la señalada en el párrafo anterior, siempre y cuando el proyecto no modifique el perfil urbano y las secciones viales existentes. En ningún caso la ejecución de nuevos proyectos de estacionamientos conlleva la supresión de los estacionamientos ya existentes”.

Como podemos apreciar de la misma norma, habría la posibilidad de desarrollar proyectos de servicio de estacionamiento vehicular, lo que significa que se considera al derecho de parqueo como el servicio de estacionamiento, y no como el uso o aprovechamiento de bienes públicos.

III EL DERECHO DE PARQUEO EN LA LEGISLACION PERUANA

El Decreto Legislativo 776 en el artículo 68 precisa que “Las municipalidades podrán imponer las siguientes tasas: d) tasas por estacionamiento de vehículos: son las tasas que debe pagar todo aquél que estacione su vehículo en zonas comerciales de alta circulación, conforme lo determine la Municipalidad Distrital correspondiente, con los límites que determine la Municipalidad Provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre tránsito que dicte la autoridad competente del Gobierno Central”.

El Código Tributario vigente establece en la norma II del Título Preliminar que “la Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el Contribuyente”. Y dentro de la clasificación de las tasas, precisa la misma norma que “Las tasas entre otras pueden ser: los Derechos, que son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos”.

¿En el caso del llamado derecho de parqueo hay prestación de servicio administrativo de parte de la Municipalidad?. Parece que la respuesta es negativa. Entonces, ¿se trata del aprovechamiento de bienes públicos?.

Por su parte, el artículo 68 del Decreto Legislativo 776 (LTM) señala que “las municipalidades podrán imponer las siguientes tasas: …b) Tasas por servicios administrativos o derechos: son las tasas que debe pagar el contribuyente a la Municipalidad por concepto de tramitación de procedimientos administrativos o por el aprovechamiento particular de bienes de propiedad de la Municipalidad”.

Aquí el tema se nos complica aún más, ¿los derechos son tasas cuya naturaleza jurídica reposa en el uso o aprovechamiento de bienes públicos como precisa el Código Tributario, o por el aprovechamiento particular de bienes de propiedad de la Municipalidad?.

Como podemos apreciar son dos cosas completamente diferentes, nos referimos a aprovechamiento de bienes públicos con el aprovechamiento de bienes de propiedad de la Municipalidad.

El Tribunal Fiscal, mediante la RTF No. 075-4-2000 aclaró el sentido de la norma contenida en el artículo 68 inciso b) de la LTM, al precisar que “…los bienes a que se refiere… no son los de dominio privado, sino los bienes públicos… ya que sostener lo contrario implicaría que la cesión del uso o disfrute de una entidad pública a favor de particulares respecto de un bien del derecho privado puede dar origen a un tributo”.

IV ORDENANZA MARCO DE LA TASA DE ESTACIONAMIENTO VEHICULAR

El 12 de febrero del año 1999, se publicó la Ordenanza No. 212, mediante la cual la Municipalidad de Lima Metropolitana emite esta Ordenanza denominada “Ordenanza Marco de la tasa por estacionamiento de Vehículos”, en este sentido, el artículo 1 señala que “la presente Ordenanza Marco establece las disposiciones normativas generales que regulan la Tasa de Estacionamiento de Vehículos en la Provincia de Lima”4 .

En la definición del denominado tributo, precisa el artículo 2 que “El Derecho de Estacionamiento Vehicular es la tasa que se cobra por el estacionamiento de vehículos en la vía pública, pudiendo prestarse adicionalmente el servicio de guardianía, (aspecto material de la hipótesis de incidencia tributaria) entre otros servicios complementarios directamente vinculados, de acuerdo a lo que disponga cada municipalidad distrital”.

Asimismo, se define como contribuyente (aspecto subjetivo) a la persona que conduce y estaciona el vehículo, y como responsable (responsable solidario aunque la norma no lo haya señalado expresamente) al propietario del vehículo.

En relación al aspecto temporal de la Hipótesis de Incidencia Tributaria, precisa el artículo 4 que “la obligación tributaria nace al momento de estacionar el vehículo en la vía pública”. Nos preguntamos ¿cuál es el servicio que recibe el contribuyente de este tributo?. Por otro lado, esto significa (de acuerdo a la norma) que el hecho generador de la obligación se da con el estacionamiento, es decir, la sola ocupación del vehículo de un espacio en la vía pública.

En relación al monto del tributo, el artículo 5 señala que “las municipalidades distritales establecerán el monto del derecho, el mismo que no podrá exceder del costo que representa para las mismas el mantenimiento de las zonas de estacionamiento y los servicios complementarios, de ser el caso”.

En relación a la periodicidad y determinación el artículo 6 señala que “el derecho de estacionamiento es un tributo de realización inmediata y deberá ser pagado antes de abandonar la zona de estacionamiento vehicular”. En este sentido, la determinación que como sabemos involucra la verificación del hecho imponible, la determinación del quantum y la identificación del sujeto obligado, la efectúa la Administración Tributaria Municipal.

Esta norma precisó que la tasa se cobrará por el estacionamiento de vehículos en zonas comerciales y recreacionales de la vía pública, las que serán determinadas por cada municipalidad distrital mediante Ordenanzas. Asimismo se estableció que las municipalidades deberán señalizar las zonas sujetas al pago del derecho y se deberá indicar los conceptos por los que se paga el derecho y el importe de este5 .

Esta norma marco, también precisa en el artículo 8 que “las municipalidades deberán señalizar las zonas sujetas al pago del derecho, debiéndose indicar los conceptos por los que se paga el derecho y el importe de éste”.

Esto significa acaso que basta la señalización para prestar un servicio, ¿acaso si no estuvieran señalizados, los vehículos no se pudieran estacionar?.

En relación al sustento de costos y gastos, la norma estableció en el artículo 9 que las municipalidades deberán elaborar un Informe Técnico, de acuerdo al formato de ingresos y gastos que para ese fin apruebe el Servicio de Administración Tributaria (para efectos de este trabajo el SAT), en el cual sustentarán los ingresos y gastos proyectados. Tenemos entendido que el SAT no ha establecido hasta el día de hoy ningún formato de ingresos y gastos.

Sobre el rendimiento del tributo, precisa el artículo 10 que ese ingreso constituye renta de las municipalidades en cuya jurisdicción se presta el referido servicio6 , y deberá destinarse exclusivamente a la implementación, mantenimiento y mejoramiento del mismo. Por un momento pensemos que hay implementación, pero ¿en qué consiste el mantenimiento y el mejoramiento?.

Por un momento pensemos que hay implementación (entendida como habilitación), pero ¿en qué consiste el mantenimiento y el mejoramiento?. Nuevamente nos preguntamos, ¿cuál es el servicio que se presta, y qué significa, el mantenimiento y el mejoramiento de ese servicio?.

En el artículo 11 se señala que “la administración del Derecho de Estacionamiento Vehicular corresponde a las municipalidades en cuya jurisdicción se presta el servicio”.

Sobre esto, no encontramos en la norma ninguna descripción sobre en qué consiste el “servicio que presta la municipalidad”, más bien, en el artículo 2 se indica que “el Derecho de Estacionamiento Vehicular” es la tasa que se cobra por el estacionamiento de vehículos en la vía pública, pudiendo prestarse adicionalmente el servicio de guardianía, entre otros servicios complementarios directamente vinculados ….”. Y como vamos a poder apreciar, las municipalidades distritales tampoco señalan cuál es el servicio que se presta, y por el cual se impone un tributo, el mismo que es aparentemente susceptible de ser cobrado coactivamente.

Hacemos una referencia especial al artículo 12 de esta Ordenanza Marco, en el sentido que, se indica que se “encuentran inafectos al pago7 del derecho de estacionamiento vehicular los conductores, en cumplimiento de sus funciones de: i) Ambulancias, ii) Vehículos del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios, iii) Vehículos de las Fuerzas Armadas y Policiales, iv) Vehículos que presten el servicio de serenazgo municipal, y v) Vehículos de limpieza pública.

Como bien sabemos, no es posible que un sujeto se encuentre inafecto al pago de un tributo. La inafectación constituye una situación en la cual, determinadas operaciones o sujetos se encuentran fuera del ámbito de afectación del tributo; así en el caso que nos ocupa se encontrarán inafectos del denominado derecho de parqueo o tasa de estacionamiento vehicular, todos aquellos sujetos que no estacionen sus vehículos en las zonas señalizadas y previamente determinadas. En este sentido, todos los casos señalados en el artículo 12, no son supuestos de inafectación (tal como los denomina el legislador), sino constituyen casos de exoneración, ya que sí se encuentran dentro del ámbito de afectación del tributo, pero con esta norma se les dispensa del pago.

Además, en relación a esta norma, se faculta al SAT a aprobar el formato de ingresos y gastos a que se refiere el artículo 9 de la norma (sustento de costos y gastos antes referido).

En relación a la aprobación del formato por el SAT, tenemos entendido (tal como hemos señalado anteriormente) que hasta la fecha no se ha aprobado ningún formato de ingresos y gastos.

Finalmente, en la Tercera Disposición Transitoria, se deroga el Edicto Metropolitano No.184-93 y 196-94, normas que analizaremos en este trabajo, por la importancia que tienen.

V EDICTO 184-93

Como hemos podido apreciar con la Ordenanza 212 se deroga el Edicto número 184-93, veamos en qué consistió esta norma.

En el artículo 1 de esta norma (hoy derogada), se establece lo siguiente: “créase en la jurisdicción de la Provincia de Lima el tributo denominado Derecho de Parqueo, destinado a financiar el servicio de estacionamiento y guardianía municipal en determinadas zonas de la vía pública. Dicho servicio puede comprender una cobertura de seguros u otra prestación diferente de acuerdo a lo que cada municipalidad determine dentro de su jurisdicción”.

Es justamente de esta norma de donde proviene la denominación de “Derecho de Parqueo”, por otro lado, veamos cómo se señala el destino de ese derecho que es el financiamiento del servicio de estacionamiento y guardianía, es decir, que cuando una persona estaciona su vehículo gozará del servicio de guardianía del mismo, y por ello pagará a la municipalidad una tasa, esto significaba un servicio prestado por la municipalidad por el cual se paga una cierta cantidad de dinero.

En el artículo segundo, se limitó a las municipalidades en relación a las zonas y al horario, en este sentido se estableció que “el servicio sólo podrá prestarse en zonas comerciales y recreacionales de la vía pública. Las mismas serán determinadas por cada municipalidad de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 del presente Edicto”. En este sentido, el artículo 8 señalaba que “Mediante Edicto las municipalidades establecerán los conceptos comprendidos dentro del servicio a prestarse de acuerdo a lo señalado en el artículo 1, la determinación de las zonas en que éste se prestará, y el monto al que asciende el derecho por cada 30 minutos o fracción”.

El artículo 11 de la norma comentada establecía lo siguiente: “las municipalidades, mediante carteles ubicados en lugares visibles, identificarán las zonas sujetas al pago del derecho, indicarán los conceptos comprendidos dentro del servicio que prestan, y el importe que se cobra”. Nos parece sumamente interesante este artículo, ya que el contribuyente tiene derecho a saber cuál es el servicio que se nos presta y por el cual se nos cobra la denominada “Tasa de Estacionamiento Vehicular”. Probablemente el lector pague por un servicio que no entiende en qué consiste, o pague por el servicio inexistente.

Si optamos por lo primero, creemos que la municipalidad debe explicar, por lo menos en la norma en la que crea la tasa, en qué consiste el servicio que va prestar, y si optamos por lo segundo, es decir si no existe un servicio individualizado en el contribuyente, tampoco existirá la obligación de pago de esa llamada tasa, o derecho de parqueo.

El artículo 13 dispone que “el rendimiento del derecho de parqueo municipal, constituye renta de las municipalidades en cuya jurisdicción se presta el referido servicio, y deberá destinarse exclusivamente a la implementación, mantenimiento y mejoramiento del mismo”. Vemos como esta norma se repite en la norma marco comentada anteriormente, pero la diferencia está en que de acuerdo al Edicto 184, efectivamente se prestaba un servicio de guardianía que luego desapareció, es decir ya no hay servicio, pero se sigue cobrando como si lo hubiera.

Consideramos que la norma más importante del Edicto comentado, está contenida en el artículo 17, mediante el cual se dispone lo siguiente “Las Municipalidades no podrán efectuar cobro alguno por derecho de parqueo si no brindan un servicio efectivo al usuario”8

Aunque no era necesario que la norma lo señale expresamente, así lo hace, nosotros consideramos que, efectivamente de acuerdo a la norma II del Título Preliminar del Código Tributario “tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el Contribuyente”, de no prestar un servicio efectivo, no se configura la existencia de una tasa, es decir de un tributo, y por lo tanto, no se puede cobrar por una tasa que no existe, recordemos que la justificación de la tasa es el servicio efectivo, y no potencial. Entonces, si no hay servicio no hay hecho imponible, y por lo tanto no hay tributo.

Como señala el profesor José Ferreiro Lapatza9 “la tasa es un tributo cuyo hecho imponible consiste en una actuación de la Administración que se refiere, que afecta, directa e inmediatamente, al sujeto pasivo”.

En este mismo sentido, el doctor Héctor Villegas10 cuando señala las características esenciales de la tasa, señala que “…la noción de tasa que propugnamos, conceptúa que su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago. La actuación estatal vinculante es quizá el elemento caracterizador más importante para saber si al enfrentarnos con determinado tributo estamos realmente ante una tasa. Sobre esto la doctrina y jurisprudencia son coincidentes. La Corte Suprema de la Nación (Argentina) ha sostenido que es de naturaleza de la tasa que su cobro corresponda siempre a la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo al contribuyente”.

Por otro lado, así asumamos la posición del Modelo de Código Tributario para América Latina (MCTAL) , en cuyo artículo 16 se establece que “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación”, o la del Código del CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributarios) en su artículo 11 “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio en régimen de derecho público, individualizado en el contribuyente”, que es similar a la anterior, llegaríamos a la misma conclusión, esto es, que “en el llamado Derecho de Parqueo o Tasa de Estacionamiento Vehicular”, no hay servicio ni efectivo ni potencial, y por lo tanto no hay hecho generador de ninguna obligación tributaria (pago del tributo), en la medida en que la municipalidad no preste efectivamente un servicio al usuario del estacionamiento”.
En orden de lo hasta aquí señalado, es importante recordar que algunas municipalidades hayan decidido suspender el cobro de tasas; por ejemplo, lo que sucedió con la Municipalidad Distrital de Bellavista, que mediante la Ordenanza 011-99/MDB publicada el 20 de marzo de 1999, suspendió el cobro de la tasa de serenazgo por los años 1997 y 1998, por considerar que no se había prestado de manera adecuada, tal como se indica en la propia norma “por haberse prestado de manera deficiente”.

VI LEY DE RACIONALIZACION DEL SISTEMA TRIBUTARIO NACIONAL Y ELIMINACION DE PRIVILEGIOS Y SOBRECOSTOS

Con la Ley 25988 se aprobó la Ley de Racionalización (Ley de Racionalización del Sistema Tributario Nacional y de Eliminación de Privilegios y Sobrecostos (antecedente a la Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, aprobada por el Decreto Legislativo 771).

Esta norma reguló la racionalización y simplificación del sistema tributario vigente de esa época, y reguló lo concerniente a la eliminación de privilegios y sobrecostos (así lo señaló en su artículo 1).

En relación al Sistema Tributario Nacional , el artículo 2 de esta norma dispuso que “El Sistema Tributario Nacional está constituido para el caso de los Gobiernos Locales, por todos aquellos tributos establecidos de acuerdo a Ley. Esto ha cambiado con la publicación del Decreto Legislativo 771, Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, que precisa que para el caso de los Gobiernos Locales, son tributos los establecidos de acuerdo a la Ley de Tributación Municipal.

En esta Ley de Racionalización, se indicó en el artículo 11 que “En ningún caso las entidades de la Administración Pública de cualquier nivel, ni las empresas de propiedad directa o indirecta del Estado, ni las empresas privadas u otras entidades que presten servicios, públicos de cualquier naturaleza, incluidas las universidades públicas o privadas, podrán cobrar tasas, derechos ni tarifas por servicios que no prestan efectivamente”. Este mismo razonamiento cabría aplicar para el caso de los Gobiernos Locales, donde si no hay prestación de un servicio, no hay hecho generador y por lo tanto no hay tributo, esto significaría que el denominado Derecho de Parqueo no constituye una tasa, en la medida en que no exista de por medio un servicio prestado al supuesto “Contribuyente”, cosa que sí ocurriría en el caso que se preste un servicio individualizado en el sujeto incidido con el tributo.

En relación a la eliminación de privilegios tributarios y de sobrecostos, esta norma dispuso en el artículo 4 que “A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Ley, las entidades de la Administración Pública de todo nivel, las empresas de propiedad directa o indirecta del Estado o las empresas privadas que prestan servicios públicos, así como las universidades públicas y privadas, quedan obligadas a eliminar todo tipo de cobros que realicen u obligaciones que impongan a las empresas e interesados por servicios que no prestan efectivamente, o que no tienen una justificación técnica”.

Sobre esto, alguien podría afirmar que aunque esta norma no está refiriéndose directamente a los Gobiernos Locales, consideramos que además de las razones jurídicas y de política fiscal antes referidas en relación a nuestra afirmación de que el llamado derecho de parqueo no constituye una tasa en la medida en que no se preste un servicio efectivo, si tiene que ver con esta norma ya que no se puede cobrar por un servicio inexistente, menos aún tratándose del Estado, o de sus diferentes niveles de gobierno.

VII ALGUNAS ORDENANZAS SOBRE DERECHO DE PARQUEO

En esta parte del trabajo, vamos a analizar algunas Ordenanzas en relación al tema que nos ocupa.

La Ordenanza Municipal No. 054-2001-MDL emitida por la Municipalidad de Lurín, regula la tasa de estacionamiento de unidades vehiculares en la vía pública del distrito de Lurín.

En el artículo tercero de esta norma se definen algunos conceptos. Veamos: i) Zona de estacionamiento vehicular, entendida como las áreas definidas y autorizadas de la vía pública destinada para el estacionamiento de unidades vehiculares, ii) Deudores tributarios: lo son en calidad de contribuyentes, los conductores de los vehículos que se estacionan en las zonas de estacionamiento vehicular, y en calidad de responsables, los propietarios de los vehículos, iii) Servicio de Estacionamiento vehicular, es el servicio que incluye señalización y otros servicios directamente vinculados11 , por el cual se cobrará el derecho por el estacionamiento vehicular a los deudores tributarios, iv) Tasa por el estacionamiento vehicular, es el monto que deberán abonar los deudores tributarios por la contraprestación del servicio de Estacionamiento Vehicular12 .

Esta Municipalidad considera (aparentemente al derecho de parqueo no como el uso o aprovechamiento de bienes públicos) sino como “la prestación de un servicio”.

Por su parte, señala el artículo 7 de esta norma en relación al servicio de estacionamiento lo siguiente: Este servicio (de estacionamiento) incluye: señalización eficiente y ocupación de espacios, limpieza y mantenimiento de las zonas de estacionamiento vehicular; el artículo 8 precisa que: el servicio de estacionamiento vehicular se ofrecerá en el horario de 7:00 am hasta las 7:00 pm, todos los días de la semana, y (para el tema que nos ocupa) el artículo 9 indica que: la prestación de este servicio será bajo la modalidad de administración directa, siendo factible delegar, asumiendo otras modalidades de administración permisibles por ley, en virtud de prestar un mejor servicio al usuario.

Finalmente, el artículo 17 indica que los ingresos que genere la tasa de estacionamiento vehicular en el distrito de Lurín, serán destinados exclusivamente a la implementación, mantenimiento y mejoramiento del servicio de estacionamiento vehicular.

Sobre el párrafo anterior algunos comentarios. Cuando en el artículo 7 se indica que el servicio (de estacionamiento) incluye: señalización eficiente y ocupación de espacios, limpieza y mantenimiento de las zonas de estacionamiento vehicular; esto quiere decir que ¿en las zonas no señalizadas, la municipalidad no brinda el servicio de limpieza y mantenimiento?. Acaso los vecinos ya no estamos pagando en el arbitrio de limpieza pública la limpieza y mantenimiento. Sino recordemos: los pagos que se realizan por la prestación o mantenimiento de un servicio publico son los arbitrios, como por ejemplo la limpieza pública, de relleno sanitario y, serenazgo.

Como sabemos el Arbitrio de Limpieza Pública es la tasa que normalmente cobran las municipalidades por la recolección domiciliaria y de escombros, transporte y descarga de los residuos sólidos, así como el servicio de barrido, lavado y baldeo de las pistas y plazas. Esto significa que la limpieza de las zonas públicas denominadas pistas y veredas ya está comprendida dentro de otra tasa.

Por otro lado, cuando el artículo 8 indica que el servicio de estacionamiento vehicular se ofrecerá en el horario de 7:00 am hasta las 7:00 pm, se debe a que se brinda un servicio, y luego de esas horas ya no se brinda el servicio, es por ello que ya no se cobra; la pregunta que hacemos es ¿acaso los autos no se pueden estacionar las 24 horas del día, sin recibir ningún tipo de servicio de la municipalidad?. Claro que alguien podría decir… si hay servicio fuera de las horas señaladas pero es gratuito, por eso no se cobra, ya que es una potestad de la propia municipalidad otorgar el servicio gratuitamente o cobrar por él. A eso nosotros insistimos ¿en qué consiste el servicio?.

Ahora bien, cuando el artículo 17 indica que los ingresos que genere la tasa de estacionamiento vehicular en el distrito de Lurín, serán destinados exclusivamente a la implementación, mantenimiento y mejoramiento del servicio de estacionamiento vehicular; nosotros nos volvemos a preguntar cuál es el gasto en el mantenimiento y en el mejoramiento del llamado servicio de estacionamiento.

Por otro lado, el artículo 15 señala que están inafectos al pago de la tasa de estacionamiento vehicular, en cumplimiento de sus funciones, los conductores de ambulancias, unidades vehiculares de la compañía general de bomberos, vehículos pertenecientes al serenazgo municipal y/o de propiedad de la Municipalidad de Lurín, y los vehículos que presten servicio de limpieza pública de la Municipalidad de Lurín.

Nuevamente el legislador le denomina inafectación a una situación de exoneración, ya que si la obligación tributaria nace al momento en el cual se estaciona el vehículo, todos los casos contemplados en el artículo 15 de la Ordenanza se encuentran comprendidos dentro del ámbito de afectación del tributo, pero el legislador decide exonerarlos del pago, ya que por inafectación lógica no se encuentran comprendidos dentro del ámbito de afectación todos aquellos vehículos que no estacionen en las zonas especificadas por la Municipalidad.

La Ordenanza Municipal No. 108-2002-MDB emitida por la Municipalidad de Barranco, y publicada en el diario El Peruano el 22 de setiembre del año 2002, regula la tasa de estacionamiento de unidades vehiculares en la vía pública del distrito de Barranco.

En este sentido, en el artículo primero se establece en ese distrito el tributo denominado tasa de estacionamiento vehicular en las zonas comerciales y recreacionales que se determinan en esa ordenanza.

El artículo 11 de la norma precisa cuales son los importes aprobados, los mismos (así lo indica la norma) que han sido calculados en función al costo efectivo que representa el mantenimiento de las zonas de estacionamientos y los servicios complementarios, según el detalle que nosotros resumimos: i) costo de mano de obra directa total S/.278,000 anuales, ii) costos de materiales total S/.54,800 anuales, iii) otros costos S/.150,000 anuales, y iv) costos fijos total S/.6,000 anuales.

Sobre esto, algunos comentarios, i) no entendemos a que se refiere el legislador cuando señala servicios complementarios, creemos que él tampoco lo sabe, y la norma no los señala, ii) el legislador indica en el artículo 11 que los importes aprobados han sido calculados en función al costo efectivo que representa el mantenimiento de las zonas de estacionamiento, no entendemos a qué se refiere con esto, ya que el costo de la mano de obra directa indicada en ese artículo en el numeral 1) señala que el costo del personal contratado para supervisión es de S/.72,000; el costo del personal contratado de seguridad es de S/.12,000; el costo del personal contratado como comisionistas es de S/.96,000; y el costo del personal contratado para limpieza es de S/.9,600.

Sobre esto, todos sabemos que no hay seguridad, ya que adicionalmente al pago del derecho de estacionamiento, hay personas ajenas a la municipalidad aparentemente cuidando nuestros vehículos. Todos sabemos que las personas que nos cobran el llamado derecho de parqueo no cuidan los vehículos; y en relación a la limpieza, ya pagamos el arbitrio de limpieza pública que comprende las zonas donde estacionamos nuestros vehículos, tal como hemos indicado anteriormente.

En este mismo orden de ideas, en el rubro 2 denominado costos de materiales, hay uniformes, letreros, alquiler de equipos de comunicación, pintura, señalización, útiles y accesorios de limpieza, accesorios mecánicos y ticket, por la suma total de S/.54,800. Aquí nuevamente se cuenta los útiles y accesorios de limpieza que deben estar incluidos en el arbitrio de limpieza pública. En el rubro 3) Otros Costos, hay costos de implementación que asciende a la suma de S/.20,000.00 y gastos por implementación adecuada del espacio por la suma de S/.130,000.00, la suma es de S/.150,000. (habría que especificar la diferencia en estos gastos). Asimismo, entendemos que en todo caso este seria un gasto único, y no de mantenimiento, por lo tanto, no debería formar parte de los gastos en los años siguientes.

Hay un artículo interesante en esta ordenanza que es el 6, en el se establecen tres tipos de servicio: i) Servicio Diurno (06:01 a 18:00) para todo tipo de vehículo S/.1.00 Nuevo Sol; ii) Servicio Vespertino (18:01 a 21:00) todo tipo de vehículo S/.2.00 Nuevos Soles; iii) Servicio Nocturno (21:01 a 06:00) para todo tipo de vehículo S/.3.00 Nuevos Soles.

No entendemos a qué se debe que una tasa por la que supuestamente se presta el mismo servicio o aprovechamiento de bienes públicos, ¿cuál es la razón para diferenciar el mismo servicio o el mismo aprovechamiento?.

Finalmente tanto en el artículo 9 como en el 10 de la Ordenanza se denomina inafectación a situaciones que tienen naturaleza jurídica de exoneración, ya que en todos los casos sea que se trate del servicio o del uso o aprovechamiento de bienes públicos este se daría con el solo estacionamiento del auto, pero se les dispensa del pago.

La Ordenanza Municipal No. 012 emitida por la Municipalidad Distrital de San Bartolo, y publicada en el diario El Peruano el 11 de enero del año 2003, se establece la “tasa por servicio de estacionamiento vehicular en el distrito”. Para esta municipalidad se trata de un servicio prestado, así lo señala en el considerando de la norma, cuando refiere “que conforme al inciso 6) del artículo 10) de la LOM, estas son competentes para organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos”. Por otro lado, la Ordenanza refiere en su artículo 1 que además del servicio de estacionamiento vehicular se brindarán servicios conexos como son servicios de vigilancia de vehículos estacionados en las zonas y playas acondicionadas, servicios higiénicos, instalaciones deportivas, control y ordenamiento de vehículos para las zonas y playas de estacionamiento.

Asimismo, precisa el artículo 3 que la obligación tributaria nace al momento de estacionar el vehículo en las zonas y playas habilitadas por la municipalidad. Acaso esto significa que los servicios conexos sólo se brindan a determinadas personas y a otras no, recordemos que a las playas se puede acudir en automóviles y estos pueden ser estacionados… pero también llegan muchas personas en transporte público que no utiliza el estacionamiento, y todas estas personas también pueden gozar de los servicios conexos, como los servicios higiénicos e instalaciones deportivas; en este sentido no entendemos por qué razón la municipalidad incluye dentro del denominado servicio de estacionamiento a otros servicios conexos que se brindan a todas las personas que asistan a las playas, utilicen o no estacionamiento.

La Ordenanza Municipal No. 010-99-MPL emitida por la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, y publicada en el diario El Peruano el 25 de noviembre de 1999 se establece la “tasa por servicio de estacionamiento vehicular”, para ese distrito.

En este sentido, en el artículo 1 se establece en ese distrito el tributo denominado “tasa por servicio de estacionamiento vehicular que deben pagar los usuarios como contraprestación de un servicio que prestará la municipalidad por el aprovechamiento de bienes públicos o Municipales que el uso les brinda”. Nos preguntamos, ¿se trata de un servicio, o se cobra por el aprovechamiento de bienes públicos?.

Pero esta municipalidad aparentemente cobra el servicio por el aprovechamiento de bienes públicos, lo cual no es correcto, ya que o cobras por un servicio o por el aprovechamiento de bienes públicos, son dos cosas completamente diferentes.

En el artículo 3 se precisan algunos conceptos que deben entenderse para efectos de la aplicación de este tributo. En este sentido, se indica que “el servicio de estacionamiento vehicular es la contraprestación de servicios que prestará la municipalidad a los propietarios y sus vehículos en las zonas de estacionamiento”.

Por otro lado, en el artículo 10 se precisa que “la municipalidad, mediante señalizaciones ubicadas en lugares visibles, identificará las zonas habilitadas para el estacionamiento de vehículos, sujetos al pago de la respectiva tasa”.

La Ordenanza Municipal No. 042-97-CDSB
Mediante la Ordenanza No.042-97-CDSB, publicada el 26 de marzo de 1997, se aprobó el llamado Reglamento del Servicio de Estacionamiento y Seguridad Vehicular del distrito de San Borja.

En el artículo 1 de la Ordenanza 042-97-CDSB (en adelante La Ordenanza) se precisa que dicha norma tiene por finalidad regular la tasa por estacionamiento de vehículos, así como los aspectos técnicos y administrativos del Servicio de Estacionamiento y Seguridad Vehicular en la jurisdicción de San Borja”.

Esta norma contiene algunas definiciones, las mismas que se encuentran en el artículo 3, veamos:

A) Estacionamientos Vehiculares: Edificaciones o espacios que tienen como fin proporcionar áreas de parqueo vehicular para uso de la colectividad.
B) Seguridad Vehicular: Seguridad y vigilancia de los vehículos que se encuentren en los estacionamientos vehiculares.
C) Tasa por Estacionamiento Vehicular: Son las tasas que debe pagar todo aquel que estacione su vehículo en zonas comerciales de alta circulación, conforme lo determine la Municipalidad del distrito correspondiente….
D) Tasas por Servicio Público: Son las tasas que se pague por la prestación efectiva de un servicio público individualizado en el contribuyente.
G) Zonas de Parqueo Vehicular: Areas de la vía pública delimitadas por la autoridad municipal para el estacionamiento de vehículos, se distinguen por el pintado en líneas diagonales paralelas de color amarillo y con el lema “ZONAS DE PARQUEO VEHICULAR” en color blanco.

Es sumamente interesante lo que señala el artículo 4 de esta Ordenanza, ya que precisa que “El servicio de Estacionamiento y Seguridad Vehicular13 se brindará en las zonas de parqueo vehicular. Está orientado a otorgar a los usuarios las facilidades necesarias de estacionamiento, así como de vigilancia, orden vial, grúa, auxilio mecánico y prevención de daños materiales ocasionados por personas de conducta antisocial”.

Esto significa que la Municipalidad de San Borja nos brinda a todos los usuarios de las zonas de parqueo vehicular, el servicio de seguridad y vigilancia de nuestros vehículos, además de ser necesario el servicio de grúa y auxilio mecánico, así como la prevención de daños materiales ocasionados por terceros. Si esto es así, aparentemente hay la prestación directa del servicio de vigilancia, y en el improbable caso que nuestros vehículos sufran algún daño, producto de robo, u otro tipo de daño a nuestros vehículos, estamos en la posibilidad de reclamarle a la Municipalidad que asuma el riesgo que le trasladamos como consecuencia del pago de la denominada “Tasa de Estacionamiento Vehicular”. Nos preguntamos, ¿eso realmente ocurre? es decir, la Municipalidad ¿presta efectivamente el servicio de vigilancia?.

Hasta donde tenemos entendido, en la Municipalidad de San Borja se presta el servicio de grúa y auxilio mecánico gratuitamente a todos los usuarios que lo soliciten, siempre que los vehículos se encuentren dentro de la jurisdicción de San Borja. El usuario sólo tiene que llamar por teléfono a la Central de Emergencias de Serenazgo, dar las señas del vehículo, el lugar donde se encuentra ubicado, e inmediatamente se dispone que se le preste el servicio ya sea de auxilio mecánico, de grúa, o de ambos, sin que sea necesario, es decir, sin que sea un requisito que el auto se encuentre estacionado en una de las denominadas “Zonas de Parqueo Vehicular”.

De lo anteriormente señalado, podemos afirmar que, el servicio de grúa o de auxilio mecánico no se presta por haber pagado una tasa de estacionamiento vehicular, sino que se presta a todo aquel que se encuentre ubicado en el distrito. Así tenemos, que el servicio que aparentemente estaría prestando la Municipalidad de San Borja, sería el servicio de “vigilancia”, que tal como hemos indicado, habría que constatarlo.

Por otro lado, esta Ordenanza nuevamente incurre en el error de confundir la inafectación con la exoneración, así en el artículo 12, se precisa cuales son los casos que se encontrarían “Inafectos al pago de la tasa” (anteriormente hemos señalado las diferencias entre estas dos instituciones del derecho tributario).

Asimismo, se precisa en el artículo 7 el monto correspondiente a la tasa que debe pagar el usuario del “servicio de estacionamiento y seguridad vehicular”14 .

VIII CONCLUSIONES

1.- Las Municipalidades que no presten un servicio efectivo al sujeto que estaciona su vehículo en el distrito en las zonas denominadas “zonas de parqueo vehicular”, no pueden cobrar la denominada Tasa de Estacionamiento Vehicular, ya que no existe hecho generador de la tasa.

2.- La llamada Tasa de Estacionamiento Vehicular, se denominó inicialmente Derecho de Parqueo Vehicular, por el cual se cobraba una tasa y se prestaba el servicio de guardianía de los vehículos estacionados. No obstante ello, con el transcurso del tiempo, se dejó de prestar este servicio, pero se sigue cobrando por un servicio en muchos casos inexistente.

3.- Las municipalidades por lo general no definen en la norma de creación de la Tasa de Estacionamiento Vehicular, en qué va a consistir el servicio que se va a prestar por el cobro de esa tasa, o a veces incluyen servicios que se otorgan a la generalidad de los vecinos gratuitamente, como es el caso del servicio de grúa y auxilio mecánico en la Municipalidad de San Borja.

4.- Aunque el artículo 66 de la Ley de Tributación Municipal señale entre las tasas que pueden imponer las municipalidades, la de Estacionamiento de Vehículos, esto no significa que se trate de una tasa, ya que las instituciones se identifican por su esencia (naturaleza jurídica) y no por la denominación que se les asigne.

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* Este artículo no hubiera sido posible sin la generosa colaboración de María Teresa Montalbán, quien siempre y en todo momento está dispuesta a prestar su tiempo en las labores académicas que nos ocupan; me une a ella una grata amistad desde que fuera mi alumna en la Universidad Católica, y estoy segura que en un futuro cercano será una destacada profesional.
1 La opción legislativa se encuentra en el artículo 74 de la Constitución vigente.
2 Entre otras, esta.
3 Norma II Título Preliminar del Código Tributario.
4 Con esta Ordenanza se derogan los Edictos 184 -93 y 196-94, dispositivos que analizaremos posteriormente.
5 El subrayado es nuestro.
6 El subrayado es nuestro, la propia norma está reconociendo. expresamente que se trata de un servicio público prestado al contribuyente.
7 El subrayado es nuestro.
8 El subrayado es nuestro.
9 “Tasas y Precios Públicos” En: Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario Vo. 21, diciembre 1991.
10 En Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Tomo I, p. 96.
11 El subrayado es nuestro.
12 El subrayado es nuestro.
13 El artículo 3 define como seguridad vehicular, a la seguridad y vigilancia de los vehículos que se encuentren en los estacionamientos vehiculares.
14 El subrayado es nuestro, aparentemente se incluye el servicio de seguridad vehicular.

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