LOS LÍMITES AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO

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*Carmen del Pilar Robles Moreno
Profesora de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catolica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

I INTRODUCCION

En la Edad Media europea predominaba el Estado medieval, en donde el gobernante se encarnizaba en la figura del Rey, el mismo que -para administrar los asuntos públicos- fue adoptando determinados roles y facultades.

Este amplio margen de maniobra para atender los asuntos públicos fue utilizado por los Monarcas muchas veces con prudencia, pero en otras oportunidades con abuso.

A fines del siglo XVIII, con el advenimiento del Estado moderno, la emergente clase burguesa señaló la necesidad de una mayor racionalidad en el manejo de los asuntos públicos y en la conducción de la actividad estatal en general.

En otras palabras, llegó el momento en el cual el poder se tenía que despersonalizar, de esta forma, de la persona del Rey había que pasar a los órganos y funciones del Estado.

Es así como van ganando adeptos ideas tales como: seguridad jurídica, división y especialización de los poderes del Estado, teoría de los derechos adquiridos, métodos de interpretación, etc. cuyo común denominador es precisamente dotar de mayor racionalidad al accionar de los órganos del Estado, con la finalidad de evitar abusos y de esta manera garantizar una vida ordenada y tranquila para todas las personas.

Dentro de este orden de ideas, el desarrollo de un Estado de Derecho llevó a la necesidad de garantizar la justicia constitucional. Dentro de esta necesidad de garantizar a los ciudadanos la justicia constitucional, se desarrolló lo que denominamos jurisdicción constitucional, y la aparición de un órgano muy especial por la naturaleza de sus funciones: el Tribunal Constitucional1, veamos:

Hay dos maneras de defender el orden constitucional, la primera de control judicial del poder, esto que es el juez el encargado de la defensa del orden constitucional, esta forma aparece con la sentencia de 1803 de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica2, en el caso Marbury vs. Madison; con este control judicial de poder se busca resguardar las libertades de los ciudadanos. La segunda forma es defender el orden constitucional incluso de los mismos jueces, esto ocurre generalmente cuando los tribunales de justicia no son capaces de garantizar el orden constitucional, de tal manera que la defensa del orden constitucional se defiende creando un órgano distinto llamado Tribunal Constitucional, es así que a comienzos del siglo XX muchas constituciones europeas crean sus propios Tribunales Constitucionales, y luego las Constituciones de países de Latinoamérica adoptan esta forma, como es el caso peruano, que adopta esta figura con la Constitución de 1979.

En este orden de ideas, nosotros consideramos que para el caso peruano y teniendo en cuenta el desarrollo del poder judicial, ha sido acertada la decisión del Constituyente de crear un Tribunal Constitucional, más aún, se hace necesario seguir contando con un Tribunal Constitucional, ya que el juez ordinario no garantiza el orden constitucional al que todos aspiramos.

El Tribunal Constitucional tiene dos particularidades. En primer lugar se dedica a trabajar con la norma positiva más importante del sistema jurídico: la Constitución. En el Perú el Tribunal Constitucional es el máximo intérprete de la Constitución.

En segundo lugar esta actividad del Tribunal Constitucional suele generar toda una zona de tensión (invasión de competencias) con las funciones de otros órganos del Estado de primera magnitud tales como el Congreso de la República, Poder Judicial, Jurado Nacional de Elecciones, etc.

Muchas veces una sentencia del Tribunal Constitucional puede terminar por modificar una ley. Por otra parte una sentencia del Tribunal Constitucional puede generar conflictos con relación a determinadas sentencias del Poder Judicial.

Entonces viene la pregunta: ¿Cuáles son los límites del Tribunal Constitucional?.

Esta pregunta invita a reflexionar -en buena cuenta- sobre la racionalidad del ejercicio de la facultad de interpretar la Constitución, por parte del Tribunal Constitucional.

Como sabemos, de conformidad con el principio de legalidad, todo órgano del Estado -incluido el Tribunal Constitucional- se encuentra sometido a los parámetros que son señalados por la Constitución y la ley. En este sentido, nosotros consideramos que si bien es cierto el Tribunal Constitucional puede interpretar la Constitución no tiene competencia para modificar una ley.

De otro lado, el Tribunal Constitucional es un órgano de control del Poder Judicial, por ejemplo cuando revisa las sentencias denegatorias de procesos de amparo, pero no puede ni debe invadir la autonomía técnica del Poder Judicial.

Nuestra hipótesis de trabajo es que el ejercicio de la labor interpretativa de la Constitución por parte del Tribunal Constitucional debe ser lo más racional posible; es decir que debe ser compatible y complementaria con la organización y funciones de los demás órganos que forman parte del Estado de Derecho.

Allí donde el Tribunal Constitucional excede los márgenes de racionalidad en su actuar, provoca un resentimiento del Estado de Derecho, con evidentes perjuicios para la sociedad.

Por tanto vamos a estudiar los límites del accionar del Tribunal Constitucional en su labor de interpretar la Constitución, dentro del contexto de un Estado de Derecho. En este entendido, haremos un breve análisis de por qué en el Perú tenemos Tribunal Constitucional –a diferencia de otros países-, qué ha señalado tanto la Constitución como su Ley Orgánica, para luego pasar analizar las competencias y límites del Tribunal, desde el punto de vista de las interpretaciones que ha efectuado, que como hemos señalado son sin duda con la finalidad de defender los derechos constitucionales y la dignidad del ser humano, pero ha sido y es criticado porque se considera que se ha excedido y viene excediéndose en sus funciones. Finalmente, queremos dejar claro que consideramos indispensable en un país como el nuestro que exista Tribunal Constitucional, pero consideramos que hay que buscar que no se exceda en sus competencias para que prime el Estado de Derecho, pues en base a la defensa del mismo, no se deben vulnerar normas constitucionales, o legislar positivamente.
II EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO

En el Perú no existe la confianza suficiente en el poder legislativo como garante de los derechos fundamentales y del orden social, de otro lado hay desconfianza histórica en el poder judicial, de tal manera que históricamente somos un país con debilidad en la democracia, y es ello justamente lo que hace necesario la existencia de un Tribunal Constitucional.

Lo importante para los ciudadanos es que se tutele la garantía constitucional, que las garantías y derechos establecidos en la Constitución, así como todo lo que contiene tanto en el fondo como en la forma se respeten o se hagan respetar, para que ella (la Constitución) constituya la garantía de una vida en democracia para todos los ciudadanos; y como en nuestro caso, poderes como el legislativo es incapaz de hacerlo además por su propia naturaleza (no se puede pedir que quien emite las normas sea quien además controle la constitucionalidad de las mismas), y de otro lado, el poder judicial que ha demostrado a lo largo de nuestra historia debilidad estructural para garantizar la supremacía constitucional, la justicia constitucional, deviene como una necesidad la jurisdicción constitucional ejercida por un Tribunal, en un primer momento denominado Tribunal de Garantías Constitucionales y luego Tribunal Constitucional.

La Constitución de 1979 crea por primera vez en el Perú el Tribunal de Garantías Constitucionales3 (artículo 296), y señaló que era el órgano de control de la Constitución, en ese momento con nueve miembros, tres designados por el Congreso, tres por el Poder Ejecutivo y tres por la Corte Suprema.

Con la Constitución de 1993 el constituyente cambia de nombre por Tribunal Constitucional4 , y señala en su artículo 201 que el TC es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años. Los miembros del TC son elegidos por el Congreso de la República.

Con la Ley 28301 se aprobó la actual Ley Orgánica del Tribunal Constitucional5 (entró en vigencia a partir del 1 de diciembre 2004) y precisa su artículo 1 que “El Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica”.

Ese mismo día (01.12.2004) entró en vigencia el Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 28237 6, que señala en su artículo II del Título Preliminar que “son fines esenciales de los procesos constitucionales7 garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales”.

De otro lado, el Reglamento Normativo del TC, aprobado por Resolución Administrativa No.095-2004-P/TC 8, señala en su artículo 1 que el TC es el órgano supremo de interpretación y control de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Sólo está sometido a la Constitución y a su Ley Orgánica.

En este sentido, el TC vela por el respeto al principio de supremacía constitucional y constituye el órgano supremo de interpretación, integración y control de la constitucionalidad. En este sentido, el TC, a través del proceso de inconstitucionalidad de la ley, puede decidir que norma es contraria a la Constitución y que norma no; además el TC, mediante un proceso de habeas corpus o amparo, tiene la facultad de declarar en ultima instancia la inaplicación de una norma, por violación de la Constitución en un caso específico.

III CONSTITUCION Y LEY ORGANICA

Como ha señalado el artículo 1 de la LOTC, el Tribunal Constitucional se encuentra sometido solamente a la Constitución y a su Ley Orgánica, y no se encuentra sometido a ningún otro órgano constitucional, esto significa que los primeros límites al TC los encontramos en la propia Constitución así como en su Ley Orgánica.

Ahora bien, como sabemos, los magistrados del TC son elegidos (entiéndase designados) por el Congreso (órgano constitucional del Estado peruano), pero estamos señalando el itinerario en el nombramiento de los magistrados o miembros del TC, otra cosa diferente es el Tribunal Constitucional como órgano de control de la Constitución.

No obstante ello, la forma de designación de los magistrados del TC no es irrelevante, ya que sus miembros deben tener requisitos mínimos e indispensables para garantizar la autonomía del TC, esto significa que el juez constitucional debe ser una persona no solamente preparada en los temas necesarios para el desarrollo de sus funciones, sino que además debe ser independiente, imparcial y con un alto grado de compromiso y servicio a la Administración Pública.

Son justamente los magistrados del TC quienes harán posible un TC organizado como un verdadero tribunal de justicia, de tal manera que se garantice que se cumplan los principios de independencia e imparcialidad. Lo dicho no significa que estemos proponiendo un TC neutro, es cierto que el juez constitucional tiene que crear, decidir y generalmente tomar posición, pero esta posición debe ser por la defensa de los derechos constitucionales y por el Estado de Derecho, dentro del principio de razonabilidad de sus funciones.

Ahora bien, nosotros consideramos que cuando se señala como límite a la Constitución, esto tampoco significa que el TC debe limitarse a ser un legislador negativo, puede ser un legislador positivo, el problema está en cuales son los límites de ese legislador, pues como sabemos para el caso del Poder Legislativo los límites están claramente establecidos en la propia Constitución, que no es el caso del TC, quien invoca además de su Ley Orgánica a un Reglamento interno, como veremos más adelante.

En este orden de ideas, el TC viene a ser considerado como una alternativa posible de una última instancia racional y objetiva de respeto del juego político según las reglas establecidas en la Constitución 9, en buena cuenta de esto se trata, de respetar las reglas y no sobrepasarlas.

IV PROYECTO DE LEY SOBRE LIMITES AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En esta parte del trabajo, efectuaremos algunos comentarios en relación al proyecto de Ley 14321/2005-CR 10, que aunque no llegó a ser aprobado por el Congreso de la República, refleja de alguna manera la intención de limitar las facultades del TC. En la parte de análisis de fundamentación de este proyecto se sostiene que el TC con sus sentencias invade ámbitos de competencia que la Constitución ha reservado a otros órganos constitucionales, como el Congreso de la República por ejemplo, de otro lado, también se sostiene que el TC vulnera el Principio de separación de poderes, de constitucionalidad y de seguridad jurídica. De otro lado, propone limitar el actuar del TC sólo como legislador negativo, es decir, expulsar del ordenamiento jurídico aquellas normas que vulneran la Constitución en la forma o en el fondo.

De otro lado señala el fundamento del proyecto que la Constitución no ha establecido entre las atribuciones del TC dictar sentencias manipulativas11, aditivas12 sustitutivas o reductoras13 al momento de resolver las demandas de inconstitucionalidad, asimismo, ni la LOTC ni el CPC14 han establecido posición alguna relativa a la atribución del TC para emitir sentencias interpretativas.

En este orden de ideas se señala que la función legisladora sólo le corresponde al Poder Legislativo y no al TC15, de tal manera que cualquier otro órgano, más aún si se trata de uno de rango constitucional, debe cumplir con las funciones que su Ley Orgánica le atribuye sin interferir dentro de la función legislativa. Asimismo señala que el intérprete constitucional no puede crear normas en el ordenamiento jurídico, pues, escaparía a su principal función que es otorgar un sentido a las normas contenidas en la Constitución.

No obstante lo señalado en los fundamentos del proyecto comentado, nosotros consideramos que no cabe ninguna duda que el TC es el órgano supremo de control de la constitucionalidad y debe garantizar que la legislación emitida por los órganos competentes no violente la Constitución formal y materialmente, de tal manera que su función principal es identificar y expulsar del ordenamiento jurídico aquellas normas o parte de ellas que pudieran estar presentes en el ordenamiento jurídico.

Esto obviamente no lo podría efectuar el TC sin una debida interpretación, por eso consideramos que el punto más importante que se debe analizar para estudiar los límites del accionar del Tribunal Constitucional es su labor de interpretar la Constitución. Esto es, cuando el TC interpreta, ¿puede modificar normas legales?, y si cuando interpreta colisiona con otros órganos constitucionales, ¿esa interpretación es racional y está actuando dentro de sus límites?.

Consideramos que aunque la interpretación en materia constitucional es flexible, siempre sigue siendo interpretación, y vía interpretación de la constitucionalidad, el TC no puede (porque no tiene facultad para ello) modificar una norma, ya que estaría irrumpiendo en competencias que no ostenta, cual es la de ser un legislador positivo, esta facultad está reservada para el poder legislativo, el ejecutivo cuando se le delegan facultades, o aquellos niveles de gobierno a quienes la Constitución le ha dado función legislativa (por ejemplo gobiernos locales).

Entendemos que es en este orden de ideas que el TC16 señala que La Constitución normativa no sólo se hace efectiva cuando se expulsa del ordenamiento la legislación incompatible con ella, sino también cuando se exige que todos los días las leyes deban ser interpretadas y aplicadas de conformidad con ella (sentencias interpretativas); cuando se adecúa (o se exige adecuar) a éstas a la Constitución (sentencias sustitutivas, aditivas, exhortativas); o cuando se impide que la Constitución se resienta sensiblemente por una declaración simple de inconstitucionalidad, no teniéndose en cuenta las consecuencias que ésta genera en el ordenamiento jurídico (sentencias de mera incompatibilidad).

V POSICION DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El TC a raíz de la Sentencia 0030-2005-PI/TC, ha aclarado su posición como supremo intérprete de la Constitución, en este sentido señala el TC que “La Constitución es la norma jurídica suprema del Estado, tanto desde un punto de vista objetivo-estructural”17.

En esta misma sentencia, el TC manifiesta la naturaleza de la Constitución como norma jurídica y la interpretación que le es inherente, para luego ocuparse de la jurisdicción constitucional, y en particular del TC, como elementos de equilibrio en el Estado social y democrático de Derecho. En este sentido señala que la Constitución como norma jurídica es interpretable, pero asegurando su proyección y concretización, de manera tal que los derechos fundamentales reconocidos en ella constituyan verdaderas manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana.

En esta sentencia el TC también responde a la pregunta de ¿Por qué el artículo 1 de la LOTC establece que el Tribunal Constitucional es el supremo intérprete de la Constitución?.

Sobre esto señala que a través de los procesos constitucionales18 se garantiza la fuerza normativa de la Constitución, y es el TC el encargado de dirimir en última19 o única instancia20 tales procesos, resulta que al interior del Poder Jurisdiccional el Tribunal Constitucional es su órgano supremo de protección21 y, por ende, su supremo intérprete; esto significa que no es el único interprete, pero sí el supremo.

De otro lado, es interesante ver como el TC señala que como intérprete supremo de la Constitución22 goza de un amplio margen en la determinación de los métodos interpretativos e integrativos que le sean útiles para cumplir su función de “órgano de control de la Constitución”, agregando que “todo ello con pleno respeto por los límites que de la propia Norma Fundamental deriven”. Nos preguntamos ¿Cuáles son los límites que derivan de la Constitución?, entendemos que el pleno respeto a los derechos constitucionales, el respeto por la autonomía de los otros poderes del Estado, actuar con la responsabilidad que la Constitución exige, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución.

También señala el TC que como el juez tiene el deber de presumir la constitucionalidad de las leyes23, sólo pueda inaplicarla24 o dejarla sin efecto25, cuando su inconstitucionalidad sea manifiesta, es decir cuando no exista posibilidad alguna de interpretarla de conformidad con la Constitución.

En este mismo orden de ideas, el TC señala que el fundamento constitucional de las sentencias interpretativas propiamente dichas se encuentra en los artículos 38º, 45º y 51º de la Constitución, que la reconocen como norma jurídica (suprema). Nosotros consideramos que las sentencias interpretativas del TC tienen límites, siendo el principal que se debe respetar el límite entre la interpretación y la creación o modificación de leyes, en este sentido, no puede el TC vía interpretación crear o modificar leyes, sí puede expulsarlas del ordenamiento jurídico, pues es una función que la Constitución le ha encomendado.

Asimismo el TC ha precisado que en su condición de poder constituido, se encuentra sometido, como todos, a los límites establecidos en la Constitución, y reconoce como límites para la emisión de sentencias interpretativas e integrativas entre otras a: i) En ningún caso vulnerar el principio de separación de poderes26, 27.

Sobre esto es necesario recordar que no hay libertad si el poder de juzgar no está deslindado y debidamente delimitado del poder legislativo y del poder ejecutivo, pues se corre el peligro de que el juez podría llegar a convertirse en un legislador, esto significa claramente que el principio de separación de poderes es un límite para el juez Constitucional y por ende para el TC.

VI AUTONOMÍA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

6.1. AUTONOMÍA PROCESAL

Si estamos analizando la autonomía del TC, es necesario referirnos a la autonomía procesal del mismo. Como sabemos, el proceso constitucional es un instrumento que sirve para garantizar la tutela efectiva de los derechos constitucionales, en este entendido, no dudamos que el TC goce de autonomía procesal para desarrollar o complementar, pero no para modificar ni innovar la regulación del CPC, ya que como órgano de control constitucional tendrá que encontrar la vía para tutelar los derechos de las personas, y el CPC no debe ser una traba, sino un instrumento para viabilizar el ejercicio de las potestades del TC, por ello, ahí donde el TC pueda interpretar o complementar el CPC consideramos que está efectuando interpretación racional, pero ahí donde el TC invade competencias procesales que no tiene, está vulnerando el principio de legalidad.

Ahora bien, surge la pregunta ¿puede el TC crear reglas procesales?, nosotros consideramos que ahí donde la creación de las reglas procesales están complementando normas del CPC, sin desnaturalizarlo y sin modificarlo, sí puede hacerlo, ya de otro modo, podría darse el caso que no se podría garantizar el cumplimiento de los fines del TC que es garantizar el respeto a los derechos fundamentales.

Ahora bien, no entendemos las reglas procesales como nuevas normas, sino como complemento o desarrollo o interpretación de las ya existentes del CPC, por lo tanto significa que la creación de estas llamadas reglas procesales tiene límites, que es no crear normas positivas, ni modificar las normas procesales existentes, en todo caso, tiene iniciativa legislativa que puede ejercer, sin invadir la esfera del legislador que no le corresponde ni la ostenta.

Por ejemplo, el establecimiento del amicus curie28 (figura no prevista en el CPC, pero sí en el Reglamento Normativo del TC)29, o del litis consorte facultativo30, o la del partícipe31 (figuras tampoco prevista en el CPC) consideramos que son reglas procesales, no se está contraviniendo ninguna norma del CPC, por el contrario, se está complementando lo regulado por el CPC, de tal modo que la intervención del amicus curie o del litis consorte o del partícipe, puedan constituir elementos valiosos para la determinación que tome el TC en la resolución de la sentencia correspondiente.

En este orden de ideas, es que señalamos que en principio, el TC se encuentra sometido al Código Procesal Constitucional32, no obstante ello en algunas sentencias, crea reglas procesales que complementan al CPC, pero en otros casos el TC se aleja del CPC, e inclusive ha modificado alguno de sus artículos, veamos:

Señala el fundamento 38 de STC 04119-2005-AA/TC, lo siguiente: “La autonomía procesal del TC permite abrir el camino para una verdadera innovación de sus propias competencias. Esta capacidad para delimitar el ámbito de sus decisiones por parte del Tribunal tiene como presupuesto la necesidad de dotar de todo el poder necesario en manos del Tribunal para tutelar los derechos fundamentales más allá incluso de las intervenciones de las partes, pero sin olvidar que la finalidad no es una finalidad para el atropello o la restricción. Este “sacrificio de las formas procesales” sólo puede encontrar respaldo en una única razón: la tutela de los derechos, por lo que toda práctica procesal que se apoye en este andamiaje teórico para atropellar los derechos o para disminuir su cobertura debe ser rechazado como un poder peligroso en manos de los jueces”.

De otro lado, señala el TC en la STC 020-2005-PI/TC que como máximo intérprete de la Constitución y órgano supremo de control de la constitucionalidad, es titular de una autonomía procesal para desarrollar y complementar la regulación procesal constitucional a través de la jurisprudencia, en el marco de los principios generales del Derecho Constitucional material y de los fines de los procesos constitucionales; asimismo señala que la autonomía procesal está sujeta a los siguientes límites:

a) La regulación constitucional y legal en donde se han establecido los principios fundamentales del proceso constitucional, en este caso el artículo 200º de la Constitución, el Código Procesal Constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
b) Se realiza en base al uso del Derecho Constitucional material, pero no de manera absoluta.

En este mismo orden de ideas, el TC con la STC 1417-2005-AA/TC, reafirma la autonomía procesal con que cuenta, veamos, señala el TC 33 que, goza de autonomía procesal que informa a las funciones de valoración, ordenación y pacificación, por ello, dentro del marco normativo de las reglas procesales que le resultan aplicables, goza de un margen razonable de flexibilidad en su aplicación, de manera que toda formalidad resulta finalmente supeditada a la finalidad de los procesos constitucionales: la efectividad del principio de supremacía de la Constitución y la vigencia de los derechos fundamentales, por ello señala el TC que la norma III del Título Preliminar del CPC indica que el juez constitucional puede adecuar la exigencia de las formalidades previstas en el CPC al logro de los fines de los procesos constitucionales, por lo que goza de cierto grado de autonomía para establecer determinadas reglas procesales o interpretar las ya estipuladas, cuando se trate de efectivizar los fines de los procesos constitucionales.

Sobre esto nos permitimos efectuar los siguientes comentarios: i) el CPC es una norma de naturaleza instrumental que tiene por finalidad regular los procesos constitucionales, cuyos fines son garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales34; ii) Esto significa que los presupuestos procesales tienen que estar contenidos en el CPC, y el TC para garantizar los derechos de las personas, aplica e interpreta el CPC, pero no tiene facultad ni competencia para modificar el CPC; iii) Como hemos podido apreciar del párrafo anterior, el TC fundamenta su autonomía procesal (que lo coloca en algunas situaciones por encima de las normas del CPC, e inclusive ha modificado algunos artículos del CPC –como veremos más adelante-) en que el sacrificio de las formas procesales se justifica en la tutela de los derechos.

Nosotros consideramos que el TC al tener facultades de iniciativa de proponer leyes o modificación de las mismas, tiene que adecuarse a las normas existentes y si considera que hay normas que no le permiten ejercer sus funciones como órgano de control de constitucionalidad, debería proponer los cambios que considere convenientes, pero no utilizar las sentencias para vía interpretación modificar el CPC.

En este mismo orden de ideas, cuando el TC señala que se encuentra facultado para desarrollar y complementar la regulación procesal constitucional a través de la jurisprudencia, esto no significa -a nuestro entender- modificar el CPC.

6.2. RESOLUCIONES NO REVISABLES EN SEDE JURISDICCIONAL

Como sabemos, precisa el artículo 142 de la Constitución vigente que “no son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces”.

De otro lado, el CPC en su artículo 5 numeral 8 precisaba que “No proceden los procesos constitucionales cuando: “se cuestionen las resoluciones del JNE 35 en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la tutela procesal efectiva..”. Posteriormente con la Ley 28642 se modifica este numeral de la siguiente forma “no proceden los procesos constitucionales cuando se cuestiones las resoluciones del JNE en materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares bajo responsabilidad. Resoluciones en contrario, de cualquier autoridad no surten efecto legal alguno. La materia electoral comprende los temas previstos en las leyes electorales y aquellos que conoce el JNE en instancia definitiva”.

Como podemos apreciar, la modificación legislativa (Congreso de la República) buscaba reafirmar que las resoluciones emitidas por el JNE no son revisables, tal como lo ha señalado el artículo 142 de la Constitución vigente.

Con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 28642, se interpuso un proceso de inconstitucionalidad contra esta ley, y el TC mediante la STC 00007-2007-PI/TC declaró fundada la demanda, y en consecuencia inconstitucional el artículo único de la Ley 28642, y como consecuencia de ello, el CPC no tiene numeral 8) en su artículo 5. Es importante resaltar las razones por las cuales el TC considera que las resoluciones del JNE sí son revisables, lo serán señala, en la medida en que violen derechos constitucionales.

Nosotros consideramos que independientemente de lo señalado por el artículo 142 de la Constitución y del numeral 8) del artículo 5 del CPC (hoy norma expulsada de la legislación), si el TC es el órgano de control de la constitucionalidad, tiene que velar porque los derechos constitucionales se encuentren garantizados36.

Asimismo, podemos apreciar la constante tensión entre los poderes del Estado peruano y el TC, esto no sucede sólo en el caso peruano, sino en casi todos los Estados donde existe TC, ya que la labor del TC es muy compleja y llena de tensiones de tipo social, político y económico, tarea difícil cuando se trata de velar por los derechos constitucionales en un país donde los círculos de poder son tan grandes.

Algo similar al JNE ha sucedido con las resoluciones del Concejo Nacional de la Magistratura, la Constitución ha señalado en forma expresa que no son revisables y el TC ha señalado que lo son cuando vulneren derechos constitucionales. Nuestra posición es la misma, nuestras normas incluso las Constitucionales tienen inconsistencias, y si bien es cierto el TC debe controlar la constitucionalidad del sistema, también es cierto que se deben corregir por la vía legal (sea modificando la Constitución, sea modificando el CPC, o la norma que se deba modificar) éstas, para que el TC no tenga que recurrir a este tipo de sentencias, que si bien es cierto tutelan los derechos fundamentales, a veces lo hacen al filo del límite o sobrepasando el límite de sus funciones, ya que vía interpretación se pueden sustentar muchas cosas con la finalidad de llegar adonde se quiere llegar, nos explicamos, si el TC quisiera sustentar que las sentencias del JNE no son revisables, lo puede hacer, y probablemente con la misma consistencia de su posición actual.

6.3. AMPARO CONTRA AMPARO

De otro lado, el artículo 200 numeral 2) de la Constitución señala sobre que procede el proceso de amparo y sobre que no procede este proceso, así refiere que el proceso de amparo procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos –diferentes al proceso de habeas corpus- reconocidos por la Constitución, con excepción de los siguientes: no procede contra normas legales, ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular.

En este mismo sentido, el numeral 6) del artículo 5 del CPC precisa que No proceden los procedimientos constitucionales cuando se cuestione una resolución firme recaida en otro proceso constitucional o haya litispendencia.

Como sabemos, no obstante lo señalado por la Constitución, el TC ha señalado que sí procede el amparo contra resoluciones judiciales, contra procesos de amparo37, sobre esto ha señalado el TC que el amparo contra amparo no procede contra una resolución judicial firme recaída en otro proceso de constitucional, donde se han respetado de modo escrupuloso el debido proceso y la tutela procesal efectiva; caso contrario, sí procede el proceso de amparo, y este debe ser el sentido del CPC en su artículo 5, inciso 6 38.

Agrega el TC que el amparo contra amparo se configura como una excepción dentro de la excepción, por lo que los jueces deben valorar la intensidad de la afectación y el nivel de acreditación que se presente a efectos de no permitir que cualquier alegación pueda merecer una nueva revisión de los procesos constitucionales. Su uso excepcional sólo podrá prosperar por única vez y conforme a las reglas expuestas en la referida sentencia.

Es interesante ver como en la sentencia comentada, el TC señala que se desprende del artículo 5.6 del CPC que no sería posible iniciar una demanda de amparo para cuestionar una resolución firme recaída en otro proceso constitucional, pero el propio TC ha establecido la posibilidad del amparo contra amparo, porque tiene fuente constitucional directa en el segundo párrafo del artículo 200.2 de la propia Constitución –tal como hemos referido en párrafos anteriores-; esto significa que a decir del TC, como la Constitución está por encima del CPC, se aplica la Constitución y no el CPC, esto, a nuestro entender, así emane de la Constitución, se concretiza en que vía una sentencia del TC se está modificando el artículo 5 del CPC. En este sentido, para conocer el CPC no es suficiente con la norma y las modificaciones legislativas, sino las sentencias del TC que han modificado este código.

Esto significa que para el TC en base a su autonomía procesal se encuentra facultado para dar normas (denominadas reglas por el TC en la sentencia) de naturaleza procesal, que como podemos apreciar tienen naturaleza vinculante y por lo tanto ya no estarían interpretando, en este caso en concreto el artículo 5 numeral 6) del CPC, sino modificándolo, esto significa que mediante una sentencia el TC modifica (en aras de su autonomía procesal) el CPC.

6.4. RECURSO DE AGRAVIO CONSTITUCIONAL

De acuerdo a lo señalado por el artículo 18 del CPC, contra una sentencia desestimatoria de segundo grado, procede el recurso de agravio constitucional39 ante el TC.

Ahora bien, sucede que cuando el TC emite un precedente constitucional vinculante este es de obligatorio cumplimiento como si se trataría de una norma legal (así lo señala el artículo VII del Titulo Preliminar del CPC)40; pero debido a que el artículo 18 del CPC sólo establecía el RAC para las sentencias desestimatorias, los jueces inaplicaban un precedente constitucional vinculante. Por lo que ante la falta del mecanismo procesal idóneo, el TC dictó la sentencia que señalamos en el siguiente párrafo a su parecer subsanando este impase, dictando las reglas para el caso de las sentencias estimatorias. Esto significa que ahora si nosotros tenemos a la mano sólo el CPC, específicamente el artículo 18 no tenemos las reglas para el RAC, ya que debemos tener tanto esta norma legal como las reglas dictadas por el TC; veamos:

Con la STC 4853-2004-PA/TC 41, se establecieron las reglas aplicables para el trámite del nuevo supuesto establecido a través de esa sentencia, para la procedencia del recurso de agravio constitucional cuando se trata de una sentencia estimatoria de segundo grado.

En este sentido, el TC estableció las reglas42 para el trámite procesal del RAC contra una sentencia estimatoria que haya sido dictada sin tomar en cuenta un precedente constitucional vinculante emitido por el TC, y tal como lo señala la sentencia, se establece como precedente vinculante conforme al artículo VII del Título Preliminar del CPC las reglas indicadas para la admisión del RAC a favor del precedente.

Este caso es quizás el que más nos devela como el TC toma o tiene que adoptar medidas que lindan ya no con interpretar o completar las normas procesales, sino prácticamente modificar el CPC, con sentencias que tienen rango normativo (no rango de ley, pero sí rango normativo).

A nuestro parecer con estas reglas del RAC, el TC ha modificado el artículo 18 del CPC, ante ello, nos preguntamos, estamos ante un problema de límites del TC, o estamos ante un problema del Estado Peruano.

¿Por qué no se ha previsto un mecanismo para que cuando una sentencia del TC tenga naturaleza de precedente constitucional y sea necesario modificar una norma legal, el Congreso lo haga (lamentablemente aquí tenemos un problema de tensión entre órganos del Estado)?. Como sabemos, si bien es cierto una ley se puede inaplicar, un procedente no se puede inaplicar, por lo tanto, siendo el precedente casi una norma legal, no tiene rango de ley, pero parecería tan o más fuerte que la ley.

VII CONCLUSIONES
1. El Tribunal Constitucional en su condición de órgano de control constitucional tiene que velar porque se protejan y garanticen los derechos y bienes constitucionalmente protegidos.

2. La defensa de estos derechos en un Estado como el peruano, donde las normas no guardan la coherencia y sistemática necesaria, hacen que la labor del Tribunal Constitucional al momento de concretar sus funciones se haga por decir lo menos, compleja y complicada, de tal manera que muchas veces, se tenga que incurrir en algunos excesos para defender la primacía de la constitucionalidad.

3. Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y otros órganos constitucionales del Estado peruano, se agudizan cuando las sentencias del Tribunal invaden esferas de otros órganos.

4. Por el momento, no es conveniente dictar una norma donde se establezcan los límites al ejercicio de la potestad del Tribunal Constitucional, esto podría ser peligroso, ya que a consecuencia de ello, podría derivar en un Tribunal pasivo.

5. Sería conveniente que se establezcan canales para que los órganos del Estado efectúen un trabajo conjunto en busca del bienestar común.

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CITAS
1 Órgano central de tipo judicial para el control de constitucionalidad.
2 La Corte Suprema es soberana en la interpretación de la Constitución.
3 Pero inició actividades en noviembre del año 1982.
4 Para efectos de este trabajo TC.
5 Para efectos de este trabajo LOTC.
6 Norma que fue publicada en el diario oficial El Peruano el 31.05.2004, con aplicación diferida de la norma a los seis meses de su publicación.
7 Habeas Corpus, amparo, habeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad.
8 Que en estricto debería contener las disposiciones normativas internas del TC.
9 Andrés Bordalí Salamanca, Exposición magistral pronunciada en Valdivia con motivo de la inauguración del año académico 2003 de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile. DOCUMENTOS LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL. Revista de Derecho, Vol. XIV, julio 2003, pp. 285-291.
10 Se adjunta en Anexo.
11 El TC señala que las sentencias interpretativas manipulativas tienen lugar cuando el órgano de control constitucional detecta y determina la existencia de un contenido normativo inconstitucional dentro de una ley impugnada. La elaboración de dichas sentencias está sujeta alternativa y acumulativamente a dos tipos de operaciones: la ablativa y la reconstructiva. La operación ablativa consiste en reducir los alcances normativos de la ley. La operación reconstructiva consiste en consignar el alcance normativo de la ley “agregándosele” un contenido y un sentido de interpretación que no aparece en el texto por sí mismo. Su existencia se justifica por la necesidad de evitar los efectos perniciosos que puedan presentarse como consecuencia de los vacíos legales que surgen luego de la “expulsión”de una ley del ordenamiento. Se sustentan en dos principios rectores: el principio de conservación de la ley y el principio de interpretación desde la Constitución.
12 El TC señala que las sentencias aditivas son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad determina la existencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa, y procede a añadir algo al texto incompleto, para transformarlo en plenamente constitucional. A decir del TC se expiden para completar leyes cuya redacción presenta un contenido normativo menor respecto al exigible constitucionalmente. En consecuencia, se trata de una sentencia que declara la inconstitucionalidad no del texto de la norma o disposición general cuestionada, sino más bien de lo que los textos o normas no consignaron o debieron consignar. En ese sentido, la sentencia indica que una parte de la ley impugnada es inconstitucional, en tanto no ha previsto o ha excluido algo. De allí que el órgano de control considere necesario “ampliar” o “extender” su contenido normativo, permitiendo su aplicación a supuestos inicialmente no contemplados, o ensanchando sus consecuencias jurídicas. La finalidad en este tipo de sentencias consiste en controlar e integrar las omisiones legislativas inconstitucionales; es decir, a través del acto de adición, evitar que una ley cree situaciones contrarias a los principios, valores o normas constitucionales.
13 El TC señala que las sentencias reductoras son aquellas que señalan que una parte (frases, palabras, líneas, etc.) del texto cuestionado es contraria a la Constitución, y ha generado un vicio de inconstitucionalidad por su redacción excesiva y desmesurada. En ese contexto, la sentencia ordena una restricción o acortamiento de la extensión del contenido normativo de la ley impugnada. Dicha reducción se produce en el ámbito de su aplicación a los casos particulares y concretos que se presentan en la vía administrativa o judicial. Para tal efecto, se ordena la inaplicación de una parte del contenido normativo de la ley cuestionada en relación a algunos de los supuestos contemplados genéricamente; o bien en las consecuencias jurídicas preestablecidas. Ello implica que la referida inaplicación abarca a determinadas situaciones, hechos, acontecimientos o conductas originalmente previstas en la ley; o se dirige hacia algunos derechos, beneficios, sanciones o deberes primicialmente previstos. En consecuencia, la sentencia reductora restringe el ámbito de aplicación de la ley impugnada a algunos de los supuestos o consecuencias jurídicas establecidas en la literalidad del texto.
14 Código Procesal Constitucional.
15 Salvo en los casos previstos en la Constitución.
16 Exp.0030-2005-PI/TC.
17 Art. 51 Constitución “La Constitución prevalece sobre toda norma legal, la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
18 Art. 200 de la Constitución.
19 En los casos de las resoluciones denegatorias expedidas en los procesos de amparo, habeas corpus, habeas data y cumplimiento.
20 En los procesos de inconstitucionalidad y competencial.
21 Art. 201 de la Constitución.
22 Art. 201 y 202 de la Constitución y Art. 1 LOTC.
23 Art. 93 de la Constitución.
24 Control Difuso.
25 Control Concentrado.
26 Art. 43 de la Constitución.
27 Como sabemos, la doctrina de la separación de poderes tiene por esencia evitar que quien ejerza funciones administrativas o legislativas realice la función jurisdiccional, y de la misma manera que quien ejerza función jurisdiccional realice función legislativa que no le corresponde.
28 El amicus curiae (literalmente amigo del tribunal) consiste en la presentación ante el tribunal donde se tramita un litigio judicial, de terceros ajenos a esa disputa que cuenten con un justificado interés en la resolución final del litigio, a fin de ofrecer opiniones consideradas de trascendencia para la sustanciación del proceso. La presentación del amicus curiae apunta a concretar una doble función: Aportar al tribunal bajo cuyo examen se encuentra una disputa judicial de interés público, argumentos u opiniones que puedan servir como elementos de juicio para que tome una decisión ilustrada al respecto
29 STC 020-2005-AI/TC. La posibilidad de permitir la intervención en el proceso constitucional de personas o entidades especializadas que puedan coadyuvar en la resolución de la causa, ha sido prevista en el artículo 13-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
30 STC 020-2005-AI/TC, Solicitud de 31 congresistas para actuar como litisconsortes facultativos en el proceso.
31 El Partícipe es un sujeto procesal del proceso de inconstitucionalidad, pero no constituye parte. El TC ha señalado que “la incorporación del partícipe en el proceso de inconstitucionalidad tiene una justificación muy concreta: la razón de su intervención es la de aportar una tesis interpretativa en la controversia constitucional que contribuya al procedimiento interpretativo. Debe ser notificado de la demanda y de la contestación, pudiendo presentar informe escrito así como intervenir en la vista de la causa para sustentar el informe oral si es que así lo estimara por conveniente (…)”. La intervención del Partícipe se circunscribe así estrictamente a los actos señalados, no pudiendo plantear nulidades o excepciones, pretensiones que sólo pueden proponerlas quienes detentan la condición de Parte en el proceso de inconstitucionalidad, mas no quienes intervienen en la condición de Partícipes.
32 CPC.
33 Fundamento 48.
34 Arts. 1 y 2 del CPC.
35 Jurado Nacional de Elecciones.
36 El segundo párrafo del artículo 83º del Código Procesal Constitucional establece que “Por la declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado”.
37 STC 04853-2004-PA/TC.
38 No proceden –causal de improcedencia- los procedimientos constitucionales cuando se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o haya litispendencia.
39 RAC.
40 Las sentencias del TC que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo.
41 Se establecieron las reglas para el recurso de agravio a favor del precedente.
42 Fundamento 40 de la STC.

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ANEXO
PROYECTO DE LEY Nº 14321/2005-CR
LEY PARA GARANTIZAR EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES Y LA SEGURIDAD JURÍDICA EN LOS PROCESOS DE INCONSTITUCIONALIDAD


Artículo 1.- Incorpora artículo 81-A a la Ley N 28237, Código Procesal Constitucional
Incorporase como artículo 81-A de la Ley N 28237, Código Procesal Constitucional, el siguiente texto:
“Artículo 81-Aº.- Prohibición de legislar positivamente mediante sentencias
En las sentencias sobre procesos de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional sólo declara que la norma cuestionada, de acuerdo con los incisos 4) del artículo 200° y 1) del artículo 202° de la Constitución, transgrede o no algún principio, precepto, derecho o prerrogativa previstos en dicho texto. En tales procesos, el Tribunal Constitucional confirma la constitucionalidad de la norma cuestionada o la deja sin efecto por incompatibilidad con la Constitución. El Tribunal Constitucional sólo actúa como legislador negativo”.
Artículo 2.- Adiciona un segundo párrafo al artículo 4° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
Adiciónase un segundo párrafo al artículo 4° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el siguiente texto:
“Constituye función del Tribunal Constitucional en las acciones de inconstitucionalidad que conoce, identificar los posibles vacíos normativos que ameriten la expedición de una nueva norma, debiendo proponer al Congreso de la República, como consecuencia de ello, las iniciativas legislativas que juzgue pertinentes. El Congreso de la República dará trámite preferente a tales iniciativas”.
Artículo 3.- Modifícase el artículo 1° de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
Modifícase el artículo 10 de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el siguiente texto:
“Artículo 1.- Definición
El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.”
Artículo 4.- Derogación
Derógase todas las disposiciones normativas que se opongan a la presente ley.
Lima, Febrero de 2006

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