Se nos consulta, diversos asuntos en torno a las implicancias de identificar a las resoluciones que autorizan la recomposición de expedientes en los casos de extravío, deterioro parcial o total, siniestro, robo o sustracción, como actos administrativos o actos de administración; por lo que a partir de ello se expone una serie de conceptos objeto del presente artículo.
Al respecto, es necesario tener en cuenta el siguiente marco general:
a) La Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobada por Ley N° 27444 – en adelante LPAG, establece en su Artículo 107° los conceptos de Acto Administrativo y Acto de la Administración.
b) Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
c) A partir de ello el jurista Morón Urbina , establece como elementos del concepto acto administrativo, los siguientes:
Una declaración de cualquiera de las entidades.- un acto administrativo constituye el resultado jurídico de un proceso cognitivo elaborado por una persona que posea la condición subjetiva de entidad.
Destinada a producir efectos jurídicos externos.- la actividad administrativa productora de efectos jurídicos externos, se caracteriza por dirigirse, hacía el exterior de la organización administrativa que emita, esto excluye el ámbito de actuación pública que recaé al propio interior de la administración.
Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados.- el acto administrativo está dirigido directamente al administrado, excluyéndose los actos dirigidos a producir efectos indirectos en el ámbito externo.
En una situación concreta.-los efectos subjetivos son concretos, específicos y personales.
En el marco del derecho público.- la actuación ha de realizarse en ejercicio de la función administrativa.
Puede tener efectos individualizados o individualizables.- un acto puede ser individualizado o individualizable.
d) Por su parte, los actos de administración interna o material, se diferencia del acto administrativo en que éste está referido a regular su propia administración, su organización o funcionamiento, y se retiene sus efectos exclusivamente dentro del ámbito de la Administración Pública, agotándose dentro de tal órbita; incluyéndose en dicho supuesto los actos dirigidos a producir efectos indirectos en el ámbito externo de la entidad.
e) Ahora bien, en ese contexto el jurista citado , expresa que los actos administrativos a diferencia de los actos de administración interna o materiales, por afectar directamente a los administrados requieren ser recubiertos de garantías y recelos propios de la actuación externa; por lo que requiere de un proceso cognitivo predeterminado a fin garantizar una afectación de acuerdo a ley sobre el administrado.
f) En razón de ello, los actos de administración interna o material, por constituir actuaciones administrativas que no afectan directamente derechos o intereses legítimos de los administrados, no son impugnables por los administrados; desestimando cualquier cuestionamiento que se pueda plantear contra ellos.
En ese contexto, procedemos a absolver las consultas formuladas:
1. ¿La Resolución que autoriza la recomposición de un expediente por extravío, deterioro parcial o total, siniestro, robo o sustracción, es un acto administrativo o es un acto de administración interna o material y en consecuencia puede ser o no un acto impugnable por el administrado o por el administrado o por terceros con legítimo interés?
La resolución que autoriza la recomposición de un expediente, constata el hecho de la pérdida de un expediente y autoriza recomponer un expediente sin modificar el procedimiento contenido en ello, no implicando dicho acto ningún proceso cognitivo a partir del cual se produzca una declaración de la administración.
Dicha resolución, denota una actuación meramente operativa de los órganos de administración, que se agota en su ámbito interno, no produciendo directamente efectos a los administrados.
Tal como expusimos en nuestro marco general, los actos administrativos están dirigidos directamente al exterior de la administración, mientras los actos de administración interna se agotan en el ámbito interno de la propia Administración; por lo que la resolución sub examen, constituiría un acto de administración interna al agotarse en el ámbito interno de la propia administración.
Respecto a la impugnabilidad de dicho acto, tal como expusimos previamente, los actos de administración interna, al no afectar directamente al administrado, no gozaría de las garantías implícitas de los actos administrativos; por lo que el administrado no se encontraría legitimado para impugnar dicho acto.
2.-¿La Resolución con la que se culmina el proceso de recomposición del expediente por extravío, deterioro parcial o total, siniestro, robo o sustracción, es un acto administrativo o es un acto de la administración interna o material y en consecuencia puede ser o no un acto impugnable por el administrado o por los terceros con legítimo interés?
Respecto a la resolución que culmina el proceso de recomposición, tal como señala la LPAG en su Artículo 140°, los procedimientos de recomposición se seguirán de acuerdo al Artículo 140° del Código Procesal Civil; el cual establece plazos de entrega de información de cargo de las partes, dándoles la oportunidad de realizar observaciones que correspondan a dicho proceso de recomposición.
Es decir dicha resolución involucra un procedimiento cognitivo por parte de la administración en la cual el administrado participa activamente, ofreciendo documentación y planteando observaciones de los documentos presentados, dirigiéndose sus efectos hacía ellos quienes pueden verse afectados por un expediente erróneamente reconstituido; por lo que a diferencia de la resolución que autoriza la recomposición, no sólo se manifiesta una constatación de un hecho (como ocurre con la pérdida).
Por ello, somos de la opinión que dicha resolución constituye un acto administrativo al constituir el resultado de un procedimiento cognitivo dirigido directamente a afectar la situación jurídica de los administrados.
Respecto a su impugnabilidad, de acuerdo a nuestro marco general, dicho acto denota una actuación dirigida directamente a los administrados, por lo que la referida actuación deberá producirse a partir de un procedimiento cognitivo predeterminado a fin garantizar una afectación de acuerdo a ley sobre el administrado; por ello, somos de la opinión que la resolución que culmina el proceso de recomposición del expediente constituye un acto impugnable.