Casos emblemáticos 2014: Los límites del TC al controlar los actos del CNM

En mayo pasado se agudizó un conflicto que, desde enero de 2011, enfrentaba al Tribunal Constitucional (TC) y al Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), respecto de la autonomía constitucional del CNM para designar a jueces y fiscales y la posibilidad que tendría el TC de ordenar al CNM que realice tales designaciones en el sentido dispuesto por dicho tribunal o, incluso, de subrogarlo en realizar las designaciones; al expedirse la sentencia del 30 de abril de 2014 (Exp. Nº 00791-2014-PA/TC), en el proceso de ejecución de la sentencia Nº 01044-2013-PA/TC, interpuesta por Mateo Castañeda Segovia contra el CNM, que dispuso: anular el nombramiento de las fiscales supremas Zoraida Ávalos y Nora Miraval; designar directamente como fiscal supremo a Mateo Castañeda y ordenar al CNM que le expida el título correspondiente y le tome juramento de ley; y ordenar al CNM que coordine con el Ministerio Público y el Ministerio de Economía y Finanzas para que se habiliten dos vacantes presupuestadas en la Junta de Fiscales Supremos para reincorporar a Zoraida Ávalos y Nora Miraval, como medida de reparación a las mencionadas.

En la controversia entre ambos organismos, a lo largo de diversos acuerdos del CNM (del 8 de junio y del 29 de noviembre de 2012, del 15 de noviembre y del 18 de diciembre de 2013), este organismo mantuvo la misma postura: no proceder a nombrar como fiscal supremo a Mateo Castañeda, al no haber este alcanzado los cinco votos exigidos por el artículo 154 inciso 1 de la Constitución para dicho efecto. En tanto, la postura del TC, expresada en sus varias sentencias (del 16 de enero de 2012, del 9 de setiembre de 2013 y del 30 de abril de 2014), paulatinamente se fue endureciendo: en un primer momento el TC ordenó al CNM, simplemente, que emita un nuevo acuerdo debidamente motivado, y que sus miembros vuelvan a votar su decisión; en un segundo momento, ante el acatamiento del CNM de volver a votar, pero no hacerlo en el sentido de nombrar al demandante, el TC escaló su posición y ordenó al CNM a que proceda a nombrarlo; finalmente, en un tercer momento, ante la resistencia del CNM de votar en el sentido de nombrar al demandante y de designarlo al cargo al que postulaba, el TC lo designó directamente como fiscal supremo.

Consideramos que a lo más a lo que podía llegar la justicia constitucional es a lo que hizo en un primer momento: requerir al CNM a que emita un nuevo pronunciamiento debidamente motivado, frente a la constatación que al adoptar el acuerdo de no nombrar a un postulante que había aprobado en la etapa del concurso, dicho colegiado no había motivado debidamente su decisión. Lo que en ningún caso podía hacer el TC es escalar en los dos siguientes momentos señalados precedentemente.

Aunque el TC tiene la potestad de controlar la constitucionalidad de los actos de otras entidades públicas, ello no puede llevarlo a asumir funciones de esos órganos, ni inmiscuirse en sus decisiones o vulnerar su autonomía. En este caso, con la sentencia del 30 de abril, el TC se extralimitó en sus potestades y usurpó las competencias del CNM, a partir de interpretaciones arbitrarias de las normas constitucionales, saliendo de los márgenes de la legalidad y la constitucionalidad, por lo que desde un inicio consideramos que dicha sentencia era nula de pleno derecho.

En tal sentido, fue correcta la postura de firme defensa de sus fueros asumida por el CNM, lo que finalmente llevó a que el TC retroceda parcialmente en su postura inicial al expedir la resolución del 8 de mayo de 2014, que “aclara” y “precisa” su sentencia del 30 de abril, en los siguientes términos:

  1. Precisa que el nombramiento de las fiscales supremas Zoraida Ávalos y Nora Miraval es plenamente válido y legítimo. Se entiende, entonces, que dejó sin efecto la anulación de su nombramiento dispuesto mediante la sentencia del 30 de abril.
  2. Deja sin efecto el nombramiento directo de Mateo Castañeda. Sin embargo, ordena al CNM a que lo nombre como fiscal supremo, respetando el orden de méritos del concurso en que este participó.
  3. En ese sentido, ordena al CNM a que requiera al Fiscal de la Nación para que le informe sobre la existencia de alguna plaza vacante para que se pueda incorporar al demandante; y que en caso no exista una vacante, se le deje en reserva una plaza.
  4. Finalmente, ordena al CNM que no realice ningún concurso público de fiscales supremos mientras no se nombre al demandante como fiscal supremo.

Aunque con esta resolución el TC intentó rectificar su cuestionada sentencia, básicamente persistió en su postura violatoria de las competencias del CNM al insistir en que este organismo constitucional autónomo debía nombrar a Mateo Castañeda o dejarle en reserva una plaza, manteniendo intacto el conflicto entre ambos organismos, que consiste en que el CNM, en ejercicio de sus competencias y autonomía constitucional, no le otorgó a Mateo Castañeda los votos suficientes para que pueda ser designado fiscal supremo, en tanto el TC insistía en que dicho abogado, sí o sí, debía ser designado en ese cargo.

Frente a lo señalado, en su momento opinamos que el único camino que quedaba era esperar la recomposición del TC para que, con sus nuevos miembros, solucione el grave entuerto que el viejo TC había originado. Así ocurrió y el nuevo TC, por unanimidad, en emblemática primera resolución dejó sin efecto la sentencia por haber vulnerado la cosa juzgada y afectado las competencias constitucionales del CNM, con lo que esta vez sí solucionó de verdad la grave situación que se había originado. En efecto, mediante auto de fecha 15 de julio último, el recompuesto TC resolvió:

  1. Declarar la nulidad de todo lo actuado a partir de la decisión del TC de 9 de setiembre de 2013, por haber vulnerado la cosa juzgada establecida en la sentencia definitiva del TC de 16 de enero de 2012, y haber afectado las competencias exclusivas del CNM, estatuidas en el artículo 154° de la Constitución.
  2. Declarar infundada la apelación por salto interpuesta por Mateo Castañeda el 30 de enero de 2013; y, en consecuencia, confirmar la Resolución de 21 de enero de 2013, del Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, que ordena la conclusión de proceso.
  3. Declarar que mediante el Acta de la Sesión Plenaria Extraordinaria de fecha 29 de noviembre de 2012 (Acuerdo N.° 1615-2012), el CNM cumplió con motivar suficientemente su decisión sobre la postulación de Mateo Castañeda al cargo de Fiscal Supremo, tal como se ordenó en la sentencia del TC del 16 de enero de 2012; por lo que dispone el archivo definitivo del proceso.

Uno de los sustentos de la resolución unánime del nuevo TC es el respeto irrestricto que se debe exhibir ante las competencias exclusivas reservadas al CNM  de nombrar fiscales, lo que, a su vez, determina la imposibilidad jurídica de que un juez se arrogue dicha facultad.

Este caso emblemático nos lleva a algunas reflexiones, que proponemos a modo de conclusiones:

  1. Es necesario y deseable que en un Estado Democrático y Constitucional de Derecho no exista ningún órgano exento de control judicial o constitucional, de modo que se eviten eventuales arbitrariedades y afectaciones a los derechos fundamentales de las personas. Este control es normalmente ejercido por el TC o por la justicia constitucional (que, como sabemos, se inicia en el Poder Judicial) a través de los denominados procesos constitucionales de la libertad (como el proceso de amparo).
  2. Lo señalado ha sido claramente establecido por el TC, a pesar que de la literalidad de algunas normas constitucionales (como los artículos 142º y 181º de la Constitución Política del Perú) podría deducirse que en nuestro país existirían órganos exentos de control, como el JNE y el CNM. De este modo, en el Perú son plenamente procedentes el amparo electoral (contras las resoluciones del JNE), así como el amparo contra las resoluciones o decisiones del CNM.
  3. En efecto, según una interpretación literal del artículo 142° de la Constitución, no procedería impugnar judicialmente las resoluciones del CNM; no obstante, el TC a lo largo de varios años y a pesar de sus sucesivos cambios de conformación y dirección, de manera reiterada y uniforme y a partir de una interpretación sistemática de la Constitución, ha establecido la procedencia del amparo contra las resoluciones del CNM (y también contra las del JNE), como una vía excepcional de protección de algunos derechos fundamentales.
  4. La posibilidad de impugnar las resoluciones o decisiones del CNM, a través de la justicia constitucional, ha estado motivada sobre todo por la vulneración de la garantía constitucional de la motivación de las decisiones administrativas.
  5. Aunque es claro que el TC puede controlar al CNM en el cumplimiento de sus funciones, a lo más que puede llegar este supremo  intérprete de la Constitución es a exigir a los consejeros del CNM a que motiven sus decisiones, de modo tal que no se vulnere la garantía constitucional de la motivación de las decisiones administrativas.
  6. Lo que, sin embargo, el TC no puede hacer es obligar a los consejeros del CNM a votar en determinado sentido, toda vez que, en virtud de lo establecido por el artículo 154º de la Constitución Política, la designación de los jueces y fiscales de la República, a su cargo, se encuentra finalmente sujeta a un voto de conciencia de los consejeros. De este modo, por más que un postulante haya aprobado las evaluaciones respectivas y haya obtenido determinado lugar en el orden de méritos, si dicho postulante no obtiene la votación favorable de cuando menos cinco de los siete consejeros del CNM, no puede ser designado en el cargo de postula. Contra eso, el TC nada puede hacer.
  7. Al pretender el viejo TC obligar a los consejeros del CNM a votar en determinado sentido (de modo que nombre a un postulante al que el CNM ya había descalificado reiteradamente), se extralimitó en sus potestades, vulneró la autonomía constitucional del CNM y, paradójicamente, incurrió en arbitrariedad.

Como una idea final, debemos señalar que el problema de fondo del TC es que, en principio, no tiene límites jurídicos porque, valga la redundancia, jurídicamente es el órgano constitucional que tiene la última palabra. Por eso es muy importante que cuando este supremo intérprete de la Constitución ejerce sus funciones lo haga con mucha ponderación, sin extralimitarse, auto controlándose. Y para que ello ocurra, es sumamente importante la calidad de la conformación de dicho tribunal.

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