La naturaleza jurídica del Contrato Administrativo ha sido y seguirá siendo materia de constante discusión en la doctrina, desde la definición misma de Contrato, como manifestación de voluntad que incorporaría las libertades contractual y de contratar del Estado, su regulación administrativa en la etapa de ejecución y, el carácter público al ser una relación jurídica cuyo objeto es la satisfacción de un interés general.

Para la concreción de esta relación jurídica contractual, la normativa de Contratación Pública requiere que cualquier Entidad del Estado transite previamente por una etapa preparatoria, que supone la determinación de los criterios objetivos para la selección de la mejor propuesta sustentada en parámetros de calidad y precio y, una etapa de selección que conlleva una relación administrativa con pluralidad de partes que concluye con el otorgamiento de la buena pro a la mejor propuesta (adjudicatario).

A partir de la determinación del adjudicatario de la Buena Pro y la citación respectiva para la celebración o formalización del Contrato, en cualquiera de las formas señaladas en la Ley de Contrataciones del Estado (1) , se da inicio al plazo contractual que concluirá con la conformidad del servicio, recepción o liquidación de obra consentida. Subsumido en el plazo contractual se encuentra el plazo de ejecución contractual, periodo en el cual el Contratista se obliga al cumplimiento de sus obligaciones esenciales, esto es, el objeto del Contrato.

Como es sabido el plazo de ejecución contractual – computado en días naturales – puede modificarse en razón de diversas causas que justifiquen su postergación, las cuales dan origen a la ampliación de plazo, que en los hechos puede suponer únicamente la variación de su terminación en el calendario gregoriano o una real ampliación del plazo de ejecución contractual, distinción que será abordada en un próximo artículo.

En el supuesto que el Contratista presente una solicitud de ampliación de plazo, la Entidad se encuentra obligada a dar respuesta dentro de los diez días de recibida esta o, de vencido el plazo para la emisión del informe de la Supervisión (2), culminado este plazo sin la notificación al Contratista se entiende por aceptada la solicitud y ampliado el plazo de ejecución contractual.

Hay quienes consideran que la referida disposición normativa, es decir, la consecuente aprobación automática de la solicitud de ampliación de plazo, motivada en la falta de pronunciamiento oportuno de la Entidad, constituye la aplicación del silencio administrativo positivo, así La Torre Boza señala que: “Es así que en diversos supuestos de la regulación contractual se ha establecido que si una entidad no resuelve y notifica oportunamente (dentro del plazo) un pedido del proveedor (contratista), se entenderá que ese pedido ha sido aprobado. Esta ficción jurídica es lo que se conoce como silencio administrativo positivo. Y encontramos ejemplo de ello en los casos de ampliación de plazo y liquidación final de contrato, materias que, además, son altamente controvertidas y de frecuente reclamación a través de arbitraje. (3)

Por su parte, algunas Entidades del Estado han coincidido en aplicar el silencio administrativo positivo en el supuesto que nos ocupa, así el Gobierno Regional de Puno mediante Resolución Gerencial General Nº 014-2011-Directoral de fecha 16 de febrero de 2011 expresa: “el plazo de 10 días para que la entidad emita la resolución ha vencido el 06 de enero de 2011, sin que ésta se haya emitido, operando en consecuencia el silencio positivo a favor de la contratista”.(4)

Del mismo modo el Instituto Peruano de Deporte, mediante Resolución Nº 688-2011-P/IPD de fecha 28 de septiembre de 2011 manifiesta: “Que, por Resolución Nº 371-2011-P/IPD, de fecha 24.05.2011 se aprobaron las Ampliaciones de Plazo Nº s 01, 02 y 03 por 29, 30 y 25 días calendario, respectivamente, convalidándose las ampliaciones de plazo aprobadas por silencio administrativo positivo, en la ejecución del contrato “Implementación de Pista Atlética y Obras complementarias para el Estadio Gálvez Chipoco de Barranco – 2da Etapa””.

Esta postura jurídica se contrapone a la sugerida por quienes consideran que en la etapa de ejecución contractual no corresponde la aplicación del silencio administrativo positivo e incluso de la regulación del derecho administrativo, debiendo entenderse normada únicamente por el derecho civil en virtud de la relación contractual surgida entre la Entidad como contratante y el proveedor como Contratista. Sin embargo, esta concepción ha ido perdiendo auge teniendo una limitada aceptación en la doctrina actual.

Consecuencia redefinida de la anterior es la que aceptamos quienes reconocemos las particularidades de la naturaleza jurídica del contrato administrativo y su distinción con la contratación privada, no sólo por las prerrogativas estatales e intereses generales inmersos, sino por el fin público y los principios que la regulan; sin embargo, esto no nos lleva a reconocer la aplicación del derecho administrativo entendido como regulación de la relación administración-administrado.

La posición asumida parte por diferenciar al contrato estatal del privado, entendiendo que en el primero existe una prevalente aplicación del principio de legalidad, por sobre la autonomía de las partes que enmarca la contratación privada, así lo expresa Amazo Parrado “esta última ha sido una aproximación característica de la contratación estatal, que aparta de su regulación jurídica la autonomía de la voluntad por considerarla como un principio que rige los vínculos entre particulares y que no se encuentra contemplado para las relaciones jurídicas con entidades públicas o en el peor de los casos que se trata de un postulado en plena decadencia junto con la crisis del contrato.” (5)

En ese orden de ideas, si bien las actuaciones internas de la relación jurídica contractual se pueden encontrar reguladas por el derecho administrativo en razón de que una de las partes es la administración pública, ello no lleva a concluir la existencia de una relación administrativa, ni de procedimientos administrativos dentro de la misma.

El percance ha surgido por la carente delimitación del derecho administrativo en la contratación pública y a la interpretación de quienes consideran que “toda contratación de la Administración Nacional se presumirá de índole administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen de Derecho Privado ” (6), pensando que resultaría congruente deducir la aplicación del silencio administrativo positivo en el supuesto de una falta de pronunciamiento de la Administración respecto los supuestos regulados en la Ley de Contrataciones del Estado.

Sin embargo, del análisis interno de la relación jurídica contractual se puede apreciar que la solicitud de ampliación de plazo contractual no se origina en el interés o derecho de un administrado respecto a una función administrativa, entendida como atribución o competencia exclusiva del Estado, sino al reclamo de una modificación en los términos contractuales previamente acordados.

La misma interpretación parece encontrarse en los pronunciamientos de Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), para quien no existe mayor distinción entre los contratos administrativos y privados, salvo por las prerrogativas estatales, siendo así, la regulación del procedimiento administrativo no resulta admitida, tal como ha sido expresado en la Opinión Nº 072-2011, “La Ley Nº 274444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en cambio, no regula las relaciones contractuales de las entidades públicas, sino las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común, como se desprende del Artículo II de su Título Preliminar.

Por ello, ante la ausencia de regulación de algún hecho o situación en la normativa de contrataciones del Estado que se ocupa de la ejecución contractual, será necesario recurrir, supletoriamente, a las disposiciones del Código Civil que resulten compatibles, y no a las disposiciones de la Ley Nº 27444, pues, como se ha indicado, estas resultarían incompatibles con la lógica contractual.”

Encontrando coincidencia con la opinión del Órgano rector de las Contrataciones resulta oportuno requerir una enmienda en la argumentación posterior que realicen las entidades del Estado respecto a este tema en específico, entendiendo que la aprobación tácita de la ampliación de plazo, es una consecuencia normativa de la regulación en la contratación con el Estado y de la consecuente aplicación de los principios de legalidad y seguridad jurídica, más que la satisfacción del interés de un administrado.

Pecando de reiterativos, incorporamos la Opinión Nº 045-2011/DTN que pone fin a la discusión y al presente artículo. “Al respecto, debe indicarse que, en este supuesto, la ampliación del plazo contractual es automática y se produce por el solo transcurso o vencimiento del plazo concedido a la Entidad para pronunciarse respecto de la solicitud de ampliación presentada por el contratista.

Así, la aprobación automática de la solicitud de ampliación del plazo contractual se convierte en una especie de sanción a la inacción de la Entidad que persigue resolver una situación que no puede mantenerse en suspenso pues ello podría evitar la oportuna ejecución de las prestaciones del contratista o que estas devengan en más onerosas para éste.”