Reformando el CNM: una propuesta
La reforma del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) viene generando en los últimos días un intenso debate que, lamentablemente, solo viene mostrando tanto el escaso conocimiento que existe sobre esta institución como los intereses en juego alrededor del mismo, intereses que pueden conducir a que las cosas queden tal como están o, por el contrario, que se empeoren aún más los graves problemas que atraviesa esta institución, impidiendo que la reforma a ejecutarse contribuya a su vez a un cambio sustantivo en el sistema de justicia.
Un ejemplo de ello es que al CNM se le cuestionan atribuciones que no tiene –como es el control de la corrupción judicial y fiscal, que corresponde a los órganos de control interno de cada entidad- pero se dejan de lado responsabilidades que le son propias, como es la implementación de la Ley de Carrera Judicial y de la recién promulgada Ley de Carrera Fiscal, sobre la cual el actual CNM no se ha pronunciado ni a favor ni en contra. Por ello, y sin dejar de considerar que su actual conformación es uno de los problemas más urgentes a ser resueltos –debido a los cuestionamientos que pesan sobre sus integrantes- creemos que poner atención en este único tema nos hace perder de vista que la crisis del CNM es mucho más profunda, lo que requiere de un rediseño institucional más integral, que a nuestro entender implica una reforma en tres aspectos básicos: a) en las funciones que cumple este organismo; b) en su composición actual, y c) en la manera en la que se adoptan decisiones al interior del mismo.
1. Sobre las funciones del CNM
Así, uno de los primeros puntos de debate fue puesto sobre la mesa por el propio Presidente del CNM; esto es, ¿cuáles son las atribuciones constitucionales que debe tener (o mantener) este organismo? ¿Debe limitarse a ser solamente un eficiente “reclutador” de jueces y fiscales similar a SERVIR, o debe por el contrario ampliar sus funciones para ejercer el control absoluto de la labor judicial y fiscal? Es claro que ambos extremos son peligrosos, por lo que una respuesta razonable pasa por ponderar cuáles son las funciones que actualmente tiene esta entidad, cómo se han venido desempeñando estas funciones y que funciones debería asumir, a partir de los requerimientos que presenta nuestro sistema de justicia.
Al respecto, las tres atribuciones constitucionales con que cuenta hoy el CNM –selección y nombramiento, ratificación y destitución de jueces y fiscales- han merecido en los últimos años severas críticas que no han sido debidamente subsanadas: así, en el caso de la selección y nombramiento, no solo se cuestiona la persistencia de la provisionalidad judicial sino que los procesos de selección de magistrados suelen ser poco transparentes, sus reglas de juego varían cada año, no cuentan con un perfil de competencias adecuado y el nombramiento final sigue siendo arbitrario, por no hablar de las denuncias de compra de exámenes y de títulos. Por el lado de la ratificación, las quejas van por las dificultades que deben atravesar los jueces que se ven sometidos a este proceso, la escasa participación ciudadana, la carencia de una debida fundamentación para mantener o cesar a los jueces y el hecho de que muchos “peces gordos” son igualmente ratificados gracias a sus influencias externas o internas. Finalmente, el papel “disciplinario” del CNM ha merecido cuestionamientos por su rol subsidiario, su doble rol investigador, su centralismo y opacidad, y porque si bien son pocos los pedidos de destitución que le son remitidos por el Poder Judicial o el Ministerio Público, son mucho menos los que son finalmente aprobados por el CNM.
La pregunta que cabe hacerse, sin embargo, es si esta situación implica necesariamente un cambio en sus atribuciones actuales, o si solo debe mejorarse la forma en la que estas funciones son cumplidas, para lo cual solo bastaría cambiar –como se propone hoy- a los integrantes y tal vez a buena parte del personal actual del CNM. A nuestro entender, la opción de reforma debe transitar más bien por el primer camino, debido a una razón fundamental: cuando se diseñó el actual CNM, sus funciones fueron definidas a partir de experiencias autoritarias –como las del Consejo Nacional de Justicia de Velasco- y de un recelo enorme hacia la administración de justicia, de manera tal que la apuesta política no fue convertir a esta entidad en un organismo que consolidara una judicatura independiente y profesional, sino por mantener una judicatura frágil y “fungible”, como alguna vez la llamara Gorki Gonzáles Mantilla(1).
Esta posición no puede ser mantenida, entonces, dentro de la actual apuesta por consolidar un Estado democrático de derecho y una justicia que responda más a las exigencias del siglo XXI. Para ello, el país requiere de una judicatura estable, profesional y de carrera, que pueda hacer frente a los abusos del poder tanto político como fáctico, a diferencia de lo que ocurre hoy, donde jueces provisionales o con temor de no ser ratificados permiten que la impunidad se mantenga a todo nivel. Por tanto, para convertir a los jueces en un verdadero poder, se requiere que estos sean nombrados y ascendidos sobre la base de su profesionalidad, mérito y valor personal, que tengan la posibilidad de defender su estatuto profesional de manera abierta y colectiva, y que no estén pendientes de la injerencia que el poder político o la prensa puede tener sobre las decisiones que sobre su carrera judicial adopte el CNM.
Si revisamos la propuesta de reforma constitucional planteada por el CNM, podemos ver que sus miembros no se plantean para nada cuál es el rol que puede (y debería) cumplir para que el país cuente con una judicatura fuerte, independiente y transparente, que se encuentre más cercana a los ciudadanos que al expediente, y que pueda afrontar los múltiples desafíos que implica administrar justicia en un mundo complejo y global. De esta manera, dicha propuesta se convierte en una reforma de simple maquillaje. Por el contrario, desde nuestro punto de vista consideramos que una verdadera reforma de esta institución pasa por ubicar como su finalidad principal la consolidación de una carrera judicial sustentada en el mérito profesional y personal, donde los jueces sean evaluados de manera permanente a partir de criterios objetivos y transparentes, que permitan que los magistrados con mayor capacidad y probidad sean los que puedan asumir los principales niveles de la judicatura, junto con otros igualmente calificados que puedan acceder a dichos cargos.
En este marco, un punto importante de cualquier reforma que se asuma debe ser el replanteamiento de las relaciones institucionales entre el CNM y la Academia de la Magistratura, vínculo que la Constitución de 1993 dejó sin resolver. Si se quiere optar por una mayor profesionalización de la judicatura y del personal judicial, y por asegurar una carrera judicial y fiscal que permita mantener a los mejores jueces y fiscales, no puede simplemente designarse a un magistrado y esperar que asuma sus funciones de manera eficiente al día siguiente de recibir su título, sino que todo magistrado debe pasar, una vez designado, por una etapa de formación que permita no solo constatar sus competencias sino también su capacidad ética y moral y prepararlo para la difícil función que va a asumir, especialmente en un contexto donde las presiones y amenazas –incluso por parte del crimen organizado- son cada vez mayores e impiden muchas veces que los magistrados puedan impartir justicia en forma debida.
2. Sobre la composición del CNM
Todo lo anterior nos lleva a la segunda pregunta central sobre la reforma a plantear, que reformula la pregunta que ahora parece guiarla: ¿es necesario modificar la actual composición del CNM solo porque sus integrantes no han sido designados de manera transparente o idónea, o debemos hacerlo porque sentimos que sus miembros no tienen la representatividad necesaria para ejercer sus funciones de manera legítima? ¿cuál puede ser, en todo caso, la composición institucional que puede ayudar a que el CNM logre la finalidad planteada?
Si revisamos las propuestas de reforma que circulan actualmente, éstas apuntan más a la primera cuestión y en parte a la segunda cuestión, dejando de lado totalmente la pregunta final que estamos planteando. En el caso del IDL, por ejemplo, su reciente propuesta de reforma(2) incide más en la primera pregunta, sin cuestionar el diseño actual del sistema de designación de consejeros, que le entrega principalmente dicha responsabilidad a la sociedad civil. Por su parte, la propuesta de reforma del propio CNM apunta a hacer más amplio y transparente el proceso de designación de consejeros, pero sin cuestionar la legitimidad de las instituciones designantes, mientras que otras como las de Transparencia(3) apunta a modificar el cuadro de instituciones designantes, pero sin abandonar tampoco el criterio recogido en la Constitución de 1993 de que el CNM debía ser designado por la sociedad civil antes que por los poderes del Estado.
A nuestro entender, sin embargo, es este criterio de fondo el que debe ser revisado y debatido si se quiere hacer un rediseño en la composición del CNM que le otorgue una mayor legitimidad pero también una mayor responsabilidad sobre sus actos. Cabe recordar al respecto que la eliminación de toda participación de los poderes políticos del Estado en la composición del CNM –y por ende en el nombramiento, ratificación o designación de jueces- respondió al hecho de que, a lo largo de nuestra historia republicana, los criterios políticos pesaron siempre más que los méritos profesionales para dichos nombramiento, y que los jueces requerían recurrir a influencias y componendas en el Congreso y el Ejecutivo antes que a su capacidad y experiencia profesional para lograr su continuidad o su ascenso, tal como lo han mostrado de manera ejemplar y contundente los estudios de Luis Pásara sobre la justicia peruana(4).
Sin embargo, a diferencia de otros países de la región –donde, a pesar de que dicha injerencia también existió, los poderes políticos mantuvieron cierta presencia en la composición de los respectivos Consejos de la Judicatura- en el caso peruano se optó por la eliminación total de cualquier representación política en el CNM, manteniendo apenas la del propio sistema de justicia, a través de un consejero designado por la Corte Suprema y otro por la Junta de Fiscales Supremos del Ministerio Público, dado que también primó el temor de que se pudiera pasar de un sistema político a un sistema corporativo de selección y nombramiento, tal como ocurrió, por ejemplo, en países como Chile o Costa Rica. De esta manera, se asumió –tal vez sin pensarlo bien- que la responsabilidad de los nombramientos y de la carrera judicial debía estar únicamente en manos de la sociedad civil, dado que cualquier presencia del Estado solo distorsionaría dichas atribuciones y limitaría la necesaria independencia de los jueces.
Sin embargo, si analizamos los resultados de este diseño institucional, podemos ver que si bien los jueces han dejado de ser designados bajo criterios propiamente políticos, la politización de la judicatura no ha sido eliminada –cabe recordar nomás el gran número de jueces y fiscales inscritos en partidos políticos que fueron “descubiertos” por la prensa- y menos las influencias que el poder político tiene sobre las decisiones judiciales. Por el contrario, al verse fuera de la responsabilidad de designar a los jueces, la clase política ha tenido un espacio más amplio para cuestionar los malos nombramientos, la provisionalidad judicial y las decisiones judiciales que la afectan directamente, haciendo responsable de todos estos problemas no solo a los consejeros que se han sucedido en estos cargos, sino a la propia sociedad civil que no ha sabido –o no le ha interesado- designar con mejor juicio a los encargados de designar y ratificar a jueces y fiscales a nivel nacional.
Esto nos lleva entonces a la pregunta que cabe hacerse, en realidad, sobre este punto: ¿quién o quiénes deben ser, dentro de un Estado democrático de derecho, los que tengan la responsabilidad no solo de designar a quienes deben impartir justicia, sino de garantizar una carrera judicial que permita que la justicia actúe de manera más estable, profesional, eficiente e independiente? Una respuesta a esta pregunta la encontramos en Basabé-Serrano(5), quien luego de afirmar que la autonomía o independencia judicial depende inicialmente de cómo los jueces son designados, deja en claro que mientras mayores sean los filtros de selección institucional y los jugadores con capacidad de decidir dentro de los procesos de designación, mayores serán las probabilidades de una relación más autónoma o independiente entre jueces y políticos: “en otras palabras, puesto que una mayor negociación política entre actores racionales implica una serie de concesiones mutuas, los resultados sociales alcanzados –en este caso la designación de jueces- tenderán a ser menos dependientes de la voluntad o intereses de algún actor o grupo en particular” .
Una posición similar es sostenida por Garoupa y Ginsburg(6), quienes llevaron a cabo un estudio comparativo sobre los consejos judiciales o de la judicatura en 121 países a fin de establecer cuál era el papel cumplido por estas instituciones respecto a la independencia y calidad de la justicia; y si bien los resultados de dicha investigación arrojan un resultado negativo al respecto –esto es, mayores poderes en los consejos judiciales no incrementan la independencia judicial de facto, incluso muestran un declive respecto de la calidad de la justicia- ambos autores resaltan el hecho de que la persistencia de los consejos judiciales en los países estudiados responden más bien a que estas instituciones, una vez creadas, promueven una arena para la competencia de diversos actores involucrados en la impartición de justicia, de modo tal que ninguna de dichos actores puede dominar a la judicatura con facilidad .
Traducido a nuestro entorno, podemos entender entonces porqué el actual diseño institucional del CNM estaba destinado al fracaso, dado que su composición no solo limita en extremo el número de actores que participan en la designación de jueces y fiscales, sino que además en este proceso no participan los actores con mayor poder de decisión dentro de la esfera pública, quedando de esta manera reducido todo finalmente a las decisiones individuales de 7 individuos que tienen una baja representatividad social, una escasa o nula presencia dentro del sistema político y una nula o inexistente capacidad de formular políticas judiciales. Si a ello sumamos – como lo muestra claramente el estudio del IDL- que muchos de los consejeros designados en los últimos años tenían incluso un nulo conocimiento de la realidad judicial, es evidente entonces cuál es la causa real de la crisis en la que se encuentra el CNM.
En este marco, si bien las propuestas finales para una nueva composición del CNM pueden ser variadas, desde nuestro punto de vista consideramos que un fortalecimiento de la composición de esta institución pasa por considerar los siguientes aspectos:
a) En primer lugar, los diferentes poderes del Estado deben asumir su responsabilidad en la difícil tarea constitucional de designar a jueces y fiscales, así como en garantizar la necesaria estabilidad que brinda un sistema de carrera judicial. Para ello, se requiere que el CNM cuente con representantes designados por cada poder del Estado: 2 por parte del Ejecutivo, 2 por parte del Congreso y 2 por parte del Poder Judicial;
b) En segundo lugar, la sociedad civil debe seguir manteniendo un papel preponderante en el nombramiento de jueces y fiscales y en la consolidación de la carrera judicial; sin embargo, se requiere que quienes integren el CNM gocen de una mayor representatividad social. Para ello, la propuesta considera que la sociedad civil pueda contar con 7 representantes ante el CNM, de los cuales por lo menos dos sean designados y representen a los Colegios de Abogados, y otros dos a las Facultades de Derecho de las universidades públicas y privadas, con una composición final del CNM de 13 miembros en lugar de los 7 con que cuenta actualmente;
c) En tercer lugar, en cada proceso de designación de consejeros debe fijarse procedimientos claros, transparentes y fijados en el mérito, donde se exija que los candidatos sean evaluados de manera objetiva y amplia, que cuenten con experiencia previa en temas judiciales y que gocen de idoneidad moral y profesional. Para ello, los procedimientos de designación deben ser públicos y permitir una amplia participación ciudadana;
d) Finalmente, debe eliminarse la idea de que, una vez elegidos, los consejeros solo responden a sí mismos o al Congreso. Las tareas que cumple el CNM deben ser responsabilidad de todos los peruanos, y no solo de 7 o 13 consejeros. Para ello, se debe incluir el criterio de que los miembros del CNM deben rendir cuentas de sus actos ante las instituciones designantes como hacia la ciudadanía en general, así como la posibilidad de ser ratificados cada dos años, ratificación que deberá considerar las quejas o denuncias que puedan tener magistrados, litigantes y ciudadanos en general respecto de la labor de cada consejero.
3. Funcionamiento y toma de decisiones en el CNM
Los cambios propuestos alrededor de la composición del CNM responden, además, a otro problema que no ha sido debidamente abordado en las actuales propuestas de reforma, como es la manera en que se toman las decisiones al interior de esta institución. En realidad, si la reforma a plantear se quedara solo en los dos puntos iniciales –esto es, quiénes deben integrarlo y qué atribuciones deben tener- no se lograría un cambio real si a la vez no se replantea la forma en la cual el CNM funciona y adopta sus decisiones.
En la actualidad, el funcionamiento del CNM se articula a través de sus 3 Comisiones permanentes: la de Selección y Nombramiento, la de Evaluación Integral y Ratificación y la de Procesos Disciplinarios, además de otras comisiones que suelen tener carácter temporal. Dado que cada una de estas comisiones está integrada por un mínimo de 3 miembros, esto implica una superposición de los consejeros en las diferentes comisiones y por ende una sobrecarga de trabajo ara estos, con la consecuencia de que en realidad son los asesores y funcionarios los que asumen la carga de trabajo más pesada, y que en muchas ocasiones los consejeros se convierten en juez y parte; por ejemplo, cuando de un lado designan a un magistrado que luego deben investigar, o cuando un magistrado investigado debe luego ser sometido a ratificación por los mismos consejeros.
Sumado a ello, la Ley Orgánica del CNM exige –lo que no hace la Constitución- que todos los consejeros deben emitir su voto en las diferentes funciones que cumple; esto es, al nombrar, ratificar o destituir a los magistrados. Esto implica que el Pleno lleva a cabo reuniones periódicas adicionales a las de las comisiones, sobrecargando aún más el trabajo de éstos. Nuevamente, ello lleva a que, debido a que los consejeros no cuentan con el tiempo suficiente para revisar cada uno de los expedientes respectivos, las votaciones se basan más en arreglos y negociaciones internas (“hoy por ti, mañana por mí”) que en la convicción que pueden tener los consejeros de que se nombra, ratifica o destituye a quienes realmente lo merecen.
En este panorama, ampliar el número de miembros del CNM puede ayudar a una mejor toma de decisiones, al permitir que los consejeros se concentren en las comisiones que integran en lugar de estar viendo todos los temas de manera superficial; asimismo, puede permitir que los asesores se limiten al papel que deben cumplir, en vez de asumir mayor poder del que deben tener. En tercer lugar, permite que el Presidente del CNM se concentre en las labores de gestión y administración de esta entidad, y que el Pleno se concentre también en las principales decisiones que deben ser tomadas y no en cada decisión cotidiana.
Respecto a esto último, la propuesta considera que cada Comisión funcione como una suerte de primera instancia para las decisiones a tomar sobre el nombramiento, ratificación o destitución de los jueces y fiscales, pasando a actuar el Pleno como una instancia de ratificación de las decisiones tomadas en dicho nivel. Así, por ejemplo, un juez que es designado por la Comisión de Selección y Nombramiento requerirá, para la entrega de su título, que dicho nombramiento sea validado por el Pleno del CNM, lo que permitirá que los consejeros se concentren solamente en la persona designada y no en todos los candidatos. Esto a su vez, limita las posibilidades de componendas, dado que alguien que desee ser nombrado o ratificado ya no requerirá solamente de “arreglar” el voto de 3 a 4 consejeros, sino que requeriría gozar del favor de un mayor número de personas, lo cual es prácticamente inviable.
En todo caso, debido a que esta mecánica de decisión puede afectar la eficiencia del CNM, la reforma puede incluir algunos aspectos adicionales que impidan cualquier corrupción interna; por ejemplo, que la ratificación de las decisiones debe contar con el voto aprobatorio de todos los representantes de la sociedad civil, o que las votaciones sean graduadas dependiendo del cargo del magistrado. Así, en el caso del nombramiento, ratificación o destitución de un juez especializado, la decisión será tomada con el voto en mayoría del Pleno, mientras que en el caso de un juez superior la votación deberá ser calificada (3/4 de los votos) y en el caso de un juez supremo se requerirá de unanimidad de parte de los consejeros, especialmente para su nombramiento y ratificación, debido a la mayor importancia del cargo correspondiente.
Notas:
(1) Gorki Gonzáles Mantilla, “El secreto de la ratificación y la subordinación como consigna: el juez fungible”, en: Cuadernos de Política Judicial No. 1, Maestría en Derecho con Mención en Política Jurisdiccional PUCP, 2003, pp. 61-89.
(2) Ver: Cruz Silva del Carpio, Paren la farsa. Apuntes sobre la elección y fiscalización a los consejeros del Consejo Nacional de la Magistratura, Justicia Viva, Programa del Instituto de Defensa Legal, Lima, setiembre 2016.
(3) Asociación Civil Transparencia, Propuestas de reforma institucional para el fortalecimiento democrático, setiembre de 2015. La propuesta incluye que el CNM se encuentre compuesto por siete (7) miembros que serían seleccionados de la siguiente manera: un miembro designado por el Tribunal Constitucional, un miembro designado por la Defensoría del Pueblo en acuerdo con la Fiscalía de la Nación, un miembro designado por el directorio del Banco Central de Reserva, un miembro designado por la Corte Suprema de la República, y tres miembros seleccionados por concurso público nacional organizado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) con el soporte operativo de SERVIR.
(4) Luis Pásara, Jueces, justicia y poder en el Perú, CEDYS, Lima, 1982; ver del mismo autor Derecho y sociedad en el Perú, Ediciones El Virrey, Lima, 1988.
(5) Santiago Basabe-Serrano, “Independencia judicial e inestabilidad institucional en América Latina: reflexiones teóricas y referentes empíricos”, en: FLACSO Ecuador.
(6) Nuno Garoupa y Tom Ginsburg, “Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence”. En: The American Journal of Comparative Law, No. 57, 2008, Pp. 201-232.