CERIAJUS: ¿Desempolvando viejos recuerdos o mirando hacia el futuro?

En estos días, el inicio de un nuevo ciclo de gobierno está permitiendo la resurrección de un viejo concepto: el de la reforma judicial. Y lo está haciendo sobre la base del recuerdo del que es considerado por muchos el intento (y remarco “intento”) más exitoso de reforma judicial de nuestra reciente vida democrática: el llevado a cabo por la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) entre los meses de octubre del 2003 y abril del 2004, proceso que hoy buscaría ser replicado de cara a iniciar un nuevo proceso de reforma integral de la justicia.

En lo particular, la CERIAJUS me trae recuerdos muy especiales aunque encontrados. Para entonces, gracias a la invitación de Juan Jiménez Mayor y Rosa Mavila León, conformaba parte del equipo técnico que venía colaborando con el Grupo Impulsor del Acuerdo Nacional por la Justicia para llevar a cabo esta iniciativa del entonces Presidente del Poder Judicial, Hugo Sivina Hurtado, destinada a realizar audiencias públicas a lo largo del país recogiendo las iniciativas de todos los grupos, instituciones y sectores posibles sobre el tipo de justicia que se quería para el país. El éxito que se fue logrando con estas audiencias fue asombroso, dado que era la primera vez, en muchas ciudades, que los ciudadanos tenían la posibilidad de que el propio Presidente del Poder Judicial escuchara sus problemas y los tomara en cuenta.

El éxito inicial de esta iniciativa, sin embargo, despertó cierto temor en algunos sectores políticos de que el PJ pudiera impulsar, a partir de las alianzas que estaba forjando, alguna forma de autogobierno –y de autoreforma- de la justicia por los jueces, que pusiera en riesgo el tradicional manejo del poder político sobre la justicia peruana. Para entonces, ya los propios jueces habían realizado un importante diagnóstico de sus problemas internos a través de la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial, fijando varias políticas a implementar, mostrando un impulso legítimo en asumir un papel más activo en la mejora de la justicia, considerando que todos los procesos anteriores de intervención política (bajo el ropaje de reformas o no) sobre la justicia siempre habían resultado nefastos para el sistema judicial, siendo la “reforma” fujimorista solo una de las peores expresiones de lo que ya había ocurrido a lo largo de la historia republicana.

En este marco, la convocatoria de la CERIAJUS constituyó una jugada maestra del gobierno de Toledo, dado que atacó el flanco débil de la iniciativa de Sivina; esto es, el no haber invitado a sentarse a su lado a las otras autoridades del sistema de justicia: esto es, el Fiscal de la Nación, el Presidente del Tribunal Constitucional; el Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura y el Presidente de la Academia de la Magistratura. Atado por el acuerdo adoptado por la Sala Plena de la Corte Suprema, Sivina tuvo que mantener al Acuerdo Nacional por la Justicia como iniciativa exclusiva del Poder Judicial; y si bien la presencia en el Grupo Impulsor de reconocidos juristas como Raúl Ferrero Costa, Diego García Sayán, Marcial Rubio Correa, Oscar Schiappa-Pietra y María del Pilar Tello le otorgaba cierto respaldo social, no le otorgaba el respaldo político necesario y mucho menos la voluntad política de otorgarle los recursos que fueran luego necesarios para llevar a cabo las propuestas de reforma necesarias para la mejora de la justicia en el país.

De esta manera, Sivina tuvo que aceptar la conformación de la CERIAJUS, aunque respondiendo a su vez con otro movimiento maestro: logró que la Presidencia de la CERIAJUS fuera entregada al Poder Judicial y que las sesiones de la misma fueran desarrolladas en la Sala Plena de la Corte Suprema, además de obtener el respaldo suficiente para que la Secretaria Técnica de la CERIAJUS fuera encargada también a Juan Jiménez Mayor. De esta manera, Sivina se encontró liderando, con la asesoría de Juan, las dos principales iniciativas destinadas a orientar la reforma del sistema de justicia en los años siguientes, de un lado con un margen de gestión más amplio, y del otro con un poder más restringido que le exigiría una constante negociación.

Como era previsible en este esquema, los equipos técnicos de ambas iniciativas tuvimos la oportunidad de trabajar juntos, lo que me permitió ganarme una ligera mención en el documento final del Diagnóstico Interinstitucional que fue, a mi entender, una de las principales contribuciones de la CERIAJUS, dado que hasta entonces nunca se había hecho un diagnóstico de ese tipo en el país. Debo reconocer aquí el ingenio y la capacidad de Juan Jiménez no solo para manejar en forma alturada ambos equipos de trabajo, sino también para diseñar todo lo que fue el proceso de trabajo de la CERIAJUS, a través de los Grupos de Trabajo Temáticos. Y aunque no tuve la oportunidad de participar directamente en las sesiones de estos grupos, sabía de primera mano que las discusiones y debates fueron generalmente extensas, duras y engorrosas, especialmente porque cada propuesta que involucraba a una o más instituciones era vista como una amenaza a su poder o atribuciones, actitud que también habían mostrado en otros intentos previos –más limitados, por cierto- de formular planes coordinados de reforma institucional.

Lo cierto es que, gracias al aporte de la sociedad civil y otras entidades que también participaron de la CERIAJUS, los consensos requeridos se lograron finalmente en la mayor parte de propuestas de reforma que fueron incluidas en el Plan Nacional para la Reforma Integral de la Administración de Justicia, el cual, junto con el Diagnóstico Interinstitucional, fueron los grandes productos obtenidos del esfuerzo de la CERIAJUS. Como suele ocurrir, en la fotografía final con el Presidente Toledo todos aparecieron sonrientes, como si todo conflicto hubiera quedado atrás, en el olvido; pero el hecho de que, después de esta comisión, no se haya podido articular otras experiencias de trabajo interinstitucional –salvo, tal vez, el siempre endeble Equipo Técnico de Implementación de la Reforma Procesal Penal, donde estos problemas de roces y conflictos institucionales se presentaban permanentemente, de modo tal que cada entidad terminó implementando esta reforma a su manera- muestra que uno de los problemas más difíciles de superar para lograr una reforma integral y coordinada del sistema de justicia es precisamente la falta de una capacidad –o mejor dicho, de una cultura- de coordinación y articulación interinstitucional eficiente y efectiva al interior del sistema de justicia peruano.

El fantasma de la CERIAJUS hoy

Como es evidente, este punto regresa a mi cabeza cada vez que oigo hablar de la posibilidad de volver a instituir una nueva CERIAJUS, más aún en las condiciones institucionales y políticas actuales. Porque si algo ayudó a que la CERIAJUS de inicios de la década pasada funcionara, fue el hecho de que todas las instituciones del sistema de justicia tenían más que ganar y menos que perder participando de esta iniciativa. Para entonces todas las instituciones judiciales estaban en pleno proceso de recomposición luego de la situación desastrosa en las que las dejó el régimen fujimorista, tenían poco claro hacia donde ir o qué problemas debían atender de manera más urgente para fortalecerse, y todas andaban peleando con el Ejecutivo y entre ellas mismas para lograr un mayor presupuesto. El hecho que el Presidente Toledo anunciara la voluntad de su gobierno de financiar las propuestas de reforma que allí se acordaran era un incentivo más que suficiente para sentarse todas juntas, aunque sea a regañadientes. Además, el Diagnóstico Interinstitucional les dio luces sobre cuáles eran las carencias y problemas más importantes por atender en sus respectivos ámbitos y en el conjunto del sistema, permitiéndoles ganar una importante experiencia de trabajo conjunto. Finalmente, Toledo gozaba con un respaldo sólido en el Congreso, cuyos representantes en la CERIAJUS –como Fausto Alvarado y Yohny Lescano- asumieron un verdadero compromiso por alcanzar acuerdos e implementarlos a partir del Parlamento.

Hoy, sin embargo, estas condiciones no están dadas. Por el contrario, la impresión general es que cada institución que forma parte del sistema de justicia constituye una suerte de feudo donde las demás no pueden entrar ni opinar, porque estarían violando con ello sus atribuciones constitucionales. Las suspicacias y desconfianzas entre ellas son además muchas, como se hace evidente cada vez que en un caso gravitante ante la opinión pública se echan la pelota entre ellas (que fue culpa de la policía, que fue culpa del fiscal, que fue culpa del juez, que el juez no es titular, etc.); y si bien las quejas sobre sus presupuestos son constantes, lo visible es que la mayor parte de ellas sigue incrementando su personal e infraestructura.

En tercer lugar, a diferencia de hace 10 años, las instituciones judiciales tienen hoy más claro dónde están y hacia dónde se dirigen. Sino todas, la mayor parte cuenta con planes institucionales al 2021, los mismos que incluyen previsiones presupuestales para las políticas allí establecidas. Tal vez lo único que parecen compartir, en realidad, es una suerte de crisis moral extendida, evidente sobre todo en instituciones como el CNM –donde el gobierno tiene puesta la mira- pero no menos visible en entidades como el Ministerio Público, expresada en la destitución del ex Fiscal de la Nación, Carlos Ramos Heredia apenas el año pasado; la Academia de la Magistratura, donde varios de sus principales funcionarios han sido acusados de favoritismos; y el propio Poder Judicial, donde la calidad y sobre todo la proporcionalidad de sus sentencias dejan mucho que desear, generando un rechazo creciente por parte de la ciudadanía, que en estos días viene preparando una marcha para por la postura de la justicia hacia la violencia de género. La pregunta, sin embargo, es si esta crisis será suficiente para que puedan sentarse todas juntas, o mejor aún, si es el mejor escenario para que se sienten todas juntas.

Si ello ocurre del lado del sistema de justicia, del lado del sistema político la situación es igual o peor, debido a que el gobierno de PPK no cuenta con mayoría en el Congreso –necesaria para impulsar las reformas que puedan acordarse- y su capacidad de negociación aún es desconocida. En estas circunstancias, es esperable más bien que el partido dominante en el Congreso –Fuerza Popular- sea el que quiera colocar en la nueva CERIAJUS a sus representantes y de manera más amplia que en la anterior, lo que crearía la paradoja de que la nueva Comisión recoja propuestas de reforma vinculadas a la reforma judicial fujimorista, frente a la cual la primera CERIAJUS buscó deslindar claramente. Igualmente, si la propuesta fuera replicar en la nueva CERIAJUS la distribución política que hoy existe en el Parlamento, a fin de hacerla más representativa, solo estaríamos creando un mini-Congreso cuya lógica de funcionamiento aún no conocemos, por lo que se corre el riesgo de que no se logren acuerdos o que éstos sean mínimos, además de involucrar a las instituciones judiciales en un juego político que a nadie conviene.

¿Cuáles son las alternativas entonces? Considerando lo dicho, creo que hay hasta 4 caminos que se pueden seguir. El primero es crear una CERIAJUS “para la foto”: se convoca a las instituciones, todos se sientan y hacen grandes planes –incluyendo unas cuantas medidas de fuerte impacto social-, se elabora un documento bellamente redactado y se presenta por todo lo alto a la opinión pública, para luego encarpetarlo en el baúl de los recuerdos. La verdad no sería la primera vez que se haga, y su efecto sería netamente simbólico, aunque de esta opción no habría que esperar ningún cambio práctico. La segunda alternativa es la que hoy parece ser la opción en debate: replicar una CERIAJUS esperando que el nombre haga el efecto mágico, a pesar de que las condiciones sean bastante distintas. Lamentablemente, no creo que de esta opción pueda esperarse mucho, en tanto creo que esta CERIAJUS estaría marcada más por el conflicto y las luchas de poder que por el consenso y la necesidad de cambio.

Existen, sin embargo, otras dos opciones que deberían ser tomadas en cuenta, partiendo de lo que realmente existe y no de lo que creemos que existe: esto es, de instituciones judiciales fuertes aunque con cierto grado de crisis institucional, que difícilmente se sentarán a cambiar las reglas de juego. Frente a ello, una primera opción es definir aquellos temas en las que se puede y se requiere plantear políticas transversales, alrededor de las cuales la nueva CERIAJUS puede sentar las bases para su diseño e implementación. Entre estos temas transversales se encuentran, por ejemplo, la formulación de indicadores de desempeño comunes; el fortalecimiento del sistema acusatorio; la mejora de la justicia civil y administrativa; la consolidación de una carrera profesional en todas las áreas y niveles de estas instituciones; la adopción de un enfoque articulado de género; la ampliación del enfoque intercultural adoptado por el Poder Judicial hacia las otras instituciones judiciales, entre otros muchos. Todos estos temas siguen siendo puntos débiles del sistema de justicia, derivado precisamente de su falta de articulación y coordinación, los que requieren de políticas comunes de cara a lograr una justicia de mayor calidad en el mediano plazo.

Una segunda opción, que apunta a un plazo más largo es aprovechar esta aspiración de una nueva CERIAJUS para convertirla no en algo especial y de momento, sino en algo más permanente. En verdad, lo que necesita el país de cara a una mejor justicia no es sentarse cada 10 años a ver qué hacemos, sino que esta posibilidad de diálogo y deliberación se convierta en algo permanente. Para ello, la constitución de un órgano de coordinación interinstitucional al interior del sistema de justicia es algo ineludible. Hasta hoy, todos los gobiernos han negado la posibilidad –recogida en diversas propuestas de reforma constitucional- de crear una instancia de este tipo, llámese Consejo de Estado Judicial, Consejo de Coordinación Judicial o Consejo de Gobierno Judicial. Y no lo ha hecho por las razones que son evidentes: que ello le daría una mayor fuerza de negociación al sistema de justicia frente al poder político, convirtiéndolo en un verdadero poder de Estado. Por ello siempre se ha preferido comisiones especiales o transitorias, donde una vez culminado su mandato su poder se diluye y desvanece, volviendo cada institución al cuidado de su feudo y sus fronteras internas.

Es claro que, para esta opción, las condiciones tampoco son las adecuadas, y que lo más seguro es que la creación de una nueva CERIAJUS se ubique entre la segunda y tercera opción de las mencionadas. Sin embargo, si en verdad el objetivo de cara al Bicentenario es que la mejora sustancial de la justicia se convierta en una política de Estado y no solo del gobierno de turno, la apuesta por la opción de una instancia permanente de coordinación no puede ser dejada de lado. Esperemos en todo caso que la experiencia de la nueva CERIAJUS haga tomar conciencia de esta necesidad, y que no se convierta más bien en el mal ejemplo que requieren los poderes políticos para mantener esta posibilidad en el fondo de la agenda de reformas institucionales, esta vez para siempre.