Seguridad ciudadana e Interculturalidad: Dos enfoques por conciliar
A mediados de setiembre, entre un puñado de decretos legislativos dictados por el Ejecutivo, se incluyó uno –el Decreto Legislativo No. 1454- dirigido a reformar diversos artículos de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC), reforma que ha pasado prácticamente desapercibida pero que incorpora un componente fundamental para hacer de la seguridad ciudadana algo más integral e inclusivo: el enfoque de interculturalidad.
Si bien el SINASEC incluyó desde un inicio cierto componente cultural, como fue la incorporación de las rondas campesinas en los Comités Distritales y Provinciales de Seguridad Ciudadana(1), más allá de ello fue poco lo avanzado en esta materia en los últimos años. El aún vigente Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, por ejemplo, no incluyó mención alguna a la problemática de inseguridad y/o violencia que afectaba a las comunidades campesinas y nativas –a pesar de ocupar éstas el 49% del territorio nacional- ni tampoco incluyó acciones dirigidas a fortalecer a las rondas campesinas o sus coordinaciones con los otros integrantes del sistema, a diferencia de otras organizaciones como juntas vecinales, empresarios, medios de comunicación, taxistas, comerciantes, maestros o trabajadores municipales(2).
En tal sentido, las políticas de seguridad ciudadana mantienen una amplia brecha por atender respecto de las demandas y necesidades de las comunidades campesinas y nativas, más aun considerando el incremento de diversas formas de delincuencia que afectan a las zonas rurales y nativas, como el narcotráfico, la minería y la tala ilegal, el tráfico de tierras, la trata de personas, la violencia de género y otras formas de crimen organizado. Por ello, cabe analizar si y cómo serán tratadas estas demandas en el nuevo Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-2023, próximo a ser aprobado por la PCM, el que debe incorporar precisamente este enfoque intercultural dispuesto en el Decreto Legislativo 1454.
En este marco, el presente documento se propone dos objetivos: en primer lugar, revisar brevemente cómo ha sido abordado este enfoque intercultural en el proyecto del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2019-2023, a partir de los criterios definidos en la mencionada norma; y en segundo lugar, proponer algunas iniciativas que permitan orientar mejor la integración de dicho enfoque, bajo el ánimo de avanzar en la construcción de una política estatal de seguridad ciudadana que responda realmente a las necesidades de las comunidades campesinas y nativas –en particular de estas últimas-, y no solo de quienes habitamos en las ciudades.
La interculturalidad según el Decreto Legislativo 1454
Como señalamos al inicio, el Decreto Legislativo 1454 trajo consigo una serie de modificaciones importantes a la Ley del SINASEC, teniendo como objetivo precisar las funciones de este sistema “con el fin de garantizar su adecuado funcionamiento, articulación y resultados en el territorio nacional” (art. 1º). Ello incluye cambios en el concepto mismo de seguridad ciudadana (art. 2º), en los objetivos del SINASEC (art. 3º) y en las competencias del Ministerio del Interior, en tanto Ente Rector del sistema (art. 3-A). Es en este sección donde la norma agrega, como atribución del MININTER, el “supervisar el seguimiento y evaluación de las políticas, normas y acciones en materia de seguridad ciudadana de las entidades que conforman los Comités Regionales de Seguridad Ciudadana (CORESEC) bajo un enfoque de gestión por resultados, descentralizado e intercultural” (sic).
Posteriormente, el decreto va a desarrollar brevemente este enfoque intercultural en cada uno de los niveles del SINASEC(3). Así, con respecto al Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), la norma va a precisar como atribución de este organismo el “proponer ante la Presidencia del Consejo de Ministros la aprobación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, elaborado bajo un enfoque descentralizado, de gestión por resultados e intercultural” (art. 9º, inciso a). Asimismo, encarga a la Secretaría Técnica de dicho organismo(4) tanto la formulación del Plan Nacional bajo los criterios señalados, como el “difundir y promover los mecanismos de acceso de los órganos del SINASEC a los fondos públicos disponibles para mejorar la seguridad ciudadana, considerando los lineamientos referidos a las lenguas indígenas u originarias según las zonas de predominancia establecidas en el Mapa Etnolingüístico del Perú, en el marco de la Ley N° 29735, Ley de Lenguas Originarias y su Reglamento (art. 11º, inciso f).
Con respecto al nivel regional, el decreto va a señalar que corresponde a los Consejos Regionales de Seguridad Ciudadana (CORESEC) “proponer ante el Gobierno Regional la aprobación del Plan de Acción Regional de Seguridad Ciudadana (…) elaborado bajo un enfoque descentralizado, de gestión por resultados, intercultural, y articulado con los instrumentos del SINAPLAN” (art. 17.1, inciso a). A ello agrega que los CORESEC pueden proponer ante el Gobierno Regional la aprobación de planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana de relevancia regional, “tomando en consideración las particularidades culturales y lingüísticas de la población” (art. 17.1, inciso b).
Este lineamiento se repite a nivel provincial, al disponer que los Comités Provinciales presenten ante el CORESEC u Plan de Acción Provincial de Seguridad Ciudadana, “elaborado bajo un enfoque descentralizado, de gestión por resultados e intercultural” (art. 17.3, inciso a), además de proponer ante la Municipalidad Provincial otros planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana “tomando en consideración las particularidades culturales y lingüísticas de la población” (art. 17.3, inciso b). Finalmente, a nivel distrital, además de repetir lo dispuesto para el nivel provincial, se agrega como atribución el “promover y articular estrategias de prevención de la violencia y el delito, dando prioridad a los territorios más vulnerables de la jurisdicción, tomando en consideración las particularidades culturales y lingüísticas de la población” (art. 17.5, inciso c).
El enfoque intercultural en el PNSC 2019-2023
El pasado 07 de noviembre, luego de un trabajo intersectorial de casi nueve meses, el CONASEC aprobó el nuevo Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) 2019-2023, el que una vez aprobado por la Presidencia del Consejo de Ministros orientara la política, programas y planes de seguridad ciudadana en los próximos años. Cabe señalar que la formulación del PNSC se encontraba ya bastante avanzado cuando se promulgó el Decreto Legislativo 1454, lo que en parte explica por qué este instrumento de política no ha incorporado debidamente un enfoque intercultural, por lo menos desde los criterios generales dispuestos en dicha norma.
Revisando el proyecto pre-publicado, encontramos así que si bien éste incorpora diversos enfoques transversales (Capítulo III.3), no se incluye expresamente al enfoque intercultural, recogiendo solamente cuatro enfoques: el de salud pública; el de focalización –que incluye la focalización en fenómenos y la focalización territorial y descentralizada-; el de articulación interinstitucional; y el de presupuesto, seguimiento y evaluación, ninguno de los cuales recoge algún componente de carácter intercultural.
Este vacío se encuentra también en la definición de los objetivos estratégicos, los que se definen a partir de fenómenos que amenazan de manera general la seguridad ciudadana en el país, como son: i) las muertes violentas, asociadas a delitos como homicidios y accidentes de tránsito; ii) delitos contra las mujeres, niños, niñas y adolescentes; iii) delitos patrimoniales en espacios públicos, compuestos por actos de robo, hurto y estafas y otros; y iv) delitos cometidos por bandas criminales, como extorsiones, amenazas, intimidaciones y tráfico ilícito de drogas. De esta manera, el PNSC apunta a una reducción de los diversos factores de riesgo asociados a estos fenómenos, incluyendo factores de carácter estructural, ambiental, individual, social y comunitario, donde los factores culturales apenas son mencionados como “normas culturales que legitiman la violencia”.
Finalmente, y en concordancia con lo anterior, la sección dedicada a las actividades, metas y ejes de intervención del nuevo PNSC tampoco incluye actividad alguna dirigida de manera específica a las comunidades campesinas o nativas, haciendo apenas una breve mención a las rondas campesinas, al disponer dentro de su objetivo estratégico 4 –“Reducir la victimización por robos y hurtos en espacios públicos”- una meta de incorporación de 300 rondas campesinas en los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana. De esta manera, el Plan solo apunta a que se cumpla lo dispuesto en la Ley del SINASEC, sin agregar ninguna iniciativa o eje de acción dirigida a fortalecer el rol de estas organizaciones en la seguridad de sus ámbitos territoriales.
¿Cómo integrar la interculturalidad en el PNSC?
Si ello ocurre con las rondas campesinas, el vacío dejado respecto de las comunidades campesinas y nativas es mucho más grave, más aun considerando que tanto los Planes Distritales, Provinciales y Regionales de Seguridad Ciudadana deben ajustarse a lo dispuesto en el Plan Nacional, lo que abre poco –o mejor dicho, ningún- espacio para la formulación de planes y programas locales dirigidos a dichas organizaciones, convirtiendo de esta manera al Decreto Legislativo 1454, por lo menos en lo que se refiere a la incorporación de un enfoque intercultural, en una norma prácticamente inaplicable.
Para superar este problema, sin embargo, existen diversas alternativas para ir incorporando dicho enfoque en el PNSC. Una primera alternativa es considerar los ejes incluidos en la Política Nacional para la Transversalización del Enfoque Intercultural, vigente como política de Estado desde octubre del 2015(5). Estos ejes incluyen lineamientos y acciones que pueden ser incorporados en los ejes considerados en el Plan Nacional, como promover el uso de lenguas indígenas en la prestación de los servicios policiales o de serenazgo; realizar campañas de prevención de la violencia en dichos idiomas; incorporar indicadores que recojan información específica sobre la inseguridad en los ámbitos campesinos y nativos, y/o combatir formas de violencia que impliquen discriminación étnica, tanto en las ciudades como en otros ámbitos.
En segundo lugar, tanto el Ministerio de Cultura como otros organismos han ido publicando diversos documentos dirigidos a incorporar un enfoque de interculturalidad en las políticas públicas(6), los mismos que han dado lugar a la aprobación de herramientas e instrumentos de gestión en materia de interculturalidad por parte de diversos sectores de Estado, como Salud, Educación, Trabajo y Desarrollo e Inclusión Social. Todas estas herramientas constituyen entonces referentes sobre cómo incluir lineamientos en la materia en las políticas estatales, incluyendo la de seguridad ciudadana. Lamentablemente, ninguna de estas alternativas parece haber sido considerada, manteniéndose un vacío y un silencio al respecto.
En suma, a pesar de la voluntad del Estado -expresada en el Decreto Legislativo 1454- para que la política de seguridad ciudadana incluya un enfoque intercultural, ello no se está cumpliendo. El peor escenario sería, en este caso, buscar la derogación de dicha norma, ya que ello solo dejaría de lado el creciente clamor de las comunidades y poblaciones indígenas para que se atienda sus necesidades de seguridad y paz social, llevando a un escenario de posible conflicto social tal como ocurrió ya en otras oportunidades. Por tanto, esperamos que desde la PCM y el MININTER se asuma el compromiso de dar pasos firmes para incluir dicho enfoque en los programas de seguridad ciudadana, comenzando por escuchar a las organizaciones campesinas y nativas, que tienen mucho que decir al respecto, además de hacer un esfuerzo para que estas organizaciones puedan integrarse a los diferentes niveles del SINASEC.
Notas:
(1) Cabe precisar, sin embargo, que esta incorporación fue fruto del mandato de la Ley No. 27908, Ley de Rondas Campesinas, la que incluye entre las funciones de las rondas las relativas a la seguridad y la paz social dentro de sus ámbitos territoriales, para cuyo ejercicio coordinan con las autoridades políticas, policiales, municipales, representantes de la Defensoría del Pueblo, organizaciones sociales rurales y entidades privadas, así como con la administración pública en general.
(2) Ver al respecto Objetivo Estratégico 4 de dicho Plan: “Promover la participación de los ciudadanos, la sociedad civil, el sector privado y los medios de comunicación para enfrentar la inseguridad ciudadana”, disponible en el siguiente enlace: http://www.pcm.gob.pe/seguridadciudadana/wp-content/uploads/2015/02/Plan_Nacional_de_Seguridad_Ciudadana.pdf.
(3) Para quienes no conocen este sistema, el SINASEC se articula a partir de los distintos niveles de gobierno, teniendo como base los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISEC), los que se articulan con los Comités Provinciales de Seguridad Ciudadana (COPROSEC) y en un tercer nivel con los Comités Regionales de Seguridad Ciudadana (CORESEC). La cabeza del sistema es el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), máximo organismo encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana, contando para ello con autonomía funcional y técnica. De acuerdo a la Ley No. 30055, el CONASEC depende actualmente de la Presidencia de la República, siendo presidido por la Presidencia del Consejo de Ministros. En cada uno de estos niveles se busca la participación no solo de los organismos encargados de la lucha contra el delito o el mantenimiento del orden público (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, Policía Nacional del Perú) sino también de otros sectores que intervienen en programas de carácter preventivo ante la violencia (Educación, Salud, MIMP, etc.) e instituciones de la sociedad civil.
(4) La Secretaría Técnica del CONASEC es ejercida actualmente por la Dirección General de Seguridad Ciudadana, dependiente del Viceministerio de Seguridad Pública del Ministerio del Interior.
(5) Dicha Política fue aprobada y promulgada mediante Decreto Supremo No. 003-2015-MC, del 28 de octubre del 2015.
(6) En el caso del Ministerio de Cultura, ver: Interculturalidad y Políticas Públicas, Materiales de Capacitación No. 4, 2014; Buenas Prácticas Interculturales, Experiencias 2014-2015; y Hacia una gestión pública intercultural, 2018. Otros materiales accesibles son: GIZ (2013), Guía metodológica de Transversalización del enfoque de interculturalidad en programas y proyectos del sector gobernabilidad; Norma Correa (2017), Interculturalidad y políticas públicas: una agenda al 2016, PUCP y CIES, 2011.