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Línea de base de fondo y línea de base de evaluación de impacto ambiental ¿una línea de base detallada o una línea de base diagnóstica?

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Oscar Cuya

09 de noviembre

Lima – Perú

Ir al grano

En el “Encuentro Nacional entre los actores del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) – 2015”, (MINAM, 2015), una vez más se presentaron críticas a los estudios de impacto ambiental (EsIA). En dicho evento, decía un panelista, representante de una institución pública, que “los estudios son tan voluminosos que hay que transportarlos en camioneta”; y que no constituyen herramientas para la decisión pues son solo datos, e incluso mal tomados.

El citado panelista agregaba contundencia a su argumentacion usando una frase, muy común ahora, para referirse a los EsIA. Decía que los EsIA tienen “mucha paja y poco trigo”. Ya el ex Ministro Brack había usado esta frase con referencia a los EsIA. Decía que “hay mucha paja, se escribe en volúmenes que no sirven para nada; y lo que el compromiso de la empresa, lo que ellos tienen que hacer, a veces ni siquiera consta; y eso hay que cambiarlo” (Enlace Nacional, 2009). En suma, la recomendación se redondearía en una frase: “déjate de paja y ve al grano, que te enrollas mucho” (López, 2013b). La interpretación de estas frases, para públicos más exquisitos, sería equivalente a decir “déjate de floreos” o “ve al grano y deja de andarte con florituras” (López, 2013a).

Si se trata de debatir con frases podríamos buscar otras, que ilustren respuestas, como: “más vale un grano de cordura que arrobas de sutileza” (Baltasar Gracián). Esta frase apelaría a que es mejor ir a la causa del problema y buscar el quid que determina que los EsIA sean tan voluminosos, y no solo criticarlos. También podríamos usar la frase que “lo bien dicho se dice presto” (Baltasar Gracián) para recomendar que escribir tanto (por tanto lento) no es sinónimo de bien hecho. Podríamos cerrar la lista de frases anotando que para quedar “limpio de polvo y paja” (Anónimo) deberíamos tener en cuenta que “paja al pajar y barberos a rapar” (Anónimo); dicho mejor, deberíamos dejar en manos de los entendidos la búsqueda del punto neurálgico que desencadena el problema.

Un debate con frases hechas no lleva a ningún punto. Abordemos, entonces, el tema acerca de si podemos plantear una línea de base de fondo y una línea de base para la evaluación de impacto ambiental.

El concepto de línea de base

Si tenemos en cuenta que cualquier acción y decisión está siempre soportado, explícita o implícitamente, sobre un conjunto de creencias, es decir un marco conceptual, podríamos buscar una salida del túnel por el lado de lo que se entiende por línea de base ambiental con fines del EsIA, y el marco teórico que lo soporta: sus conceptos, enunciados y teorías.

Recientemente el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las inversiones sostenibles (SENACE) publico el “Manual de evaluación de Estudios de Impacto Ambiental detallado (EIA-d) para el Subsector Minería”. Dicho manual, señala el SENACE, constituye “una herramienta de trabajo para orientar y ordenar todas las etapas internas del procedimiento de evaluación de los EIA-d en el Subsector Minería; predeterminar y estandarizar criterios, lineamientos y formatos del equipo evaluador, y delimitar funciones internas de dicho equipo durante todas las etapas de la evaluación ambiental” (SENACE, 2016).

En dicho manual, notamos que nuevamente se insiste en un concepto de línea de base detallada en vez de una línea de base diagnóstica. Dicho manual incluye la definición de “Línea Base” como “Estado actual del área de actuación, previa a la ejecución de un proyecto. Comprende la descripción detallada de los atributos o características socioambientales del área de emplazamiento de un proyecto, incluyendo los peligros naturales que pudieran afectar su viabilidad” (SENACE, 2016, p.7). Esta definición es la misma que considera el Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, D.S. N° 019-2009-MINAM (PERÚ-MINAM, 2009)

Una causa de los EsIA voluminosos podría ser la insistencia en que la Línea de Base de un EsIA sea un estudio detallado y por ello se trate de tomar información de “todo lo que existe y se mueve” en el área de influencia del proyecto. Es necesario hacer la atingencia de que un estudio detallado no significa necesariamente un estudio total del área, que es lo que actualmente se pretende en los EsIA, tomando información de todo lo que existe en el área, tanto a ser impactado o no, para lograr superar las observaciones que la autoridad ambiental realiza cuando revisa un EsIA.

Se puede realizar un estudio detallado pero con criterio diagnóstico, es decir detallado para los componentes del medio que se infiere que serán afectados; y no necesariamente de detalle para las variables que no serán afectadas. En esta línea de ideas podría plantearse los conceptos de línea de base de fondo y línea de base de evaluación de impactos.

Una línea de base de fondo estaría asociada a todas las variables físicas, biológicas y sociales, digamos de contexto, y la línea de base de evaluación de impactos tomaría en consideración las variables e indicadores de impactos del proyecto. La primera no tendría la exigencia de nivel detallado y podría realizarse a partir de información de fuente secundaria (estudios e investigación publicada) con reconocimientos de campo. La segunda si implicaría el nivel detallado como base para seleccionar las variables que serían materia del monitoreo ambiental durante la ejecución del proyecto y su etapa de operación y cierre.

Un contraargumento sería que no es posible elaborar un estudio con diferencias de detalle puesto que todo está interrelacionado, pues constituye un sistema ecológico y social. Por supuesto que todo está interrelacionado, pero ello no implica que todo deba ser descrito. Sería suficiente describir y evaluar las variables diagnósticas y las de impacto.

En la actualidad, los EsIA elaboran lo que sería una línea base de fondo, aunque deficiente pues se constituyen de datos casi nada interpretados. La premura de tiempo hace que no se llegue a interpretar los datos con fines de evaluación del impacto ambiental, y así obtener variables integradoras o índices orientados a explicar las vulnerabilidades, sensibilidades o fragilidades del medio receptor ante los estresores, aspectos ambientales o peligros del proyecto sobre el medio. Para ejemplificar, los EsIA no incluyen en la línea de base la determinación de los hábitats críticos siguiendo los criterios esbozados en las normas de desempeño del IFC (IFC, 2012a,  2012b); aunque, algunos si lo incluyen pero incorporando análisis de sensibilidad biológica demasiados subjetivos y con métodos no validados. Es tanta la premura que muchas veces se presenta el EsIA con datos de una primera evaluación estacional, quedando la segunda evaluación estacional para ser presentada en la ronda de observaciones.

Las percepciones acerca de que la línea de base es la “foto del área” tomada antes que se ejecute el proyecto no son apropiadas puesto que la realidad no es estática. Todo ocurre en el tiempo y el espacio. Al ocurrir en el tiempo, hay historia. Si describimos la realidad física, biológica y social a partir de variables e indicadores tendremos entonces que incluir el comportamiento histórico y las tendencias al futuro de tales variables e indicadores. Solo así se puede, con propiedad, plantear la predicción de impactos ambientales.

Conclusión

En conclusión, no es lo mismo una línea de base de fondo y una línea de base para la evaluación de impacto ambiental. Es conveniente plantear que la línea de base sea un estudio diagnóstico, detallado en cuanto a las variables que permitan la predicción y seguimiento del impacto ambiental, y no necesariamente detallado para las variables que no recibirán impactos e irrestricto para toda el área. Tener en cuenta que detallado no alude necesariamente a un estudio total.

 

Referencias bibliográficas

Enlace Nacional. (2009, marzo 24). Ministro Brack respalda decreto que reduce plazo de presentación de estudios de impacto ambiental. Enlace Nacional. Recuperado a partir de https://www.youtube.com/watch?v=eaTTeyOo6s4

IFC, C. F. I. (2012a). Normas de desempeño social y ambiental. Washington D.C.: IFC.

IFC, C. F. I. (2012b). Notas de orientación de la Corporación Financiera Internacional: Normas de desempeño sobre sostenibilidad ambiental y social. Washington D.C.: IFC.

López, A. (2013a, mayo 9). ¿Cuál es el origen de la expresión «andarse con florituras»? Recuperado a partir de http://blogs.20minutos.es/yaestaellistoquetodolosabe/cual-es-el-origen-de-la-expresion-andarse-con-florituras/

López, A. (2013b, mayo 21). ¿De dónde surge la expresión «ir al grano» para referirse a algo rápido y conciso? Recuperado a partir de http://blogs.20minutos.es/yaestaellistoquetodolosabe/de-donde-surge-la-expresion-ir-al-grano-para-referirse-a-algo-rapido-y-conciso/

MINAM. (2015, diciembre). MINAM realiza Encuentro Nacional entre los actores del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) – 2015. Recuperado 7 de enero de 2016, a partir de http://www.minam.gob.pe/politicas/2015/12/15/minam-realiza-encuentro-nacional-entre-los-actores-del-sistema-nacional-de-evaluacion-de-impacto-ambiental-seia-2015/

PERÚ-MINAM. Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, D.S. No019-2009-MINAM (2009).

SENACE. Aprueban el «Manual de Evaluación del Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d) – Subsector Minería del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles – SENACE», R.J. N° 112-2015-SENACE/J (2016). Recuperado a partir de http://www.senace.gob.pe/download/manual-eia-d/manual-eia-d.pdf

Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo e impacto ambiental

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Oscar Cuya

Si partimos de la premisa que los proyectos no deben afectar al ambiente tendremos una primera inquietud respecto a clasificarlos por sus efectos potenciales sobre el medio.

Si los efectos potenciales sobre el medio son elevados serán ellos (los efectos) considerados indeseables o dañinos. Sabemos que la probabilidad de ocurrencia de un efecto indeseable o un daño es la definición de riesgo. Un proyecto que presente elevados riesgos ambientales deberíamos excluirlo, impedir su ejecución sino incluye medidas especiales para reducir su nivel de peligro, amenaza o riesgo.

En este punto, nuestro análisis conceptual se estaría tornando algo confuso al incluir los conceptos de peligro, amenaza y riesgo; por tanto tendremos que aclarar los conceptos anotados.

Podríamos usar la aclaración que presenta Marta Trillini en su rincón virtual (http://elrincondemartatrillini.blogspot.com/2008/09/diferencias-entre-peligro-y-riesgo.html).

Diferencias entre peligro y riesgo

El diccionario define el peligro como “aquello que puede ocasionar un daño o mal”, mientras que el riesgo queda definido como la “probabilidad de un daño futuro”.

El peligro es, por consiguiente, una situación de hecho, mientras que el riesgo es una probabilidad. Sin embargo, en su uso cotidiano ambos conceptos se suelen confundir, y sobre esa confusión se han construido muchos elementos de las políticas de seguridad, con consecuencias muy negativas.

Riesgo es la contingencia de un daño. A su vez contingencia significa que el daño en cualquier momento puede materializarse o no hacerlo nunca. Cualquier cosa que pueda provocar daños, cualquier tipo de daño, es un riesgo.

En términos particulares, una amenaza es todo aquello que tenga una posibilidad o probabilidad de ocurrir, como causante de daño. Y el riesgo es el producto de la ocurrencia de la amenaza y su consecuencia. Sin la ocurrencia de amenazas el riesgo sería cero. En el ámbito económico las amenazas latentes (con posibilidad de ocurrencia) son la baja de las cotizaciones de la bolsa y el riesgo la pérdida de las acciones.

A partir de las aclaraciones de Trillini (2008) se podría inferir que si el proyecto no presenta amenazas sobre el ambiente no habrá riesgos sobre el mismo; expresado de otro modo, también se podría decir que si el proyecto presenta amenazas leves o en su defecto amenazas grandes se tendrían riesgos leves o grandes, respectivamente.

Si bien hasta este punto no se ha avanzado mucho en nuestra elaboración conceptual, se está más claro respecto a los conceptos que se están empleando y sobre todo se puede llegar a una inferencia clave: es conveniente clasificar a los proyectos sobre la base de sus riesgos sobre el ambiente.

Afortunadamente, la evaluación de riesgos es una técnica que posee un soporte teórico bastante desarrollado así como toda una instrumentación (instrumentos de medición) cualitativa y cuantitativa, que bien pueden adecuarse para fines de la categorización de los proyectos por sus riesgos ambientales.

Incluso, en el país (Perú) hay abundante material técnico y de divulgación sobre proyectos y su evaluación de riesgos, para todos los públicos. Por ejemplo, en el sitio virtual del Ministerio de Economía se encuentran manuales, guías y presentaciones multimedia sobre la evaluación de riesgos para los proyectos de inversión pública (PIP).

El documento, elaborado por la Dirección General de Programación Multianual del MEF-Perú “Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastre en la planificación e inversión para el desarrollo” presenta un marco conceptual sobre la gestión del riesgo”. Sobre la base de dicho material se podría agregar definiciones adicionales que complementan este análisis conceptual.

¿Qué es el riesgo? El riesgo es la probabilidad de que la unidad social o sus medios de vida sufran daños y pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro. El riesgo es función de una amenaza o peligro y de condiciones de vulnerabilidad de una unidad social. Estos dos factores del riesgo son dependientes entre sí, no existe peligro sin vulnerabilidad y viceversa, no existen independientemente pero se definen por separado para una mejor comprensión del riesgo. (MEF. Perú, 2006, p.17)

¿Qué es un peligro? El peligro, también llamado amenaza, es un evento de origen natural, socio natural o antropogénico que por su magnitud y características puede causar daño. (MEF. Perú, 2006, pp. 10-11)

Es preciso tener muy claro que el peligro o amenaza es la probabilidad de ocurrencia de un evento y no el evento en sí mismo. El nivel de peligro depende de la intensidad, localización, área de impacto, duración y periodo de recurrencia del evento. Se pueden tener los tipos siguientes de peligro:

Natural: asociado a fenómenos meteorológicos, geotectónicos, biológicos, de carácter extremo o fuera de lo normal (sismos, lluvias intensas o tormentas, sequías, tsunamis, etc.)

Socio natural: corresponde a una inadecuada relación hombre-naturaleza; está relacionado con procesos de degradación ambiental o de intervención humana sobre los ecosistemas. Se expresa en el aumento de la frecuencia y severidad de los fenómenos naturales o puede dar origen a peligros naturales donde no existían antes y puede reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales (tala, quema, deforestación, desertificación, erosión hídrica, deslizamientos e inundaciones, huaycos, salinización de tierras).

Tecnológico o antropogénico: está relacionado a procesos de modernización, industrialización, desregulación industrial o la importación, manejo, manipulación de desechos o productos tóxicos. Todo cambio tecnológico, así como la introducción de tecnología nueva o temporal, puede tener un papel en el aumento o disminución de otros peligros.

La vulnerabilidad, ¿Cómo la entendemos? La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una unidad social (familias, comunidad, sociedad), estructura física o actividad económica que la sustentan, de sufrir daños por acción de un peligro o amenaza.

Tal como aclaramos respecto al peligro, la vulnerabilidad es la propensión a sufrir el daño o peligro, y no el daño en sí mismo. Tres factores, ante la ocurrencia o posible ocurrencia de un desastre, explican la vulnerabilidad:

Grado de exposición: La vulnerabilidad surge por las condiciones inseguras que representa la exposición, respecto a un peligro que actúa como elemento activador del desastre.

Fragilidad: referida al nivel de resistencia y protección frente al impacto de un peligro amenaza, es decir las condiciones de desventaja o debilidad relativa de una unidad social por las condiciones socioeconómicas.

Resiliencia: este término se refiere al nivel de asimilación o la capacidad de recuperación que pueda tener la unidad social frente al impacto de un peligro-amenaza. Se expresa en limitaciones de acceso o adaptabilidad de la unidad social y su incapacidad o deficiencia en absorber el impacto de un fenómeno peligroso.

A partir de los conceptos desarrollados por el documento mencionado podríamos intentar la elaboración de generalizaciones al modo de funciones o ecuaciones.

A = Amenaza

El nivel de amenaza es una función de su probabilidad de ocurrencia, su intensidad, duración, extensión y recurrencia.

A = p × i × d × e × r

p = probabilidad
i = intensidad
d = duración
e = extensión
r = recurrencia

V =Vulnerabilidad del medio receptor

La vulnerabilidad del elemento bajo peligro o medio receptor es una función de la exposición a la amenaza, así como de su fragilidad y resiliencia. La vulnerabilidad será elevada si la exposición y la fragilidad son elevadas y si la resiliencia es baja.

V = ex × f × 1/re

ex = exposición del medio u objeto receptor al peligro
f = fragilidad del medio u objeto receptor
re = resiliencia del medio u objeto receptor

A partir de las funciones anteriores tendríamos también una ecuación general del riesgo.

R =Riesgo

R= A × V

A = Amenaza,  V = Vulnerabilidad del medio u objeto receptor

Dado que a los analistas de impacto ambiental les agrada expresar las relaciones entre descriptores de impactos ambientales como ecuaciones, y trabajar con matrices, la ecuación siguiente, con seguridad, será de su agrado.

R = A[p × i ×  d × e × r] ×V[ ex × f × 1/re ]

A continuación un raciocinio aplicando la formulación presentada: un huayco será un fenómeno con mayor nivel de amenaza si tiene alta probabilidad de presentarse, elevada intensidad, varias horas de duración, en un amplio radio de extensión y alta recurrencia. Frente a la amenaza de un huayco si nuestra casa está justo en el cauce por donde discurren los huaycos (exposición), no la hemos protegido (fragilidad) y además es de quincha (baja resiliencia) podríamos decir que tienen alta vulnerabilidad. Podríamos concluir que tenemos un riesgo elevado de que perdamos nuestra casa frente a la potencial ocurrencia de una huayco.

Otro raciocinio, pensando en un proyecto: si nuestra prospección sísmica de hidrocarburos tendrá 200 personas trabajando en el bosque, durante tres meses, sobre mil hectáreas, y si ya hubo una campaña similar anterior en el mismo sitio, podría constituir una cierta amenaza para el bosque, por presencia del personal.

Si nuestro bosque, en el que se desarrollará la prospección sísmica de hidrocarburos, con alta exposición a la presencia del personal del proyecto, tiene un nivel de sensibilidad elevado dado que corresponde a un área de amortiguamiento de una ANPE, con alta diversidad biológica y áreas frágiles; y además tiene poca capacidad de recuperación por presencia de endemismos, evidentemente tendrá condiciones de alta vulnerabilidad.

En la línea de este ejemplo casuístico, podríamos decir, entonces, que hay un riesgo importante de perturbación del bosque por la presencia de personal de campo, y por tanto podríamos exigirle que presente un estudio de impacto ambiental de mayor profundidad. Sobre la base de este raciocinio basado en la conceptualización del riesgo ambiental habríamos logrado clasificar nuestro proyecto por su nivel de riesgo, es decir lo habríamos categorizado.

Categorización de proyectos de acuerdo con su riesgo ambiental

Precisamente la Ley N° 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) propone en su Artículo 4 la Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental (aunque este mandato no se recoge el actual Reglamento de la Ley del SEIA, D.S. Nº019-2009-MINAM, artículo 36°).

Nótese que dicho Artículo 4° hace alusión a una categorización de proyectos de acuerdo con su riesgo ambiental, por lo que resultan pertinentes las teorías y técnicas de evaluación del riesgo ambiental que no son exactamente iguales a los marcos teóricos y técnicas usualmente empleadas para la evaluación, calificación o valoración de los impactos ambientales.

Las técnicas de evaluación de riesgos resultarían más potentes y pertinentes para la categorización de los proyectos (artículo 4 de la Ley N° 27446, artículo 36° del D.S. Nº019-2009-MINAM). Incluso, sería posible emplear una técnica combinada (evaluación de riesgos y evaluación de impactos).

Así, para fijar la profundidad del estudio que correspondería a un proyecto se podría acudir a una adaptación de los métodos de evaluación de riesgos, sobre la base de los principios o formulaciones teóricas señalas en la sección anterior.

Por otro lado, de acuerdo con Arce (2002), la gravedad del impacto ambiental (I) de un proyecto depende de la magnitud de las acciones del proyecto (M) y la fragilidad del área influencia (F) y se puede expresar como I = M x F

A partir de las formulaciones anteriores se puede proponer que ‘el riesgo es al peligro y la vulnerabilidad’ como ‘el impacto es a la magnitud de la acción del proyecto y la fragilidad del medio receptor’. Es decir, un proyecto ocasionará impactos de mayor magnitud si las acciones del proyecto tienen condiciones de mayor incidencia (amenaza o peligro) sobre el medio receptor o área de influencia. Los impactos disminuirían en la medida de la mayor o menor fragilidad, sensibilidad o vulnerabilidad del medio o área de influencia.

Matriz de categorización de impactos

Tener una tabla, clave o clasificador para determinar cuando un Proyecto debe optar por un DIA, EIA-sd o EIA-d es importante, incluso imprescindible. Si bien hay opciones como las clásicas tablas de Leopold modificadas o Conesa, se tienen también otros instrumentos técnicos.

Como antecedente se puede recordar que el entonces Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI) propuso la Matriz de Riesgo Ambiental (R.M. N° 133-2001-ITINCI-DM) para determinar cuando un proyecto debe presentar un Estudio de Impacto Ambiental o simplemente una Declaración de Impacto Ambiental. Esta matriz es una clave politómica que va señalando para cada tipología de efectos (sobre la salud, ecológicos y económico-sociales) si corresponde un DIA o un EIA. En uno u otro caso, luego, los resultados son expresados en puntajes ponderados, y si la suma alcanza o supera los 7 puntos el proyecto debe presentar un EIA. Por otro lado, debe mencionarse, también, la Guía de Evaluación de Riesgos Ambientales, publicada el 2010 por el Ministerio del Ambiente.

Otra opción, desde enfoques con actualizaciones recientes, puede ser la matriz de calificación de servicios del ecosistema (WRI, 2008). Esta tabla tiene un fuerte soporte técnico y viene siendo promovido intensamente por organizaciones internacionales.

Con relación a los servicios del ecosistema se puede anotar que ellos son los beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas. Estos beneficios contemplan: servicios de suministro, como los alimentos y el agua; servicios de regulación, como la regulación de las inundaciones, las sequías, la degradación del suelo y las enfermedades; servicios de base, como la formación del suelo y los ciclos de los nutrientes; y servicios culturales, como los beneficios recreacionales, espirituales, religiosos y otros beneficios intangibles (Dayli 1997, Constanza 1997, Ecosistemas del Milenio 2000).

Por otra lado, a partir de los conceptos como la integridad biológica y la salud de los ecosistemas se ha llegado al concepto de integridad ecológica, que puede ser definida como el estado de un ecosistema que posee toda la serie de organismos y los procesos ecológicos típicos con ninguna o una mínima influencia humana, a través de una serie de escalas espaciales y temporales. Los niveles de integridad del ecosistema pueden ser excelentes, buena, regular y pobre integridad (Rocchio y Crawford, 2011)

Leal (1997) presenta una descripción de métodos para categorizar proyectos, a saber: método del ámbito del proyecto, métodos de sensibilidad del área, método del listado, métodos de las matrices y evaluaciones ambientales preliminares

ERM (2001) desarrolló dos listas de control. La primera, una  hoja de verificación que proporciona una lista de cuestiones acerca del proyecto y su medioambiente. Los usuarios responden a la pregunta si el proyecto probablemente ocasionará efectos sobre el medio. La segunda lista proporciona un conjunto de criterios para evaluar el significado de los efectos ambientales

Toro (2009) propone una formulación para la calificación de impactos ambientales que bien puede adaptarse a la fase previa o de categorizacion. La formula es la que sigue:

ImpTotal = 0.4 ImpPro + 0.2 ImpAct + 0.4 ImpVul

“Impacto Ambiental Potencial del Proyecto” (ImpPro)
“Impacto Ambiental Potencial de la Actividad” (ImpAct)
“Vulnerabilidad del ambiente” (ImpVul)
Importancia del Impacto Ambiental Total (ImpTotal)

El procedimiento metodológico que propone considera los pasos siguientes: identificación de impactos significativos, cálculo de la importancia del proyecto, cálculo de la importancia de la actividad, cálculo de la importancia de la vulnerabilidad ambiental y cálculo de la importancia del impacto ambiental total.

Matriz de amenazas del proyecto sobre la integridad del ecosistema

Una evaluación ambiental, ecológica y social, para la calificación previa tendrá que efectuarse sobre la base de información secundaria; y en este escenario el procesamiento de imágenes de satélite, la cartografía del territorio, las técnicas de zonificación sobre la base de SIG, los sondeos sociales rápidos y la estadística espacial e inferencial tendrá un papel fundamental.

El fondo teórico será simple: cada unidad temática o cartográfica constituirá un objeto bajo riesgo de ser afectado por un proyecto. En la medida de la peligrosidad de los componentes o procesos del proyecto y la vulnerabilidad del objeto bajo riesgo (unidad temática o cartográfica) se podría calificar el riesgo.

Sobre la base de dicho juicio, evidentemente proyectos en sitios más vulnerables (menor resiliencia) o de mayor interés (valoración por importancia) tendría que ir a un proceso de EIA-d, caso contrario, un EIA-sd, incluso un DIA. La matriz de amenazas e integridad del ecosistema considera los criterios siguiente:

Criterios para evaluar el grado de amenaza del proyecto:
Evaluación de aspectos ambientales del Proyecto (ISO 14000).
Evaluación de riesgos ambientales (MINAM).
Matriz de riesgo (PRODUCE).
Criterios para evaluar el nivel de sensibilidad del medio:
Integridad o salud del ecosistema.
Servicios del ecosistema.
Vulnerabilidad social (IDH, cohesión social, atención del Estado).
Conflictos socioambientales.

Adaptando la teorización del riesgo, se propone para la matriz de “amenaza del proyecto sobre la integridad del ecosistema” la formulación siguiente:

Categoría del proyecto (CP) = Grado de amenaza del proyecto x Nivel de sensibilidad del área de influencia

CP = [E+D+R+P] x [(T)+I+E+V+C]

Componentes del grado de amenaza del proyecto

Amenaza = E+D+R+P

(E) = Extensión del área de facilidades del Proyecto.
(D) = Duración del Proyecto en fase constructiva.
(R) = Factor de riesgo de contaminación por el Proyecto.
(P) = Personal o número total de trabajadores directos requeridos por el Proyecto.

Componentes de sensibilidad del medio

Sensibilidad del medio = T+I+E+V+C

T = Uso del Territorio en el área de influencia del proyecto como es el caso de territorios comunales,  áreas de conservación biológica/social
áreas para producción,  tipos de uso actual y  potencial (zonificación ecológica)
I = Integridad o salud del ecosistema.
E = Servicios del ecosistema.
V = Vulnerabilidad social.
C = Conflictividad social.

Para alguna revisión adicional podrían descargar los archivos siguientes:
http://www.estudioscuya.com.pe/files/Cribado_Propuesta_Oscar-Cuya.pdf
http://www.estudioscuya.com.pe/files/Ocuya_Metodo-propuesto-20marzo2012.xlsx

¿Emplearía usted, la matriz de amenazas e integridad del ecosistema para categorizar los proyectos por su nivel de riesgos sobre el medio?

 

BIBLIOGRAFIA

Arce, Rosa (2002). La evaluación de impacto ambiental en la encrucijada. Madrid: Ecoiuris.
Constanza R., R. D´Arge, R. De Groot, S. Farber, M. Grasso, B. Hannon, K. Limburg, S. Naeem, R.V. O´Neill, J. Paruelo, R. G. Raskin, P. Sutton, y M. Belt. (1997). The value of the world´s ecosystem services and natural capital. Nature: vol 387. pp 253-260. http://www.uvm.edu/giee/publications/Nature_Paper.pdf
Daily, G.C. 1997. Introduction: What are ecosystem services? En: G. Daily, editor. Nature’s Services: Societal Dependence on Natural Ecosystems. Island Press, Washington D.C., p.1-10
Leal, José (1997). Guía para la evaluación del impacto ambiental de proyectos de desarrollo local. Santiago de Chile: ILPES
Environmental Resources Management – ERM (2001). Guidance on EIA. Screening. June 2001. Comisión Europea para Medioambiente. Environmental Resources Management- ERM (2001) Guidance on EIA. Screening. Luxembourg: European Communities, disponible en http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/eia-support.htm
Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001
Millennium Ecosystem Assessment (2003). Ecosystems and Human Well-Being: A Framework For Assessment. Island Press, Washington DC. http://pdf.wri.org/ecosystems_human_wellbeing.pdf
Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)-Perú (2006). Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastre en la planificación e inversión para el desarrollo. Lima: Dirección General de Programación Multianual del MEF
Rocchio, Joseph y Crawford, Rex (2011) Applying NatureServe’s Ecological Integrity Assessment Methodology to Washington’s Ecological Systems. Washington: Washington State Departmet of Natural Resources http://www1.dnr.wa.gov/nhp/refdesk/communities/pdf/eia/applying_eia.pdf
Toro, Javier (2009). Análisis constructivo del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia, propuestas de mejora. Tesis Doctoral. Granada (España): Universidad de Granada
Trillini, Marta (2008) Diferencias entre peligro y riesgo
(http://elrincondemartatrillini.blogspot.com/2008/09/diferencias-entre-peligro-y-riesgo.html).
World Resources Institute WRI (2008). Pautas para identificar riesgos y oportunidades de negocio que surgen a partir del cambio en el ecosistema.
http://pdf.wri.org/corporate_ecosystem_services_review_es.pdf

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Reflexiones sobre la formación de los especialistas en evaluación de impacto ambiental

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Oscar Cuya Matos

El expositor toma posición en el atril e inicia su discurso con esta introducción:

– Muchos saludos a la distinguida concurrencia. Deseo tratar el tema sobre la formación actual de los especialistas que elaboran los estudios de impacto ambiental o los revisan; incluso, sobre la formación de los profesores que enseñan el curso de evaluación de impacto ambiental. Todos sabemos que las autoridades están muy preocupadas sobre la duración excesiva del trámite de obtención de la certificación ambiental de proyectos y que hay una cierta percepción negativa sobre las competencias de los profesionales que revisan los estudios de impacto ambiental. Por ello este tema es importante –

Sería arrogante y pretencioso suponer que se tiene la solución, pero podríamos empezar por solicitar “cuentas” a los docentes de los curso de evaluación de impacto ambiental, en especial a los que tienen una cantidad apreciable de años a cargo de este curso.  ¿Y con toda esa experiencia, qué está usted haciendo para mejorar los tan criticados estudios de impacto ambiental (EsIA)? La presentación del expositor pasaría a ser una suerte de confesión de responsabilidad sobre el estado actual de la gestión y aplicación de este instrumento.

Lo que intento es persuadirlos sobre la necesidad de una reflexión profunda sobre la forma en que hemos venido realizando los estudios de impacto ambiental y sobre todo, el cómo hemos abordado la enseñanza de la evaluación de impacto ambiental.

La comunidad especializada en el tema y los diferentes grupos de interés cuestionan la calidad de los estudios de impacto ambiental y sobre todo las capacidades y competencias de los consultores ambientales y evaluadores de tales estudios. Indirectamente, estos cuestionamientos alcanzan a los formadores de los especialistas en impacto ambiental: profesores y entidades. Si escuchamos a un empresario decir que no es posible poner la decisión de inversión de varios millones de soles en la voluntad de un revisor de estudio ambiental sin las competencias necesarias, para la envergadura de la tarea, una parte de la responsabilidad sobre las pertinencias de dichas competencia queda trasladada inmediatamente a los profesores y entidades que forman tales especialistas.

Necesidad de cambio en las base teórica que sustentan los EsIA

¿Será que la actual deficiencia técnica de los estudios de impacto ambiental se deba a los marcos teóricos y estrategias de aprendizaje-enseñanza, insuficientes, de profesores y entidades que forman los especialistas en estudios de impacto ambiental? Evidentemente la respuesta a esta pregunta general de investigación no la sabremos hasta no completar la investigación: un estudio de caso, un diagnóstico, una sistematización o alguna otra modalidad de investigación cualitativa. Mientras no completemos la investigación algunas conjeturas podríamos seguir haciendo.

Probablemente una de las causas de las deficiencias de los estudios de impacto ambiental se encuentra en la base teórica que sustentan los EsIA. Se parte de conocimientos dispersos, de diferentes disciplinas, no organizados, que derivan en prácticas que originan estudios agregativos más que interdisciplinarios e integrados.

Los profesores seleccionan el contenido de los cursos de impacto ambiental sobre la base de su experiencia y revisión de los textos convencionales, recreando el mismo marco conceptual estándar, convencional, agotado, y generando todo un encadenamiento de deficiencias que se escalan y ganan amplitud. ¿Cuáles son las ideas que dan pie a esta apreciación?

Como respuesta: los cursos sobre evaluación de impacto ambiental, los diplomados y maestrías sobre gestión ambiental que las universidades y otras instituciones educativas ofrecen tienen amplia acogida y están siempre colmados, unos más que otros, en la medida de sus precios. Acuden como dicentes, profesionales que trabajan en la administración pública, profesionales independientes que ejercen consultoría, profesionales que trabajan en empresas mineras o petroleras, deseosos de obtener el dominio de los temas ambientales, y entre ellos, de la disciplina de la evaluación de impacto ambiental.

Dicha constatación permite entonces afirmar que los profesionales que elaboran o revisan los estudios de impacto ambiental están capacitados y tienen un dominio de los conocimientos convencionales actuales sobre el EsIA. A modo de recuento de evidencias, por ejemplo, si se revisan las observaciones que se hacen a los estudios de impacto se notará que ha aumentado la temática técnica sobre las que se observan tales estudios. Así es como, de un tiempo a esta parte, se ha empezado a solicitar el empleo de la matriz de importancia de Conesa, haciéndolo casi obligatorio y oficial. En suma los profesionales están cada vez mejor capacitados y por ello las observaciones crecen haciendo que el proceso de aprobación sea más lento. ¿Entonces, que es lo que falla? ¿Su capacitación es apropiada?

Lo que estaría fallando sería la oferta educativa en cuanto a sus contenidos, diseño curricular, proyecto educativo; o quizá la pertinencia de los docentes que imparten los cursos de evaluación de impacto ambiental. En suma, la calidad de lo que se enseña en los cursos de evaluación de impacto ambiental estaría siendo deficiente: se repite una base teórica, que ha llevado a estudios voluminosos y poco útiles como soporte para decisiones sobre la certificación ambiental de proyectos. La solución es el cambio del paradigma o modelo vigente en la base teórica de los estudios de impacto ambiental.

Habría que precisar que complementariamente se debe mejorar en la pertinencia y efectividad de los procedimientos del EsIA (evaluar la eficacia y eficiencia de los procedimientos) y mejorar en la aplicación de los procedimientos (mapear los procesos en todas las escalas, monitorearlos y adaptarlos).

Como reiteración, se requiere un cambio radical en la base teórica que sustentan los estudios de impacto ambiental, así como en la base teórica que subyace en la oferta educativa actual sobre la evaluación de impacto ambiental, de las instituciones educativas. El repetir lo que los libros convencionales anotan y lo que los profesores (que generalmente no investigan en el tema) repiten curso tras curso no es norte a seguir. Se requieren cambios de paradigmas o modelos en las bases teóricas, así como adaptaciones creativas para ofrecer programas educativos válidos.

En enunciado que propone un cambio conceptual: “La búsqueda de la sostenibilidad basada en la maximización de los rendimientos sostenidos ha devenido en un marco teórico problemático e insuficiente. La alternativa es la gestión de los ecosistemas basado en su resiliencia y su manejo adaptativo” (UNALM. Escuela de Postgrado).

La elaboración de sílabos por competencias, que precisen con detalles las unidades de aprendizaje y las sesiones de aprendizaje, aseguraría que lo impartido por el profesor se alinee con los objetivos del nuevo paradigma. Este punto es importante y es la única forma de tener el control del proceso educativo para lograr que los docentes concreten el proyecto educativo y los planes de estudio. Así se reduciría la discrecionalidad del profesor quien (si no es seleccionado con pertinencia) tratará de enseñar sobre la base de sus paradigmas convencionales, anulando todo el proceso y echando a tierra el cambio paradigmático.

Cada clase tendría que tener una sesión de aprendizaje (sobre la base de un formato), de tal modo de controlar la ejecución del proceso educativo que propone el cambio paradigmático.

A modo de conclusión de esta sección, la actividad inmediata es la organización de una base teórica alternativa al modelo actual, a modo de fijar los ejes de la disciplina y establecer sus fundamentos teóricos y prácticos. Esta actividad sistematizaría una estructura conceptual, seleccionaría, adaptaría o crearía instrumentos conceptuales. Y así, en términos prácticos se habría establecido los conocimientos y destreza especificas para los profesionales que elaboran o revisan los EsIA.

Necesidad de un programa comunicacional

Un cambio de paradigma no se logra por el solo hecho de presentarlo. Requiere procesos comunicacionales; es más se requiere estrategias propias del campo del marketing o mercadeo social o mejor desde la disciplina de la “comunicación para el desarrollo” para fijarlos, arraigarlos en las mentes de los profesionales de la disciplina de la evaluación de impacto ambiental.

Es claro que la formación de profesionales en gestión ambiental y evaluación de impacto ambiental es una tarea de la universidad y los sistemas de educación del país. Si allí está arraigado el paradigma estándar que hay cambiar ¿Cómo cambiarlos? Se debe elaborar un programa comunicacional y de mercadeo para lograr el cambio de percepción o paradigma.

Programa de adiestramiento en evaluación de impacto ambiental

Una primera tarea será cambiar el paradigma de los cursos de actualización en evaluación de impacto ambiental, diplomados en gestión ambiental y evaluación de impacto, programas de capacitación. Todos ellos, más orientados a repetir los actuales marcos teóricos, a brindar conocimientos, ejemplos de libro y presentar alguna evidencia práctica sin mayor sistematización, deben ser cambiados en sus paradigmas de base.

¿Qué es el adiestramiento? Para la respuestas recurriremos a dos autores muy reconocidos y ampliamente citados en las disciplina de la gestión de recursos humanos.

Chiavenato (2002) anota que “el adiestramiento es el proceso de desarrollo de cualidades en los recursos humanos para habilitarlos, con el fin de que sean más productivos y contribuyan mejor a la consecución de los objetivos organizacionales. El propósito del entrenamiento es aumentar la productividad de los individuos en sus cargos, influyendo en sus comportamientos. (p 386)

Alles (2000) afirma que “el adiestramiento es un proceso de aprendizaje en el que se adquieren habilidades y conocimientos necesarios para alcanzar objetivos definidos, siempre en relación con la visión y la misión de la empresa, sus objetivos de negocios y los requerimientos de la posición que se desempeña o a desempeñar. (p. 308)

En resumen el adiestramiento sería un proceso de enseñanza – aprendizaje que permitiría al individuo adquirir y/o desarrollar conocimientos, habilidades, destrezas y mejorar las actitudes hacia el trabajo, con el fin de lograr un excelente desempeño en su cargo.

Si partimos de la premisa que la elaboración de un estudio de impacto o su revisión supone un conjunto de tareas y actividades, que corresponden a las funciones de un especialista con un puesto o cargo definido, llegamos a la inferencia de la necesidad de adiestrar en el cargo.

¿Y de que cargos estamos hablando? La respuesta nos lleva más adelante, pero antes de proseguir, deberíamos dejar sentada la conjetura acerca de que la enseñanza de los estudios de impacto debe suponer el adiestramiento en los cargos específicos de los funcionarios y consultores.

Funciones y cargos en el equipo revisor de impactos

El estudio de impacto ambiental es elaborado por todo un equipo de profesionales, los cuales cumplen funciones como elaborar términos de referencia, convocar a expertos, realizar la colecta de información en campo, liderar los procesos de diagnóstico participativo, organizar los talleres, revisar los informes disciplinarios, integrar la información para producir los capítulos del EsIA, interpretar imágenes de satélite, elaborar mapas bases y temáticos, editar los informes, efectuar el control de calidad en todo el proceso, sustentar el EsIA en talleres y audiencias, realizar el seguimiento del trámite de aprobación del EsIA. Es un recuento parcial, desordenado, pero útil para reconocer la multiplicidad de tareas, actividades, funciones que conlleva la elaboración de un EsIA. Se infiere que la tarea de revisión implica otro equipo con tareas, actividades y funciones particulares.

Es oportuno aclarar algunos términos: Tarea: todo lo que exige un esfuerzo humano para lograr un fin físico (mover, empujar,…) o mental (planear, explicar,…). Las tareas son respuestas a la pregunta ¿Qué hace el trabajador? Actividad: grupo de tareas para lograr un objetivo. Función: conjunto de actividades para lograr objetivos. Puesto: conjunto de funciones que justifican el empleo de una persona que las realice.

Si se mapean los múltiples procesos que se ejecutan para elaborar un estudio de impacto ambiental, al igual que para su revisión, se podrán gestionarlos, es decir, realizar los seguimientos para retroalimentarlos y adaptarlos continuamente, para lograr su efectividad, eficacia y eficiencia. Es más o menos lo que recomienda un sistema de aseguramiento de calidad. En la misma línea de raciocinio, si se determina con claridad los puestos necesarios para llevar adelante los procesos de elaboración de un estudio de impacto ambiental y su posterior revisión en las oficinas de las autoridades ambientales se podrá gestionar los equipos respectivos, para su mejora continua, y con ello se asegurará la calidad de los procesos implicados, y así el producto final, la elaboración del EsIA o su revisión.

Las tareas anotadas corresponden principalmente a la gestión de RRHH. Una gestión por competencias permitirá tener los profesionales idóneos para los puestos que se requieren en la elaboración y revisión del EsIA. Se deberá seleccionar a la mejor persona para cada puesto. La gestión se inicia por establecer los procesos y los puestos; luego, los requisitos para los puestos. Seguidamente, se deberá precisar las funciones de cada puesto y establecer las capacidades que una persona debe contar para el correcto desempeño del puesto.

La ‘capacidad’ es un término que engloba conocimientos teóricos y prácticos, explícitos e implícitos; destrezas y competencias o características de personalidad. Las organizaciones establecen las competencias genéricas que deben contar todos sus colaboradores y las competencias específicas en la medida de cada cargo. Estas competencias se alinean a su misión, visión y modelo de negocio, y se registran en documentos denominados “diccionario de competencias”, que orientan los procesos de reclutamiento y selección de candidatos. En organizaciones con alta tasa de rotación es imprescindible ayudarse a partir de los postulados de la gestión de recursos humanos por competencia.

Si el trabajador no reúne las capacidades para el puesto que detenta estamos frente a una brecha. Esta brecha deberá cerrarse mediante capacitación, adiestramiento en el trabajo, procesos de coaching y otras técnicas existentes. Si no se tiene documentado los requisitos para el puesto, la descripción de funciones del puesto y el perfil de capacidades o competencias para el puesto no es posible detectar fehacientemente las brechas.

Y así es como se relaciona los recursos humanos y las brechas de capacidades para el puesto con los procesos educativos (educación, instrucción, formación, capacitación, adiestramiento). Se podrá mejorar el nivel de los profesionales que elaboran o revisan los estudios de impacto ambiental si se aborda a esta escala de detalle su formación específica en la disciplina de la evaluación de impacto ambiental.

Mantener a los talentos y gestionar el conocimiento implícito es una tarea para un gestor de recursos humanos y conocimiento, que debe ser parte del equipo de revisión de estudios ambientales (algo así como el mentor) y estar preparado para la renovación de los cuadros técnicos. Esta función debería ser clave en una entidad pública que revisa EsIA.

La tarea principal será reconocer los roles, funciones y cargos formales e informales, con el fin de elaborar descripciones de puestos y proponer perfiles de capacidades (conocimientos, destrezas, competencias y actitudes) para los diferentes “puestos” en los equipos de revisión de un EsIA. Con ello se puede discernir sobre las brechas entre lo que exige la función o el puesto y lo que realmente detentan los profesionales encargados de tales puestos o funciones.

Como parte de esta tarea se deberá comprobar hipótesis y conjeturas sobre las causas de la problemática en cuanto a la elaboración y revisión de los estudios ambientales. A partir de hipótesis o preguntas de investigación, variables, indicadores, instrumentos (encuestas, cuestionarios cerrados o abiertos, escalas de percepción) y alguna técnica de aplicación (encuesta, entrevista, focus, etcétera) se tendría una realidad específica a abordar. Esta actividad inicial se orienta al diagnóstico situacional de fortalezas y debilidades (FODA) de las bases teóricas, destrezas, competencias y actitudes de los profesionales que elaboran o revisan los EsIA.

Algunas ideas para el contenido de los cursos de evaluación de impacto ambiental

La prioridad no sería más cursos disciplinarios sobre biología, ecología, suelos, sociología, etcétera sino el énfasis tendría que ir sobre los instrumentos para elaborar o revisar EsIA.

Una primera tarea sería abordar lo que se entiende por calidad de un estudio de impacto ambiental. ‘Calidad’ es un término que requiere operacionalizarse para su correcto entendimiento y aplicación en consenso, en una determinada disciplina y práctica. Será necesario definir la calidad de un estudio, en términos del Estado (el MINAM), las Empresas o sus gremios representativos y la Sociedad Civil (universidades, gremios profesionales, gremios laborales, organizaciones no gubernamentales, instituciones representativas de la población). A partir de dicha consenso se puede establecer objetivos y estrategias para un programa de adiestramiento de los profesionales que participan en la elaboración y revisión de los EsIA.

Un grupo de temas estaría asociado a los conceptos científicos (clasificatorios, comparativos o métricos); luego los principios, leyes y teorías que permiten la aplicación del método hipotético deductivo. El conocer que tales principios se enuncian como una proposición susceptible de falsar (falso o verdadero) será un gran avance. Para facilitar esta labor no sería descabellado incluir cursos de lógica en la formación básica del profesional que realiza o revisa EsIA. Ello le permitiría realizar inferencias, deducciones e inducciones, con facilidad. Los métodos avanzados para el análisis de impactos incluyen la lógica difusa y el análisis multicriterio por ello es conveniente incluir en el temario conocimientos sobre lógica.

Dado que el EsIA es un documento, que predice impactos o quizá mejor decir que argumenta el porqué tal impacto tiene una mayor o menor significación, ayudaría que el profesional que lo elabora o revisa tenga un buen conocimiento sobre las falacias lógicas (formales, verbales o materiales) y las falacias no formales (de atingencia y de ambigüedad). Incluso, el conocimiento sobre argumentación y análisis del discurso ayudará mucho en su labor. Si empezamos un texto, con la siguiente frase: “Se sabe y se ha demostrado que los proyectos mineros son contaminantes…”, habríamos incurrido en una falacia de énfasis.

Otro punto importante en un temario idealizado es la teoría de la medición, las escalas y la operacionalización de variables. Conocer esta temática le permitirá un dominio sobre lo que realmente “hacen” las tablas de impactos. Las escalas ordinales o semi-cuantitativas no pueden ser tratadas como cualquier métrica a la cual aplicar toda la matemática posible. Las escalas ordinales solo mantienen el orden no la distancia entre los elementos categorizados, y es lo que emplean las matrices de impacto que se usan en nuestro medio.

Con relación a las matrices de impactos o matrices de importancia como instrumentos de medición se podría recomendar lo siguiente:

Las tablas de Leopold, Batelle, Conesa y demás autores deben ser usadas como instrumentos de valoración de los diferentes grupos de interés sobre la importancia del impacto ambiental.

Las mayores o menores variaciones de las magnitudes de los indicadores de las variables, que miden los efectos del proyecto sobre su entorno físico, biológico y social, deberán ser valoradas, mediante juicio de experto u otra técnica (frónesis), para obtenerse la significación del impacto.

Las predicciones (fase de estudio de impacto ambiental) y las posteriores mediciones (fase de monitoreo ambiental) de los cambios en las magnitudes de los indicadores de las variables, que miden los efectos del proyecto sobre su entorno físico, biológico y social, deberán ser realizadas aplicando el método científico (campo epistemológico y metodológico de la ciencia)

Las tablas de Leopold, Batelle, Conesa y demás autores corresponderían a la “fase de recolección de datos cualitativos – cuantitativos”. Esta fase se realiza mediante instrumentos que deberían representar verdaderamente las variables de la predicción del impacto; y justamente las mencionadas tablas son esos instrumentos de valoración que se emplean en la elaboración de un EsIA.

Dado que las referidas tablas intentan medir la importancia del impacto ambiental, es decir las actitudes, percepción o importancia que otorgan los grupos de interés a los efectos sociales y ambientales del proyecto, se las puede tipificar como “escalas de medición de actitudes” al modo del Escalamientos tipo Likert, Diferencial semántico, Escalograma de Guttman (diferente a los cuestionarios o listas de revisión).

Los requisitos que deben cumplir estas tablas son: confiabilidad (grado en que un instrumento produce resultados consistentes y coherentes), validez (grado en que un instrumento mide la variable que pretende medir) y objetividad (grado en que el instrumento es permeable a los sesgos y tendencias del investigador que lo administra, califica e interpreta).

Sobre la necesidad del método científico para la predicción de impactos

La predicción, calificación y valoración del impacto ambiental tal como se hace cotidianamente en los EsIA, en nuestro medio, es muy limitada; ello, quizá debido a la falta de preparación del analista, aunque probablemente se deba más a los métodos que aplica, que aprendió de sus profesores, quienes se nutrieron de los libros paradigmáticos de evaluación de impacto ambiental. Lo cierto es que el analista tiene ya una lista de impactos (por actividad productiva), elaborada a partir de su experiencia o su análisis bajo el concepto de juicio de experto, adaptada posiblemente a partir de los manuales y guías que la literatura especializada ofrece.

Dicha lista, el analista los recicla, es decir cada vez que tiene que elaborar un estudio lo incluye como axioma, información que ya no tiene que demostrar, y luego procede a valorar los impactos (dicho mejor a dar puntajes a descriptores de impactos ambientales) a través de una “tabla de Leopold modificada” o una “matriz de importancia de Conesa”.

Lo señalado explica que casi todas las tablas de calificación de impactos de una misma actividad se parezcan. Aún más, si el analista tiene la tabla de impacto ya casi elaborada con antelación a la salida de campo e incluso antes de iniciar el estudio, y tiene también la tabla de medidas de prevención, corrección o mitigación (recicladas y listas para el ensamble), supone que ya tienen gran parte del estudio avanzado. Solo debe completar su EsIA con el informe de línea de base ambiental de las dos estaciones y con ello completar el “ensamble” del EsIA. Bajo este proceder, bajo esta práctica usual, sale sobrando algún método que tenga como soporte el método científico.

Los titulares de proyecto cuando notan que todos sus estudios tienen la misma lista de impactos llegan a la conclusión que los impactos ambientales de sus actividades están bien conocidos, incluso se conocen las medidas ambientales que se deben considerar, y postulan que sus actividades ya no deben pasar por el proceso de evaluación de impacto ambiental o en todo caso debe tener alguna categoría menor de exigencia ambiental. Evidentemente este espejismo alimentado por EsIA “corte y pega” no tiene sustento.

En este punto se puede anotar también que la clasificación anticipada de proyectos o categorización por su nivel de riesgo (screening) debe suponer la predicción científica antes que la expectativa o la simple conjetura de impactos.

Literatura citada

Alles, Martha. (2005) Dirección Estratégica de Recursos Humanos. Gestión por competencias. Granica. Buenos Aires.

Chiavenato Idalberto. (2002). Gestión del Talento Humano: Bogotá: Mc Graw Hill

Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM). Escuela de Postgrado. Maestría en Ecología Aplicada. Presentación. Consulta: 30 de julio 2013.
http://www.lamolina.edu.pe/Postgrado/ecologiaplicada/ecologia.htm

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Operacionalización de las variables de impacto ambiental

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Oscar Cuya

La evaluación de impacto ambiental supone tratar con variables; incluso algunas de sus definiciones así lo establecen explícitamente, por ejemplo: un impacto es cualquier cambio registrado por una variable ambiental, tras una acción determinada. Así lo expresa Damián de Torres en el “Manual de Evaluación de Impacto Ambiental para Ingenieros y Arquitectos.

Las variables son importantes en la investigación. Hernández (2010), afirma con contundencia, que sin definición de variables no hay investigación. El investigador necesita definir las variables que se utilizan en su hipótesis, en forma tal que puedan ser comprobadas y contextualizadas.

Si consideramos que un proyecto afectará el fervor religioso de una comunidad, dado que se requerirá contratar un número elevado de trabajadores y ellos provendrán de otros lugares fuera de la comunidad, en el análisis de impactos, deben tanto los analistas, el titular del proyecto, el funcionario revisor del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), como la población afectada, comprender lo se está entendiendo por religiosidad. Ello obliga a definir la variable religiosidad en el EIA.

Señala Gómez (2003) que las unidades básicas de lenguaje científico son los conceptos y los enunciados, los cuales permiten realizar aseveraciones. Una “clase especial de enunciados relevantes en el discurso científico son las leyes, que a su vez puede articularse formando teorías” (p.121). De acuerdo con Ander-Egg (1995), una teoría explica la significación de los hechos y las relaciones existentes entre ellas (p. 64). La teoría orienta la investigación, ofrece un sistema conceptual, ofrece una clasificación y de unificación sistemática, sistematiza los hechos, permite la predicción de los hechos (p.66). En el análisis de impactos es usual que se empleen algunos principios teóricos para predecir la magnitud de los mismos, lo cual exige que los conceptos usados estén totalmente explicitados.

Si nos referimos a principios teóricos, en general, los analistas ambientales toman como premisa fundamental que el valor del impacto está en función de la magnitud del impacto y su importancia. Asimismo, que la magnitud del impacto depende de la fragilidad del componente afectado. También se suele decir que si el factor ambiental afectado tiene alta resiliencia el impacto será menor. Ello parece bastante claro, pero no es así. Revisemos los enunciados siguientes:

Las lomas son ecosistemas tan sensibles que son vulnerables a cualquier cambio.
Se debe fortalecer los elementos más sensibles del ecosistema para reducir su fragilidad.
Un ecosistema frágil, árido o semiárido, será más sensible a la declinación de la precipitación que uno tropical.
Los ecosistemas de montaña son indicadores muy sensibles del cambio climático.

El uso de los términos de sensibilidad y fragilidad no queda claro, por lo que se debe operacionalizar tales variables.

Método científico y evaluación del impacto ambiental

En la investigación cuantitativa, de acuerdo con Hernández (2010), se puede enumerar las fases siguientes: (1) Idea, (2) planteamiento del problema, (3) revisión de la literatura y desarrollo del marco teórico, (4) visualización del alcance del estudio, (5) elaboración de hipótesis y definición de variables, (6) desarrollo del diseño de investigación, (7) definición de la muestra, (8) recolección de datos, (9) análisis de datos y (10) elaboración del reporte de resultados (p. 4).

Si se hace un paralelo con el proceso ideal de análisis de impactos se puede encontrar una gran similitud, incluso podría decirse que dichas fases de la investigación científica también deben ser las fases metodológicas del análisis de impacto ambiental, si es que se pretende tener un documento objetivo, soportado en el método científico.

Así, la elaboración de la hipótesis se corresponde con la predicción de impactos, pues en sentido estricto, en el EIA, se plantean hipótesis de impactos, dado que el análisis corresponde a una actividad futura de un proyecto.

No hay nada que medir en el campo en cuanto al impacto del proyecto, pues el proyecto no está en ejecución, aún. Cuando se elabora el EIA se está en la fase de predicción de impactos, la cual se espera sea una predicción científica, antes que alguna conjetura por muy informada que sea.

Adaptando el planteamiento de Hernández (2010) sobre alcances de la investigación (p. 79-84) se puede anotar que en la medida del conocimiento del factor ambiental afectado y sus fenómenos, el analista ambiental, en su intento de predecir el impacto ambiental, podrá plantear un alcance exploratorio (examinar el impacto en caso que no sea muy conocido), descriptivo (especificar los rasgos del impacto y describir sus tendencias), correlacional (asociar las variables de impacto con las del medio) o explicativo (establecer los fenómenos que desencadena el impacto y sus efectos).

Al formular una hipótesis es indispensable definir los términos o variables incluidas en ella, pues dado que los términos no siempre aluden al mismo concepto, los especialistas podrían no entender de qué trata la investigación. Debe fijarse por tanto el concepto tras el término para poder comunicar correctamente el trabajo. Por otro lado debemos asegurar que las variables puedan ser medidas, observadas, evaluadas o inferidas, es decir que de ellas se puedan obtener datos de la realidad.

Definición conceptual y operacional

“…las variables se transforman en conceptos en el proceso de interpretación y conceptualización que tiene lugar en la investigación científica. Los conceptos son unidades básicas del conocimiento científico y se expresan lingüísticamente en los términos de un lenguaje.” (Gómez, 2003, p. 115)

Las variables deben ser definidas de dos formas: conceptual y operacional. Una definición conceptual es como una definición de diccionario especializado; la variable se define a partir de otros términos (Hernández, 2010).

Un ejemplo, en una investigación del clima organizacional. La variable “clima organizacional”, en el plano conceptual puede definirse como un conjunto de percepciones compartida por los empleados respecto a los factores de su entorno laboral.

La definición operacional implica expresar el conjunto de procedimientos y actividades que se desarrollan para medir una variable. Para asegurarse que se ha operacionalizado correctamente la variable existen criterios para evaluar una definición operacional, los cuales son: adecuación al contexto, capacidad para captar los componentes de la variable de interés, confiabilidad y validez (Hernández, 2010).

Un ejemplo de definición operacional para la variable “clima organizacional” sería la siguiente: escala de clima UNI con 73 ítems para medir las siguientes dimensiones del clima organizacional: moral, apoyo a la dirección, innovación, percepción de la empresa-identidad-identificación, comunicación, percepción del desempeño, motivación intrínseca, autonomía, satisfacción general, liderazgo, visión y recompensa o retribución.

Prácticamente todas las variables requieren una definición operacional para ser evaluadas de manera empírica, aun cuando el estudio no se formulen hipótesis. Siempre que se tenga variables debe definirse operacionalmente.

Operacionalización de las variables

Las variables para ser utilizadas deben ser operables u operacionales. El proceso de operacionalización de variables requiere una serie de pasos. En el fondo, es el procedimiento de pasar de variables generales a las intermedias y de estas a los indicadores. Atendiendo a Ander-Egg (1995) los pasos para la operacionalización son los siguiente (p.103):

a) Representación del concepto de variable: Expresar en palabras las imágenes iniciales o de clasificación elaboradas mentalmente. En esta primera fase se realiza un intento de definición.

b) Especificación del concepto propuesto. En el curso de esta verbalización – a veces denominada análisis conceptual – se mencionan o van apareciendo varios indicadores. Con este proceso se trata de especificar, en el concepto utilizado, los aspectos o dimensiones de interés operativo; se escogen indicadores.

c) Elección de indicadores: Como el universo de indicadores es muy amplio, por razones prácticas hay que seleccionar “un subconjunto de indicadores”. Esta fase lleva a una mayor concreción de la operacionalización y constituye la base del trabajo empírico
d) Construcción de índices: Finalmente hay que construir índices, combinar los indicadores en alguna clase de índice que agrupe en una medida común todos los indicadores referentes a una dimensión. A cada índice según su importancia se le asigna un valor.

Los indicadores

Una variable tiene un grado de abstracción que de ordinario no puede ser utilizada como tal en la investigación. Para operacionalizar las variables es menester valerse de los indicadores. Estos constituyen las subdimensiones de las variables y se componen de ítem (medida del indicio o indicador de la realidad que se quiere conocer). Respecto a su elaboración esta no se realiza a priori sino que su elección surge de la observación. Esto no significa sin embargo que existe certeza de que el indicador mide lo que quiere medir.

Desde un punto de vista metodológico podemos caracterizar a los indicadores como el máximo grado de operacionalización de las variables para el control empírico de los enunciados conceptuales. Constituyen un antídoto contra la vaguedad y una garantía para la precisión y concreción en la investigación.

Los indicadores son instrumentos, no operan por sí mismos. El error es pensar que con ellos se pueda comprender la realidad. Esto solo puede realizarse desde una teoría que rinda cuenta de algún fenómeno empírico (los que se estudian y de los que forma parte el indicador).

Indicador de impacto ambiental

A continuación algunas definiciones vinculadas al indicador de impacto ambiental

Valor de un Impacto:

Simboliza el grado de destrucción o disminución de la calidad ambiental de un factor, cuando tiene el carácter positivo, y el grado de mejora o aumento de la calidad, cuando es negativo. El valor, representa el grado cualitativo y cuantitativo en que un factor ambiental es alterado por la presión de una acción de la actividad. El valor se determinará en función de la Importancia del Impacto y su Magnitud (Conesa, 2010, p. 69).

Magnitud del Impacto:

Definimos como magnitud de un impacto a la cantidad del factor alterado. Puede expresarse en cantidades absolutas (temperatura, pH, concentración de un elemento, erosión, etc.), en unidades relativas (porcentaje de suelo ocupado por una industria, porcentaje de vegetación acuática, porcentaje de destrucción de empleo, etc.), mediante índices y expresiones matemáticas, (índice de calidad del agua, índice de calidad de aire, capacidad agrologica de suelos, nivel de expresión acústica, etc.) y mediante expresiones cualitativas, estimativas y/o adimensionales (frecuencia de ruidos, combinación de olores, detección o no de un compuesto, variedad estimada de la vegetación, etc.)

El fijar la magnitud debida a alteraciones producidas por el proyecto sobre el medio, es de tipo predictivo y precisa de equipos pluridisciplinarios con conocimientos específicos de los factores estudiados y la legislación que los regula, siendo un tema que debe ser tratado por expertos en cada factor, aplicando técnicas y modelos complejos (Conesa, 2010, p. 68, 69).

Indicador del Impacto Ambiental:

(…) elemento o concepto asociado a un factor que proporciona la medida de la magnitud del impacto, al menos en su aspecto cualitativo y también, si es posible, en el cuantitativo.

Importancia de un Impacto:

Valoración de nos da una especie de ponderación o medición cualitativa del impacto. Expresa la importancia del efecto de una acción sobre un factor ambiental. La importancia del Impacto es el ratio mediante el cual medimos cualitativamente el impacto ambiental, en función tanto del grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, como de la caracterización del efecto, que responde a su vez a una serie de atributos de tipo cualitativo, tales como la extensión, tipo de efecto, plazo de manifestación, persistencia, reversibilidad, recuperabilidad, sinergia, acumulación y periodicidad. (Conesa, 2010, p. 68). Es una definición incompleta pues no alude en ningún momento lo que es la importancia para una persona, grupo social y la sociedad en su conjunto

Necesidad de operacionalizar variables en las normas jurídicas

Veamos a modo de ejemplo dos artículos de normas ambientales:

Artículo 26°.- Valorización económica del impacto ambiental de proyectos de inversión

Para valorizar económicamente el impacto ambiental en los estudios ambientales debe considerarse el daño ambiental generado, el costo de la mitigación, control, remediación o rehabilitación ambiental que sean requeridos, así como el costo de las medidas de manejo ambiental y compensaciones que pudieran corresponder, entre otros criterios que resulten relevantes de acuerdo al caso. (D.S. N0 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, 25 de Setiembre del 2009)

En una rápida lectura del artículo notamos que se tienen variables que bien podrían generar debates acerca de lo que cada término significa en la norma y la pertinencia en la implementación del mandato del artículo; términos como los siguientes por ejemplo:

Valorización económica del impacto ambiental
Valorización del daño ambiental generado (El EIA es predictivo por tanto no hay daño ambiental generado; además, el daño ambiental tiene una connotación jurídica)
Valorizar costo de mitigación, control, remediación o rehabilitación ambiental
Valorizar costo de las medidas de manejo ambiental y compensaciones

Solo por abundar en el análisis del término compensación ¿incluye compensaciones económicas y sociales de orden indemnizatorio? ¿Incluye solo compensaciones ecológicas (biodiversity offset)? ¿La norma tiene alguna relación con las externalidades ambientales negativas y los impactos residuales?

Incluir una definición conceptual y una respectiva definición operacional ayudará a la claridad de la norma y sobre todo servirá de puente entre el espiritu del mandato de la norma y la aplicación concreta.

Otro ejemplo podría ser el artículo del permiso de desbosque:

Artículo 36. Autorización de desbosque

El desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible, tales como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras.

Requiere la autorización previa del SERFOR o de la autoridad regional forestal y de fauna silvestre correspondiente, de acuerdo al nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso, según lo dispuesto en el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental y conforme a lo que se establezca en el reglamento de la presente Ley.

Si estos desbosques pudiesen afectar a las comunidades campesinas y nativas, rige el derecho a la consulta previa del Convenio 169 de la OIT.

Junto con la presentación de la solicitud, el titular de la actividad adjunta la evaluación de impacto ambiental, aprobada por la autoridad competente según la actividad a desarrollarse. Dicha evaluación demuestra que la actividad propuesta no puede llevarse a cabo en otro lugar y que la alternativa técnica propuesta garantiza el cumplimiento de los estándares ambientales legalmente requeridos. Asimismo, asegura que el área materia de desbosque es la mínima posible y que se llevará a cabo con la mejor tecnología, prácticas y métodos existentes para reducir al mínimo posible los impactos ambientales y sociales, incluyendo evitar las áreas de alto valor de conservación. Se indica igualmente el destino de los productos forestales extraídos.

No se autoriza desbosque en reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial. En caso de proceder la autorización, se paga por el valor de los recursos forestales a ser retirados sobre la base de una valorización integral y de plazo adecuado, y, en el caso de las actividades mencionadas en el primer párrafo, se habilitará un área de compensación ecosistémica de dimensiones equivalentes a las áreas afectadas, en la forma que indique la autoridad forestal correspondiente. En caso de que estos productos forestales sean materia de comercialización, se paga adicionalmente el derecho de aprovechamiento. El reglamento establece las condiciones aplicables (Ley Forestal actual, Ley N°29763).

Para elaborar el reglamento se requerirá además de establecer las definiciones conceptuales, precisar las definiciones operacionales de las variables incluidas en el mandato del artículo.

a) Pago por valor de los recursos forestales ¿Equivale a pago por derecho de aprovechamiento?
b) Valorización integral y de plazo adecuado ¿Se refiere a una valoración económica ambiental?
c) Área de compensación ecosistémica ¿Se refiere al concepto de biodiversity offset?
d) Dimensiones equivalentes ¿equivale al concepto de equivalencia ecológica de los planes de compensación ambiental?
e) Áreas de alto valor de conservación ¿Se refiere al concepto de componentes valiosos del ecosistema (VEC)?
f) Cobertura forestal ¿implica también matorrales u arbolados?

Operacionalización de variables de impacto ambiental

Siempre será un buen ejercicio operacionalizar las variables de impacto, por lo que queda invitado para la tarea siguiente:

a) Para un proyecto que afectará la religiosidad de la comunidad plantee una definición conceptual y una definición operacional de la variable religiosidad como base para el análisis de impacto ambiental.

b) Se prevé que un proyecto afectará el ecosistema, incluya una definición conceptual y una definición operacional de fragilidad del ecosistema, como inicio del análisis de impacto ambiental

Literatura citada

Ander-Egg, Ezequiel (1995). Técnicas de Investigación Social. 24ª ed. Buenos Aires: Lumen

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2011). Ley Nº 29763, Ley forestal y de fauna silvestre. 22 de julio de 2011

De Torres, Damián (s.f). Manual de Evaluación de Impacto Ambiental para Ingenieros y Arquitectos. Extraído el 4 de julio del 2013
http://webpages.ull.es/users/ddtorres/Docencia/Impacto/Temario.htm

Gómez, Amparo (2003). Filosofía y metodología de las ciencias sociales. Madrid: Alianza Editorial

Hernández, Roberto (2010). Metodología de la investigación. 5ª ed. México D.F., Mc Graw Hill

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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La legislación ambiental ortodoxa y la compensación del impacto ambiental inevitable

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Oscar Cuya

El cinco de marzo del 2013 se puso a disposición del público (en el sitio web del MINAM) los “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). La Resolución Ministerial N° 068-2013-MINAM, del 27 de febrero del 2013, puso a consulta este proyecto de lineamientos.

Anímese a revisar la naturaleza de los lineamientos. ¿Examine, luego de una lectura profunda, si el proyecto de “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, se enmarca dentro de la legislación ambiental heterodoxa u ortodoxa? ¿Tales lineamientos corresponden a medidas compensatorias de tipo sustitutorio o compensatorias de tipo contraprestación? ¿Cuáles son sus recomendaciones para su aplicabilidad? Tenga en cuenta que “mal aplicar una regla es un modo de no-aplicarla” (Peña, 2006, p.2). Antes de intentar la respuesta será conveniente informarse mucho más sobre la temática que en las secciones siguientes se incluye.

Legislación ambiental y legislación de relevancia ambiental

Para preparar la respuesta, como primer, paso habría que precisar cuándo una norma jurídica es ambiental propiamente dicha o cuando solo es de relevancia ambiental casual o sectorial. Será muy útil revisar el “Manual de Derecho Ambiental Mexicano” de Raúl Brañes, cuya primera edición data de 1994 y la segunda, del 2000.

http://www.fundea.org.mx/publicaciones/manual%20derecho%20ambiental.pdf

A continuación un resumen panorámico sobre el particular: según PNUMA (1995), «históricamente, la incidencia del derecho en el ámbito ambiental ha sido de dos tipos, a saber: casual y deliberada» (p.11). A partir de dicha afirmación podríamos inferir que tenemos (1) “legislación de relevancia ambiental casual” y (2) “legislación de relevancia ambiental deliberada”. Por otro lado, la misma fuente anota que no todas las normas de relevancia ambiental deliberada constituyen de por sí legislación ambiental propiamente dicha. Así, la “legislación de relevancia ambiental deliberada” puede referirse tanto a la “legislación ambiental heterodoxa” o también denominada “legislación sectorial de relevancia ambiental” como a la “legislación ambiental” propiamente tal o “legislación ambiental ortodoxa”.

La “legislación ambiental heterodoxa” o “legislación sectorial de relevancia ambiental” «opera sobre la base de enfoques meramente sanitarios o patrimonialistas o que compartimentalizan lo ambiental en sectores estanco» (PNUMA, 1995, p.13). Es el caso de las normas sobre la protección de especies de flora y fauna amenazada de extinción, por ejemplo. «El carácter deliberado de incidencia ambiental está fuera de dudas. De lo que si puede dudarse, en cambio, como en el caso [de la “legislación de relevancia ambiental casual”], es el carácter beneficioso de su impacto ambiental global» (PNUMA, 1995, p.13).

La “legislación ambiental” propiamente tal o “legislación ambiental ortodoxa” «reconoce como bien jurídico protegido el resguardo de los ecosistemas, considerados en cuanto tales, y que regula, por consiguiente, el manejo de los factores que los constituyen, con una perspectiva global e integradora, sobre la base de reconocimiento práctico de las interacciones dinámicas que se dan entre ellos y con miras a afianzar el mantenimiento de los presupuestos de los equilibrios funcionales del todo de que forman parte» (PNUMA, 1995, p.14).

Aplicabilidad de una norma

También, para responder la pregunta sugerida al inicio del presente artículo, es conveniente tener como premisa que no siempre la norma jurídica tiene aplicabilidad. Nos servirá alguna introducción sobre la teorización acerca de esta problemática. A continuación una sinopsis de citas tomadas del artículo «La obligación de aplicar las normas jurídicas vigentes» de Lorenzo Peña.

http://lp.jurid.net/articles/ius/aplicar.pdf

Aplicar una norma vigente es traducirla a la praxis. Cuando hablamos de normas inaplicadas o inaplicables queremos decir que no determinan la situación real, la cual está en contradicción con la norma.

La aplicación normativa es un acercamiento de la norma —que es una regla— a la praxis ajustada a tal regla. Lo fáctico y lo jurídico están imbricados uno con otro. Es nulo un acto jurídico creador de una situación jurídica totalmente incompatible con una situación fáctica.

La ley sistemáticamente inaplicada no es ley. El legislador no puede desconocer las dificultades de aplicación de la Ley. Fracasa si produce una obra legislativa que, por chocar con muchas dificultades, vaya a quedar inaplicada en buena medida.

Cuando se habla de problemas de inaplicabilidad de una norma, puede estarse aludiendo a diversos tipos de dificultades: (1ª) dificultades para dictar o declarar esa obligatoriedad, por ser los hechos oscuros, embrollados, o de ardua y escabrosa constatación, subsunción o calificación, o por lo duro o injusto que resulte decidir o proclamar esa consecuencia jurídica. (2ª) por obstáculos prácticos que se interpongan para la ejecución (p.ej. falta de medios, resistencias o incluso simultánea vigencia de otras normas que prohíban la ejecución, produciéndose un conflicto normativo). (3ª), la dificultad puede estribar en la escasa capacidad razonadora, o en problemas psíquicos de un cierto grupo de obligados. (4ª), dificultades prácticas del tipo que sean, o morales, o incluso conflictos normativos.

¿Qué hace que algo sea ambiental?

Belshaw (2001) se pregunta, pero ¿Qué es ese medio ambiente por el que todos estamos preocupados? ¿Qué convierte a una cuestión en medio ambiental, en lugar de política, biológica o económica? Parafraseando esta última pregunta podríamos también preguntarnos ¿Qué convierte a una compensación en ambiental? Tendremos ocasión de revisar, secciones más adelante los conceptos y definiciones, sobre el particular, en los textos y las normas peruanas.

En cuanto a lo ambiental como un adjetivo, como un término calificativo, Belshaw (2005), indica que las “cuestiones medioambientales son, por una cuestión de uso y no de reglas, aquellas que figuran en el mundo natural en su mayor parte, y que ocurren dentro de los espacios públicos o tienen efectos significativos sobre ellos” (p.22). Si aplicamos los planteamientos de este autor, al concepto de compensación, implicará que la compensación ambiental tendría que estar referido a ese mundo natural público.

Este autor señala que los problemas ambientales son de contaminación, conservación y preservación; así como de extinción de especies y bienestar animal. Los problemas de conservación están referidos a las cosas que el ser humano usa: recursos naturales renovables y no renovables para hoy y para las generaciones futuras. La preservación implica la protección por su propia existencia no porque tenga algún uso para la humanidad (Belshaw, 2005, p.40-44).

Y sobre el impacto ambiental, se puede anotar la especificación de Gómez (2003), quien anota que “para entender el concepto de impacto ambiental, resulta útil distinguir lo que es la alteración en sí de un factor –efecto o impacto sin adjetivo-, de la interpretación de dicha alteración en términos ambientales y, en última instancia, de salud y bienestar humano. Este significado ambiental es lo que define más propiamente el impacto ambiental” (Gomez, 2003, p. 172-173). Puede decirse, entonces, que el impacto adjetivado como ambiental implica efectos a la salud y el bienestar humano.

La compensación según los textos paradigmáticos de EIA

Según Gómez (2003), “las medidas compensatorias se refieren, propiamente, a los impactos negativos inevitables, los cuales no admiten una corrección, de tal manera que solo pueden ser compensados por otros efectos de signo positivo. Estos pueden ser de la misma naturaleza que el impacto que se compensa,…, o completamente distintos” (p.348). Este autor no hace mayores alusiones al término de compensación ambiental, en cambio Conesa (2010) si presenta un mayor desarrollo del concepto.

Conesa (2010) hace mención a las medidas compensatorias de impactos irreversibles, irrecuperables e inevitables, pero reemplazables, que no impiden la aparición del efecto, ni lo anulan o atenúan. Señala que el término reemplazable es la sustitución de un elemento ambiental perdido por otro de igual valor o función. Asimismo, diferencia los conceptos de medidas compensatorias de tipo sustitutorio y contraprestatario.

Las medidas compensatorias de tipo sustitutorio generan efectos positivos de la misma naturaleza que el impacto que se compensa, así si se tala un bosque se sustituye el mismo por una plantación en un lugar próximo. En cambio, las medidas compensatorias de tipo contraprestación producen efectos positivos de distinta naturaleza que la del impacto que se compensa, a saber, si se tala un bosque se compensa el mismo con un parque o se paga a un fondo para que se implementen medidas de mejora ambiental. (Conesa, 210, p. 307)

Este autor incluye el concepto de “compensación ecológica, aludiendo a que se puede ejecutar trabajos de recuperación de ecosistemas, que compensen en la misma magnitud los daños ambientales ocasionados en el entorno del proyecto” (p. 309). Dice también que “en términos generales la compensación ecológica es un mecanismo utilizado en condiciones extremas de impactos ambientales ocasionados por agentes antrópicos, climáticos, tecnológicos, o de otra índole (p. 308).

De acuerdo con Conesa (2010), entre los mecanismos de compensación ecológica que pueden aplicarse se tiene lo siguiente: (a) Reforestación compensatoria en terrenos próximos, deforestados y con posibilidades de recuperación. (b) Recuperación de superficies cultivadas en áreas próximas, utilizando coberturas y técnicas de conservación y mejora de suelos. (c) Instalación de explotaciones zootécnicas y piscifactorías en zonas próximas, para la recuperación de especies animales en peligro de extinción. (d) Implantación de viveros y semilleros en terrenos próximos, para obtener especies vegetales raras o en peligro de extinción y posterior plantación recuperando suelos degradados. (e) Canales y acequias de captación, conducción o desagüe de aguas, en suelos próximos, para compensar la alteración de los cursos naturales de agua. (f) Traslado de poblaciones faunísticas, y vegetación a otros lugares, acondicionados apropiadamente para su supervivencia y desarrollo, con el fin de evitar su extinción al preverse que sus hábitats originales quedarán inhabilitados (p. 309).

Treweek (1999) anota que una efectiva compensación depende del conocimiento de la funcionalidad del ecosistema y su complejidad. Señala también que es muy difícil predecir en el largo plazo si el nuevo ecosistema creado es equivalente al que se perdió. Los nuevos ecosistemas creados son a menudo pobres replicas de los ecosistemas perdidos.

Biodiversity offsets (Compensaciones de la biodiversidad)

Para la traducción de Biodiversity offsets revisar el enlace: http://www.linguee.es/ingles-espanol/traduccion/biodiversity+offsets.html

Las compensaciones por pérdida de biodiversidad son resultados medibles de acciones de conservación diseñadas para compensar los impactos adversos residuales significativos sobre la biodiversidad, causados por el desarrollo de un proyecto, después de la aplicación de medidas de prevención y mitigación apropiadas. La meta de las compensaciones por pérdida de biodiversidad es la no pérdida neta y preferiblemente una ganancia neta en biodiversidad en el terreno, con respecto a la composición de las especies, estructura del hábitat, función del ecosistema, uso por parte de las personas y valores culturales asociados a la biodiversidad (BBOP, 2012, p.14).

Ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

De acuerdo con el BID (2013), los temas respecto a los “Offsets” acuáticos son: falta experiencia en LAC (límites aceptables de cambio); transferir experiencia con “offsets” de humedales; BBOP tiene enfoque en hábitats terrestres; determinación de equivalencia; medidas de “no net loss”; nivel y mecanismos de conservación; rio intacto; ríos sin represas; ¿cuenca o rio?; restauración o conservación; aplicación de la jerarquía de mitigación; ríos intactos en ordenamiento territorial. Mayor información en enlace:

http://www.nature.org/ourinitiatives/regions/southamerica/conservacion-de-biodiversidad-en-proyectos-hidroelectricos.pdf

Referente al Plan de Manejo de Compensaciones por pérdida de Biodiversidad (PMCB), para BBOP (2012) y sus estándares exigidos, es el documento que describe tanto las medidas planeadas para evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar los impactos, como el diseño detallado e implementación de una compensación para los impactos residuales. Este Plan describe el diseño de la compensación y sus resultados de conservación esperados, e incluye la evidencia y los supuestos que se usan para predecir que estos resultados provendrán de las actividades de compensación descritas. Los asuntos de este Plan se pueden cubrir en más de un documento (incluyendo la Evaluación del Impacto Ambiental, el Plan de Acción Ambiental, Plan de Acción de Biodiversidad y Plan de Compensación). Cualquiera que sea el enfoque más conveniente para el proyecto dado, se requiere de uno o más planes (BBOP, 2013, pp. 9-11). BBOP (2013) incluye un contenido o índice para el Plan de Manejo de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad.

Ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

ICMM IUCN (2012) preparó un Informe sobre la compensación de la diversidad (Biodiversity offsets) el cual proporciona temas claves sobre este instrumento de conservación de la diversidad biológica.

Ver: www.icmm.com/biodiversity-offsets

Análisis de equivalencia

A continuación textos tomados de “Implicaciones Económicas de la Nueva Legislación en Responsabilidad Ambiental” de Armonía Borrego Gómez y Pere Riera.

http://www.minetur.gob.es/Publicaciones/Publicacionesperiodicas/EconomiaIndustrial/RevistaEconomiaIndustrial/371/121.pdf

El análisis de equivalencia es una herramienta de estudio cuantitativo que se basa en equiparar la extensión de daños ambientales y su reparación. Una vez producido un daño al entorno, éste ocasiona pérdidas físicas que suelen requerir de un tiempo razonable para su recuperación. En consecuencia, a menudo existen servicios o recursos naturales afectados que no pueden desempeñar temporalmente sus funciones habituales en toda su magnitud. En términos de análisis de equivalencia éstas representan las pérdidas provisionales que deben recuperarse en equivalencia con medidas de reparación apropiadas. El uso de los análisis de equivalencia implica, por tanto, estimar la cantidad de reparación requerida para compensar las pérdidas provisionales de servicios o recursos ambientales que han tenido lugar durante la recuperación, es decir, hasta la fecha en que el recurso natural se haya recuperado por completo.

Atendiendo a las unidades de medida, los análisis de equivalencia consideran típicamente dos posibilidades para calcular la magnitud de las medidas de reparación o restauración ambiental equivalentes al daño. Una de ellas es de equivalencia en términos físicos o ecológicos entre las unidades dañadas por el incidente y las unidades que se han de proveer como compensación (árboles, hectáreas de humedal, peces, etc.), mientras que la otra posibilidad es la aplicación del análisis mediante unidades monetarias correspondientes al valor del daño y al valor de los beneficios ambientales que se proporcionan en la compensación.

Compensación por hábitat equivalente (AHE)

A continuación textos tomados de Enrique Sanjurjo y Verónica Espinosa “La evaluación socioeconómica de proyectos de restauración de ecosistemas” (Sanjurjo y Espinosa, 2005, pp. 190-191). Ver lista de literatura revisada.

La compensación por hábitat equivalente es una forma útil y aceptada de aplicar la figura de la compensación. El análisis de hábitat equivalente (AHE) es la herramienta para identificar el área de restauración de hábitat necesaria para compensar los daños a los recursos naturales. Es claro que la compensación no repara el daño, por lo cual debiera ser contemplada como una medida extrema de mínima responsabilidad hacia el entorno natural. El AHE requiere como insumo el área del daño, el tiempo de recuperación del hábitat dañado, el periodo que tardará el área de mitigación en poder brindar los servicios ecológicos comparables a los del hábitat original y la tasa de descuento.

El AHE parte de ciertos supuestos y condiciones, así: (1) la sociedad está dispuesta a aceptar el intercambio de una unidad de servicios del hábitat perdido por otra de un proyecto compensatorio, (2) existe una medida común que capture el nivel de servicios provistos por el hábitat, así como las diferencias en la cantidad y calidad de los servicios del hábitat de reemplazo, (3) Los servicios provistos por el ecosistema dañado y el de compensación son comparables, (5) el cambio de recursos y servicios como resultado del daño es lo suficientemente pequeño como para que el valor por unidad del servicio sea independiente del cambio en el nivel del servicio.

El tamaño de proyecto compensatorio debe ser tal que provea un incremento en servicios que iguale la pérdida de servicios del hábitat dañado, incluyendo la porción de dichos servicios que se pierde en el tiempo de recuperación.

Cálculo de la superficie a compensar

El “Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad”, abril de 2012, puesto a consulta pública por la Dirección de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Colombia, presenta una fórmula para calcular el área que se deberá compensar:

Ac = Ai x Fc

Donde:

Ac = Área a compensar por Pérdida de Biodiversidad
Ai = Área a impactar del ecosistema natural por el desarrollo del proyecto, obra o actividad
Fc= Factor total de compensación, el cual es igual a la sumatoria de los siguientes factores de compensación individuales:

• Representatividad: 1 -3
• Rareza: 1-2
• Remanencia 1 – 3
• Potencial de transformación 1 – 2

Para los ecosistemas colombianos el valor mínimo del Factor Total de Compensación para ecosistemas naturales es 4 y el máximo es 10. Ver enlace:

http://www.minambiente.gov.co/documentos/DocumentosBiodiversidad/proyectos_norma/proyectos/2012/280512_proy_norm_compensacion_biodiversidad.pdf

El concepto de compensación en la Ley General del Ambiente

La Ley General del Ambiente (LGA), Ley N° 28611, del 2005, incluye varias alusiones al término compensación, aunque sin definirlas. No incluye el término compensación ambiental. A continuación los artículos relacionados con compensación.

Artículo VI.- Del principio de prevención: La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan.

Artículo VIII.- Del principio de internalización de costos: Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños que genere sobre el ambiente. El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración, rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección del ambiente y de sus componentes de los impactos negativos de las actividades humanas debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.

Artículo 26°.- De los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, Numeral 26.1 La autoridad ambiental competente puede establecer y aprobar Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA, para facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales nuevas, debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos que establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño ambiental explícitos, metas y un cronograma de avance de cumplimiento, así como las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación y eventual compensación que corresponda.

Artículo 30°.- De los planes de descontaminación y el tratamiento de pasivos ambientales, Numeral 30.1 Los planes de descontaminación y de tratamiento de pasivos ambientales están dirigidos a remediar impactos ambientales originados por uno o varios proyectos de inversión o actividades, pasados o presentes. El Plan debe considerar su financiamiento y las responsabilidades que correspondan a los titulares de las actividades contaminantes, incluyendo la compensación por los daños generados, bajo el principio de responsabilidad ambiental.

Artículo 94°.- De los servicios ambientales, Numeral 94.1 Los recursos naturales y demás componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie retribución o compensación, por lo que el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales; procurando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales. Numeral 94.2 Se entiende por servicios ambientales, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad, la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escénica, entre otros. Numeral 94.3 La Autoridad Ambiental Nacional promueve la creación de mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales.

El concepto de compensación en la Ley del SEIA

En la Ley del SEIA (Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental), Ley N° 27446, del 2001, modificada por el Decreto Legislativo N° 1078, del 2008, se hace referencia al término compensación aunque no específicamente al término compensación ambiental, y todavía no se había incluido una definición de compensación.

El artículo 10° de la mencionada Ley señala que de conformidad con lo que establezca el Reglamento de la Ley y con los términos de referencia que en cada caso se aprueben, los estudios de impacto ambiental deberán contener, entre otros, la estrategia de manejo ambiental o la definición de metas ambientales incluyendo, según sea el caso, el plan de manejo, el plan de contingencias, el plan de compensación y el plan de abandono o cierre.

El concepto de compensación en el Reglamento de la Ley del SEIA

El Reglamento de la Ley del SEIA, Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, del 2009, en el Anexo I, referido al glosario, incluye una definición de compensación ambiental: son «medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios ambientales causados por el desarrollo de los proyectos; siempre que no se puedan adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración, eficaces». En esta definición todavía no se hace alusión explícita a la diversidad biológica y los ecosistemas. La definición tiene una connotación hacia la compensación por “daños o perjuicios ambientales” y no hacia impactos ambientales inevitables (los cuales no se tipifican como daño ambiental).

El Anexo IV del mencionado reglamento, referido a los Términos de Referencia Básicos para Estudios de Impacto Ambiental Detallado (EIA d), Categoría III, señala al Plan de Compensación como uno de los componentes de la estrategia de manejo ambiental. Este Anexo IV hace referencia al Plan de Compensación, no a un Plan de Compensación Ambiental.

El concepto de compensación en la Ley de SINEFA

En la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en el Literal d) del Numeral 22.2 del Artículo 22º se establece que entre las medidas correctivas que pueden dictarse se encuentra la obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a compensarla en términos ambientales o económicos;

El Artículo 23º.- Medidas de restauración, rehabilitación, reparación, compensación y de recuperación del Patrimonio Natural de la Nación, Numeral 23.1 señala: Sin perjuicio de imponer cualquiera de las sanciones establecidas, la autoridad competente puede además obligar a la persona natural o jurídica responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, o a compensarla en términos ambientales cuando lo anterior no fuera posible, de conformidad con el artículo IX de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.

La Resolución de Consejo Directivo Nº 010-2013-OEFA/Cd, Lineamientos para la Aplicación de las Medidas Correctivas Previstas en el Literal D) Del Numeral 22.2 Del Artículo 22º De la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, incluye lo siguiente:

10. En la vía administrativa, la responsabilidad administrativa se configura por la mera infracción de las normas ambientales, bastando la puesta en peligro de los bienes jurídicos protegidos. De esta forma la responsabilidad administrativa se configura tanto por el daño ambiental real como el potencial. Si bien para declarar la existencia de infracción administrativa (y, por tanto, para la imposición de la sanción correspondiente) es suficiente el daño potencial, el dictado de una medida correctiva reparadora (de restauración o compensación ambiental) sí requiere la presencia de daño real o concreto.

40. Las medidas de compensación ambiental buscan sustituir un bien ambiental que ha sufrido impactos severos, irreversibles e imposibles de ser mitigados, lo que ha generado que dicho bien sea irrecuperable. Estas medidas son paliativas, y se adoptan cuando no se puede combatir las causas de los efectos e impactos del daño ambiental. En ese sentido, las medidas compensatorias solo se aplican cuando no es posible emplear medidas de restauración.

41. Cabe señalar que la compensación ambiental está constituida por medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios causados por el desarrollo de las actividades infractoras. Dichas medidas se realizan, de preferencia, en un área idónea y cercana a aquella en la cual se generó el daño ambiental.

42. Estas medidas de compensación incluyen el reemplazo o sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados por otros de similares características, clase, naturaleza y calidad. Así, por ejemplo, pueden aplicarse las siguientes medidas de compensación ambiental: Reforestación compensatoria en terrenos próximos, y con posibilidades de desarrollo similar. Implementar canales y acequias de captación, conducción o desagüe de aguas, en suelos próximos, para compensar la alteración de los cursos naturales de agua producidos en el entorno del proyecto. Traslado de poblaciones faunísticas a otros lugares, acondicionados apropiadamente para su supervivencia y desarrollo, con el fin de evitar su extinción, en caso se observe que su hábitat original ha sido devastado.

43. Cabe indicar que de acuerdo con el Artículo 23º de la Ley del SINEFA, cuando se trata de daños al Patrimonio Natural de la Nación, se pueden aplicar medidas de compensación ambiental. Al respecto, el Artículo 66º de la Constitución Política del Perú y el Artículo 5º de la LGA establecen que el Patrimonio Natural de la Nación está conformado por los recursos naturales renovables y no renovables. Asimismo, la Ley Nº 26821 – Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales dispone que son recursos naturales las aguas superficiales y subterráneas, el suelo, subsuelo, la diversidad biológica como las especies de flora y fauna, y los recursos hidrocarburíferos, entre otros.

44. Cabe señalar que si la implementación de una medida de compensación ambiental implica el financiamiento del traslado temporal o definitivo de poblaciones indígenas a otras áreas, deberá obtenerse el consentimiento previo, libre e informado de dichas poblaciones afectadas de acuerdo con los procedimientos establecidos en las normas de la materia.

45. Resulta oportuno señalar que en caso sea necesario el cierre del área afectada para aplicar la medida de compensación ambiental, el administrado deberá solicitar la aprobación del instrumento de gestión ambiental correspondiente, el cual será objeto de supervisión y fiscalización por parte del OEFA.

48. En el segundo escenario, cuando el bien afectado no pueda ser recuperado, deben aplicarse medidas correctivas de compensación ambiental dirigidas a la sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados por otros de similares características, clase, naturaleza y calidad. Estas medidas correctivas solo se emplean para recuperar el ambiente y los recursos naturales.

49. Dado que la ejecución de las medidas correctivas no debe generar una situación más gravosa para el ambiente, las acciones específicas a ser implementadas a través de una medida de restauración o de compensación ambiental de carácter significativo (impacto de gran envergadura) deberán estar contenidas en un instrumento de gestión ambiental aprobado por la autoridad competente.

Para tal efecto, el acto administrativo emitido por el OEFA contendrá el tipo de medida restauradora o de compensación ambiental y la orden de obtener la aprobación del instrumento de gestión ambiental correspondiente ante la autoridad ambiental del sector competente, a través del cual se aprobará la forma y el plazo para implementar las acciones de restauración o compensación del bien dañado.
Dicho en otros términos, corresponderá al órgano resolutivo del OEFA el señalar si la implementación de la medida correctiva (de restauración o compensación ambiental) requerirá o no la obtención previa de un instrumento de gestión ambiental. De requerirse este instrumento, la medida correctiva deberá precisar los plazos y las actuaciones a cargo del infractor.

Lo expuesto en los párrafos anteriores no limita la intervención de la autoridad a cargo de la fiscalización ambiental para emitir mandatos o adoptar medidas administrativas de carácter inmediato cuando sean necesarias.

Lineamientos para el Plan de Compensación Ambiental (Perú)

El proyecto de Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, anota lo siguiente:

Los lineamientos no se aplican a los planes de mitigación y de compensación social y/o económica, entendiéndose a los mismos como indemnizaciones, así como las medidas y obligaciones de los planes de cierre y otros instrumentos de gestión ambiental comprendidos en el SEIA (Artículo 2°)

La compensación ambiental tiene por finalidad garantizar la calidad y funcionalidad de los ecosistemas y la conservación de la biodiversidad en el Perú, mediante la adopción de medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales o superiores a los impactos ambientales negativos inevitables causados por el desarrollo de los proyectos de inversión, en áreas ecológicamente equivalentes a las afectadas, siempre que no se puedan adoptar medidas eficaces de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración (Articulo 3°.- De la compensación ambiental).

Las medidas de compensación ambiental constituyen el Plan de Compensación Ambiental, el cual permitirá obtener la pérdida neta cero, una ganancia neta de la biodiversidad y/o un mejoramiento de la funcionalidad del ecosistema, al compensar el área afectada con un área ecológicamente equivalente (Articulo 3°.- De la compensación ambiental).

En el glosario del mencionado proyecto de lineamientos se anota que la compensación ambiental corresponde a “las medidas que se toman para compensar cualquier impacto ambiental negativo inevitable, que no se pueda evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar, a fin de alcanzar la pérdida neta cero en biodiversidad y funcionalidad de los ecosistemas. Las medidas de compensación ambiental pueden tomar la forma de intervenciones de manejo positivas tales como la restauración del hábitat degradado, la suspensión de la degradación o evitación del riesgo, y la protección de áreas donde hay pérdidas inminentes o proyectadas de la biodiversidad. La compensación se realiza en otro espacio equivalente al espacio afectado”.

Equivalencia ambiental: abarca el concepto de “igual por igual o mejor”, la cual establece que las medidas de compensación ambiental equivalente deben ser diseñadas para conservar los mismos valores perdidos por el impacto del proyecto, de manera tal que permita evidenciar y alcanzar un balance neto de pérdidas y ganancias como parte de la pérdida neta cero de diversidad y del mejoramiento de la funcionalidad del ecosistema.

Pregunta motivadora

¿Examine si el proyecto de “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, se enmarca dentro de la legislación ambiental heterodoxa u ortodoxa? ¿Tales lineamientos corresponden a medidas compensatorias de tipo sustitutorio o compensatorias de tipo contraprestación? ¿Cuáles son sus recomendaciones para su aplicabilidad?

Literatura revisada

Banco Interamericano de Desarrollo – BID (2013). Conservación de Biodiversidad en Proyectos Hidroeléctricos: Experiencias del BID. Colombia, 16 Abril 2013. Extraído el 4 de julio del 2013 de http://www.nature.org/ourinitiatives/regions/southamerica/conservacion-de-biodiversidad-en-proyectos-hidroelectricos.pdf

Belshaw, Christopher (2001). Filosofía del medio ambiente. Razón, naturaleza y preocupaciones humanas. Trad por Inés Gutiérrez González y Amalia Vijande Martínez. Madrid: Tecnos.

Borrego, Armonía y Riera, Pere (s.f). Implicaciones Económicas de la Nueva Legislación en Responsabilidad Ambiental. Extraído el 4 de julio del 2013 de
http://www.minetur.gob.es/Publicaciones/Publicacionesperiodicas/EconomiaIndustrial/RevistaEconomiaIndustrial/371/121.pdf

Brañes, Raúl (2000). Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México, D.F. Fondo de Cultura Económica. Extraído el 4 de julio del 2013 de
http://www.fundea.org.mx/publicaciones/manual%20derecho%20ambiental.pdf

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

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Treweek, Joanna (1999) Ecological impact assesment. Oxford: Blackwell science.

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¿Por qué los estudios de impacto ambiental son deficientes? Algunas conjeturas para su explicación

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Oscar Cuya

En nuestro medio, expertos en gestión ambiental, y también no expertos, e incluso los medios informativos, señalan que los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA) son deficientes. ¿Son realmente deficientes los EsIA? ¿Podría darse el caso de un EsIA excelente y ser percibido como deficiente?

No es difícil constatar la deficiencia de EsIA; empero, no es fácil explicar el porqué resultó deficiente. ¿Qué determina que un EsIA sea deficiente? ¿Cuáles son las causas por las cuales se origina su deficiencia? Las respuestas a las cuestiones anteriores permitirán las correcciones correspondientes. Algunas hipótesis como intento de reconocer las causas podría ayudar a la explicación.

INSUFICIENCIA DE LA BASE TEÓRICA

Si aceptamos que las reglas y procedimientos actuales para elaborar los EsIA son pertinentes y los expertos que elaboran tales estudios ponen todo su esfuerzo y conocimientos, y a pesar de ello, el EsIA resulta deficiente, es posible que la matriz disciplinar, es decir las bases teóricas y los procedimientos técnicos que guían la elaboración del EsIA ya no se correspondan con los desarrollos teóricos actuales y las expectativas de los grupos de interés. La tarea será entonces revisar los supuestos epistemológicos y axiológicos sobre la base de los cuales reposa el dominio disciplinario de la evaluación de impacto ambiental.

El EsIA en nuestro medio oscila entre la indefinición de ser un documento verdaderamente técnico – científico o un documento argumentativo que aborde las diferentes valoraciones sociales provenientes de los múltiples grupos de interés vinculados, directa e indirectamente, al proyecto. Una opción es que el EsIA comprenda tales extremos: un documento técnico-científico y a la vez axiológico-argumentativo.

Ocurre que las revisiones de los EsIA por parte de la Autoridad Competente se remiten a verificar si el estudio tiene suficiente información sobre el proyecto y su área de influencia, bajo la sospecha de ser errado o incompleto. No hay alguna instancia que examine las deliberaciones o argumentaciones ambientales, sociales, económicas, culturales y políticas, a favor o en contra de la ejecución del proyecto, planteadas por los diferentes actores del lugar o interesados en el proyecto; sobre la base de argumentos retóricos, lógicos o dialécticos para ello.

Desde otro raciocinio, quizá no sea la calidad del EsIA, en tanto documento técnico – científico, el problema, sino la percepción negativa del proyecto (su valoración social), y así sea excelente, el EsIA, de igual manera, el proyecto no recibiría la Certificación Ambiental. Es posible que cada grupo de interés espere contenidos particulares y no esté de acuerdo con los criterios de calidad de un EsIA. Lo que sigue entonces es revisar la convencionalidad del EsIA y buscar los consensos sociales para fijar los atributos de calidad que tipifican un EsIA.

Hoy en día, en nuestro medio, los EsIA son descriptivos al extremo, con abundante información disciplinaria apenas interpretada ambientalmente. La premisa de contar con una línea base “completa y detallada”, al modo de un inventario de existencias, genera las exageradas líneas de base. No se enfatiza en reconocer la “funcionalidad adaptativa del sistema” y con ello predecir los cambios funcionales que ocasionaría el proyecto. No se aplican con plenitud los conocimientos que las ciencias interdisciplinarias han generado. No se busca los mecanismos que determinan los cambios en el sistema social y ecológico del área de influencia del proyecto. Solo se colecta datos esperando que de allí resulte alguna verdad.

“De los datos no surge la teoría”, es una premisa básica en la investigación científica. Los datos servirían para contrastar las hipótesis de impactos o en todo caso, para mejorar dichas hipótesis. El gran número de observaciones que reciben los EsIA se explicaría, justamente, por la exigencia de colecta de “datos completos y detallados”, incluso más allá de las posibilidades razonables de tiempo y costo.

El hecho que nuestra norma ambiental de mayor jerarquía, la Ley General del Ambiente, consagre el principio precautorio no se opone o limita la búsqueda de la certeza del impacto ambiental. “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente” (Artículo VII de la Ley 28611).

Las hipótesis o conjeturas para intentar explicar las deficiencias de un EsIA pueden ser numerosas. Para clarificar la búsqueda de respuestas se puede sistematizarlas sobre la base de casos o situaciones hipotéticas típicas.

SITUACIÓN EN LA CUAL LOS ESPECIALISTAS NO SON COMPETENTES

Si los procedimientos que establece la Autoridad Competente para elaborar el EsIA son pertinentes, y a pesar de ello, los estudios son deficientes, debemos suponer que los especialistas que elaboran los EsIA no tienen las competencias suficientes para dicha tarea. En este caso corresponde mejorar las capacidades de los especialistas que elaboran el EsIA.

Podría presentarse también un escenario en el que la Autoridad Ambiental no cuente con especialistas, realmente conocedores de la disciplina, para evaluar un EsIA y por lo mismo a pesar de ser un EsIA de calidad se lo perciba deficiente por la discrecionalidad, limitación o particularidad teórica de cada revisor. Si este fuera el caso, se requeriría, también, mejorar las capacidades de los especialistas de la Autoridad Ambiental que evalúan el EsIA.

Con relación a la mejora de las capacidades y la oferta de eventos de capacitación (cursos, diplomados y maestrías sobre evaluación de impacto ambiental) podría anotarse también múltiples insuficiencias, pues en general todos estos cursos ponen énfasis en los conocimientos teóricos en desmedro de los conocimientos explícitos prácticos, e incluso no consideran las formas de capturar el conocimiento implícito práctico.

Por otro lado, al no haber investigación sobre la evaluación de impacto ambiental en nuestro medio, los cursos se mantienen atrapados por un statu quo: se repite lo que los textos clásicos enfatizan. En su mayoría, estos textos otorgan demasiado énfasis a las diferentes matrices de calificación de impactos en desmedro de una verdadera predicción y explicación científica del efecto y una valoración social (axiológica) de la pertinencia o no del proyecto.

NO EXISTEN PROCEDIMIENTOS CLAROS PARA REALIZAR EL ESIA

Suponer que las guías técnicas oficiales en nuestro medio son pertinentes implicaría realizar una evaluación de tales guías para verificar su grado de correspondencia con los desarrollos teóricos recientes de las ciencias ambientales.

Si no existen procedimientos establecidos por la Autoridad Competente o no son pertinentes, y los especialistas que elaboran los EsIA son muy competentes y aplican toda su ciencia para realizar el EsIA, y aún así el referido estudio es percibido como deficiente es posible que no haya acuerdos y consensos sobre las convenciones existente en el dominio disciplinario de la evaluación de impacto ambiental.

Si aceptamos que la Autoridad tiene especialistas experimentados y expertos en EsIA, y los especialistas que han elaborado el EsIA también son expertos, corresponde entonces establecer un consenso acerca de lo que se entendería por un EsIA bueno y excelente.

Los expertos de las consultoras ambientales, los investigadores sobre el tema y los expertos de la Autoridad Competente deberían reunirse y en un taller de alto nivel técnico, gran espíritu de colaboración y altamente sinérgico, lograr el consenso de lo que se entendería por un EsIA de calidad.

Nunca se ha realizado una reunión de esta naturaleza en algún sector público. En las escasas reuniones entre Ministerio y consultoras, la Autoridad Ambiental se ha remitido a informar, unilateralmente, las directivas y exigencias técnicas para el EsIA, en algunos casos poco consistentes con los avances en la disciplina de los EsIA.

Como resultado de este taller se tendrían los criterios estándar de un EsIA de calidad y los lineamientos de elaboración y revisión (casos de no conformidad) del EsIA.

Dado que es poco probable que ocurra dicho Taller queda una acción paliativa: preparar una Gran Guía de Calidad de los EsIA, a partir de las observaciones que usualmente se realizan a tales estudios.

Se tomarían las observaciones (todas sus rondas) de los EsIA, por tipo de proyecto y actividad, de por lo menos los últimos cinco años. Se organizaría la gran base de datos de observaciones más frecuentes, para efectos de tener una gran lista de control o verificación para “no tropezar con la misma piedra”.

La elaboración de esta guía se podría encargar a un grupo de expertos de las consultoras interesadas en la idea. Cada participante trabajaría con los datos de los EsIA seleccionados, sobre la base de una metodología concordada.

A partir del análisis de las observaciones que reciben los EsIA se explicitaría, se descubriría, la base teórica de la Autoridad Ambiental para revisar el EsIA, y con ello se reducirían las observaciones a los estudios. Ello no implicaría que los EsIA sean, ahora, mejores solo significaría que recibirían menos observaciones y por tanto el tiempo de Evaluación del Impacto Ambiental se habría reducido significativamente.

FALTA DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROYECTO

Si los procedimientos que establece la Autoridad Competente para elaborar el EsIA son apropiados y además los especialistas que elaboran los EsIA son muy competentes y aplican su mayor empeño y todo su conocimiento para realizar el EsIA, y a pesar de ello, los estudios son deficientes, podemos suponer que no se contó con suficiente información del proyecto, las condiciones de logística y características del medio dificultaron los muestreos y visitas de campo o las condiciones de presupuesto y contratación del servicio no se correspondían con la magnitud del EsIA. A continuación alguna profundización de estas conjeturas.

a) No se contó con una suficiente descripción del proyecto

El proyecto apenas se estaba formulando y los detalles de ingeniería no se lograron completar a tiempo para su análisis en el EsIA y el estudio tuvo que darse por finalizado en ese nivel, para poder cumplir con el cronograma establecido y lograr un estudio por lo menos regular con falencia de información del proyecto.

Frente a esta conjetura, cabe enfatizar que el EsIA corresponde a un proyecto en el nivel de factibilidad, por tanto si no se tiene el proyecto en dicho nivel de formulación (la norma establece esta exigencia) el EIA será deficiente. La falta de información sobre el proyecto genera además retrasos en la formulación y respectiva aprobación de los Términos de Referencia y el Plan de Participación Ciudadana. La ausencia de un cronograma del proyecto e información sobre la demanda de mano de obra local repercute negativamente sobre la correcta elaboración de dichos términos.

Se da el caso de empresas consultoras muy contemplativas que empiezan el EsIA sin el proyecto o con alguna descripción solo conceptual; incluso levantan la información de campo sin tener totalmente definida la localización de los componentes del proyecto. Este accionar no es muy coherente con los procedimientos para realizar un EsIA.

Podrían decir las consultoras que si no actúan en forma proactiva “salen del mercado”. Por otro lado, el titular del proyecto diría que si espera los detalles del proyecto y luego recién encarga el EsIA duplicaría sus tiempos haciendo poco atractiva su inversión. Sobre este punto, algún sinceramiento y un abordaje integral son necesarios. La Certificación Ambiental es un instrumento necesario para lograr la viabilidad ambiental de los proyectos pero no puede convertirse en un instrumento paralizante de las inversiones por el excesivo tiempo que toma el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.

b) Condiciones de planeamiento e inversión logística

La falta de accesibilidad al área del proyecto, las dificultades para el transporte por vía fluvial o área, incluso su costo, pueden reducir la posibilidad de una completa toma de datos de línea de base. Las autorizaciones ministeriales tardías o impedimentos por parte de la población para el ingreso del equipo evaluador en muchos casos ocasionan la imposibilidad de tomar datos de campo. Con un mejor planeamiento e inversión logística puede evitarse esta situación.

c) Condiciones de presupuesto y contratación

“Lo barato sale caro” dice una máxima popular y ello podría implicar que los alcances técnicos y presupuestales contratados no se correspondan con la magnitud de un EsIA de calidad. No se tiene el mismo resultado si se contrata un solo profesional que levante toda la información de campo o si se contratan los respectivos especialistas disciplinarios, que con métodos apropiados realicen los muestreos respectivos. Lo primero es más económico y la información técnica resulta general, insuficiente y muchas veces incorrecta. En el segundo caso, el costo es mucho mayor y la información resultante tiene validez científica.

A modo de cierre de este ensayo, se podría decir que cualquier aseveración sin la respectiva contrastación podría incurrir en opiniones antojadizas, por ello, además de la reflexión crítica sobre la evaluación de impacto ambiental se requiere la investigación en la evaluación de impacto ambiental.

Literatura revisada

Congreso de la República del Perú (2005). Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente. 15 de octubre del 2005

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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Subjetividad de la Matriz de Importancia en la Calificación del Impacto Ambiental

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Oscar Cuya

La matriz de importancia para la calificación de impactos ambientales, propuesta por Conesa (2010), viene siendo cada vez más empleada en nuestro medio (Perú). Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no es la única técnica existente. Martínez (2010), para el caso colombiano, señala que el método de Conesa es usado con frecuencia, aunque solo en un 9% en su versión original. En el 58% de los casos, su ecuación original es modificada, lo cual sería una evidencia que no todos los analistas ambientales comparten plenamente el método. Para el caso peruano, no se tiene un estudio de similar naturaleza.

En este artículo se anotan las fuentes que agregan subjetividad a la matriz de importancia propuesta por el referido autor.

La sola matriz de importancia es una apreciación incompleta del valor del impacto

De acuerdo con Gómez (2003), el valor de un impacto se puede estimar en términos de magnitud y de incidencia de la alteración. Así, el modelo de valoración de los impactos (Vi) sería el producto de los valores estandarizados de magnitud (M) e incidencia (I), es decir Vi = M * I.

La magnitud representaría la cantidad y la calidad del factor modificado, evaluado desde los presupuestos teóricos de la disciplina científica correspondiente. La incidencia se referiría al grado y forma de la alteración, y podría ser determinada a partir de la intensidad, extensión, momento, inmediatez, persistencia, continuidad, periodicidad, regularidad, acumulación, sinergia, reversibilidad y recuperabilidad del impacto (Gómez, 2003).

Atendiendo a Conesa (2010), el índice global de impacto (IA) se puede expresar en forma simplificada como el producto de la magnitud (M) y la importancia (I), como sigue: IA = M * I; y para la importancia, dicho autor desarrolla una ecuación sobre la base de la intensidad, extensión, momento, persistencia, reversibilidad, sinergia, acumulación, efecto, periodicidad y recuperabilidad del impacto (Conesa, 2010, p. 253-255, 293, 342-343, 346).

Los términos ‘incidencia’ de Gómez (2003) e ‘importancia’ de Conesa (2010) se estarían refiriendo a los mismos descriptores de importancia del impacto, tal como se puede observar en los párrafos precedentes.

Arce (2002), propone un modelo numérico diferente al de Gómez (2003) y Conesa (2010). Esta autora presenta la formulación siguiente: Valor del impacto = M * F * C * I, en la que M es la magnitud de la acción del proyecto; F es la fragilidad o sensibilidad del componente ambiental; C es el coeficiente de incidencia que mide la potencia destructiva de la acción del proyecto; e I es la importancia del impacto.

Si solo nos atenemos, en este acápite, a comentar la importancia, se puede afirmar que los tres autores mencionados coinciden en la incorporación de la importancia en sus formulaciones.

Si solo se evalúa la importancia se estaría calificando un solo componente de la ecuación. Estaría faltando la calificación de la magnitud y la fragilidad, sin poder dar una aproximación completa del valor del impacto. Quizá por ello, Conesa (2010), señalaba que su matriz de importancia “solo permite obtener una valoración cualitativa en el nivel requerido por un estudio de impacto ambiental simplificado” (p.235).

Dicha anotación de Conesa (2010), no es tomada en consideración en el medio peruano, en el que se emplea la matriz de importancia de Conesa como único método tanto para los estudios de impacto ambiental semidetallado (EIA-sd) y detallado (EIA-d). Tales niveles de estudio son contemplados por la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En ambos casos no solo debería elaborarse la matriz de importancia sino adicionalmente las matrices cuantitativas, es decir debe aplicarse el método completo, y así atender la recomendación del propio Conesa (2010).

Multiplicidad de ecuaciones de importancia

La ecuación o función numérica, que emplea Conesa (2010), para la importancia es la siguiente (p. 255):

Importancia (I) = ± [3 IN + 2 EX + MO + PE + RV + SI + AC + EF + PR + MC]

IN = intensidad; EX = extensión; MO = momento; PE = persistencia; RV = reversibilidad; SI = sinergia; AC = acumulación; EF = efecto; PR = periodicidad; y MC = recuperabilidad.

Los analistas de impactos no emplean a pie juntillas la ecuación. Incluyen modificaciones para hacerla más simple o para agregar otros descriptores como la probabilidad de ocurrencia o la fragilidad, por ejemplo. Martinez (2010) identificó hasta seis modificaciones de la ecuación de importancia que plantea Conesa (2010) y precisó que la ecuación original tiene menos uso que las ecuaciones modificadas.

A modo de comparación se puede anotar otra formulación (Domingo Gómez Orea, 2003, p. 330):

Incidencia del impacto = ± [2 I + 3 A + 3 S + M + P + 2 R + R]

I = inmediatez, A = acumulación; S = sinergia; MO = momento; P = persistencia; R = reversibilidad; y R = recuperabilidad.

En ambas formulaciones, de Conesa (2010) y Gómez (2003), lo que resalta es que no se incluye la fragilidad, sensibilidad o vulnerabilidad del medio. Evidentemente, podría decirse que dichas características subyacen en las calificaciones, por ejemplo en las de persistencia, acumulación o reversibilidad, pero por lo crítico y determinante de la condición de sensibilidad ecológica o social, para un proyecto, dicha características debería estar actuando como factor de corrección en las ecuaciones señaladas.

Arce (2002) desarrolla un método en el que sí incluye la fragilidad. Para la importancia, esta autora considera los descriptores siguientes: carácter (simple, sinérgico, acumulativo), grado de certidumbre (cierto, probable), plazo de manifestación (corto, mediano o largo plazo), duración (temporales, permanentes continuos, permanentes discontinuos que pueden ser esporádicos o periódicos), recuperabilidad (reversibles, recuperables, irrecuperables), percepción social, ámbito espacial (extenso o localizado y sensibilidad del componente ambiental afectado.

Una formulación simple, de mayor parsimonia y fácil de explicar es la que se muestra a continuación, sobre todo si se está comunicando a la población el método de calificación de los impactos. La parsimonia o preferencia por la explicación más simple entre varias alternativas es un principio heurístico en la ciencia moderna.

Significación del impacto: ± [2 M + D + E] * F

M = magnitud, D = duración; E = extensión; F = fragilidad de factor ambiental.

En cada uno de los calificadores de la ecuación anterior se estaría englobando las características que otras formulaciones las desagregan; así la fragilidad englobaría lo que Conesa (2010) describe como reversibilidad, sinergia, acumulación y recuperabilidad. La magnitud incluiría a la intensidad y el efecto; la duración al momento, periodicidad y persistencia; la extensión al área de influencia. La importancia del impacto implicaria valoraciones de orden social, económico y cultural, principalmente.

En atención a lo expuesto en esta sección, no se tendría una estandarización de lo que se debe entender por importancia, y esta limitación alcanza a la matriz de importancia de Conesa (2010).

Calificación de impactos como muy bajos, bajos, moderados, muy altos y altos

Al aplicar la ecuación de Conesa (2010) para la Importancia se obtendrán valores de importancia entre 13 a 100 puntos para cada impacto. Los impactos con valores inferiores a 25 serán irrelevantes. Serán moderados si presentan una importancia entre 25 y 50; severos cuando la importancia se encuentre entre 50 y 75 y críticos cuando el valor sea superior a 75 (Conesa, 2010, p. 224).

Aplicando dicha escala, se podría interpretar que cierto número de impactos serían irrelevantes, otros moderados, algunos severos y quizá alguno crítico. De este paso no sigue que se tenga una calificación del proyecto como leve, moderado o significativo y se pueda categorizar para DIA, EIA-sd o EIA-d.

Debe enfatizarse que Conesa no intenta establecer algún rango para efectuar alguna categorización de proyectos. Si bien en su matriz de importancia (p. 256) presenta una columna para la ‘Importancia Total’, no realiza mayor comentario acerca de lo que significan los valores presentados en su matriz ejemplo (p. 258) en la que la ‘Importancia Total’ suma 847 puntos en valores absolutos y 15.7 en valores relativos. No indica si el ejemplo presentado corresponde a un proyecto con impactos moderados o con impactos severos.

Se podría escalar el valor de 847 a 100 puntos mediante una regla de tres simple, y así poder emplear el rango que resulta de la ecuación. Aunque, este paso no corresponde al método Conesa y es un artificio siempre discutible.

En la actualidad, en nuestro medio, las tablas de importancia no son determinantes en la aprobación de los estudios ambientales. En su mayoría las tablas muestran impactos calificados como moderados. Debe anotarse que la escala de Conesa (2010) es parafraseada como ‘impactos muy bajos’, ‘impactos bajos’, ‘impactos moderados’, ‘impactos altos’ e ‘impactos muy altos’. Se elimina así los calificativos de ‘crítico’ y ‘severo’ por las connotaciones extremas que podrían acarrear tales términos. Evidentemente la carga negativa es menor si se dice “impacto alto” en comparación a si se dice “impacto crítico”.

Es para la fase cuantitativa (no para la matriz de importancia) cuando Conesa (2010), plantea un valor total para el proyecto e indica que dado “que los impactos pueden ser positivos o negativos, los valores del ‘impacto ambiental total’ causado por el proyecto se encontrarán en el entorno de +- 1000 UA” (p. 293-294).

En resumen, la matriz de importancia de Conesa (2010) presenta “una valoración meramente cualitativa y que su valoración absoluta no nos determina la importancia real del impacto” (p. 264-265).

La cantidad de impactos y la doble contabilidad

La cantidad de impactos o factores ambientales incluidos en la matriz de importancia siempre será una decisión discrecional del analista de impactos y su percepción sobre la escala apropiada de calificación. Un analista minucioso y gustoso de detalles incluirá más factores ambientales o impactos que otro analista más generalista con preferencia por visiones panorámicas. Ambos tendrán la razón. El desacuerdo se explica por la diferente percepción de cada analista sobre la interacción del proyecto con el medio receptor, y ello agrega subjetivad a la tabla.

La cantidad de impactos o factores ambientales considerados en la tabla de calificación podría inducir a la doble contabilidad, al considerar el mismo efecto y los subsecuentes efectos indirectos de primer, segundo y tercer orden. Esta anotación es un defecto de las matrices en general y también de la matriz de importancia de Conesa.

Múltiples criterios de ponderación de los factores ambientales

La ponderación siempre será una fuente de discrecionalidad y subjetividad. Existen técnicas para lograr ponderaciones menos subjetivas. La ponderación podría elevar o reducir la importancia de un efecto, haciendo que se transforme de crítico a severo, de severo a moderado o de moderado a irrelevante. Lo cual evidentemente es otra fuente de subjetividad e información sesgada.

Falta de adecuación legal

Conesa (2010) plantea que el modelo numérico ideal debe tener una adecuación matemática, una adecuación a la información y una adecuación conceptual. Esta última exige que el modelo sea lógico, claro y no presente incoherencias. El modelo conceptual debe incluir una adecuación legal, es decir debe corresponderse con las normas. El mencionado autor señala que su modelo tiene una alta adecuación conceptual y legal (cumple la normativa de sus país, España).

El Reglamento de la Ley del SEIA), en su Anexo IV Términos de Referencia para EIA-d, anota que los impactos deben ser valorados según: a) Su carácter positivo, negativo o neutro; b) Su grado de perturbación al ambiente, c) Su importancia ambiental (alta, media o baja); d) Su riesgo de ocurrencia (muy probable o poco probable); e) Su extensión regional, local o puntual; f) Su duración permanente, media o corta a lo largo del tiempo; g) Su reversibilidad; h) Las oportunidades para realzar la diversidad biológica. Asimismo, se debe evaluar los efectos ambientales secundarios, acumulativos y/o sinérgicos en el corto, mediano y largo plazo. De lo expuesto se podría afirmar que el modelo de Conesa (2010) cumple medianamente la exigencia legal peruana. Habría que agregar las ‘oportunidades para la diversidad biológica’ y enfatizar la probabilidad de ocurrencia.

Muchos especialistas de nuestro medio empezaron a adoptar el Modelo Conesa para evitar nuevas observaciones a sus análisis de impactos puesto que la autoridad competente sugería la aplicación de este modelo. Frente a la inquietud del porqué usaban una tabla con una ecuación tan extensa como la de Conesa (2010), respondían que así cumplían con lo que exigía el D.S. 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley de SEIA.

Por otra parte, no se podría concluir definitivamente afirmando que la matriz de importancia de Conesa (2010) tiene adecuación legal con relación al Reglamento de la Ley del SEIA, hasta no comparar las definiciones de los términos propuestos por la norma española con las definiciones del Anexo I, Glosario, del D.S.019-2009-MINAM.

Habría que revisar si la terminología que se emplea en las matrices de Conesa (2010) son las mismas que considera nuestra legislación. Por ejemplo, tenemos el caso referido a los impactos acumulativos. En la fórmula de Conesa (2010) se incluye el “impacto acumulativo” y se otorga un puntaje. ¿Qué concepto es el que tiene en la mente el evaluador cuando realiza la calificación de impactos acumulativos?

El Reglamento de la Ley del SEIA incluye, en su glosario terminológico, la definición de impacto acumulativo: “Impacto sobre el ambiente ocasionado por proyectos desarrollados o por desarrollarse en un espacio de influencia común, los cuales pueden tener un efecto sinérgico”. En el contexto de la matriz de Conesa, el Real Decreto 1131/1998 (España) considera que el impacto acumulativo es “aquel que al prolongarse en el tiempo, la acción del efecto inductor incrementa progresivamente su gravedad, al carecerse de mecanismos de eliminación con efectividad temporal similar a la del incremento del agente causante del daño”. Se observa que no hay semejanza en las definiciones del término ‘acumulativo’.

Empleo de variables de impacto ambiental sin su operacionalización

En general, los métodos de calificación de la importancia del impacto ambiental, incluido el de Conesa (2010), otorgan puntajes de valoración a descriptores de impactos, sin un control de la subjetividad. El analista puede darle una interpretación particular, al descriptor mencionado, incrementando la subjetividad del método.

Por ejemplo, en cuanto al descriptor “acumulación” (incremento progresivo, según el método de Conesa) se incluyen las calificaciones para ‘simple’ 1 punto y para ‘acumulativo’ 4 puntos (no incluye una gradación de descriptores para 2 y 3 puntos). El método de Conesa (2010) no señala la variable que operacionaliza el término ‘acumulación’ y tampoco su indicador. Cada especialista para cada Estudio tendría que construir una tabla de referencia para poder hacer la calificación y explicar porqué otorgó 2 puntos y no 3 puntos. Así, habría tantas tablas como evaluadores y estudios hubieran. Por otro lado, se tiene la dificultad que se había señalado en la sección anterior acerca de la no correspondencia de la definición de impacto acumulativo que presenta Conesa (2010) y la que incluye el Glosario, Anexo 1, del D.S.N°019-2009-MINAM.

Otro ejemplo, para el caso de la extensión (área de influencia), Conesa (2010) anota para ‘puntual’ 1 punto, ‘parcial’ 2 puntos y ‘amplio o extenso’ 4 puntos. Cada especialista se fijaría criterios como por ejemplo: ‘puntual’, a nivel de campamento, ‘parcial’, hasta 100 m alrededor del campamento, y ‘amplio’ cuando compromete el centro poblado; pero podría ser también que ‘puntual’ se refiera al centro poblado, ‘parcial’ al distrito y ‘amplio o extenso’ a la provincia. Con tales variaciones de criterios, un mismo proyecto tendría calificaciones diferentes puesto que no se ha operacionalizado las variables.

Para evitar la subjetividad de los términos empleados en la matriz de importancia se debe precisar las definiciones conceptuales de los mismos, luego proceder a su definición operacional y señalar los indicadores que permitirán realizar la medición cualitativa y cuantitativa.

En el proceso de operacionalización de una variable es necesario determinar los parámetros de medición, para lo cual es necesario tener en cuenta las leyes de la lógica, el conocimiento de la variable e información mínima sobre la variable.

Conclusiones

La aplicación de la matriz de importancia del método de Conesa (2010) requiere tener un control de la subjetividad; y para ello es recomendable aplicar el método completo (matrices cualitativas y cuantitativas). Sobre este punto, el citado autor recomienda la aplicación de la matriz de importancia solo para casos simplificados. Es importante tener en cuenta la multiplicidad de ecuaciones de importancia que resultan de la modificación del método de Conesa (2010); y en especial seleccionar una que incluya la probabilidad de ocurrencia del impacto y la fragilidad del factor ambiental. Por otra parte, debe evitarse la doble contabilidad de los impactos ambientales y considerar la operacionalización de los descriptores de impactos.

Literatura citada

Arce, Rosa (2002). La evaluación de impacto ambiental en la encrucijada. Madrid: Ecoiuris.

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001

Gómez, Domingo (2003). Evaluación de impacto ambiental. Un instrumento preventivo para la gestión ambiental. 2ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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Examen Final: El método de Conesa y la clasificación del proyecto por su impacto ambiental

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Oscar Cuya

Una pregunta de examen

Imagine usted que es un estudiante de postgrado de un doctorado en gestión ambiental (aquí en Lima) y en su examen final debe responder una única pregunta: ¿Usted emplearía la matriz de importancia (propuesta por Vicente Conesa) para categorizar un proyecto y determinar su nivel de estudio ambiental? Responda afirmativa o negativamente. En cualquiera de los casos argumente su respuesta.

Es posible que usted, con mucha experiencia en consultoría ambiental, gestión pública y docencia universitaria, responda afirmativamente y argumente que así está establecido en la norma; además, es generalizado el uso del método Conesa en la evaluación de impactos ambientales.

Es también posible que su profesor ante la respuesta afirmativa y el argumento contundente que usted ha desplegado le otorgue la máxima nota, y así usted habría aprobado su examen final.

Evidentemente, el alumno que contestó con una negativa tendría que volver a llevar el curso.

Debo anotar que la respuesta correcta es “No” y por tanto el profesor y los alumnos que respondieron afirmativamente deben volver a llevar el curso.

Tanto el profesor como los estudiantes del “si” no habrían aportado razones para sustentar su conclusión y en sus razonamientos estarían apelando a la norma, a la autoridad, a la mayoría, a la costumbre y por tanto habrían incurrido en una falacia ad verecundiam.

¿Y el cual fue el argumento de nuestro compañero que respondió con la negativa? Aquí su respuesta:

Conesa no desarrolló dicha matriz para tal propósito, por ello no es correcto emplear su matriz de importancia para fijar el nivel del estudio ambiental que correspondería al proyecto.

La referida matriz de importancia valora cualitativamente los impactos de un proyecto y en conjunto con una matriz de valoración cuantitativa proporciona, en una primera fase, los valores del ‘impacto total del proyecto’, y en una segunda, los valores del ‘impacto final del proyecto’. Todo este proceso, no para calificar si el proyecto corresponde a alguna categoría de impactos irrelevantes, moderados o significativos, sino para observar las acciones más impactantes y los factores ambientales más afectados; y con ello determinar las medidas de mitigación necesarias. Por tanto, si el espíritu del método Conesa no es la categorización de un proyecto por su nivel de impactos entonces no es pertinente su uso para fijar la profundidad del estudio ambiental como una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) o un Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d), en atención al D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Por otro lado, la matriz de importancia propuesta por Conesa (2010) es exigente en información pues requiere datos del proyecto e información sobre el área de influencia o medio receptor dado que son múltiples los descriptores que exige para calificar la importancia del impacto ambiental: intensidad, extensión, momento, persistencia, reversibilidad, sinergia, acumulación, efecto, periodicidad y recuperabilidad. Para completar seriamente la ecuación que propone Conesa se requeriría especial información. Si no se puede completar con suficiencia la matriz de importancia ¿Por qué emplearlo en la categorización de proyectos?

A modo de ilustración ¿Cómo calificar si el efecto sobre una población de fauna será reversible sin haber cuantificado la resistencia ambiental y el potencial biótico de la población? Por supuesto, se podría completar la ecuación de Conesa sobre la base de algún “juicio de experto” y calificar este efecto indicando que la reversibilidad será de corto plazo (1 punto) o si hay duda, quizá mejor considerar que será de mediano plazo (2 puntos), dejando de considerar las calificaciones de largo plazo (3 puntos) e irreversible (4 puntos) pues agregaría mucho puntaje haciendo que el impacto califique como significativo. Una evaluación así sería muy subjetiva.

Si se decide el empleo de la matriz de importancia de Conesa para la categorización a priori de proyectos se tendría el problema que dicha tabla no está normalizada y es poco probable que pueda estandarizarse. Incluso, existen múltiples variaciones de la ecuación de importancia. Dos evaluadores expertos que apliquen la matriz de importancia de Conesa a un determinado proyecto llegarían a resultados diferentes, incluso divergentes, puesto que el método presenta gran subjetividad y depende de la percepción de los evaluadores. Por tanto, ello no garantiza que la calificación obtenida sea una condición suficiente para decidir sobre el nivel del estudio que correspondería al proyecto.

Tiene ahora oportunidad de ratificarse con una argumentación más potente o “rendirse” a las evidencias ¿Cuál es su nueva respuesta?

Aguardamos con expectativa su respuesta (no más de cinco líneas):

………………………………….

Literatura recomendada

Arce, Rosa (2002). La Evaluación de Impacto Ambiental en la Encrucijada. Madrid: Ecoiuris.

Conesa, Vicente (2010). Guía Metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001

Gómez, Domingo (2003). Evaluación de Impacto Ambiental. Un Instrumento Preventivo para la Gestión Ambiental. 2ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta Metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº002-2009-MINAM Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales. 17 de enero del 2009.

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

Pardo, Mercedes (2002). La Evaluación del Impacto Ambiental y Social para el siglo XXI: Teorías, Procesos, Metodología. Madrid: Editorial Fundamentos.

Toro, Javier (2009). Análisis Constructivo del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia, Propuestas de Mejora. Tesis Doctoral. Granada (España): Universidad de Granada

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¿Cómo abordamos nuestra tesis en gestión e impacto ambiental?

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Oscar Cuya
11 de marzo de 2011

Resumen

La nota hace un recuento de algunos conceptos sobre investigación, ciencia, tecnología, conocimientos representacional y operacional, explícito o tácito, vinculándolo a la gestión ambiental y en especial, a la investigación en gestión ambiental. Se precisa la naturaleza instrumental de la gestión ambiental y se enfatiza en la posibilidad de abordar aspectos operacionales antes que teóricos en la temática de las tesis en gestión ambiental.

Asimismo, se establece un paralelo entre la gestión ambiental y la gerencia social, planteando que la gestión ambiental es hacia la política ambiental como la gerencia social es hacia la política social. Sobre la base de dicha relación de correspondencia se propone que los desarrollos teóricos y operacionales logrados en la gerencia social, incluidas las metodologías de investigación, pueden servir de marco de referencia para la gestión ambiental.

La tesis, un problema

Existe un interés particular de muchos profesionales, en los diplomados o maestrías en gestión ambiental. Las diferentes universidades del país (Perú) ofrecen tales programas, atendiendo la demanda. Algo característico en la gran mayoría de las especializaciones es el bajo porcentaje de graduados.

Alguna explicación sobre esta situación podría ser la poca disponibilidad de tiempo de los graduandos, pues gran parte de los participantes en los programas de maestría son profesionales que laboran y realizan sus estudios de maestría en horas de la noche o fines de semana. Otra conjetura podría ser que no cuentan con los suficientes recursos económicos o que tienen dificultades en la aplicación de las técnicas de investigación en gestión ambiental. Como fuere, es posible formular un plan de investigación para un tema de gran interés, que no demande un gran gasto y que no consuma tiempos considerables en su ejecución. La claridad de los objetivos de investigación junto con la consistencia de las hipótesis y variables facilitará el desarrollo del trabajo de tesis.

Investigación científica

El término ‘investigación’ tiene múltiples significados en el habla popular. Muchas veces, estamos elaborando algún diagnóstico o línea de base y nos referimos a tales trabajos haciendo alusión a que estamos investigando, y nuestros interlocutores nos entienden. Esa acepción del término ‘investigación’ no es la que empleamos cuando nos referimos a investigación científica.

Referirnos a investigación científica supone una noción acerca de lo que es la ciencia. “Es común considerar a la ciencia como un modo de conocimiento que aspira a formular, mediante lenguajes rigurosos y apropiados […], leyes por medio de las cuales se rigen los fenómenos. Estas leyes son de diversos órdenes […]. Todas tienes, sin embargo, varios elementos en común: ser capaces de describir […] fenómenos; ser comprobables por medio de la observación de los hechos y de la experimentación, ser capaces de predecir – ya sea mediante predicción completa, ya mediante predicción estadística- acontecimientos futuros” (Ferrater, 1999: 545).

Tal definición de ciencia supone la existencia de conocimientos científicos. “El conocimiento científico es el resultado de determinada práctica o actividad específica que podemos denominar, en sentido amplio, teorización” (Díez y Moulines, 1999: 14). Nagel menciona que “el método más directo y satisfactorio para establecer los ámbitos de una ciencia y el carácter distintivo de sus explicaciones es examinar las leyes y teorías […] que constituyen, […], las premisas últimas de sus explicaciones” (1961: 154). Dicho a modo de síntesis, la investigación científica produce teorizaciones.

No está de más revisar con profundidad las diferencias entre el conocimiento de sentido común y el conocimiento científico. Se invita al lector a dar un repaso del “Capítulo I.- La ciencia y el sentido común”, páginas 15 al 26 del libro La estructura de la ciencia, de Ernest Nagel (Ver bibliografía).

Conocimiento representacional u operacional, explícito o tácito

Quintanilla (2005) indica que el conocimiento representacional es el conocer, el saber algo acerca de algo. En cambio el conocimiento operacional, no corresponde al conocimiento de las cosas, sino a las acciones, es decir a cómo hay que actuar. El mismo autor señala que el conocimiento tácito es el que posee la persona y que no está codificado en reglas o normas; a diferencia del conocimiento explícito que puede ser comunicado.

El conocimiento operacional explícito, el saber cómo hacerlo, es lo que está escrito; por ejemplo, en un manual de instrucciones para la operación de una máquina. En cambio, el saber hacerlo es un conocimiento operacional tácito que no tiene que ver con el manual de operaciones, tiene que ver “con una capacidad, con una habilidad que tiene un contenido cognitivo, para hacer esa cosa”. Por lo demás es preciso decir que el conocimiento científico es principalmente representacional y de dominio público o explícito. Sobre los tópicos mencionados se puede profundizar acudiendo a Quintanilla, 2005: 98-99 (Ver bibliografía)

Si bien la gestión ambiental requiere conocer el problema y sus implicancias (conocimiento representacional), su actuación implica saber hacerlo y aún más, hacerlo, por tanto requiere de un conocimiento operacional explicito y tácito. Este reconocimiento es clave para plantear nuestra tesis en gestión ambiental.

Conocimiento técnico

Señala Quintanilla (2005), que en el conocimiento técnico predominan los componentes operacionales más que los representacionales, a diferencia del conocimiento científico que es representacional, principalmente. Anota también que es apropiado reconocer dos tipos de conocimiento técnico: primario y secundario. La diferencia entre ambos “estaría en que el conocimiento técnico primario estaría más cerca del conocimiento operacional tácito y el secundario estaría más próximo al conocimiento operacional explícito”.

Usando las mismas expresiones de Quintanilla, podemos decir que el conocimiento primario es saber hacerlo; ejemplo el “conductor sabe conducir su auto, el deportista sabe ganar una carrera”. En cambio, el conocimiento secundario es el “conocimiento del ingeniero que ha diseñado el automóvil o lo ha fabricado, o del entrenador que sabe cómo hay que ganar la carrera” (2005: 102, 103)

Para mayores detalles sobre el conocimiento técnico se sugiere la lectura de la sección “Conocimiento científico y conocimiento técnico, descubrimiento, invención e innovación tecnológica”, páginas 89-130 del libro “Filosofía de la tecnología” de Miguel Quintanilla (ver bibliografía)

Podemos proponer que la gestión ambiental requiere un conocimiento técnico: un conocimiento teórico, representacional, para la diagnosis y sobre todo un conocimiento operacional para lograr los propósitos de la acción deseada en cuanto a la conservación del ambiente y el desarrollo sostenible.

Exigencia de las maestrías

La obtención del grado de maestría supone como requisito la elaboración de un trabajo de investigación. Así, la Ley 23733, Ley Universitaria (Perú), en su Artículo 24° señala que “para la Maestría y el Doctorado es indispensable la sustentación pública y la aprobación de un trabajo de investigación original y crítico”.

Los reglamentos de las escuelas de post grado acotan tal exigencia. Por ejemplo, el Reglamento de la Escuela de Post Grado (EPG) de la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM), aprobado mediante Resolución N°041-2002-UNALM del 31 de Enero de 2002, incluye varios requisitos para obtener el grado académico de “Magister Scientiae”, entre ellos el “haber sustentado y aprobado una Tesis de naturaleza original, siguiendo las pautas del método científico” (Artículo 42°).

En correspondencia con lo anotado, si estamos cursando nuestra maestría en gestión ambiental tendremos que elaborar una tesis, sobre algún tema relacionado con la gestión ambiental, siguiendo las pautas del método científico. Esta exigencia podría ser interpretada como la producción de conocimiento científico, un conocimiento teorizado, “capaz de explicar fenómenos, comprobable mediante la observación o experimentación y hábil para predecir el comportamiento del fenómeno estudiado” (Ferrater, 1999: 545). ¿Ello es posible en relación con la temática de la gestión ambiental?

Una salida para el tema de tesis: investigación científica

¿Cómo hacemos para producir conocimiento científico en la gestión ambiental? Tenemos muy claro que gestión ambiental no es una ciencia, ni básica ni aplicada, y que en cambio se nutre de las ciencias, naturales y sociales. Atendiendo a este argumento, pareciera que no podemos investigar científicamente en la gestión ambiental y que más bien debemos investigar en alguna ciencia básica o aplicada que brinde soporte a la solución de algún problema de gestión. Con esa premisa, planteamos nuestra tesis de investigación en alguna disciplina científica afín a nuestra formación profesional, con lo que resulta que nuestra tesis acaba correspondiendo a un trabajo de investigación en biología, geografía, hidrología, economía, sociología, antropología, u otra ciencia cercana a nuestra carrera profesional.

Esta salida sería sencilla, y por tanto si usted gusta de la biología podría realizar una tesis, por ejemplo, referida a la distribución de especies endémicas en el área de influencia de un proyecto de inversión. Es posible que obtenga la maestría en gestión ambiental con esta tesis biológica, pero no habría sido una investigación en el campo propio de la gestión ambiental. Si usted es ingeniero forestal quizá su tesis referida a la restauración de humedales habría sido calificada como tesis en gestión ambiental, aunque ciertamente su investigación habría sido más cercana a la ecología aplicada o la ingeniería ecológica.

Si nuestro interés de investigación se mantiene en el plano teórico podríamos acudir a la epistemología ambiental, disciplina que pretende ser una reflexión radical y profunda acerca de la base teórica para tratar la problemática ambiental. En este contexto, y a modo de ejemplo de algunas líneas de pensamiento que pueden ayudarnos a plantear nuestro tema de tesis, podemos señalar que Elling anota que “el carácter político de la evaluación de impacto ambiental debe ser revelado y no ocultado como es el caso de la actual práctica” y recomienda la “necesidad de ampliar la evaluación ambiental no solamente en los contenidos técnicos científicos sino también en los temas de ética y estética” (2008: 3). March anota que el principal problema en los estudios de impacto ambiental lo constituye la ausencia de una teoría ambiental general, que otorgue un basamento integral para el análisis del ambiente (2009: 209)”

En relación con los instrumentos podemos considerar lo que señala Leff (1998) quien anota que toda racionalidad social opera a través de la articulación de un sistema de valores (racionalidad substantiva), de teorías y conceptos (racionalidad teórica), de normas jurídicas e instrumentos técnicos (racionalidad instrumental). Dicho autor entiende por racionalidad social el “conjunto complejo de intereses, prácticas, comportamientos y acciones que dan sentido y organizan los procesos sociales a través de ciertas reglas, medios y fines socialmente construidos” y que “actúan como un mecanismo que establece criterios y legitima acciones para la toma de decisiones de los agentes sociales”.

Atendiendo los razonamientos expuestos podríamos plantear alguna investigación sobre la base teórica establecida para dar eficiencia, eficacia o efectividad a algún instrumento de gestión ambiental. También podríamos evaluar la consistencia de los supuestos teóricos de ciertos instrumentos de gestión ambiental con la realidad específica en el contexto de aplicación.

La gestión ambiental como empleo de instrumentos

Si revisamos las definiciones de gestión ambiental notaremos que ella es un conjunto de prácticas o diligencias que intervienen o actúan en el ambiente, a través de los denominados instrumentos de gestión ambiental. La aplicación de estos instrumentos se orienta al logro de un ambiente saludable y equilibrado. Si bien hay múltiples percepciones de lo que es o debe ser la gestión ambiental lo que es notorio es su carácter instrumental.

La Ley General del Ambiente, Ley N° 28611 (Perú), anota que “la gestión ambiental es un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país (Artículo 13°). […] El Estado concierta con la sociedad civil las decisiones y acciones de la gestión ambiental (Artículo III). […] La gestión del ambiente se sustenta en la integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del desarrollo nacional (Artículo V). […] La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental” (Artículo VI).

En relación con los instrumentos de gestión ambiental, la Ley en referencia indica que “son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental. Constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país (Artículo 16°). La norma afirma también que constituyen instrumentos de gestión ambiental, […] el ordenamiento territorial ambiental; la evaluación del impacto ambiental; los planes de cierre; los planes de contingencias; los estándares nacionales de calidad ambiental; la certificación ambiental, las garantías ambientales; los sistemas de información ambiental; los instrumentos económicos, la contabilidad ambiental, estrategias, planes y programas de prevención, adecuación, control y remediación; los mecanismos de participación ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos; los instrumentos orientados a conservar los recursos naturales; los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción; la clasificación de especies, vedas y áreas de protección y conservación…” (Artículo 17°).

Anotaremos, que para muchos lectores cuando se hace referencia a la gestión ambiental suponen tácita y explícitamente la certificación ISO 14001, la cual ha tomado la nominación de Sistema de Gestión Ambiental. Este instrumento de aseguramiento ambiental, de aplicación voluntaria, permite a las organizaciones atender sistematizadamente sus asuntos ambientales; incluso buscar una integración con otros sistemas de la organización, dado que ISO 14001 se corresponde con otras normas de gestión como la ISO 9001 de calidad o la OHSAS 18001 de seguridad y salud laboral.

Debe aclararse que el campo de la gestión ambiental es más amplio que las normas de aseguramiento ambiental y supone acciones en el nivel nacional, sectorial, regional o local; y de iniciativa gubernamental (ej. Ministerios), no gubernamental (ONG) o privada (empresa). También se debe incluir acciones en el plano de la sociedad civil y acciones que corresponden a la gobernanza ambiental.

A modo de énfasis, nuestra tesis en gestión ambiental deberá reconocer toda la carga teórica que subyace en el mismo concepto de gestión y su accionar.

¿La gestión ambiental es una técnica o una tecnología?

Regresando al tema de la tesis, luego de precisar lo relacionado a la gestión ambiental, sobre su definición y su naturaleza instrumental, podemos ir llegando a una primera afirmación: la tesis para optar el grado de maestría en gestión ambiental tendrían que ser una investigación, aplicando el método científico, sobre algún instrumento de la gestión ambiental; y dado que los instrumentos ambientales son artefactos de intervención del medio, y no conocimientos puros o aplicados, nos conviene ubicarnos en la tecnología y la investigación tecnológica.

De acuerdo con Quintanilla “las tecnologías son las técnicas de uso industrial y de base científica” (2005: 14). Es una definición bastante difundida como la que anota Bunge quien señala que “habitualmente se entiende por tecnología la técnica que emplea conocimiento científico” (2010: 190). Sin embargo, este mismo autor ensaya otra definición menos restrictiva, así: “un cuerpo de conocimientos es una tecnología si y solamente si es compatible con la ciencia coetánea y controlable por el método científico y se […] emplea para controlar, transformar o crear cosas o procesos, naturales o sociales” (2010: 190).

Anota Bunge (2006: 191) que la tecnología comprende ramas materiales, sociales, cognitivas y generales. Las materiales pueden ser físicas (ingeniería civil, eléctrica, electrónica, nuclear y espacial), químicas (inorgánica y orgánica), bioquímicas (farmacología, bromatología), biológicas (agronomía, medicina, bioingeniería). Por otro lado, las tecnologías sociales pueden ser sicológicas (psiquiatría, pedagogía), sicosociológicas (psicología industrial, comercial y bélica), sociológicas (sociología y politología aplicadas, urbanismo, jurisprudencia), económicas (ciencias de la administración, investigaciones operativas), bélicas (ciencia militares). Las tecnologías cognitivas pueden ser informáticas (ciencias de la computación), inteligencia artificial.

En la línea de la definición expresada por Bunge (2006) podríamos anotar que la gestión ambiental estaría inmersa en las tecnologías sociales junto con las sociológicas y las económicas. La clasificación de Bunge no es exhaustiva y es posible incorporar otras tecnologías; por ejemplo, podríamos incorporar la gerencia social dentro de las tecnologías sociales y económicas.

La investigación básica y aplicada en ciencias sociales

Si hemos ubicado la gestión ambiental en el ámbito de las tecnologías sociales convendría, antes, precisar los objetivos de las investigaciones básica y aplicada, pues las tecnologías se nutren de ambos tipos de investigación.

De acuerdo con Ander-Egg (1995), podrían distinguirse dos niveles en la investigación básica: las investigaciones teóricas fundamentales y las investigaciones destinadas a la verificación de hipótesis o búsqueda de conocimiento de algún sector de la realidad.

Señala el referido autor que “las investigaciones teóricas fundamentales de hecho son realizadas por personas de gran talento que, en el campo de las ciencias sociales, formulan nuevas teorías, leyes, métodos de abordaje de la realidad”. En cambio, las investigaciones destinadas a la verificación de hipótesis son “investigaciones que, dentro del marco de determinadas teorías sociales, tienen el propósito de estudiar algún aspecto de la realidad, la comprobación de hipótesis y la solución de determinados problemas sociales” (Ander-Egg, 1995: 68).

Por otro lado, la investigación aplicada corresponde a investigaciones que se caracterizan por su “interés en la aplicación, utilización y consecuencias prácticas de los conocimientos. Buscan el conocer para hacer, para actuar (modificar, mantener, reformar o cambiar algún aspecto de la realidad social). Se preocupan por la aplicación inmediata sobre una realidad circunstancial antes que el desarrollo de teorías. Es el tipo de investigación que realiza de ordinario el trabajador o promotor social; en general, comprende todo lo concerniente al ámbito de las tecnologías sociales que tienen como finalidad producir cambios inducidos y / o planificados con el objeto de resolver problemas o de actuar sobre algún aspecto de la realidad social” (Ander-Egg, 1995: 68).

Características de la investigación tecnológica

A decir de Bunge “toda rama de la tecnología presupone no solo conocimiento ordinario y algunas pericias artesanales sino a veces también conocimiento científico y siempre conocimiento matemático”. Por otro lado, “desde el punto de vista metodológico la investigación tecnológica no difiere de la investigación científica. […] Además de ser metodológicamente parecidas, en ambos casos la investigación es orientadas a metas, solo que sus metas son diferentes […], al tiempo que el científico busca conocer por conocer, el tecnólogo busca conocer para hacer. […] (2006: 192, 195, 197, 203).

Sobre la base de las ideas citadas, y extendiéndolas a la gestión ambiental, igualmente podría decirse que dado que la gestión ambiental implica una acción modificadora de la realidad se podría plantear una investigación tecnológica, para obtener un conocimiento operacional antes que científico.

Otra salida para el tema de tesis: Investigación técnica en gestión ambiental

Si para optar el grado de “Magister Scientiae” en gestión ambiental debemos “haber sustentado y aprobado una Tesis de naturaleza original, siguiendo las pautas del método científico” (UNALM 2002), al plantear nuestra tesis como investigación tecnológica estaríamos cumpliendo también dicha exigencia, dado que las metodologías de la investigación tecnológica incluyen el método científico. Debemos recordar que ‘tecnología’ es un término con una acepción amplia que trasciende la simple asociación del concepto a la producción industrial.

En resumen, la investigación en gestión ambiental no solo debe suponer tácita o implícitamente una investigación en alguna disciplina científica o aplicada. La gestión ambiental, al ser una práctica, supondría la necesidad de una investigación más tecnológica, la cual igualmente emplearía el método científico.

Entre los temas a investigar se puede mencionar lo relacionado con la evaluación de impacto ambiental. Por ejemplo, se critica a los estudios de impacto ambiental por ser demasiado voluminosos ¿Qué causa que ellos sean voluminosos? ¿Cómo mejorarlos?. Si bien los estudios de tipo diagnóstico, línea de base y evaluación son todos distintos, con objetivos diferentes, y claramente reconocidos por los especialistas ¿Qué hace que en las guías técnicas para elaborar estudios de impacto ambiental no haya suficiente claridad sobre tales tipos de análisis y se use indistintamente, como términos sinónimos, la alusión a ellos? ¿Por qué la línea de base de un estudio de impacto ambiental no constituye propiamente una línea de base de impactos, y en cambio conforma un documento de acopio de datos y mapas, que incluso dista de ser un diagnóstico?. Se dice que el trámite para la certificación ambiental es extenso en demasía ¿Qué hace que el procedimiento sea extenso? ¿Cómo reducir el tiempo de tramitación?

Se enfatiza que la ejecución de los proyectos deben contar con la licencia social ¿El otorgamiento de la certificación ambiental del proyecto incluye la licencia social? ¿Debe regularse la licencia social como un instrumento de la gestión pública? ¿La licencia social es un instrumento de la sociedad civil?. Múltiples proyectos, en la ciudad, se ejecutan casi simultáneamente creando impactos acumulativos y sinérgicos ¿Es conveniente incluir una evaluación de impactos acumulativos como una categoría especial de estudios ambientales exigibles a los proyectos en la ciudad?

La lista de temas que requieren ser investigados puede ir extendiéndose: ¿Qué hace que haya una tendencia a usar los decretos de urgencia para liberar a ciertos proyectos de la certificación ambiental previa? ¿Será que luego de más de dos décadas de haberse establecido la exigencia de la evaluación de impacto ambiental de proyectos aun sea percibida como un requisito y no como un instrumento útil al proyecto durante su ejecución y operación?. ¿La población del área de influencia del proyecto conoce las implicancias de la certificación ambiental como instrumento de gestión ambiental?. ¿La evaluación de impacto ambiental es un instrumento político?

Otros temas de investigación podrían atender las preguntas siguientes: ¿Por qué en el estudio de impacto ambiental se incluye una valoración económica y no una valoración axiológica de los impactos? ¿Cuál es la conceptualización de los términos compensación e indemnización en los planes de manejo ambiental de un estudio de impacto ambiental? ¿Por qué se espera que la valoración económica ambiental sea un estimado para la compensación? ¿Y las tasaciones? ¿Cómo son empleados los conceptos de externalidad ambiental e impacto residual en la evaluación de impacto ambiental? ¿Es lo mismo valoración o calificación de impactos? ¿La calificación de impactos a través de tablas y formulaciones debe ser estandarizada o es una buena práctica que cada analista emplea el método que le aviene? ¿Para evaluar los impactos acumulativos es suficiente incluir una variable ad hoc y el puntaje respectivo en las formulaciones existentes?

Si la ciudad y el campo tienen componentes notoriamente diferentes ¿Por qué los términos de referencia para realizar un estudio de impacto ambiental de un proyecto en la ciudad son similares a los de un proyecto que se ejecutará en el campo? ¿La diversidad de especies de un jardín es una variable para medir el impacto biológico de un proyecto en la ciudad? ¿Los mapas de zonas de vida, uso actual de la tierra y capacidad de uso mayor son útiles para predecir impactos en un proyecto que se ejecutará en la ciudad?. Si se parte de la premisa que existen guías para los estudios de vegetación y fauna ¿Se requiere una guía específica para la evaluación de la flora y fauna con fines del estudio de impacto ambiental? ¿No será preferible contar con un conjunto de lineamientos con respecto al contenido y los supuestos teóricos para abordar tales estudios biológicos?

La gerencia social y la gestión ambiental

Dado que la gestión ambiental debe “administrar los intereses, expectativas y recursos [públicos, privados y de la sociedad civil] relacionados con los objetivos de la política ambiental” (Ley N° 28611, Perú) al igual que la gerencia social debe materializar lo señalado en la política social se puede inferir una correspondencia paralela entre los objetivos de ambas actividades. Así, la gestión ambiental es hacia la política ambiental como la gerencia social es hacia la política social. Ello permite proponer que los desarrollos teóricos y operacionales logrados en la gerencia social pueden extenderse, con las adecuaciones del caso, hacia la gestión ambiental. De igual manera podríamos aprovechar las metodologías de investigación en gerencia social en la investigación en gestión ambiental.

La gerencia social puede reconocerse como el “proceso de guiar o dirigir organizaciones o instituciones públicas hacia el logro de los objetivos que se han propuesto en políticas, programas y proyectos, en un gradiente complejo que requiere negociación constante con actores o grupos internos y externos en la organización. Lo que implica necesariamente creatividad, liderazgo, participación, iniciativa y lectura permanente de los factores ambientales, así como visión prospectiva y uso racional de los recursos” Bobadilla (S.F.: 8).

Entre las disciplinas de la gerencia social pueden mencionarse: planificación de la política social; diseño organizacional; liderazgo y gestión del talento humano; gestión de la calidad; gestión del entorno; costos, tiempos y presupuestos; sistemas de información y comunicación; auditorias; gestión de la logística del abastecimiento. El gerente social debe diseñar políticas de desarrollo en general y políticas especiales en particular; tener excelente dominio de las teorías de desarrollo social y de la coordinación con las medidas económicas, políticas y medioambientales; buscar coherencia en los cambios en el sistema social con los sistemas económico, político, cultural y medioambiental; implementar las políticas, programas y proyectos sociales; tener dominio de las disciplinas de la gerencia social (Jurado y Chueca, 2007: 21-26).

Tovar, anota que “la gerencia social implica una intervención voluntaria en el campo de los problemas sociales y del desarrollo; interviene y actúa mediante políticas, programas y proyectos en asuntos de interés público con miras a obtener resultados. El gerente social emprende y gestiona programas y proyectos sociales y de desarrollo. Para este efecto, requiere determinados conocimientos sobre la esfera social en la que actúa, es decir mirar la realidad con relación a la acción emprendida desde los proyectos y programas. Adicionalmente, el gerente social requiere también producir conocimientos sobre su propia intervención en el contexto social, y sobre las intervenciones de otros gerentes y programas sociales” (2008a: 7)

El perfil de un gestor ambiental no diferiría notoriamente del perfil del gerente social. El dominio de las disciplinas de la gerencia social por parte de un gestor ambiental le proporcionaría suficiente instrumental para abordar con mayor efectividad su labor.

Investigación en gerencia social y en gestión ambiental

Tovar, señala, textualmente, que “la investigación para la gerencia social se orienta a la acción […] y examina sus bases, procesos y resultados. Ella produce conocimientos para la toma de decisiones. En cambio, el objetivo de la investigación social es otro: generar conocimientos; y para ello explora, examina y reflexiona sobre puntos […] poco conocidos […] para esclarecer problemas y producir conocimientos para descifrar la realidad. Ambos tipos de investigaciones, producen conocimientos, pero de distinto tipo. Mientras que la investigación social genera conocimientos para comprender y explicar mejor la realidad, la investigación en gerencia social da lugar a conocimientos útiles para la toma de decisiones en materia de políticas y programas sociales y de desarrollo” (2008a: 9).

También señala que “lo específico de la investigación en gerencia social es pensar sobre la acción emprendida para mejorarla. Por ello es que examina las bases, procesos y resultados de las políticas, programas y planes sociales de desarrollo, con el fin de retroalimentarlos o de fundamentar nuevas propuestas. En otras palabras, la investigación en gerencia social tiene como objeto de estudio específico a las políticas sociales, sus bases, contenidos y procesos, las que se traducen en planes, proyectos y programas de acción. La investigación en gerencia social es, en última instancia, el análisis de las políticas sociales y de las políticas públicas en función del desarrollo” (Tovar, 2008a: 9)

Sobre la base de lo anotado, la investigación en gestión ambiental se orientaría al examen de las bases, procesos y resultados de los instrumentos de gestión ambiental, en especial las políticas ambientales, las que se traducen en planes, proyectos y programas de acción.

Estrategia metodológica y formas de investigación

Habíamos anotado que la gerencia social y la gestión ambiental tenían cierta correspondencia en tanto la primera se orientaba a las políticas sociales y la segunda a las política ambientales. Habíamos también señalado que era posible acercarnos a la gerencia social como disciplina de referencia para emplear sus métodos de investigación y adaptarlas a la investigación en gestión ambiental. Sobre la base de este argumento podríamos adecuar las siguientes sugerencias, pensadas para la gerencia social (Tovar, 2008b: 25), a la investigación en gestión ambiental:

• La determinación del tema, problema u oportunidad: Identificado a partir de la intervención profesional en el marco de una política ambiental.
• Formulación de preguntas: Nacen de una preocupación de intervención en la gestión ambiental y se convierten en hipótesis de investigación.
• Formulación de objetivos: Aquello que se pretende lograr en términos de conocimiento y propuesta.
• Identificación de variables: Ubicadas en las preguntas o hipótesis de investigación
• Elección de la forma de investigación y de la estrategia metodológica: ¿Qué podemos decidir a partir de nuestras preguntas centrales?
• Construcción del marco teórico: Aproximación a la situación de partida y definición de los conceptos claves.
• Diseño de la investigación: Determinación de indicadores, unidades, fuentes, técnicas y herramientas.

En la investigación en gestión ambiental también podría considerarse las estrategias metodológicas de la investigación cuantitativa o cualitativa, y las formas de investigación: diagnóstico, sistematización, evaluación, estudios de caso, investigación documental y el análisis de contenido, principalmente. Mayor información sobre las formas de investigación aplicadas a la gerencia social se puede encontrar en el documento Métodos y Técnicas de Investigación en Gerencia Social (ver en la bibliografía, Tovar, 2008b: 23-64)

Conclusión

Las premisas y propuestas esbozadas, en sentido estricto, constituyen también conjeturas o hipótesis de trabajo, que la propia actividad de investigación en gestión ambiental las podrá validar.

Si bien la investigación en gestión ambiental puede plantearse en el nivel teórico, acudiendo por ejemplo a la temática que ofrece la epistemología ambiental, las posibilidades más efectivas están en el plano operacional, dada la naturaleza instrumental de la gestión ambiental.

La investigación en gestión ambiental planteada en el plano del conocimiento operacional puede abordarse empleando las metodologías de la investigación tecnológica.

Si bien no es la única vía, la investigación en gerencia social ofrece una referencia o modelo para el desarrollo metodológico de la investigación en gestión ambiental.

Bibliografía

BOBADILLA, Percy (S.F.). La gerencia social en el nuevo siglo: una aproximación teórica. Temas en gerencia social. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. 31 pp.
BUNGE, Mario (2006). Epistemología. 5ta. Ed. Buenos Aires: Siglo XXI. 252 pp.
DIEZ, José y Ulises MOULINES (1999). Fundamentos de la filosofía de la ciencia. Barcelona: Ariel, 501 pp.
ELLING, Bo (2008). Rationality and the environment: decision-making in environmental politics and assessment. London: Earthscan, 281 pp.
FERRATER, José (1999). Diccionario de filosofía. Tomo I. Barcelona: Ariel. 957 pp.
JURADO, Joel y Marcela CHUECA (2007). Fundamentos de la gerencia social (Material del curso -Maestría en Gerencia Social, modalidad virtual). Lima: PUCP.
LEFF, Enrique (1998). Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. México D.F.: Siglo XXI. 285 pp.
NAGEL, Ernest (1961). La estructura de la ciencia. Barcelona: Paidos, 555 pp.
MARCH, Juan (2009). Criterios de racionalidad e indicadores de impacto ambiental. Un estudio de caso desde la epistemología de las ciencias ambientales. Buenos Aires: Universitas. 432 pp.
QUINTANILLA, Miguel (2005). Filosofía de la tecnología. Lima: Universidad Inca Garcilaso de la Vega. 392 pp.
TOVAR, María (2008a). Introducción a la investigación en gerencia social (Material del curso -Maestría en Gerencia Social, modalidad virtual). Lima: PUCP.
TOVAR, María (2008b). Métodos y técnicas de investigación en gerencia social (Material del curso -Maestría en Gerencia Social, modalidad virtual). Lima: PUCP.
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Impacto ambiental, áreas de influencia del proyecto y ámbito de estudio

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Oscar Cuya
23 de febrero de 2011
Lima – Perú

La delimitación del área de estudio podría parecer un paso muy sencillo en el proceso de elaborar un estudio de impacto ambiental (EsIA). Pensar así es no estar muy consciente de la relevancia de la decisión que se va a tomar. Corresponde esta decisión al jefe del estudio, con el asesoramiento de sus diferentes responsables de líneas temáticas.

Intuitivamente, entendemos que no es exactamente lo mismo “área de estudio” y “área de influencia del proyecto”. Se puede evaluar un ámbito más extenso que contenga el área de influencia del proyecto y el área de control o ámbito en el que no se presentarán los efectos del proyecto.

Como anotación complementaria debemos precisar que el área del EsIA, habitualmente, se representa en un mapa, considerando los elementos (ej. ríos) y procesos (ej. deforestación) representables cartográficamente; aunque este sesgo no debe soslayar el análisis de otros elementos (ej. ecosistema) y procesos (ej. inflación local) sin posibilidad de representación cartográfica convencional.

Por otra parte, no está demás indicar que la teoría sobre el diseño de muestreo, en EsIA, considera áreas de muestreo en sitios con influencia directa del proyecto y en sitios de control o sin influencia del proyecto. Tales muestreos corresponderán a una fase antes de la ejecución del proyecto. Posteriormente, cuando el proyecto se ejecute se deberá seguir registrando las muestras en los sitios definidos como de influencia directa y en los nominados como de control. Las gráficas históricas que resulten mostrarán cada variable, con dos trayectorias: “con influencia del proyecto” y “sin influencia del proyecto”; y de esa manera podrán observarse los cambios netos debidos al proyecto.

Tanto la extensión del área de estudio como la escala cartográfica elegida determinarán la intensidad de muestreo (número de muestras). Así, una superficie amplia, que incluya áreas tanto de influencia directa, indirecta como áreas de control, como sugiere la teoría, tendrá un mayor número de muestras, demandará un costo logístico mayor y requerirá más tiempo de trabajo en comparación con un ámbito de estudio que solo incluya al área de influencia directa e indirecta.

Para un titular de proyecto podría ser una preocupación grande lo relacionado con el tiempo, en caso que su programa de actividades tenga ciertas priorizaciones. Por otro lado, si un proyecto es clave para el desarrollo de la localidad y se incrementa el tiempo de elaboración del EsIA y de las otras fases del proceso de certificación ambiental, ello significaría una dilación de las inversiones en el lugar, afectando las expectativas de la población del lugar.

En general, se procura desde la propuesta o cotización de un EsIA y desde la misma elaboración de los Términos de Referencia (TdR) establecer a priori el área de influencia directa como área de estudio “ambiental” y el área de influencia indirecta como el área de estudio “social”. Sobre la base de un mapa base que muestra las áreas de influencia se diseña el programa de muestreo. Se procura que todo el juego de mapas muestre tanto el área de influencia directa como indirecta.
En la práctica se espera que el área de influencia directa pueda ser cartografiable a una escala de mayor detalle; y el área de influencia indirecta pueda tener también una representación cartográfica, aunque algo más regional, a una escala más panorámica.

No hay reglas establecidas. Se puede decir que las premisas de trabajo para definir el área de estudio varían en la medida del tipo de proyecto, la autoridad competente, las normas técnicas y el equipo de especialistas que desarrollará el EsIA.

¿Qué indican las normas en cuanto al ámbito de estudio del EsIA?

El Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAN, Reglamento de la Ley 27446, Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1078, en el anexo III, Términos de Referencia Básicos para el EsIA, anota que la línea de base debe contener las características del área o lugar donde se ejecutará el proyecto, precisando la delimitación de las áreas de influencia directa e indirecta. Señala también que la propuesta de identificación y evaluación del área de influencia será ratificada o modificada por la autoridad competente, al dar la conformidad de los Términos de Referencia respectivos.

En cuanto a la descripción del proyecto, su ubicación, emplazamiento, etc., deberá tenerse en cuenta el Artículo 48° del mismo reglamento que indica que el EslA debe ser elaborado sobre la base del proyecto de inversión formulado al nivel de factibilidad. Dicho artículo también señala que la Autoridad Competente no admitirá a evaluación un EsIA si no se cumple dicha condición.

Asimismo, debe tenerse en cuenta el artículo 24°, del citado reglamento, que anota que las infraestructuras y otras instalaciones que requieran un estudio ambiental y que se localicen al interior de una concesión, lote o área productiva de un proyecto de inversión, constituyen un componente auxiliar del mismo, por lo que deben ser evaluadas como parte del estudio ambiental del proyecto de inversión o de sus modificaciones.

Como se desprende de la lectura de los textos de los artículos mencionados, la norma considera la delimitación a priori del área de influencia directa e indirecta. Esta área de influencia sería también el ámbito de estudio del EsIA. La norma no hace referencia a la inclusión de un área de control.

Se menciona también que la autoridad competente ratificará o modificará la propuesta de delimitación del área de influencia del proyecto. Ello significa que el área de estudio quedará establecida a partir del momento en que se recibe la conformidad de los TdR por parte de la autoridad competente; por lo mismo no se podrían, posteriormente, incluir agregados, reubicaciones o cambios al proyecto que modifiquen el área de influencia del proyecto, sin poner en riesgo la continuidad del EsIA. Además, dada la exigencia que el proyecto esté en el nivel de factibilidad, la autoridad competente no tomaría a bien cambios sustantivos en el diseño del proyecto mientras se elabore el EsIA. A pesar de ello el titular de proyecto podría argumentar que su proyecto aun no está en fase de ingeniería y que ciertos componentes se están afinando.

Referente al artículo 24° del reglamento en mención ¿Si las diferentes instalaciones, facilidades o infraestructuras del proyecto están espacialmente muy separadas y en microcuencas diferentes podría plantearse un área de influencia discontinua, en parches? Es posible que la respuesta deba ser afirmativa.

Para la delimitación del área de influencia del proyecto es conveniente tener en cuenta, también, la existencia de áreas naturales protegida, áreas de conservación, áreas para pueblos no contactados, concesiones, etc. Las normas sobre el particular señalan las particularidades de cada caso anotado.

No hay forma de elaborar los TdR de EsIA sin contar con el proyecto puesto que en tales TdR debe señalarse el área de influencia. Para otorgar la conformidad de la delimitación del área de influencia, la autoridad competente podría requerir una visita de reconocimiento al lugar de emplazamiento futuro del proyecto, así como imágenes de satélite actuales de una resolución razonable y archivos digitales del emplazamiento de la infraestructura del proyecto.

El ámbito de estudio planteado por la literatura específica

Gómez hace referencia al “entorno” del proyecto, el cual está formado por todos los elementos del ambiente que el proyecto afecta; es el ambiente con el cual el proyecto interactúa; es fuente de recursos y materia prima (entradas); receptor de efluentes (salidas); soporte de la infraestructura del proyecto como edificios, instalaciones, etc.; provisor de oportunidades; generador de condicionantes; y receptor de oportunidades (2003: 206). Se puede considerar un entorno inmediato, próximo, o de acción directa, que incluye aquellos factores relacionados permanentemente con la actividad, y un entorno general o de acción indirecta (Conesa 2010: 218).

La delimitación del entorno, de su ámbito geográfico, no puede definirse en conjunto y a priori. Se requiere el estudio de cada fenómeno considerado. “En principio, el ámbito total sería la envolvente del territorio o cuenca espacial afectada por el proyecto para cada factor; se tratará de una superficie más o menos amplia, continua y próxima al proyecto, aunque en muchas ocasiones las alteraciones puede manifestarse en aéreas lejanas y aisladas, configurando así un entorno discontinuo y no envolvente del proyecto” (Gómez, 2003: 306).

“La importancia de la delimitación del entorno en el EsIA se debe a su papel de ámbito de referencia, pues la alteración de un factor ambiental solo puede entenderse en términos relativos, es decir, de la parte que se afecta respecto a la totalidad existente” (Gómez, 2003: 306).

En suma, la frontera del proyecto sería fácil de delimitar; en cambio la delimitación geográfica del ámbito afectado sería difícil, particularmente para los efectos intermedios (secundarios, terciarios) y finales, pudiendo variar extraordinariamente para los diferentes factores estudiados. “Más que delimitar un ámbito geográfico para el estudio, es preferible que cada experto (decisión multicriterio), establezca el área de influencia para cada factor estudiado dentro de su especialidad” (Gómez, 2003: 303, 306; Conesa 2010: 216-218).

Conesa, afirma que “la solución simplista, que a veces se adopta, de delimitar un círculo de radio más o menos amplio, alrededor del punto de localización del proyecto, no es válida y sólo puede adoptarse como base para ciertos elementos y en fases preliminares de trabajo” (2010: 217).

A modo de comentario de esta sección podríamos decir que es usual y esperado, en la práctica, contar con un único ámbito de influencia del proyecto, no por factores, válido para el estudio de todos los componentes del medio y representable cartográficamente.

La posibilidad de tener un ámbito de influencia discontinuo, como señala la literatura anotada, se daría en los casos que se esté considerando evaluar los impactos acumulativos y sinérgicos. Una forma de detectar este tipo de impactos es analizando las vías y medios de “transporte” de impactos: Ríos, cursos de agua; sistemas de agua subterránea; caminos, pistas, vías; atmósfera, vientos prevalecientes; personas. También se puede reconocer estos impactos por su forma de acumulación: Trasporte físico- químico; perturbación gradual, pérdida de tierra o fragmentación; Acumulación espacial y temporal o sobrelapamiento de efectos o áreas de influencia; potencial de inducir crecimiento.

Delimitación a priori o posteriori del área de influencia de un proyecto

¿Deberíamos delimitar un ámbito de estudio que incluya las áreas de influencia directa, indirecta y las de control, como señala la teoría, o en su defecto, deberíamos delimitar un ámbito de estudio que solo incluya las áreas de influencia directa e indirecta?

Si aún no hemos empezado el estudio ¿Cómo precisar el área de influencia directa e indirecta? ¿Es posible definir tales áreas a priori?

Si se observa la práctica cotidiana de realizar los EsIA, en la actualidad, pareciera que esa respuesta es afirmativa, pues la idea que subyace es la de precisar o acotar como ámbito de estudio las áreas de influencia directa e indirecta. El área postulada como de influencia directa serviría para los estudios de la biota y el medio físico-geográfico, y el área de influencia indirecta, para los estudios sociales, económicos y culturales.

Lo que es una conjetura o hipótesis, acerca de las posibles áreas de influencia directa e indirecta, pasaría a ser una “certeza a priori”. Este proceder no sería el más consistente con los métodos técnicos o científico pues las hipótesis o conjeturas deben ser probadas, verificadas, falsadas o contrastadas.

Para una determinación a priori del ámbito de influencia del proyecto se requeriría conocer la extensión espacial de los impactos ambientales. Sin aun no hemos empezado el EsIA ¿Cómo tener la certeza de los impactos y sus alcances espaciales? En realidad, tendríamos una conjetura, una aproximación a priori, que luego de los análisis y las visitas a campo, cuando se desarrolle el EsIA, se podría corroborar.

Anotemos un caso hipotético: Para efectos de evaluar el ámbito de influencia de un proyecto cuyo único efecto es la presencia de un contaminante del aire se selecciona un área de estudio razonablemente amplia, y así se consigna en los TdR del EsIA. Luego al elaborar el EsIA y correr el modelo de dispersión del contaminante se obtiene el área de influencia directa del contaminante. Se observan los resultados y se interpreta que hasta cierta distancia a la redonda se podría tener concentraciones que superan el estándar de calidad del aire y con ello afirmar “a ciencia cierta” el ámbito de influencia directa e indirecta.

En general, al realizar el EsIA, una vez que se predicen y califican los impactos ambientales y sociales se tendría una mejor aproximación de la extensión espacial que tendrá cada impacto. Superponiendo los mapas que reflejen la extensión espacial de cada impacto se podría tener un mapa resultado que muestre todos los alcances espaciales de los impactos. Sobre este mapa resultado se podría delimitar un ámbito común que incluya la extensión espacial de todos los impactos. Este sería el proceso mental que se seguiría para obtener el área común de influencia directa e indirecta.

El criterio de considerar un área de estudio lo suficientemente grande para luego redefinir las áreas de influencia directa e indirecta sería una aplicación de la regla más conservadora, pues así se evitaría algún caso en el que la autoridad competente presente observaciones argumentando que el área de influencia directa e indirecta es mayor que el área estudiada en el EsIA.

Tal observación sería muy seria pues tendría que repetirse el trabajo de campo para tomar muestras adicionales, pues no se trataría solo de delimitar un área más grande en los mapas sino que surgiría la obligación de rediseñar la intensidad de muestreo. Incluso podría tenerse nuevas unidades de tierra que ahora deberían ser muestreadas, y si ellas tienen dificultades de acceso terrestre se decidiría el empleo de helicópteros, lo cual obligaría a tramitar un adicional permiso de desbosque. También habría que revisar si los permisos de colecta cubren esta nueva campaña de muestreo.

Mientras mayor sea el área de estudio, se reduciría el riesgo de recibir observaciones de orden técnico de los hidrólogos, hidrogeólogos y profesionales de las ciencias físico-geográficas, y quizá también de los profesionales vinculados al estudio de las cuencas hidrográficas, humedales, zonificación económico ecológica. El criterio de procurar delimitar el área de estudio siguiendo límites naturales, como divisorias de aguas, ríos o incluir sistemas naturales o ecológicos enteros genera muchas veces áreas de estudio de mayor extensión.

En resumen, la decisión de optar por un área de estudio más grande o más pequeña repercutirá directamente sobre los costos logísticos del estudio y sobre la duración del mismo. Si se presentaran observaciones serias por parte de la autoridad competente podría ponerse en riesgo la aprobación del EsIA y la certificación ambiental del proyecto.

¿Un criterio razonable?

El criterio de definir un área de estudio mayor sería una premisa razonable de una empresa consultora que no desea correr el riesgo de obtener observaciones referidas al área de estudio, aunque con ello tendría menor posibilidad de recibir el encargo de elaborar el EsIA debido a un presupuesto más alto. No obtendría la buena pro en el concurso de selección de la empresa que realizará el EsIA.

¿Habría algún otro problema asociado a un área mayor de estudio?

La respuesta es afirmativa, pues estudiar un área mayor deja abierta la gestión a mayores compromisos del titular del proyecto, puesto que las personas podrían creer que el área de estudio “ampliada” es también el área de influencia del proyecto. Si eso fuera el caso surgirían compromisos que podrían retardar el proceso de revisión del EsIA, incluso poner en riesgo su aprobación.

Ensayando un ejemplo para ilustrar el caso: si un proyecto no afectaría ciertos humedales que se encuentran muy cerca, aunque al otro lado de la cuenca, al incluir estos humedales en el área de estudio podría estar abriéndose todas las exigencias para la evaluación, monitoreo y conservación de humedales, que el titular de proyecto tendría que cumplir como parte de sus compromisos derivados del EsIA. Lo apropiado sería que el titular del proyecto implemente todo un programa de acción para la conservación de la diversidad biológica como parte de sus políticas ambientales y de responsabilidad social pero no como un compromiso del EsIA, dado que no estaría causando efectos sobre el humedal.

Si dentro del mapa del área de estudio se incluye propiedades, concesiones, tierras comunales, etc., es posible que los propietarios y concesionarios puedan concebir expectativas para recibir alguna compensación cuando el proyecto se inicie. Si estas áreas estudiadas, en las que se encuentran estos propietarios, quedan fuera del área de influencia directa e indirecta, el titular del proyecto no tendría que asumir mayores compromisos, respecto a alguna compensación. El propietario podría argüir que igualmente debe compensársele puesto que su área fue estudiada y él participó en el proceso de consulta. Se intuye que una persona disconforme, y con liderazgo, podría generar una corriente de opinión negativa sobre el proyecto, aparte de lo que signifiquen realmente los impactos.

En este caso hipotético, si el EsIA se hubiera remitido a estudiar las áreas de influencia real, directa e indirecta no se habría presentado las disconformidades. Más allá de toda disquisición teórica, surgiría la recomendación práctica: El área de estudio debe ser lo más acotado posible y coincidente con el área de influencia del proyecto.

Mayor aérea de estudio mayor extensión en los mapas

Cada mapa temático es una representación de la realidad, en una determinada escala, sobre la base de algún principio de clasificación, y su principal característica debe ser su fiabilidad, es decir cualquier punto del mapa debe corresponder a la característica real del sitio. Para asegurar esta fiabilidad se establece una intensidad de muestreo y visitas de reconocimiento de campo. Es deseable también la verificación o contrastación en campo para calcular algún indicador de confiabilidad o certeza del mapa, sobre la base de alguna matriz de confusión. En otros términos, un mapa es un documento cartográfico, elaborado por un profesional competente, calificado y habilitado para suscribirlo. Tiene un costo en la medida de la escala, la superficie a representar y las exigencias formales y técnicas en cuanto a intensidad de muestreo y de verificación que alguna norma puede establecer (caso del mapa de suelos, por ejemplo).

El enfoque de estudios integrados, holísticos e interdisciplinarios, aplicado con criterio ortodoxo, procura definir un área de estudio, y representarlo en un mapa por cada disciplina participante (suelos, geología, geomorfología, hidrología,…, usos actual, calidad de aire, clima, zonas de vida), y luego representarlo como un mapa integrado de tierras, un mapa de zonificación ecológica o un mapa ambiental (aunque no siempre se logra o se incluye este segundo mapa en el EsIA).

Siguiendo con el ejemplo del contaminante atmosférico y nuestro enfoque de estudios integrados: Resulta así que nuestra área de estudio razonablemente amplia, con criterio previsor, y delimitada sobre la base de la amplitud de dispersión de algún contaminante atmosférico (pues sería el único efecto sobre el medio físico) obligaría a todas las disciplinas participantes en el EsIA a preparar sus mapas temáticos para el total de dicha área.

En nuestro ejemplo de la afectación de la calidad de aire por un determinado proyecto con un único elemento con potencial de causar impacto por la emisión de partículas, debemos elaborar de todas maneras el mapa de suelos para todo el ámbito de estudio, a pesar que no se afecte el suelo. Si nuestro EsIA tiene el nivel detallado nuestro mapa de suelos deber ser detallado al igual que los demás mapas: fisiográficos, geomorfológicos, capacidad de uso mayor, hidrológicos, etc. Nuestro concepto de estudios integrados, holísticos e interdisciplinarios obliga a describir y representar todo el ámbito de estudio, para cada componente del medio (se afecte o no se afecte) con el fin de sentar la línea de base del EsIA.

Si postulamos que el suelo no se afectará por la emisión de partículas no se tendría que incluir un mapa de suelos detallado en el EsIA. Sería suficiente para este tipo de proyecto considerar el mapa de cobertura y uso de la tierra. Incluso otros mapas como el fisiográfico, no serían determinantes en el análisis de impacto. Solo bastaría un mapa de cobertura y uso de la tierra, y no sería necesario el mapa de suelos. Estimado lector, no siga esta recomendación (a pesar que puede ser muy consistente) pues si no presenta el mapa de suelos en su EsIA detallado de este proyecto hipotético cuyo único efecto se daría sobre la calidad del aire, recibirá observaciones por no haber presentado el mapa de suelos.

Conclusión

A modo de síntesis de lo expuesto, nuestra práctica cotidiana para delimitar el área de estudio en los EsIA no se estaría condiciendo con la teoría sobre el particular.

Bibliografía

CONESA, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ta ed. Madrid: Mundi Prensa, pp. 216-218
GÓMEZ, Domingo (2003) Evaluación de impacto ambiental. 2da ed. Madrid: Mundi Prensa, pp. 303, 306

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