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Impacto Ambiental y Adecuación del Reglamento Ambiental para Hidrocarburos

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Oscar Cuya

Recientemente, en nuestro medio (Perú), se puso a disposición del público la propuesta de adecuación del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos. Esta adecuación permitiría cumplir una exigencia del D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Lo primero que salta a la vista en el proyecto de adecuación es la inclusión de un screening irrestricto o evaluación previa para todas las actividades de hidrocarburos. El actual Reglamento D.S. 015-2006-EM incluye un Anexo VI en el cual lista los tipos de proyectos con sus correspondientes niveles de estudio ambiental. El proyecto de adecuación desestima dicha Anexo y no recoge toda la experiencia lograda sobre el particular.

Al respecto, alguna opción intermedia sería conveniente para lograr un proceso fluido no por ello menos efectivo. El Artículo 39° del Reglamento de la Ley del SEIA señala que las autoridades competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar Términos de Referencia para proyectos que presenten características comunes o similares. Por lo señalado, podría reconsiderarse dicha lista (Anexo VI del D.S. 015-2006-EM) con las actualizaciones y adecuaciones pertinentes.

En otra línea de comentario, el actual Reglamento de la Ley del SEIA indica que los proyectos deben ser clasificados en la Categoría I Declaración de Impacto Ambiental (DIA) si presentan impactos ambientales negativos leves, Categoría II Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) si presentan impactos ambientales negativos moderados y Categoría III Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d) si presentan impactos ambientales negativos significativos (Artículo 36°). Además, se señala que el titular debe presentar una solicitud de clasificación de su proyecto y una Evaluación Preliminar la cual debe ser elaborada de acuerdo con un Anexo VI (Artículo 40°). Este Anexo, entre otros contenidos, debe incluir la descripción de los posibles impactos ambientales (Artículo 41°).

En suma, se espera tener una calificación de los impactos ambientales a priori para categorizar el proyecto y con ello establecer la profundidad requerida del estudio ambiental. Lo cual podría ser paradójico pues precisamente el estudio de impacto ambiental (EIA) se elabora para predecir y calificar los impactos ambientales del proyecto. Como contraargumento a esta paradoja se podría decir que efectivamente se espera una calificación a priori pero como primera estimación o aproximación, y por tanto no habría por qué preocuparse ¿Por qué buscarle cinco pies al gato?

La casuística puede llevar al caso de un proyecto categorizado para un EIA-sd y luego desaprobado por no haber considerado una profundidad adecuada en su EIA. En esta hipótesis, las numerosas observaciones y la elevada exigencia técnica de las preguntas inducirían a pensar que el estudio debió haber tenido la profundidad de un EIA-d, sin embargo la norma establecía un EIA-sd.

Todo el tiempo empleado en un proceso fallido, los costos de gestión y elaboración del estudio así como su revisión, y sobre todo, las expectativas generadas ameritan que la calificación previa del proyecto, un hito “sin retorno”, sea tratado con mayor detenimiento, dadas las implicancias y consecuencias subsiguientes en la planificación del proyecto y los compromisos de inversión. Por la envergadura de la decisión, ello no podría quedar supeditado a la matriz de importancia de Conesa.

Sobre el particular, un aspecto resaltante en el proyecto de adecuación es su Artículo 13°, en el cual se indica que en “la determinación del Valor de Importancia del Impacto, se tomará como referencia la “Guía Metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental” 4° Edición 2010, cuyo Autor es Vicente CONESA FDEZ-VITORA; asimismo se deberá presentar el Valor de Importancia obtenido de la Matriz de Impacto y compararlo con la Tabla N°1 de Clasificación del Estudio Ambiental”.

La primera impresión es que la Autoridad Competente no asume un liderazgo técnico y opta por incorporar explícitamente el método de un autor. Si la técnica desarrollada por Vicente Conesa es la pertinente, a la luz de la mirada de la autoridad competente, no por ello tendría que incluirse en la norma así, sin más. Sería más apropiado que en dicho acápite se haga alusión a que la Autoridad Competente elaborará una Guía. Dicha guía oficial podría fundamentarse en una adecuación del método de Conesa si es ese el sentir de los técnicos especializados en el tema, con las validaciones y aportes de los propios funcionarios y consultores del medio, pero no hacer una directa alusión en la misma norma al método del referido autor.

Si bien el método Conesa tiene un amplio uso, no es el único empleado por los analistas ambientales. Martínez (2010), para el caso colombiano, señala que el referido método es usado con mayor frecuencia, aunque en su versión original solo en un 9%; en el 58% de los casos su ecuación original es sometida a múltiples modificaciones, lo cual evidencia que la mayoría de los analistas no comparten a cabalidad el método.

En otra línea de análisis, referente a las diferencias entre un EIA-sd y EIA-d, si se compara los anexos III y IV del D.S. Nº019-2009-MINAM, términos de referencia para los EIA-sd y EIA-d, se notará que son casi idénticos. No hay mayor diferencia entre un EIA-sd y un EIA-d, solo la exigencia de incluir una valoración económica del impacto ambiental en el EIA-sd, lo cual no es una diferencia determinante. Ocurre, casi del igual manera, con los Términos de Referencia en el Subsector Hidrocarburos, aprobados por R.M. N° 546-2012-MEM/DM. No se observan marcadas diferencias respecto a la profundidad de la información, escalas cartográficas, marcos teóricos particulares, métodos cuantitativos y cualitativos, modelos matemáticos, técnicas de evaluación de impactos, entre otros tópicos. La única diferencia real se refiere al proceso de participación ciudadana.

En el numeral 4 Plan de Participación Ciudadana, Anexo III, Términos de Referencia para EIA-sd, se especifica lo señalado en el D.S. N°002-2009-MINAM referente a las audiencias públicas. El Artículo 34° de dicha norma establece que las audiencias públicas son obligatorias como parte de la etapa de revisión del EIA-d. En el caso del EIA-sd, la autoridad competente podrá disponer audiencias públicas en la resolución de clasificación del Proyecto o cuando el Plan de Participación Ciudadana lo considere.

En coherencia con el mencionado Artículo 34° de dicha norma se podría entender el Artículo 36° del D.S. Nº019-2009-MINAM, para efectos prácticos, como sigue: Categoría I DIA, no requieren procesos de participación ciudadana; Categoría II EIA-sd, no requiere la audiencia pública en su proceso de participación ciudadana salvo exigencia expresa de la autoridad competente; y Categoría III EIA-d, requiere obligatoriamente la audiencia pública en su proceso de participación ciudadana. Esta interpretación, asociada a la menor o mayor exigencia de los procesos de participación ciudadana, es más clara, puesto que la norma casi no establece diferencias técnicas entre un EIA-sd y EIA-d; y respecto a la magnitud e importancia de los impactos, la matriz de importancia de Conesa (2010), según lo refiere su propio autor, solo se aplica a estudios simplificados de proyectos de menor envergadura. ¿Qué camino seguir?

Los procesos de participación ciudadana en los lugares en los que la vulnerabilidad social y los niveles de conflictualidad son altos requieren bases teóricas muy especializadas e instrumentos no solo legales sino legitimados políticamente. Todo ello tendría que ser parte de un EIA-sd.

Se podría decir que no será necesario acudir a la matriz de importancia de Conesa (2010) para categorizar el proyecto, pues, con solo saber que el proyecto ha de localizarse en una zona en la cual los grupos de interés tienen una percepción de incompatibilidad entre las actividades económicas y sus formas de vida, reclaman compensaciones o beneficios por ejecución del proyecto y además hay ausencia o deficiencia de la actividad estatal la lógica inmediata clasificará al proyecto en la Categoría III, con la recomendación que elabore un estudio más detallado e incluya procesos de participación ciudadana más estratégicos y a la vez más específicos. De igual manera, si en el área de influencia del proyecto se localizan sitios de alta sensibilidad biológica o inestabilidad física serán necesarios estudios más detallados, y por ello el proyecto deberá presentar un EIA-d.

Se requiere un cambio de paradigma

Kuhn (1962), señalaba que un paradigma antiguo es sustituido por otro nuevo, incompatible con él, y que el cambio ocurría por la sensación creciente de que el paradigma existente había dejado de funcionar, y que su marco teórico ya no proporcionaba soluciones. En esa misma línea de pensamiento, señalaba Feyerabend (1978), que basar los criterios en una práctica y dejar esta como está, puede perpetuar para siempre las deficiencias de dicha práctica (p.23).

El paradigma actual plantea la necesidad de predecir la magnitud de los impactos negativos del proyecto (leves, moderados o significativos) para categorizarlo en DIA, EIA-sd o EIA-d, respectivamente; y así cumplir con la exigencia del Artículo 36° del Reglamento de la Ley del SEIA. Es decir, si se pudiera tener la certeza de que el proyecto ocasionaría impactos leves, moderados o significativos se tendría correctamente determinado el nivel del estudio ambiental que correspondería al proyecto. Lo paradójico es que evidentemente la mencionada certeza surgirá únicamente como parte de los resultados del estudio ambiental y no de alguna categorización a priori.

Se tendría un cambio de paradigma si la evaluación previa no se centra en determinar los efectos leves, moderados o significativos del proyecto sino en precisar cuanta información se requerirá para abordar situaciones complejas, por ejemplo casos de proyectos a desarrollarse en medios con niveles notorios de sensibilidad biológica, conflictualidad y vulnerabilidad social. En este caso hipotético se requerirán estudios profundos, más analíticos, no por que necesariamente deban ocurrir impactos críticos, sino para lograr una correcta gestión del proyecto. Si bien, en este cambio de enfoque hay también de por medio la sospecha de que los impactos podrían ser severos, esta idea no es el eje del análisis, no se está preocupado en completar una tabla numérica de impactos sino en determinar un marco teórico pertinente y evaluar cuanta información cuantitativa y cualitativa se requerirá para corroborar las hipótesis de impactos y lograr un plan de gestión y manejo altamente viable y coherente con la realidad específica del área de estudio.

Dicho de otro modo, si el proyecto tiene un área de influencia en la cual se encuentran áreas de conservación biológica, poblaciones no contactadas y las comunidades nativas han expresado una previa oposición a cualquier proyecto es evidente que se tendrá que tener estudios más profundos, más analíticos que descriptivos, para lograr reducir los efectos ambientales y sociales a niveles consensuados. Tal situación obliga a realizar un EIA-d, más que por un cierto supuesto de impactos significativos, sino por qué se requerirá información completa y fina para planificar una correcta intervención en el medio con plena participación de los actores sociales y sin que ocurran efectos negativos significativos.

En otra situación, si es una activad bastante aceptada en la zona, el proyecto no tiene elementos o procesos que puedan devenir en factores de riesgo y en el lugar no se tiene mayor uso o alguna zonificación de protección o poblaciones socialmente vulnerables, se optará por un EIA-sd, pues serán suficientes los estudios descriptivos.

La regla queda entonces establecida como sigue: cada vez que existan elementos en el medio que requieran mayores cuidados por su sensibilidad o vulnerabilidad ante una probabilidad de ser impactados significativamente se debe realizar estudios más profundos y analíticos por lo que se recomienda la elaboración de EIA-d.

Este cambio de enfoque hacia la mayor o menor profundidad de la información, que incorpore dos gradaciones del estudio ambiental, un nivel de estudios descriptivos y otro de estudios analíticos, sí podría establecer diferencias entre un EIA-sd y un EIA-d. Los estudios ambientales como los actuales, fuertemente descriptivos, podrían ser las características de un EIA-sd. Los estudios de orden más analítico que incluyan, por ejemplo, modelos de simulación o marcos teóricos más complejos podrían ser considerados EIA-d. Las técnicas de calificación de impactos para los EIA-d incluirían por lo menos matrices adaptadas del tipo Batelle para calificar la importancia del impacto, así como, las técnicas de la lógica difusa y el análisis multicriterio.

Para un Jefe de Estudio se torna crucial este tema. El poder diferenciar fehacientemente lo que constituye un EIA-sd y EIA-d le permitirá precisar con propiedad los alcances del estudio y el consecuente desglose de actividades, el cronograma, los recursos humanos, la comunicación con los grupos de interés, los riesgos, los costos y sobre todo, la calidad del EIA. No es coherente evaluar un EIA-sd con el rasero de un EIA-d. Ni la norma ni la práctica habitual del ejercicio del EIA, en nuestro medio, ha logrado establecer un rasero objetivo y consensuado para revisar un EIA.

Literatura citada

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº002-2009-MINAM Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales. 17 de enero del 2009. 17.01

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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Examen Final: El método de Conesa y la clasificación del proyecto por su impacto ambiental

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Oscar Cuya

Una pregunta de examen

Imagine usted que es un estudiante de postgrado de un doctorado en gestión ambiental (aquí en Lima) y en su examen final debe responder una única pregunta: ¿Usted emplearía la matriz de importancia (propuesta por Vicente Conesa) para categorizar un proyecto y determinar su nivel de estudio ambiental? Responda afirmativa o negativamente. En cualquiera de los casos argumente su respuesta.

Es posible que usted, con mucha experiencia en consultoría ambiental, gestión pública y docencia universitaria, responda afirmativamente y argumente que así está establecido en la norma; además, es generalizado el uso del método Conesa en la evaluación de impactos ambientales.

Es también posible que su profesor ante la respuesta afirmativa y el argumento contundente que usted ha desplegado le otorgue la máxima nota, y así usted habría aprobado su examen final.

Evidentemente, el alumno que contestó con una negativa tendría que volver a llevar el curso.

Debo anotar que la respuesta correcta es “No” y por tanto el profesor y los alumnos que respondieron afirmativamente deben volver a llevar el curso.

Tanto el profesor como los estudiantes del “si” no habrían aportado razones para sustentar su conclusión y en sus razonamientos estarían apelando a la norma, a la autoridad, a la mayoría, a la costumbre y por tanto habrían incurrido en una falacia ad verecundiam.

¿Y el cual fue el argumento de nuestro compañero que respondió con la negativa? Aquí su respuesta:

Conesa no desarrolló dicha matriz para tal propósito, por ello no es correcto emplear su matriz de importancia para fijar el nivel del estudio ambiental que correspondería al proyecto.

La referida matriz de importancia valora cualitativamente los impactos de un proyecto y en conjunto con una matriz de valoración cuantitativa proporciona, en una primera fase, los valores del ‘impacto total del proyecto’, y en una segunda, los valores del ‘impacto final del proyecto’. Todo este proceso, no para calificar si el proyecto corresponde a alguna categoría de impactos irrelevantes, moderados o significativos, sino para observar las acciones más impactantes y los factores ambientales más afectados; y con ello determinar las medidas de mitigación necesarias. Por tanto, si el espíritu del método Conesa no es la categorización de un proyecto por su nivel de impactos entonces no es pertinente su uso para fijar la profundidad del estudio ambiental como una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) o un Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d), en atención al D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Por otro lado, la matriz de importancia propuesta por Conesa (2010) es exigente en información pues requiere datos del proyecto e información sobre el área de influencia o medio receptor dado que son múltiples los descriptores que exige para calificar la importancia del impacto ambiental: intensidad, extensión, momento, persistencia, reversibilidad, sinergia, acumulación, efecto, periodicidad y recuperabilidad. Para completar seriamente la ecuación que propone Conesa se requeriría especial información. Si no se puede completar con suficiencia la matriz de importancia ¿Por qué emplearlo en la categorización de proyectos?

A modo de ilustración ¿Cómo calificar si el efecto sobre una población de fauna será reversible sin haber cuantificado la resistencia ambiental y el potencial biótico de la población? Por supuesto, se podría completar la ecuación de Conesa sobre la base de algún “juicio de experto” y calificar este efecto indicando que la reversibilidad será de corto plazo (1 punto) o si hay duda, quizá mejor considerar que será de mediano plazo (2 puntos), dejando de considerar las calificaciones de largo plazo (3 puntos) e irreversible (4 puntos) pues agregaría mucho puntaje haciendo que el impacto califique como significativo. Una evaluación así sería muy subjetiva.

Si se decide el empleo de la matriz de importancia de Conesa para la categorización a priori de proyectos se tendría el problema que dicha tabla no está normalizada y es poco probable que pueda estandarizarse. Incluso, existen múltiples variaciones de la ecuación de importancia. Dos evaluadores expertos que apliquen la matriz de importancia de Conesa a un determinado proyecto llegarían a resultados diferentes, incluso divergentes, puesto que el método presenta gran subjetividad y depende de la percepción de los evaluadores. Por tanto, ello no garantiza que la calificación obtenida sea una condición suficiente para decidir sobre el nivel del estudio que correspondería al proyecto.

Tiene ahora oportunidad de ratificarse con una argumentación más potente o “rendirse” a las evidencias ¿Cuál es su nueva respuesta?

Aguardamos con expectativa su respuesta (no más de cinco líneas):

………………………………….

Literatura recomendada

Arce, Rosa (2002). La Evaluación de Impacto Ambiental en la Encrucijada. Madrid: Ecoiuris.

Conesa, Vicente (2010). Guía Metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001

Gómez, Domingo (2003). Evaluación de Impacto Ambiental. Un Instrumento Preventivo para la Gestión Ambiental. 2ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta Metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº002-2009-MINAM Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales. 17 de enero del 2009.

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

Pardo, Mercedes (2002). La Evaluación del Impacto Ambiental y Social para el siglo XXI: Teorías, Procesos, Metodología. Madrid: Editorial Fundamentos.

Toro, Javier (2009). Análisis Constructivo del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia, Propuestas de Mejora. Tesis Doctoral. Granada (España): Universidad de Granada

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