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Se anota pautas para elaborar estudios de impacto ambiental

¿Por qué los estudios de impacto ambiental son deficientes? Algunas conjeturas para su explicación

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Oscar Cuya

En nuestro medio, expertos en gestión ambiental, y también no expertos, e incluso los medios informativos, señalan que los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA) son deficientes. ¿Son realmente deficientes los EsIA? ¿Podría darse el caso de un EsIA excelente y ser percibido como deficiente?

No es difícil constatar la deficiencia de EsIA; empero, no es fácil explicar el porqué resultó deficiente. ¿Qué determina que un EsIA sea deficiente? ¿Cuáles son las causas por las cuales se origina su deficiencia? Las respuestas a las cuestiones anteriores permitirán las correcciones correspondientes. Algunas hipótesis como intento de reconocer las causas podría ayudar a la explicación.

INSUFICIENCIA DE LA BASE TEÓRICA

Si aceptamos que las reglas y procedimientos actuales para elaborar los EsIA son pertinentes y los expertos que elaboran tales estudios ponen todo su esfuerzo y conocimientos, y a pesar de ello, el EsIA resulta deficiente, es posible que la matriz disciplinar, es decir las bases teóricas y los procedimientos técnicos que guían la elaboración del EsIA ya no se correspondan con los desarrollos teóricos actuales y las expectativas de los grupos de interés. La tarea será entonces revisar los supuestos epistemológicos y axiológicos sobre la base de los cuales reposa el dominio disciplinario de la evaluación de impacto ambiental.

El EsIA en nuestro medio oscila entre la indefinición de ser un documento verdaderamente técnico – científico o un documento argumentativo que aborde las diferentes valoraciones sociales provenientes de los múltiples grupos de interés vinculados, directa e indirectamente, al proyecto. Una opción es que el EsIA comprenda tales extremos: un documento técnico-científico y a la vez axiológico-argumentativo.

Ocurre que las revisiones de los EsIA por parte de la Autoridad Competente se remiten a verificar si el estudio tiene suficiente información sobre el proyecto y su área de influencia, bajo la sospecha de ser errado o incompleto. No hay alguna instancia que examine las deliberaciones o argumentaciones ambientales, sociales, económicas, culturales y políticas, a favor o en contra de la ejecución del proyecto, planteadas por los diferentes actores del lugar o interesados en el proyecto; sobre la base de argumentos retóricos, lógicos o dialécticos para ello.

Desde otro raciocinio, quizá no sea la calidad del EsIA, en tanto documento técnico – científico, el problema, sino la percepción negativa del proyecto (su valoración social), y así sea excelente, el EsIA, de igual manera, el proyecto no recibiría la Certificación Ambiental. Es posible que cada grupo de interés espere contenidos particulares y no esté de acuerdo con los criterios de calidad de un EsIA. Lo que sigue entonces es revisar la convencionalidad del EsIA y buscar los consensos sociales para fijar los atributos de calidad que tipifican un EsIA.

Hoy en día, en nuestro medio, los EsIA son descriptivos al extremo, con abundante información disciplinaria apenas interpretada ambientalmente. La premisa de contar con una línea base “completa y detallada”, al modo de un inventario de existencias, genera las exageradas líneas de base. No se enfatiza en reconocer la “funcionalidad adaptativa del sistema” y con ello predecir los cambios funcionales que ocasionaría el proyecto. No se aplican con plenitud los conocimientos que las ciencias interdisciplinarias han generado. No se busca los mecanismos que determinan los cambios en el sistema social y ecológico del área de influencia del proyecto. Solo se colecta datos esperando que de allí resulte alguna verdad.

“De los datos no surge la teoría”, es una premisa básica en la investigación científica. Los datos servirían para contrastar las hipótesis de impactos o en todo caso, para mejorar dichas hipótesis. El gran número de observaciones que reciben los EsIA se explicaría, justamente, por la exigencia de colecta de “datos completos y detallados”, incluso más allá de las posibilidades razonables de tiempo y costo.

El hecho que nuestra norma ambiental de mayor jerarquía, la Ley General del Ambiente, consagre el principio precautorio no se opone o limita la búsqueda de la certeza del impacto ambiental. “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente” (Artículo VII de la Ley 28611).

Las hipótesis o conjeturas para intentar explicar las deficiencias de un EsIA pueden ser numerosas. Para clarificar la búsqueda de respuestas se puede sistematizarlas sobre la base de casos o situaciones hipotéticas típicas.

SITUACIÓN EN LA CUAL LOS ESPECIALISTAS NO SON COMPETENTES

Si los procedimientos que establece la Autoridad Competente para elaborar el EsIA son pertinentes, y a pesar de ello, los estudios son deficientes, debemos suponer que los especialistas que elaboran los EsIA no tienen las competencias suficientes para dicha tarea. En este caso corresponde mejorar las capacidades de los especialistas que elaboran el EsIA.

Podría presentarse también un escenario en el que la Autoridad Ambiental no cuente con especialistas, realmente conocedores de la disciplina, para evaluar un EsIA y por lo mismo a pesar de ser un EsIA de calidad se lo perciba deficiente por la discrecionalidad, limitación o particularidad teórica de cada revisor. Si este fuera el caso, se requeriría, también, mejorar las capacidades de los especialistas de la Autoridad Ambiental que evalúan el EsIA.

Con relación a la mejora de las capacidades y la oferta de eventos de capacitación (cursos, diplomados y maestrías sobre evaluación de impacto ambiental) podría anotarse también múltiples insuficiencias, pues en general todos estos cursos ponen énfasis en los conocimientos teóricos en desmedro de los conocimientos explícitos prácticos, e incluso no consideran las formas de capturar el conocimiento implícito práctico.

Por otro lado, al no haber investigación sobre la evaluación de impacto ambiental en nuestro medio, los cursos se mantienen atrapados por un statu quo: se repite lo que los textos clásicos enfatizan. En su mayoría, estos textos otorgan demasiado énfasis a las diferentes matrices de calificación de impactos en desmedro de una verdadera predicción y explicación científica del efecto y una valoración social (axiológica) de la pertinencia o no del proyecto.

NO EXISTEN PROCEDIMIENTOS CLAROS PARA REALIZAR EL ESIA

Suponer que las guías técnicas oficiales en nuestro medio son pertinentes implicaría realizar una evaluación de tales guías para verificar su grado de correspondencia con los desarrollos teóricos recientes de las ciencias ambientales.

Si no existen procedimientos establecidos por la Autoridad Competente o no son pertinentes, y los especialistas que elaboran los EsIA son muy competentes y aplican toda su ciencia para realizar el EsIA, y aún así el referido estudio es percibido como deficiente es posible que no haya acuerdos y consensos sobre las convenciones existente en el dominio disciplinario de la evaluación de impacto ambiental.

Si aceptamos que la Autoridad tiene especialistas experimentados y expertos en EsIA, y los especialistas que han elaborado el EsIA también son expertos, corresponde entonces establecer un consenso acerca de lo que se entendería por un EsIA bueno y excelente.

Los expertos de las consultoras ambientales, los investigadores sobre el tema y los expertos de la Autoridad Competente deberían reunirse y en un taller de alto nivel técnico, gran espíritu de colaboración y altamente sinérgico, lograr el consenso de lo que se entendería por un EsIA de calidad.

Nunca se ha realizado una reunión de esta naturaleza en algún sector público. En las escasas reuniones entre Ministerio y consultoras, la Autoridad Ambiental se ha remitido a informar, unilateralmente, las directivas y exigencias técnicas para el EsIA, en algunos casos poco consistentes con los avances en la disciplina de los EsIA.

Como resultado de este taller se tendrían los criterios estándar de un EsIA de calidad y los lineamientos de elaboración y revisión (casos de no conformidad) del EsIA.

Dado que es poco probable que ocurra dicho Taller queda una acción paliativa: preparar una Gran Guía de Calidad de los EsIA, a partir de las observaciones que usualmente se realizan a tales estudios.

Se tomarían las observaciones (todas sus rondas) de los EsIA, por tipo de proyecto y actividad, de por lo menos los últimos cinco años. Se organizaría la gran base de datos de observaciones más frecuentes, para efectos de tener una gran lista de control o verificación para “no tropezar con la misma piedra”.

La elaboración de esta guía se podría encargar a un grupo de expertos de las consultoras interesadas en la idea. Cada participante trabajaría con los datos de los EsIA seleccionados, sobre la base de una metodología concordada.

A partir del análisis de las observaciones que reciben los EsIA se explicitaría, se descubriría, la base teórica de la Autoridad Ambiental para revisar el EsIA, y con ello se reducirían las observaciones a los estudios. Ello no implicaría que los EsIA sean, ahora, mejores solo significaría que recibirían menos observaciones y por tanto el tiempo de Evaluación del Impacto Ambiental se habría reducido significativamente.

FALTA DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROYECTO

Si los procedimientos que establece la Autoridad Competente para elaborar el EsIA son apropiados y además los especialistas que elaboran los EsIA son muy competentes y aplican su mayor empeño y todo su conocimiento para realizar el EsIA, y a pesar de ello, los estudios son deficientes, podemos suponer que no se contó con suficiente información del proyecto, las condiciones de logística y características del medio dificultaron los muestreos y visitas de campo o las condiciones de presupuesto y contratación del servicio no se correspondían con la magnitud del EsIA. A continuación alguna profundización de estas conjeturas.

a) No se contó con una suficiente descripción del proyecto

El proyecto apenas se estaba formulando y los detalles de ingeniería no se lograron completar a tiempo para su análisis en el EsIA y el estudio tuvo que darse por finalizado en ese nivel, para poder cumplir con el cronograma establecido y lograr un estudio por lo menos regular con falencia de información del proyecto.

Frente a esta conjetura, cabe enfatizar que el EsIA corresponde a un proyecto en el nivel de factibilidad, por tanto si no se tiene el proyecto en dicho nivel de formulación (la norma establece esta exigencia) el EIA será deficiente. La falta de información sobre el proyecto genera además retrasos en la formulación y respectiva aprobación de los Términos de Referencia y el Plan de Participación Ciudadana. La ausencia de un cronograma del proyecto e información sobre la demanda de mano de obra local repercute negativamente sobre la correcta elaboración de dichos términos.

Se da el caso de empresas consultoras muy contemplativas que empiezan el EsIA sin el proyecto o con alguna descripción solo conceptual; incluso levantan la información de campo sin tener totalmente definida la localización de los componentes del proyecto. Este accionar no es muy coherente con los procedimientos para realizar un EsIA.

Podrían decir las consultoras que si no actúan en forma proactiva “salen del mercado”. Por otro lado, el titular del proyecto diría que si espera los detalles del proyecto y luego recién encarga el EsIA duplicaría sus tiempos haciendo poco atractiva su inversión. Sobre este punto, algún sinceramiento y un abordaje integral son necesarios. La Certificación Ambiental es un instrumento necesario para lograr la viabilidad ambiental de los proyectos pero no puede convertirse en un instrumento paralizante de las inversiones por el excesivo tiempo que toma el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.

b) Condiciones de planeamiento e inversión logística

La falta de accesibilidad al área del proyecto, las dificultades para el transporte por vía fluvial o área, incluso su costo, pueden reducir la posibilidad de una completa toma de datos de línea de base. Las autorizaciones ministeriales tardías o impedimentos por parte de la población para el ingreso del equipo evaluador en muchos casos ocasionan la imposibilidad de tomar datos de campo. Con un mejor planeamiento e inversión logística puede evitarse esta situación.

c) Condiciones de presupuesto y contratación

“Lo barato sale caro” dice una máxima popular y ello podría implicar que los alcances técnicos y presupuestales contratados no se correspondan con la magnitud de un EsIA de calidad. No se tiene el mismo resultado si se contrata un solo profesional que levante toda la información de campo o si se contratan los respectivos especialistas disciplinarios, que con métodos apropiados realicen los muestreos respectivos. Lo primero es más económico y la información técnica resulta general, insuficiente y muchas veces incorrecta. En el segundo caso, el costo es mucho mayor y la información resultante tiene validez científica.

A modo de cierre de este ensayo, se podría decir que cualquier aseveración sin la respectiva contrastación podría incurrir en opiniones antojadizas, por ello, además de la reflexión crítica sobre la evaluación de impacto ambiental se requiere la investigación en la evaluación de impacto ambiental.

Literatura revisada

Congreso de la República del Perú (2005). Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente. 15 de octubre del 2005

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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Subjetividad de la Matriz de Importancia en la Calificación del Impacto Ambiental

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Oscar Cuya

La matriz de importancia para la calificación de impactos ambientales, propuesta por Conesa (2010), viene siendo cada vez más empleada en nuestro medio (Perú). Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no es la única técnica existente. Martínez (2010), para el caso colombiano, señala que el método de Conesa es usado con frecuencia, aunque solo en un 9% en su versión original. En el 58% de los casos, su ecuación original es modificada, lo cual sería una evidencia que no todos los analistas ambientales comparten plenamente el método. Para el caso peruano, no se tiene un estudio de similar naturaleza.

En este artículo se anotan las fuentes que agregan subjetividad a la matriz de importancia propuesta por el referido autor.

La sola matriz de importancia es una apreciación incompleta del valor del impacto

De acuerdo con Gómez (2003), el valor de un impacto se puede estimar en términos de magnitud y de incidencia de la alteración. Así, el modelo de valoración de los impactos (Vi) sería el producto de los valores estandarizados de magnitud (M) e incidencia (I), es decir Vi = M * I.

La magnitud representaría la cantidad y la calidad del factor modificado, evaluado desde los presupuestos teóricos de la disciplina científica correspondiente. La incidencia se referiría al grado y forma de la alteración, y podría ser determinada a partir de la intensidad, extensión, momento, inmediatez, persistencia, continuidad, periodicidad, regularidad, acumulación, sinergia, reversibilidad y recuperabilidad del impacto (Gómez, 2003).

Atendiendo a Conesa (2010), el índice global de impacto (IA) se puede expresar en forma simplificada como el producto de la magnitud (M) y la importancia (I), como sigue: IA = M * I; y para la importancia, dicho autor desarrolla una ecuación sobre la base de la intensidad, extensión, momento, persistencia, reversibilidad, sinergia, acumulación, efecto, periodicidad y recuperabilidad del impacto (Conesa, 2010, p. 253-255, 293, 342-343, 346).

Los términos ‘incidencia’ de Gómez (2003) e ‘importancia’ de Conesa (2010) se estarían refiriendo a los mismos descriptores de importancia del impacto, tal como se puede observar en los párrafos precedentes.

Arce (2002), propone un modelo numérico diferente al de Gómez (2003) y Conesa (2010). Esta autora presenta la formulación siguiente: Valor del impacto = M * F * C * I, en la que M es la magnitud de la acción del proyecto; F es la fragilidad o sensibilidad del componente ambiental; C es el coeficiente de incidencia que mide la potencia destructiva de la acción del proyecto; e I es la importancia del impacto.

Si solo nos atenemos, en este acápite, a comentar la importancia, se puede afirmar que los tres autores mencionados coinciden en la incorporación de la importancia en sus formulaciones.

Si solo se evalúa la importancia se estaría calificando un solo componente de la ecuación. Estaría faltando la calificación de la magnitud y la fragilidad, sin poder dar una aproximación completa del valor del impacto. Quizá por ello, Conesa (2010), señalaba que su matriz de importancia “solo permite obtener una valoración cualitativa en el nivel requerido por un estudio de impacto ambiental simplificado” (p.235).

Dicha anotación de Conesa (2010), no es tomada en consideración en el medio peruano, en el que se emplea la matriz de importancia de Conesa como único método tanto para los estudios de impacto ambiental semidetallado (EIA-sd) y detallado (EIA-d). Tales niveles de estudio son contemplados por la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En ambos casos no solo debería elaborarse la matriz de importancia sino adicionalmente las matrices cuantitativas, es decir debe aplicarse el método completo, y así atender la recomendación del propio Conesa (2010).

Multiplicidad de ecuaciones de importancia

La ecuación o función numérica, que emplea Conesa (2010), para la importancia es la siguiente (p. 255):

Importancia (I) = ± [3 IN + 2 EX + MO + PE + RV + SI + AC + EF + PR + MC]

IN = intensidad; EX = extensión; MO = momento; PE = persistencia; RV = reversibilidad; SI = sinergia; AC = acumulación; EF = efecto; PR = periodicidad; y MC = recuperabilidad.

Los analistas de impactos no emplean a pie juntillas la ecuación. Incluyen modificaciones para hacerla más simple o para agregar otros descriptores como la probabilidad de ocurrencia o la fragilidad, por ejemplo. Martinez (2010) identificó hasta seis modificaciones de la ecuación de importancia que plantea Conesa (2010) y precisó que la ecuación original tiene menos uso que las ecuaciones modificadas.

A modo de comparación se puede anotar otra formulación (Domingo Gómez Orea, 2003, p. 330):

Incidencia del impacto = ± [2 I + 3 A + 3 S + M + P + 2 R + R]

I = inmediatez, A = acumulación; S = sinergia; MO = momento; P = persistencia; R = reversibilidad; y R = recuperabilidad.

En ambas formulaciones, de Conesa (2010) y Gómez (2003), lo que resalta es que no se incluye la fragilidad, sensibilidad o vulnerabilidad del medio. Evidentemente, podría decirse que dichas características subyacen en las calificaciones, por ejemplo en las de persistencia, acumulación o reversibilidad, pero por lo crítico y determinante de la condición de sensibilidad ecológica o social, para un proyecto, dicha características debería estar actuando como factor de corrección en las ecuaciones señaladas.

Arce (2002) desarrolla un método en el que sí incluye la fragilidad. Para la importancia, esta autora considera los descriptores siguientes: carácter (simple, sinérgico, acumulativo), grado de certidumbre (cierto, probable), plazo de manifestación (corto, mediano o largo plazo), duración (temporales, permanentes continuos, permanentes discontinuos que pueden ser esporádicos o periódicos), recuperabilidad (reversibles, recuperables, irrecuperables), percepción social, ámbito espacial (extenso o localizado y sensibilidad del componente ambiental afectado.

Una formulación simple, de mayor parsimonia y fácil de explicar es la que se muestra a continuación, sobre todo si se está comunicando a la población el método de calificación de los impactos. La parsimonia o preferencia por la explicación más simple entre varias alternativas es un principio heurístico en la ciencia moderna.

Significación del impacto: ± [2 M + D + E] * F

M = magnitud, D = duración; E = extensión; F = fragilidad de factor ambiental.

En cada uno de los calificadores de la ecuación anterior se estaría englobando las características que otras formulaciones las desagregan; así la fragilidad englobaría lo que Conesa (2010) describe como reversibilidad, sinergia, acumulación y recuperabilidad. La magnitud incluiría a la intensidad y el efecto; la duración al momento, periodicidad y persistencia; la extensión al área de influencia. La importancia del impacto implicaria valoraciones de orden social, económico y cultural, principalmente.

En atención a lo expuesto en esta sección, no se tendría una estandarización de lo que se debe entender por importancia, y esta limitación alcanza a la matriz de importancia de Conesa (2010).

Calificación de impactos como muy bajos, bajos, moderados, muy altos y altos

Al aplicar la ecuación de Conesa (2010) para la Importancia se obtendrán valores de importancia entre 13 a 100 puntos para cada impacto. Los impactos con valores inferiores a 25 serán irrelevantes. Serán moderados si presentan una importancia entre 25 y 50; severos cuando la importancia se encuentre entre 50 y 75 y críticos cuando el valor sea superior a 75 (Conesa, 2010, p. 224).

Aplicando dicha escala, se podría interpretar que cierto número de impactos serían irrelevantes, otros moderados, algunos severos y quizá alguno crítico. De este paso no sigue que se tenga una calificación del proyecto como leve, moderado o significativo y se pueda categorizar para DIA, EIA-sd o EIA-d.

Debe enfatizarse que Conesa no intenta establecer algún rango para efectuar alguna categorización de proyectos. Si bien en su matriz de importancia (p. 256) presenta una columna para la ‘Importancia Total’, no realiza mayor comentario acerca de lo que significan los valores presentados en su matriz ejemplo (p. 258) en la que la ‘Importancia Total’ suma 847 puntos en valores absolutos y 15.7 en valores relativos. No indica si el ejemplo presentado corresponde a un proyecto con impactos moderados o con impactos severos.

Se podría escalar el valor de 847 a 100 puntos mediante una regla de tres simple, y así poder emplear el rango que resulta de la ecuación. Aunque, este paso no corresponde al método Conesa y es un artificio siempre discutible.

En la actualidad, en nuestro medio, las tablas de importancia no son determinantes en la aprobación de los estudios ambientales. En su mayoría las tablas muestran impactos calificados como moderados. Debe anotarse que la escala de Conesa (2010) es parafraseada como ‘impactos muy bajos’, ‘impactos bajos’, ‘impactos moderados’, ‘impactos altos’ e ‘impactos muy altos’. Se elimina así los calificativos de ‘crítico’ y ‘severo’ por las connotaciones extremas que podrían acarrear tales términos. Evidentemente la carga negativa es menor si se dice “impacto alto” en comparación a si se dice “impacto crítico”.

Es para la fase cuantitativa (no para la matriz de importancia) cuando Conesa (2010), plantea un valor total para el proyecto e indica que dado “que los impactos pueden ser positivos o negativos, los valores del ‘impacto ambiental total’ causado por el proyecto se encontrarán en el entorno de +- 1000 UA” (p. 293-294).

En resumen, la matriz de importancia de Conesa (2010) presenta “una valoración meramente cualitativa y que su valoración absoluta no nos determina la importancia real del impacto” (p. 264-265).

La cantidad de impactos y la doble contabilidad

La cantidad de impactos o factores ambientales incluidos en la matriz de importancia siempre será una decisión discrecional del analista de impactos y su percepción sobre la escala apropiada de calificación. Un analista minucioso y gustoso de detalles incluirá más factores ambientales o impactos que otro analista más generalista con preferencia por visiones panorámicas. Ambos tendrán la razón. El desacuerdo se explica por la diferente percepción de cada analista sobre la interacción del proyecto con el medio receptor, y ello agrega subjetivad a la tabla.

La cantidad de impactos o factores ambientales considerados en la tabla de calificación podría inducir a la doble contabilidad, al considerar el mismo efecto y los subsecuentes efectos indirectos de primer, segundo y tercer orden. Esta anotación es un defecto de las matrices en general y también de la matriz de importancia de Conesa.

Múltiples criterios de ponderación de los factores ambientales

La ponderación siempre será una fuente de discrecionalidad y subjetividad. Existen técnicas para lograr ponderaciones menos subjetivas. La ponderación podría elevar o reducir la importancia de un efecto, haciendo que se transforme de crítico a severo, de severo a moderado o de moderado a irrelevante. Lo cual evidentemente es otra fuente de subjetividad e información sesgada.

Falta de adecuación legal

Conesa (2010) plantea que el modelo numérico ideal debe tener una adecuación matemática, una adecuación a la información y una adecuación conceptual. Esta última exige que el modelo sea lógico, claro y no presente incoherencias. El modelo conceptual debe incluir una adecuación legal, es decir debe corresponderse con las normas. El mencionado autor señala que su modelo tiene una alta adecuación conceptual y legal (cumple la normativa de sus país, España).

El Reglamento de la Ley del SEIA), en su Anexo IV Términos de Referencia para EIA-d, anota que los impactos deben ser valorados según: a) Su carácter positivo, negativo o neutro; b) Su grado de perturbación al ambiente, c) Su importancia ambiental (alta, media o baja); d) Su riesgo de ocurrencia (muy probable o poco probable); e) Su extensión regional, local o puntual; f) Su duración permanente, media o corta a lo largo del tiempo; g) Su reversibilidad; h) Las oportunidades para realzar la diversidad biológica. Asimismo, se debe evaluar los efectos ambientales secundarios, acumulativos y/o sinérgicos en el corto, mediano y largo plazo. De lo expuesto se podría afirmar que el modelo de Conesa (2010) cumple medianamente la exigencia legal peruana. Habría que agregar las ‘oportunidades para la diversidad biológica’ y enfatizar la probabilidad de ocurrencia.

Muchos especialistas de nuestro medio empezaron a adoptar el Modelo Conesa para evitar nuevas observaciones a sus análisis de impactos puesto que la autoridad competente sugería la aplicación de este modelo. Frente a la inquietud del porqué usaban una tabla con una ecuación tan extensa como la de Conesa (2010), respondían que así cumplían con lo que exigía el D.S. 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley de SEIA.

Por otra parte, no se podría concluir definitivamente afirmando que la matriz de importancia de Conesa (2010) tiene adecuación legal con relación al Reglamento de la Ley del SEIA, hasta no comparar las definiciones de los términos propuestos por la norma española con las definiciones del Anexo I, Glosario, del D.S.019-2009-MINAM.

Habría que revisar si la terminología que se emplea en las matrices de Conesa (2010) son las mismas que considera nuestra legislación. Por ejemplo, tenemos el caso referido a los impactos acumulativos. En la fórmula de Conesa (2010) se incluye el “impacto acumulativo” y se otorga un puntaje. ¿Qué concepto es el que tiene en la mente el evaluador cuando realiza la calificación de impactos acumulativos?

El Reglamento de la Ley del SEIA incluye, en su glosario terminológico, la definición de impacto acumulativo: “Impacto sobre el ambiente ocasionado por proyectos desarrollados o por desarrollarse en un espacio de influencia común, los cuales pueden tener un efecto sinérgico”. En el contexto de la matriz de Conesa, el Real Decreto 1131/1998 (España) considera que el impacto acumulativo es “aquel que al prolongarse en el tiempo, la acción del efecto inductor incrementa progresivamente su gravedad, al carecerse de mecanismos de eliminación con efectividad temporal similar a la del incremento del agente causante del daño”. Se observa que no hay semejanza en las definiciones del término ‘acumulativo’.

Empleo de variables de impacto ambiental sin su operacionalización

En general, los métodos de calificación de la importancia del impacto ambiental, incluido el de Conesa (2010), otorgan puntajes de valoración a descriptores de impactos, sin un control de la subjetividad. El analista puede darle una interpretación particular, al descriptor mencionado, incrementando la subjetividad del método.

Por ejemplo, en cuanto al descriptor “acumulación” (incremento progresivo, según el método de Conesa) se incluyen las calificaciones para ‘simple’ 1 punto y para ‘acumulativo’ 4 puntos (no incluye una gradación de descriptores para 2 y 3 puntos). El método de Conesa (2010) no señala la variable que operacionaliza el término ‘acumulación’ y tampoco su indicador. Cada especialista para cada Estudio tendría que construir una tabla de referencia para poder hacer la calificación y explicar porqué otorgó 2 puntos y no 3 puntos. Así, habría tantas tablas como evaluadores y estudios hubieran. Por otro lado, se tiene la dificultad que se había señalado en la sección anterior acerca de la no correspondencia de la definición de impacto acumulativo que presenta Conesa (2010) y la que incluye el Glosario, Anexo 1, del D.S.N°019-2009-MINAM.

Otro ejemplo, para el caso de la extensión (área de influencia), Conesa (2010) anota para ‘puntual’ 1 punto, ‘parcial’ 2 puntos y ‘amplio o extenso’ 4 puntos. Cada especialista se fijaría criterios como por ejemplo: ‘puntual’, a nivel de campamento, ‘parcial’, hasta 100 m alrededor del campamento, y ‘amplio’ cuando compromete el centro poblado; pero podría ser también que ‘puntual’ se refiera al centro poblado, ‘parcial’ al distrito y ‘amplio o extenso’ a la provincia. Con tales variaciones de criterios, un mismo proyecto tendría calificaciones diferentes puesto que no se ha operacionalizado las variables.

Para evitar la subjetividad de los términos empleados en la matriz de importancia se debe precisar las definiciones conceptuales de los mismos, luego proceder a su definición operacional y señalar los indicadores que permitirán realizar la medición cualitativa y cuantitativa.

En el proceso de operacionalización de una variable es necesario determinar los parámetros de medición, para lo cual es necesario tener en cuenta las leyes de la lógica, el conocimiento de la variable e información mínima sobre la variable.

Conclusiones

La aplicación de la matriz de importancia del método de Conesa (2010) requiere tener un control de la subjetividad; y para ello es recomendable aplicar el método completo (matrices cualitativas y cuantitativas). Sobre este punto, el citado autor recomienda la aplicación de la matriz de importancia solo para casos simplificados. Es importante tener en cuenta la multiplicidad de ecuaciones de importancia que resultan de la modificación del método de Conesa (2010); y en especial seleccionar una que incluya la probabilidad de ocurrencia del impacto y la fragilidad del factor ambiental. Por otra parte, debe evitarse la doble contabilidad de los impactos ambientales y considerar la operacionalización de los descriptores de impactos.

Literatura citada

Arce, Rosa (2002). La evaluación de impacto ambiental en la encrucijada. Madrid: Ecoiuris.

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001

Gómez, Domingo (2003). Evaluación de impacto ambiental. Un instrumento preventivo para la gestión ambiental. 2ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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Impacto ambiental, áreas de influencia del proyecto y ámbito de estudio

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Oscar Cuya
23 de febrero de 2011
Lima – Perú

La delimitación del área de estudio podría parecer un paso muy sencillo en el proceso de elaborar un estudio de impacto ambiental (EsIA). Pensar así es no estar muy consciente de la relevancia de la decisión que se va a tomar. Corresponde esta decisión al jefe del estudio, con el asesoramiento de sus diferentes responsables de líneas temáticas.

Intuitivamente, entendemos que no es exactamente lo mismo “área de estudio” y “área de influencia del proyecto”. Se puede evaluar un ámbito más extenso que contenga el área de influencia del proyecto y el área de control o ámbito en el que no se presentarán los efectos del proyecto.

Como anotación complementaria debemos precisar que el área del EsIA, habitualmente, se representa en un mapa, considerando los elementos (ej. ríos) y procesos (ej. deforestación) representables cartográficamente; aunque este sesgo no debe soslayar el análisis de otros elementos (ej. ecosistema) y procesos (ej. inflación local) sin posibilidad de representación cartográfica convencional.

Por otra parte, no está demás indicar que la teoría sobre el diseño de muestreo, en EsIA, considera áreas de muestreo en sitios con influencia directa del proyecto y en sitios de control o sin influencia del proyecto. Tales muestreos corresponderán a una fase antes de la ejecución del proyecto. Posteriormente, cuando el proyecto se ejecute se deberá seguir registrando las muestras en los sitios definidos como de influencia directa y en los nominados como de control. Las gráficas históricas que resulten mostrarán cada variable, con dos trayectorias: “con influencia del proyecto” y “sin influencia del proyecto”; y de esa manera podrán observarse los cambios netos debidos al proyecto.

Tanto la extensión del área de estudio como la escala cartográfica elegida determinarán la intensidad de muestreo (número de muestras). Así, una superficie amplia, que incluya áreas tanto de influencia directa, indirecta como áreas de control, como sugiere la teoría, tendrá un mayor número de muestras, demandará un costo logístico mayor y requerirá más tiempo de trabajo en comparación con un ámbito de estudio que solo incluya al área de influencia directa e indirecta.

Para un titular de proyecto podría ser una preocupación grande lo relacionado con el tiempo, en caso que su programa de actividades tenga ciertas priorizaciones. Por otro lado, si un proyecto es clave para el desarrollo de la localidad y se incrementa el tiempo de elaboración del EsIA y de las otras fases del proceso de certificación ambiental, ello significaría una dilación de las inversiones en el lugar, afectando las expectativas de la población del lugar.

En general, se procura desde la propuesta o cotización de un EsIA y desde la misma elaboración de los Términos de Referencia (TdR) establecer a priori el área de influencia directa como área de estudio “ambiental” y el área de influencia indirecta como el área de estudio “social”. Sobre la base de un mapa base que muestra las áreas de influencia se diseña el programa de muestreo. Se procura que todo el juego de mapas muestre tanto el área de influencia directa como indirecta.
En la práctica se espera que el área de influencia directa pueda ser cartografiable a una escala de mayor detalle; y el área de influencia indirecta pueda tener también una representación cartográfica, aunque algo más regional, a una escala más panorámica.

No hay reglas establecidas. Se puede decir que las premisas de trabajo para definir el área de estudio varían en la medida del tipo de proyecto, la autoridad competente, las normas técnicas y el equipo de especialistas que desarrollará el EsIA.

¿Qué indican las normas en cuanto al ámbito de estudio del EsIA?

El Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAN, Reglamento de la Ley 27446, Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1078, en el anexo III, Términos de Referencia Básicos para el EsIA, anota que la línea de base debe contener las características del área o lugar donde se ejecutará el proyecto, precisando la delimitación de las áreas de influencia directa e indirecta. Señala también que la propuesta de identificación y evaluación del área de influencia será ratificada o modificada por la autoridad competente, al dar la conformidad de los Términos de Referencia respectivos.

En cuanto a la descripción del proyecto, su ubicación, emplazamiento, etc., deberá tenerse en cuenta el Artículo 48° del mismo reglamento que indica que el EslA debe ser elaborado sobre la base del proyecto de inversión formulado al nivel de factibilidad. Dicho artículo también señala que la Autoridad Competente no admitirá a evaluación un EsIA si no se cumple dicha condición.

Asimismo, debe tenerse en cuenta el artículo 24°, del citado reglamento, que anota que las infraestructuras y otras instalaciones que requieran un estudio ambiental y que se localicen al interior de una concesión, lote o área productiva de un proyecto de inversión, constituyen un componente auxiliar del mismo, por lo que deben ser evaluadas como parte del estudio ambiental del proyecto de inversión o de sus modificaciones.

Como se desprende de la lectura de los textos de los artículos mencionados, la norma considera la delimitación a priori del área de influencia directa e indirecta. Esta área de influencia sería también el ámbito de estudio del EsIA. La norma no hace referencia a la inclusión de un área de control.

Se menciona también que la autoridad competente ratificará o modificará la propuesta de delimitación del área de influencia del proyecto. Ello significa que el área de estudio quedará establecida a partir del momento en que se recibe la conformidad de los TdR por parte de la autoridad competente; por lo mismo no se podrían, posteriormente, incluir agregados, reubicaciones o cambios al proyecto que modifiquen el área de influencia del proyecto, sin poner en riesgo la continuidad del EsIA. Además, dada la exigencia que el proyecto esté en el nivel de factibilidad, la autoridad competente no tomaría a bien cambios sustantivos en el diseño del proyecto mientras se elabore el EsIA. A pesar de ello el titular de proyecto podría argumentar que su proyecto aun no está en fase de ingeniería y que ciertos componentes se están afinando.

Referente al artículo 24° del reglamento en mención ¿Si las diferentes instalaciones, facilidades o infraestructuras del proyecto están espacialmente muy separadas y en microcuencas diferentes podría plantearse un área de influencia discontinua, en parches? Es posible que la respuesta deba ser afirmativa.

Para la delimitación del área de influencia del proyecto es conveniente tener en cuenta, también, la existencia de áreas naturales protegida, áreas de conservación, áreas para pueblos no contactados, concesiones, etc. Las normas sobre el particular señalan las particularidades de cada caso anotado.

No hay forma de elaborar los TdR de EsIA sin contar con el proyecto puesto que en tales TdR debe señalarse el área de influencia. Para otorgar la conformidad de la delimitación del área de influencia, la autoridad competente podría requerir una visita de reconocimiento al lugar de emplazamiento futuro del proyecto, así como imágenes de satélite actuales de una resolución razonable y archivos digitales del emplazamiento de la infraestructura del proyecto.

El ámbito de estudio planteado por la literatura específica

Gómez hace referencia al “entorno” del proyecto, el cual está formado por todos los elementos del ambiente que el proyecto afecta; es el ambiente con el cual el proyecto interactúa; es fuente de recursos y materia prima (entradas); receptor de efluentes (salidas); soporte de la infraestructura del proyecto como edificios, instalaciones, etc.; provisor de oportunidades; generador de condicionantes; y receptor de oportunidades (2003: 206). Se puede considerar un entorno inmediato, próximo, o de acción directa, que incluye aquellos factores relacionados permanentemente con la actividad, y un entorno general o de acción indirecta (Conesa 2010: 218).

La delimitación del entorno, de su ámbito geográfico, no puede definirse en conjunto y a priori. Se requiere el estudio de cada fenómeno considerado. “En principio, el ámbito total sería la envolvente del territorio o cuenca espacial afectada por el proyecto para cada factor; se tratará de una superficie más o menos amplia, continua y próxima al proyecto, aunque en muchas ocasiones las alteraciones puede manifestarse en aéreas lejanas y aisladas, configurando así un entorno discontinuo y no envolvente del proyecto” (Gómez, 2003: 306).

“La importancia de la delimitación del entorno en el EsIA se debe a su papel de ámbito de referencia, pues la alteración de un factor ambiental solo puede entenderse en términos relativos, es decir, de la parte que se afecta respecto a la totalidad existente” (Gómez, 2003: 306).

En suma, la frontera del proyecto sería fácil de delimitar; en cambio la delimitación geográfica del ámbito afectado sería difícil, particularmente para los efectos intermedios (secundarios, terciarios) y finales, pudiendo variar extraordinariamente para los diferentes factores estudiados. “Más que delimitar un ámbito geográfico para el estudio, es preferible que cada experto (decisión multicriterio), establezca el área de influencia para cada factor estudiado dentro de su especialidad” (Gómez, 2003: 303, 306; Conesa 2010: 216-218).

Conesa, afirma que “la solución simplista, que a veces se adopta, de delimitar un círculo de radio más o menos amplio, alrededor del punto de localización del proyecto, no es válida y sólo puede adoptarse como base para ciertos elementos y en fases preliminares de trabajo” (2010: 217).

A modo de comentario de esta sección podríamos decir que es usual y esperado, en la práctica, contar con un único ámbito de influencia del proyecto, no por factores, válido para el estudio de todos los componentes del medio y representable cartográficamente.

La posibilidad de tener un ámbito de influencia discontinuo, como señala la literatura anotada, se daría en los casos que se esté considerando evaluar los impactos acumulativos y sinérgicos. Una forma de detectar este tipo de impactos es analizando las vías y medios de “transporte” de impactos: Ríos, cursos de agua; sistemas de agua subterránea; caminos, pistas, vías; atmósfera, vientos prevalecientes; personas. También se puede reconocer estos impactos por su forma de acumulación: Trasporte físico- químico; perturbación gradual, pérdida de tierra o fragmentación; Acumulación espacial y temporal o sobrelapamiento de efectos o áreas de influencia; potencial de inducir crecimiento.

Delimitación a priori o posteriori del área de influencia de un proyecto

¿Deberíamos delimitar un ámbito de estudio que incluya las áreas de influencia directa, indirecta y las de control, como señala la teoría, o en su defecto, deberíamos delimitar un ámbito de estudio que solo incluya las áreas de influencia directa e indirecta?

Si aún no hemos empezado el estudio ¿Cómo precisar el área de influencia directa e indirecta? ¿Es posible definir tales áreas a priori?

Si se observa la práctica cotidiana de realizar los EsIA, en la actualidad, pareciera que esa respuesta es afirmativa, pues la idea que subyace es la de precisar o acotar como ámbito de estudio las áreas de influencia directa e indirecta. El área postulada como de influencia directa serviría para los estudios de la biota y el medio físico-geográfico, y el área de influencia indirecta, para los estudios sociales, económicos y culturales.

Lo que es una conjetura o hipótesis, acerca de las posibles áreas de influencia directa e indirecta, pasaría a ser una “certeza a priori”. Este proceder no sería el más consistente con los métodos técnicos o científico pues las hipótesis o conjeturas deben ser probadas, verificadas, falsadas o contrastadas.

Para una determinación a priori del ámbito de influencia del proyecto se requeriría conocer la extensión espacial de los impactos ambientales. Sin aun no hemos empezado el EsIA ¿Cómo tener la certeza de los impactos y sus alcances espaciales? En realidad, tendríamos una conjetura, una aproximación a priori, que luego de los análisis y las visitas a campo, cuando se desarrolle el EsIA, se podría corroborar.

Anotemos un caso hipotético: Para efectos de evaluar el ámbito de influencia de un proyecto cuyo único efecto es la presencia de un contaminante del aire se selecciona un área de estudio razonablemente amplia, y así se consigna en los TdR del EsIA. Luego al elaborar el EsIA y correr el modelo de dispersión del contaminante se obtiene el área de influencia directa del contaminante. Se observan los resultados y se interpreta que hasta cierta distancia a la redonda se podría tener concentraciones que superan el estándar de calidad del aire y con ello afirmar “a ciencia cierta” el ámbito de influencia directa e indirecta.

En general, al realizar el EsIA, una vez que se predicen y califican los impactos ambientales y sociales se tendría una mejor aproximación de la extensión espacial que tendrá cada impacto. Superponiendo los mapas que reflejen la extensión espacial de cada impacto se podría tener un mapa resultado que muestre todos los alcances espaciales de los impactos. Sobre este mapa resultado se podría delimitar un ámbito común que incluya la extensión espacial de todos los impactos. Este sería el proceso mental que se seguiría para obtener el área común de influencia directa e indirecta.

El criterio de considerar un área de estudio lo suficientemente grande para luego redefinir las áreas de influencia directa e indirecta sería una aplicación de la regla más conservadora, pues así se evitaría algún caso en el que la autoridad competente presente observaciones argumentando que el área de influencia directa e indirecta es mayor que el área estudiada en el EsIA.

Tal observación sería muy seria pues tendría que repetirse el trabajo de campo para tomar muestras adicionales, pues no se trataría solo de delimitar un área más grande en los mapas sino que surgiría la obligación de rediseñar la intensidad de muestreo. Incluso podría tenerse nuevas unidades de tierra que ahora deberían ser muestreadas, y si ellas tienen dificultades de acceso terrestre se decidiría el empleo de helicópteros, lo cual obligaría a tramitar un adicional permiso de desbosque. También habría que revisar si los permisos de colecta cubren esta nueva campaña de muestreo.

Mientras mayor sea el área de estudio, se reduciría el riesgo de recibir observaciones de orden técnico de los hidrólogos, hidrogeólogos y profesionales de las ciencias físico-geográficas, y quizá también de los profesionales vinculados al estudio de las cuencas hidrográficas, humedales, zonificación económico ecológica. El criterio de procurar delimitar el área de estudio siguiendo límites naturales, como divisorias de aguas, ríos o incluir sistemas naturales o ecológicos enteros genera muchas veces áreas de estudio de mayor extensión.

En resumen, la decisión de optar por un área de estudio más grande o más pequeña repercutirá directamente sobre los costos logísticos del estudio y sobre la duración del mismo. Si se presentaran observaciones serias por parte de la autoridad competente podría ponerse en riesgo la aprobación del EsIA y la certificación ambiental del proyecto.

¿Un criterio razonable?

El criterio de definir un área de estudio mayor sería una premisa razonable de una empresa consultora que no desea correr el riesgo de obtener observaciones referidas al área de estudio, aunque con ello tendría menor posibilidad de recibir el encargo de elaborar el EsIA debido a un presupuesto más alto. No obtendría la buena pro en el concurso de selección de la empresa que realizará el EsIA.

¿Habría algún otro problema asociado a un área mayor de estudio?

La respuesta es afirmativa, pues estudiar un área mayor deja abierta la gestión a mayores compromisos del titular del proyecto, puesto que las personas podrían creer que el área de estudio “ampliada” es también el área de influencia del proyecto. Si eso fuera el caso surgirían compromisos que podrían retardar el proceso de revisión del EsIA, incluso poner en riesgo su aprobación.

Ensayando un ejemplo para ilustrar el caso: si un proyecto no afectaría ciertos humedales que se encuentran muy cerca, aunque al otro lado de la cuenca, al incluir estos humedales en el área de estudio podría estar abriéndose todas las exigencias para la evaluación, monitoreo y conservación de humedales, que el titular de proyecto tendría que cumplir como parte de sus compromisos derivados del EsIA. Lo apropiado sería que el titular del proyecto implemente todo un programa de acción para la conservación de la diversidad biológica como parte de sus políticas ambientales y de responsabilidad social pero no como un compromiso del EsIA, dado que no estaría causando efectos sobre el humedal.

Si dentro del mapa del área de estudio se incluye propiedades, concesiones, tierras comunales, etc., es posible que los propietarios y concesionarios puedan concebir expectativas para recibir alguna compensación cuando el proyecto se inicie. Si estas áreas estudiadas, en las que se encuentran estos propietarios, quedan fuera del área de influencia directa e indirecta, el titular del proyecto no tendría que asumir mayores compromisos, respecto a alguna compensación. El propietario podría argüir que igualmente debe compensársele puesto que su área fue estudiada y él participó en el proceso de consulta. Se intuye que una persona disconforme, y con liderazgo, podría generar una corriente de opinión negativa sobre el proyecto, aparte de lo que signifiquen realmente los impactos.

En este caso hipotético, si el EsIA se hubiera remitido a estudiar las áreas de influencia real, directa e indirecta no se habría presentado las disconformidades. Más allá de toda disquisición teórica, surgiría la recomendación práctica: El área de estudio debe ser lo más acotado posible y coincidente con el área de influencia del proyecto.

Mayor aérea de estudio mayor extensión en los mapas

Cada mapa temático es una representación de la realidad, en una determinada escala, sobre la base de algún principio de clasificación, y su principal característica debe ser su fiabilidad, es decir cualquier punto del mapa debe corresponder a la característica real del sitio. Para asegurar esta fiabilidad se establece una intensidad de muestreo y visitas de reconocimiento de campo. Es deseable también la verificación o contrastación en campo para calcular algún indicador de confiabilidad o certeza del mapa, sobre la base de alguna matriz de confusión. En otros términos, un mapa es un documento cartográfico, elaborado por un profesional competente, calificado y habilitado para suscribirlo. Tiene un costo en la medida de la escala, la superficie a representar y las exigencias formales y técnicas en cuanto a intensidad de muestreo y de verificación que alguna norma puede establecer (caso del mapa de suelos, por ejemplo).

El enfoque de estudios integrados, holísticos e interdisciplinarios, aplicado con criterio ortodoxo, procura definir un área de estudio, y representarlo en un mapa por cada disciplina participante (suelos, geología, geomorfología, hidrología,…, usos actual, calidad de aire, clima, zonas de vida), y luego representarlo como un mapa integrado de tierras, un mapa de zonificación ecológica o un mapa ambiental (aunque no siempre se logra o se incluye este segundo mapa en el EsIA).

Siguiendo con el ejemplo del contaminante atmosférico y nuestro enfoque de estudios integrados: Resulta así que nuestra área de estudio razonablemente amplia, con criterio previsor, y delimitada sobre la base de la amplitud de dispersión de algún contaminante atmosférico (pues sería el único efecto sobre el medio físico) obligaría a todas las disciplinas participantes en el EsIA a preparar sus mapas temáticos para el total de dicha área.

En nuestro ejemplo de la afectación de la calidad de aire por un determinado proyecto con un único elemento con potencial de causar impacto por la emisión de partículas, debemos elaborar de todas maneras el mapa de suelos para todo el ámbito de estudio, a pesar que no se afecte el suelo. Si nuestro EsIA tiene el nivel detallado nuestro mapa de suelos deber ser detallado al igual que los demás mapas: fisiográficos, geomorfológicos, capacidad de uso mayor, hidrológicos, etc. Nuestro concepto de estudios integrados, holísticos e interdisciplinarios obliga a describir y representar todo el ámbito de estudio, para cada componente del medio (se afecte o no se afecte) con el fin de sentar la línea de base del EsIA.

Si postulamos que el suelo no se afectará por la emisión de partículas no se tendría que incluir un mapa de suelos detallado en el EsIA. Sería suficiente para este tipo de proyecto considerar el mapa de cobertura y uso de la tierra. Incluso otros mapas como el fisiográfico, no serían determinantes en el análisis de impacto. Solo bastaría un mapa de cobertura y uso de la tierra, y no sería necesario el mapa de suelos. Estimado lector, no siga esta recomendación (a pesar que puede ser muy consistente) pues si no presenta el mapa de suelos en su EsIA detallado de este proyecto hipotético cuyo único efecto se daría sobre la calidad del aire, recibirá observaciones por no haber presentado el mapa de suelos.

Conclusión

A modo de síntesis de lo expuesto, nuestra práctica cotidiana para delimitar el área de estudio en los EsIA no se estaría condiciendo con la teoría sobre el particular.

Bibliografía

CONESA, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ta ed. Madrid: Mundi Prensa, pp. 216-218
GÓMEZ, Domingo (2003) Evaluación de impacto ambiental. 2da ed. Madrid: Mundi Prensa, pp. 303, 306

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La revisión de los estudios de impacto ambiental: ¿Cómo lograr objetividad en el procedimiento?

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Oscar Cuya

Sobre la revisión de estudios de impacto ambiental (EIA) podemos anotar, a continuación, algunas citas textuales extraídas del documento “Guías para la evaluación del impacto ambiental de proyectos de desarrollo local”, preparado por José Leal, en 1997.

“Al momento de tomar decisiones frente a un proyecto, la autoridad se puede enfrentar con el problema de que las EIA que se reciben suelen estar presentadas de manera diferente, lo que dificulta su análisis; y por lo tanto llevar adelante el proceso de aprobación o no del respectivo proyecto en función de los resultados de su EIA, se transforma en una tarea compleja y no exenta de controversias” (Leal, 1997: 95-96).

“Con tales antecedentes, la pregunta es ¿Cómo lograr una manera sencilla pero eficaz para revisar las EIA? Es necesario tener claro que el procedimiento de revisión de la EIA debe ser objetivo y sistemático. Que sea objetivo significa que hay que reducir al mínimo el subjetivismo del analista para ir en busca de criterios compartidos por cualquier profesional adiestrado en la revisión de EIA. Que sea sistemático implica que es necesario definir claramente qué se va a revisar, qué puntos son importantes, en qué periodo debe hacerse la revisión y cuáles serán los resultados de ella” (Leal, ídem).

“Con esto se ayudará al propio usuario, que estará en mejores condiciones para someter a la autoridad un EIA final acorde con los Términos de Referencia. En este marco, no se trata de exigirles más o de exigirles menos, sino lo que corresponda en el ámbito legal y técnico” (Leal, ídem).

“Todo lo anterior es particularmente importante cuando el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental está en sus comienzos. Una institucionalidad fuerte que haga cumplir la reglamentación legal, y un procedimiento de revisión coherente, claro, sin ambigüedades, son dos elementos que contribuyen mucho a lograr la eficacia del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental” (Leal, 1993)”

SITUACIÓN ACTUAL EN EL PAÍS (PERÚ)

Los equipos técnicos, que elaboran los estudios de impacto ambiental (EIA), y los proponentes de proyectos no cuentan oficialmente con el conocimiento pleno de los criterios concretos que aplicarán los funcionarios de la autoridad competente, en la revisión del estudio (EIA).

Ello hace pensar que estaríamos frente a un proceso menos objetivo, con alguna probabilidad de ocurrencia de algún criterio subjetivo en la revisión. Si además, el equipo de funcionarios revisores, al interior de la autoridad competente, no cuenta con los criterios establecidos explícitamente para la revisión del estudio de impacto ambiental (en una cartilla, por ejemplo) el proceso podría incluir algunos visos de subjetividad. Este escenario podría estar describiendo la situación actual de la revisión de los estudios de impacto ambiental en el país, al interior de las autoridades competentes.

Por otro lado, si se espera que un estudio de impacto ambiental de calidad tenga menos observaciones, y si ocurriera que en estos últimos años el número de observaciones por estudio se ha ido incrementado, surgen preguntas como: ¿los estudios que se realizan actualmente tienen menor calidad que los que se hacían anteriormente?, o ¿Será que los criterios de revisión están cambiando por tanto el número de observaciones aumenta? Son preocupaciones que surgen inmediatamente cuando se desconoce oficialmente los criterios de revisión de los estudios de impacto ambiental.

La revisión actual se hace por disciplinas, y el revisor se esfuerza por encontrar observaciones generalmente de orden disciplinario. Es posible que no se cuente con un marco integrador y de referencia sobre la predicción de impactos por ello las revisiones tienen un fuerte componente disciplinario. El conjunto de observaciones es reunido en un informe y ello constituye el informe final de la revisión. Debe tenerse en cuenta que los criterios para revisar una Evaluación e Inventario de Recursos Naturales no son los mismos que, para revisar un estudio de impacto ambiental. Por ejemplo, un mapa de suelos con fines agronómicos para un proyecto de irrigación no es necesariamente el tipo de mapa que se requiere en un estudio de impacto ambiental de un proyecto que no tendrá mayor afectación al suelo.

CALIDAD DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL

El propósito de la revisión de un estudio de impacto ambiental es calificar la calidad del análisis de impacto ambiental y la viabilidad ambiental de la acción; CONAM (1999) [hoy MINAM). Leal y Gutiérrez (1998) anotan que el objetivo de una revisión sistemática del EIA sirve para evaluar su calidad, para calificar su correspondencia con los términos de referencia.

Frente a tales alusiones sobre calidad de los estudios de impacto ambiental queda por precisar lo que estamos entendiendo por calidad de tales estudios (EIA). Empezaremos anotando que calidad es un término con muchos significados. Según definición de la norma ISO 9000, calidad es el grado en el que un conjunto de características inherentes cumple con los requisitos. Sobre la base de tal definición, para reconocer la calidad de un estudio de impacto ambiental deben estar plenamente establecidos los requisitos de calidad. La norma debe establecer tales requisitos o especificaciones contra los cuales se debe juzgar la calidad de un estudio. En este caso, las especificaciones constituirán el conjunto de parámetros específicos que asegurarán la conformidad del estudio de impacto ambiental.

La UNEP (2002) anota que para reconocer la calidad del EIA debe tenerse en cuenta las preguntas siguientes: ¿La información incluida en el EIA es consistente con los términos de referencia y el proceso seguido? ¿Cuál es la característica de la información incluida? completa (si se puede tomar una decisión informada); conveniente (si se incluye información correcta); entendible (si es de fácil captación); fiable (si satisface los estándares profesionales y disciplinarios); defendible (si los riesgos e impactos son calificados en cuanto a su incertidumbre); procesable (si provee bases claras)

La guía para la revisión de estudios de impacto ambiental de la Unión Europea (European Commission 2001) anota las cualidades de un buen estudio de impacto ambiental. Esta guía considera que un estudio de impacto ambiental de calidad debe presentar las características siguientes: una clara estructura con una secuencia lógica; una tabla de contenido al comienzo del documento; una clara descripción de las normas o procedimientos ambientales y cómo el EIA se ajusta a ellos; lectura simple del documento con apropiadas referencias; conciso, integrado y objetivo; escrito con estilo imparcial; incluye una descripción completa del proyecto propuesto; hace uso de fotografías, diagramas e ilustraciones que dan soporte al texto; uso consistente de la terminología e incluye un glosario; toda la información usada está referenciada; incluye una clara explicación de temas complejos; tiene una buena descripción de los métodos usados; cubre cada tópico ambiental en una forma proporcional a su importancia; provee evidencias sobre una buena consulta; incluye una clara discusión de alternativas; incluye programas de manejo y monitoreo; contiene una sumario con un lenguaje no técnico.

De las características citadas quizá sea conveniente comentar lo relacionado a “conciso e integrado” y que “cubre cada tópico ambiental en forma proporcional a su importancia”. Tales criterios no estarían siendo considerados como parte de los criterios de calidad de los estudios de impacto ambiental que se realizan en el país, pues tales EIA son voluminosos, nada concisos y poco integrados. Asimismo, los criterios de las autoridades competentes estarían orientando a que los estudios (EIA) cubran los tópicos ambientales en el nivel de gran profundidad y “todos los componentes ambientales por igual”.

Algunos posibles errores de un EIA pueden deberse a que se ha omitido tareas exigidas en los términos de referencia, se ha usado métodos inadecuados de identificación, predicción y evaluación de impactos, se ha introducido información sesgada e incompleta, se ha puesto poco o escaso énfasis en el análisis de impactos más significativos.

Un estudio (EIA) de calidad no debe ser voluminoso y extenso en datos descriptivos del medio biológico, físico y social, por más que tales datos y mapas sean importantes para la planificación e investigación del área de influencia del proyecto. Si se requiere datos para tales fines se puede programar estudios específicos. Si se espera que el estudio de impacto ambiental produzca tal información se desnaturalizan los objetivos del EIA.

Un EIA de calidad debe proporcionar los suficientes elementos de juicio sobre el proyecto, en cuanto a su viabilidad ambiental, con el fin que la autoridad competente tome las mejores decisiones dentro del proceso de evaluación del impacto ambiental del proyecto.

El EIA deberá presentar las medidas más efectivas para corregir o reducir la magnitud de los impactos ambientales. La apropiada formulación del plan de manejo ambiental estará supeditada a la correcta predicción y calificación de los impactos, tareas que a su vez son dependientes del análisis del proyecto y el diagnóstico del medio. La pertinencia de tales secciones, y su correspondencia entre sí, asegurará la calidad de un estudio de impacto ambiental.

DESARROLLO DE CRITERIOS PARA LA REVISIÓN

Evidentemente, la elaboración de criterios para la revisión del EIA es un tema que requiere un debate pues es posible que existan múltiples enfoques. Postergar el intercambio de ideas retrasa la consecución de un efectivo sistema de evaluación de impacto ambiental. Los temas que debe discutirse van desde la precisión de los objetivos, los lemas de revisión, los métodos de revisión, la clasificación de los estudios luego de revisados, etc.

Entre los objetivos de la revisión pueden incluirse los relacionados a la disminución de sesgos, lograr objetividad, evitar que el informe de EIA sea una mera descripción ambiental, obtener que el EIA corresponda efectivamente a lo solicitado en los términos de referencia, apoyar la toma de decisiones respecto a la viabilidad ambiental del proyecto.

Como pautas podrían considerarse que la revisión no pretende suplantar las conclusiones del EIA con conclusiones propias; no se busca establecer la calidad del EIA buscando sus debilidades, omisiones y/o errores; debe contarse con criterios y pautas objetivas comunes a todos los revisores.

Se podría clasificar un EIA como completo si sus contenidos corresponden a los establecidos en la reglamentación vigente, en las recomendaciones de organismos internacionales y en los términos de referencia.

La clasificación de satisfactorio comprendería un EIA completo y que además identifica los factores críticos; sus datos básicos son confiables, los expertos participantes son idóneos, los modelos de predicción son adecuados y las medidas de mitigación son efectivas. Un EIA sería relevante si es satisfactorio y además está bien estructurado, acentúa los puntos importantes, críticos y controvertidos, es conciso, analítico y comprensible.

Otra escala de calificación podría ser la siguiente: (A) Excelente, completo y competente; (B) Bueno, con menores omisiones y deficiencias; (C) Satisfactorio, con algunas omisiones y deficiencias; (D) Pobre, con omisiones y deficiencias significativas; (E) Muy pobre, con fallas y debilidades fundamentales; (F) Sin opinión (base insuficiente / experiencia sobre el cual juzgar). UNEP (2002: 361)

También es posible optar por la escala siguiente: (A) Bien realizado, los temas faltantes no son importantes; (B) Muy satisfactorio y completo, con menores omisiones y deficiencias, (C) Satisfactorio a pesar de omisiones y deficiencias, (D) Insatisfactorio con partes bien logradas pero en general insatisfactorio por las omisiones y deficiencias; (E) insatisfactorio, omisiones y deficiencias significativas; (F) muy insatisfactorio, los temas importantes están presentados pobremente. Lee y Colley (1990: 14), UNEP (2002: 373)

La UNEP (2002) considera cuatro pasos en la revisión de un estudio de impacto ambiental: identificar deficiencias, focalizarse en los temas críticos, recomendar medidas de solución, aconsejar sobre las implicancias de la decisión.

GUÍAS DE REVISIÓN

Leal y Rodríguez (1998) indican que el funcionario debe contar con “una guía de revisión que le permita hacer el seguimiento durante todo el desarrollo del estudio de impacto. Esta guía ayudará al propio usuario que estará en mejores condiciones para someter a la autoridad un EIA final acorde con los términos. […] La guía de revisión debe proveer un conjunto de bases sistemáticas para la revisión objetiva de los EIA”. Dichos autores incluyen un cuestionario de revisión que ha sido incluido con modificaciones en el documento “Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” publicado en 1999 por el desactivado Consejo Nacional del Ambiente (hoy Ministerio del Ambiente). Se pueden anotar que las guías de revisión que la literatura sobre el tema presenta constituyen cuestionarios cuyas respuestas de calificación son dadas por los revisores, sobre la base de una escala que indica el grado de satisfación de la respuesta.

La norma que regula la evaluación de impacto ambiental en el país no incluye lineamientos específicos para la revisión del EIA. El Reglamento de la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM) en su artículo 47° anota que los estudios de impacto ambiental deben desarrollarse con sujeción al marco legal vigente y a los términos de referencia aprobados.

Tan solo se cuenta con un documento técnico que incluye entre sus temas una sección referida a criterios de revisión y procedimientos de calificación de estudios de impacto ambiental. Este documento fue publicado en 1999, con el nombre de “Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” por el Consejo Nacional del Ambiente (hoy Ministerio del Ambiente).

El documento en referencia se elaboró sobre la base del informe realizado por el Programa de Fortalecimiento de la Gestión Ambiental PROFORGA (Convenio de Cooperación Técnica CONAM-BID ATN/JF-5123-PE) y el Consorcio formado entre Dames & Moore Group Company y Servicios Geográficos & Medio Ambiente). Por lo anotado, el documento contó con un apoyo de gran importancia y trascendencia en su elaboración.

Señala dicho documento que el propósito de la revisión es calificar la calidad del análisis de impacto ambiental en cuanto al contenido del estudio, el análisis de impacto ambiental y la viabilidad ambiental de la acción. Para ello debe constituirse un equipo pertinente y experimentado, y contar con un proceso objetivo destinado a llegar a acuerdos sobre la calidad del estudio de impacto ambiental.

Los criterios que el documento en referencia señala, para la calificación de los estudios (EIA), se sintetizan en tres categorías: aspectos formales y administrativos del estudio, aspectos técnicos y contenidos, y la sostenibilidad ambiental.

El documento que se describe presenta un método de cuestionario cuyas respuestas deben ser dadas por el revisor luego de la lectura del EIA en revisión. Por ejemplo, una pregunta que se incluye es: ¿Existe una clara, sintética y objetiva presentación de los resultados del estudio y se cumple con los aspectos formales? En este caso el revisor luego de la lectura del estudio y el juicio respectivo debe responder la pregunta con una calificación. Tal calificación puede ser una de las siguientes:

(A) Aprobatoria, si el tema es respondido en forma cabal en el documento. La información está bien presentada y no hay datos incompletos.
(M) Modificatoria, si el tema está considerado, pero con omisiones o enfoques equivocados.
(R) Reprobatoria, si el tema está presentado insatisfactoriamente, con pobreza y sesgado.

El revisor va respondiendo el cuestionario y las respuestas de calificación se colocan en una planilla resumen. Las calificaciones corresponden a los tres criterios de calificación (mencionados líneas arriba), a los contenidos generales y los contenidos específicos. Esta planilla es calificada globalmente para dar el veredicto, el cual puede ser:

Aceptación, si en la planilla resumen de calificación presenta solo calificaciones A en los niveles de contenidos generales y criterios de calificación, y ninguna calificación R en el nivel de algún contenido específico.
Rechazo, si la calificación global resulta con alguna calificación R en el nivel de contenidos generales y criterios de calificación
Observado, si en la planilla resumen presenta calificaciones que no ameritan su aprobación pero tampoco su rechazo.

(Un cuestionario de revisión de un EIA se presenta al final, en el Anexo. Fuente: Leal y Rodríguez, 1998)

MATRICES DE CONSISTENCIA

Otra opción es el empleo de tablas que muestren la interrelación entre las acciones del proyecto, el diagnostico del medio, la línea de base, la predicción de impactos y las medidas de corrección o mitigación. La relación de causa efecto debe guiar la interrelación entre las acciones del proyecto y las interacciones del medio. Las matrices que se emplean para evaluar la consistencia de planes pueden ser adaptados para evaluar un estudio de impacto ambiental.

PREGUNTAS:

Incluya un ejemplo de aplicación del cuestionario de revisión a un EIA que usted esté estudiando. Anote los puntajes totales obtenidos para los calificativos (A) Aprobatoria (M) Modificatoria y (R) Reprobatoria y la calificación final del EIA estudiado (Aceptación Rechazo, Observado), si emplea la Guía de CONAM [hoy Ministerio del Ambiente) de 1999.  Si emplea la guía de José Leal (1997), considere que las calificaciones A, B y C se consideran de aceptabilidad del EIA, y las calificaciones D, E y F de inaceptabilidad.

BIBLIOGRAFÍA

LEAL, José
1993 Revisión de los estudios de impacto ambiental. Nuevo desafío de eficiencia para el sector público. Santiago de Chile: CIPMA.

LEAL, José
1997 Guías para la evaluación del impacto ambiental de proyectos de desarrollo local. Santiago de Chile: ILPES (LC/IP/L.129).

LEAL, José y Enrique RODRÍGUEZ
1998 Guías para la evaluación del impacto ambiental de proyectos de desarrollo local. Cusco: Centro de Estudios Regionales Bartolomé de las Casas (Cuaderno de trabajo N° 1).

LEE, Norman y Raymond COLLEY
1990 Reviewing the Quality of Environmental Statements. Occasional Paper Number 24. EIA Centre. University of Manchester. Consulta: 10 de noviembre de 2010
http://www.sed.manchester.ac.uk/planning/research/publications/wp/eia/documents/OP24PARTA.pdf

PERÚ. CONSEJO NACIONAL DEL AMBIENTE CONAM [hoy MINISTERIO DEL AMBIENTE MINAM]
1999 Sistema Nacional de Impacto Ambiental. Lima: CONAM.

EUROPEAN COMISSION
2001 Guidance on EIA. EIS Review. Luxemburgo: Office for European Official Publications of the European Communities. Consulta: 10 de noviembre de 2010.
http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-guidelines/g-review-full-text.pdf

UNEP
2002 Procedures for reviewing EIA reports. EIA Training Resource Manual. UNEP Handout 9–1 Topic 9: Review of EIA quality. Consulta: 10 de noviembre de 2010.
http://www.unep.ch/etu/publications/EIA_2ed/EIA_E_top9_hd.PDF

ANEXO

CUESTIONARIO PARA REVISIÓN DE EIAS
(Fuente: Leal y Rodríguez, 1998)

TÓPICO RELEVANTE 1
Descripción del proyecto, el medio ambiente local y la línea de base.
Pregunta
¿Existe una clara y suficiente información sobre el proyecto y el sistema ambiental de referencia en el cual se va a desarrollar?

Categoría 1.1
Descripción del proyecto.
Pregunta
¿Hay datos suficientes como para permitir a un no-especialista visualizar el proyecto y sus características, incluyendo los aspectos económicos?

Subcategoría 1.1.1
Objetivos y justificación del proyecto.
Pregunta
¿Están claramente descritos?

Subcategoría 1.1.2
Tecnología, tamaño y escala del proyecto.
Pregunta
¿Están adecuadamente descritos? ¿Hay planos o diagramas que ayuden a esa descripción?

Subcategoría 1.1.3
Producción de desechos.
Pregunta
¿Se indican los tipos y cantidades de desechos y emisiones sólidas, líquidas y gaseosas, así como la tasa a la cual se producirán?

Subcategoría 1.1.4
Manejo, disposición y tratamiento de desechos.
Pregunta
¿Se indica la manera en que se van a manejar, disponer y/o tratar estos desechos indicando técnicas de tratamiento y lugares eventuales de disposición?

Subcategoría 1.1.5
Cambios significativos en el paisaje.
Pregunta
¿Hay algún mapa o dibujo que muestre las consecuencias de la presencia física del proyecto en el medio ambiente receptor?

Subcategoría 1.1.6
Utilización de recursos.
Pregunta
¿Están mostradas las cantidades de materias primas y recursos energéticos a utilizar en el proyecto, tanto de la fase de construcción como de operación?

Subcategoría 1.1.7
Fases y conexiones del proyecto.
Pregunta
¿Están indicadas las duraciones de las fases de construcción y operación del proyecto, y sus conexiones con otras actividades o proyectos?

Categoría 1.2
Localización del proyecto y descripción del medio ambiente local.
Pregunta
¿Hay descripciones detalladas de los componentes relevantes del sitio elegido para la localización y sus alrededores, incluyendo mapas? ¿Está indicado el número de personas que ingresarán al sitio del proyecto, así como las que serán desplazadas?

Subcategoría 1.2.1
Mapas y fotografías del Area directamente afectada y del área de influencia del proyecto.
Pregunta
¿Está clara el área afectada por el proyecto más allá del área de localización? ¿Condiciona los usos del suelo?

Subcategoría 1.2.2
Restricciones a la localización.
Pregunta
¿Están indicadas las restricciones contempladas en las leyes, tales como planes e ordenamiento, áreas protegidas, áreas declaradas, monumento nacional, etc. con respecto a donde se va a localizar el proyecto?

Subcategoría 1.2.3
Población.
Pregunta
¿Están indicadas las características de las personas que se estima serán afectadas por el proyecto durante las fases de construcción y operación, así como el eventual desplazamiento de los ocupantes originales?

Categoría 1.3
Condiciones de línea de base.
Pregunta
¿Han sido consultados (o elaborados si no existen) los inventarios y levantamientos de información básica actual del medio ambiente de la situación básica actual del medio ambiente a ser afectado, y cómo evolucionaría éste si el proyecto no fuera realizado?

Subcategoría 1.3.1
Inventario de especies.
Pregunta
¿Se han consultado (o elaborado si no existen) los inventarios de especies de flora y fauna del área de localización del proyecto, sus diferentes estados de conservación?

Subcategoría 1.3.2
Inventario de recursos abióticos.
Pregunta
¿Se han consultado (o elaborado si no existen) los inventarios de cursos de agua, recursos minerales o energéticos, levantamientos topográficos, etc.?

Subcategoría 1.3.3
Valores recreativos y estéticos.
Pregunta
¿Están indicadas y localizadas en mapas, si es necesario, las transformaciones que los espacios de recreación o contemplación sufrirán a causa del proyecto?

Subcategoría 1.3.4
Atributos del medio.
Pregunta
¿Se información sobre la calidad de aguas, aire y suelos, y datos como la diversidad biológica o el carácter único o frágil del medio ambiente a ser afectado?

Subcategoría 1.3.5
Información de base.
Pregunta
¿Están indicadas las investigaciones que se llevaron a cabo para definir la situación actual del medio ambiente, en sus dimensiones física, biológica y social, y las limitaciones que presenta la información utilizada?

TÓPICO RELEVANTE 2
Identificación y evaluación de los impactos principales del proyecto.
Pregunta
¿Existe una clara y suficiente identificación, valorización y evaluación de los impactos ambientales del proyecto?

Categoría 2.1
Identificación de los impactos.
Pregunta
¿Han sido señalados y descritos los impactos principales del proyecto sobre el medio, y han sido determinados a partir de la línea de base (situación sin proyecto)?

Subcategoría 2.1.1
Tipos de impactos.
Pregunta
¿Está claramente establecido si los impactos son: positivos o negativos; acumulativos; de corto, mediano o largo plazo; permanentes o temporales; directos o indirectos; etc.?

Subcategoría 2.1.2
Variables ambientales afectadas.
Pregunta
¿Están los impactos descritos en relación a su acción concreta sobre factores tales como: seres humanos; fauna y flora; suelos, agua y aire; clima; paisaje; recursos ambientales; patrimonio cultural; etc.? ¿Y, si corresponde, sobre las interrelaciones entre estos factores?

Subcategoría 2.1.3
Impactos imprevistos.
Pregunta
¿Están considerados los posibles impactos que puedan surgir de condiciones de operación anormales o accidentes?

Subcategoría 2.1.4
Diferencias esperadas a partir de la línea de base.
Pregunta
¿Están los impactos (positivos o negativos) considerados como la diferencia entre las condiciones que resultarían si no se realiza el proyecto, y aquéllas previstas como consecuencia de éste?

Subcategoría 2.1.5
Procedimiento de identificación de impactos.
Pregunta
¿Está explicado el modo en que se identificaron los impactos? ¿Está bien explicada la metodología utilizada para la identificación de los impactos?

Categoría 2.2
Evaluación de la magnitud de los impactos.
Pregunta
¿Están calculadas o al menos estimadas las magnitudes (tamaños, extensiones) de los impactos posibles del proyecto?

Subcategoría 2.2.1
Predicción de la magnitud de los impactos.
Pregunta
¿Están calculadas o al menos estimadas las magnitudes (tamaños, extensiones) de los impactos posibles del proyecto?

Subcategoría 2.2.2
Información para calcular las magnitudes de los impactos.
Pregunta
¿Han sido adecuadamente descritas las fuentes de información, las investigaciones, las mediciones, etc, para tal efecto?

Subcategoría 2.2.3
Métodos para predecir la magnitud de los impactos.
Pregunta
¿Están descritos los métodos de predicción de la magnitud de los impactos, y son apropiados a la significación de las perturbaciones ambientales esperadas?

Categoría 2.3
Evaluación de la importancia de los impactos.
Pregunta
¿Están evaluados y de qué manera los impactos más importantes (o más significativos para la sociedad) del proyecto?

Subcategoría 2.3.1
Estimación de la importancia de los impactos.
Pregunta
¿Ha sido estimada la importancia absoluta y relativa que los impactos potenciales tendrán para los distintos grupos de la sociedad?

Subcategoría 2.3.2
Métodos para estimar la importancia de los impactos.
Pregunta
¿Se describen los juicios de valor utilizados para evaluar la importancia de los impactos, así como su racionalidad?

TÓPICO RELEVANTE 3
Presentación de acciones paliativas, medidas de mitigación y programa de seguimiento.
Pregunta
¿Existe un claro y suficiente análisis de acciones de manejo ambiental del proyecto y de seguimiento, vigilancia y control?

Categoría 3.1
Acciones paliativas.
Pregunta
¿Están las opciones elegidas (de localización, tecnológicas, etc.) bien justificadas, así como el rechazo de las demás acciones?

Subcategoría 3.1.1
Identificación de localizaciones posibles frente a impactos ambientales negativos.
Pregunta
¿Se han considerado localizaciones posibles para la instalación del proyecto, discutiendo las ventajas y desventajas de cada una en función de los impactos no deseados y señalando las razones para la elección final?

Subcategoría 3.1.2
Acciones tecnológicas que afectan al medio ambiente.
Pregunta
¿Se han considerado acciones pertinentes de procesos, diseño, tecnología y condiciones de operación en función de sus efectos sobre el ambiente, y se señalan las razones para la decisión final?

Categoría 3.2
Estrategia de manejo ambiental.
Pregunta
¿Se han considerado los impactos adversos importantes para definir las medidas de mitigación de impactos, de prevención de riesgos, medidas de contingencias y medidas compensatorias y se presenta alguna evidencia de que éstas serán efectivas?

Subcategoría 3.2.1
Presentación de las medidas de mitigación, de prevención, contingencia y compensación.
Pregunta
¿Están indicadas estas medidas para los impactos, así como un cronograma para su aplicación? ¿Aparecen indicados los impactos no mitigados y las razones de ello?

Subcategoría 3.2.2
Efectividad de las medidas de mitigación, de prevención, contingencia y compensación.
Pregunta
¿Se adecuan las medidas propuestas a los problemas ambientales del proyecto, y qué modificaciones en el mismo se consideraron para proveer facilidades de control del deterioro ambiental?

Subcategoría 3.2.3
Compromiso de mitigación, de prevención, contingencia y compensación.
Pregunta
¿Se establece un compromiso del proponente del proyecto para llevar a cabo las medidas señaladas y se presentan planes detallados de cómo se harán?

Categoría 3.3
Seguimiento, vigilancia y control.
Pregunta
¿Se proponen programas de seguimiento (monitoreo), vigilancia y control detallado de los impactos principales durante las fases de construcción, operación y abandono?

Subcategoría 3.3.1
Programa de seguimiento.
Pregunta
¿Hay un programa de seguimiento (monitoreo) de los impactos que siga la evolución del medio durante la vida útil del proyecto, estableciendo cronograma, medidas, localización, planes de recuperación de áreas degradadas, etc.?

Subcategoría 3.3.2
Programa de vigilancia y control.
Pregunta
¿Responde a las necesidades derivadas de la significación de los impactos, y establece responsabilidades?

Subcategoría 3.3.3
Financiamiento del programa de vigilancia y control.
Pregunta
¿Se presenta un presupuesto para dotar de recursos al programa de vigilancia y control?

TÓPICO RELEVANTE 4
Comunicación de los resultados.
Pregunta
¿Existe una clara, sintética y objetiva presentación de los resultados del estudio?

Categoría 4.1
Presentación del resumen ejecutivo.
Pregunta
¿Es el texto claro, lógico y conciso? ¿Es un resumen completo? ¿Contiene datos relevantes?

Subcategoría 4.1.1
Información.
Pregunta
¿Está la información presentada de manera ordenada y consistente, como para entender claramente los alcances ambientales del proyecto?

Subcategoría 4.1.2
Fuentes de información.
Pregunta
¿Están indicadas las fuentes de donde se han obtenido los datos, estándares, evaluaciones externas, etc.? ¿Hay una lista de referencia completa?

Categoría 4.2
Enfasis.
Pregunta
¿El documento usa métodos adecuados o presenta sesgos?

Subcategoría 4.2.1
Impactos relevantes.
Pregunta
¿Enfatiza el estudio en los impactos adversos significativos del proyecto, o parece soslayarlos?

Subcategoría 4.2.2
Objetividad.
Pregunta
¿Promueve el estudio algún punto de vista particular o es suficientemente objetivo?

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Los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental de las actividades de hidrocarburos

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Las actividades de hidrocarburos

La denominación de hidrocarburos corresponde a “todo compuesto orgánico, gaseoso, líquido o sólido, que consiste principalmente de carbono e hidrógeno”; así lo señala el Artículo 7º del D.S. Nº 042-2005-EM (Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos). Esta norma señala en su Artículo 87º que las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, deberán cumplir con las normas sobre protección del medioambiente.

La actividad de hidrocarburos comprende “las operaciones relacionadas con la exploración, explotación, procesamiento, refinación, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de hidrocarburos” según el Artículo 4º del D.S. Nº 015-2006-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos; y el Artículo IV, inciso “q”, del D.S. Nº 012-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos.

Algunas actividades o proyectos específicos sobre hidrocarburos podrían tener algún potencial de generar impactos ambientales significativos por lo que tendrían que seguir un proceso de evaluación de impacto ambiental. La teoría señala que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental debe contener las disposiciones para seleccionar los proyectos que deben someterse al proceso (Moreira 1995: 1). Tal normativa debe definir el conjunto de actividades o proyectos obligados a someterse al proceso de evaluación de impacto ambiental (Moreira, 1995: 4,5).

En nuestro medio, la selección de proyectos para la evaluación de impacto ambiental, en el sector hidrocarburos, se realiza mediante una lista. El Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, D.S. Nº 015-2006-EM, en su Artículo 11º, hace mención a un Anexo Nº 6, en el cual se indica la categorización genérica de los tipos de estudios que corresponden a cada una de las actividades de hidrocarburos.

Términos de referencia de estudios de impacto ambiental de actividades de hidrocarburos

En relación con la presentación de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental (EIA) para los proyectos clasificados, en el sector hidrocarburos, el mencionado Reglamento, D.S. Nº 015-2006-EM, no incluye una obligación de presentar a la autoridad competente los Términos de Referencia, como paso previo a la elaboración de los estudios de impacto ambiental. Como antecedente se puede mencionar que tampoco el anterior Reglamento para la Protección Ambiental de las actividades de Hidrocarburos, D.S. Nº 046-93-EM (12-11-93), derogado, incluía alguna obligación o recomendación de elaboración de Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental.

Sin embargo, sí existe la obligatoriedad de presentar los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental para los proyectos clasificados por el Reglamento (D.S. Nº 015-2006-EM). Es el D.S. Nº 012-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, el que señala la presentación de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental. Así, en su Artículo 15º, referido a la aprobación del Plan de Participación Ciudadana durante la elaboración y evaluación de estudios ambientales, indica que el “Plan de Participación Ciudadana se presenta a la DGAAE conjuntamente con los Términos de Referencia del Estudio Ambiental para su evaluación y de ser el caso, su aprobación. Dentro de los quince (15) días calendario de su presentación, la DGAAE se pronunciara respecto al Plan de Participación Ciudadana”. Esta obligación se extiende a los estudios de impacto ambiental detallado y semidetallado.

Complementariamente, la norma de Lineamientos para la Participación Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos, R.M. Nº 571-2008-MEM/DM, hace mención a tres tipos de talleres i) taller(es) antes de la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, ii) taller(es) durante la elaboración del estudio de impacto ambiental y iii) taller(es) luego de presentado el estudio de impacto ambiental. Para el caso del primer taller, se anota que: “El Titular del Proyecto explicará a las autoridades y población en general los componentes del proyecto y Términos de Referencia del Estudio de Impacto Ambiental” (Artículo 43º de R.M. Nº 571-2008-MEM/DM). Esta exigencia de presentación de los Términos de Referencia tiene como antecedente el Artículo 4º del anterior Reglamento de Participación Ciudadana, D.S. Nº 535-2004-MEM-DM, derogado.

El mencionado Reglamento de Participación Ciudadana, D.S. Nº 535-2004-MEM-DM, derogado, también incluía la exigencia de realizar talleres informativos. Señalaba en su Artículo 4º, inciso “a” que “antes de la elaboración del EIA o EIAsd, el responsable del proyecto explicará a las autoridades, que evaluarán el Estudio, los componentes del mismo, especialmente los posibles impactos sociales, culturales y ambientales, así como los planes de manejo y social para el control de tales impactos, recogiendo los aportes e interrogantes de la ciudadanía”. Tal exigencia de la referida norma D.S. 535-2004-MEM-DM puede interpretarse como una obligación de preparar los términos de referencia del estudio de impacto ambiental antes de iniciar el estudio, pues para atender lo que se exigía en dicha norma debe tenerse un cabal conocimiento del proyecto, objeto de evaluación de impacto ambiental, y haberse elaborado previamente los términos de referencia. Lo señalado nos lleva a fijar el año 2004 como un hito importante en relación con los términos de referencia, en el sector hidrocarburos.

Por lo anotado, la elaboración y conformidad de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental en el sector hidrocarburos se convierten en un tema clave en la elaboración de tales estudio de impacto ambiental y en el proceso de participación ciudadana (para los estudios de impacto detallado, principalmente).

Definición de Términos de Referencia

El Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, D.S Nº 012-2008-EM, incluye una definición de Términos de Referencia. Así, se anota, en su Artículo IV, referido a Definiciones, inciso “n”, que los Términos de Referencia “Comprenden, la Descripción del Proyecto, requerimientos mínimos de la Consultora que desarrollara los Estudios Ambientales; alcance del estudio, actividades a desarrollar, método de trabajo, facilidades, cronograma de trabajo, tiempo de la elaboración del estudio, equipo y materiales a utilizarse; entre otros”.

En la práctica de la formulación, gestión y evaluación de proyectos, y la contratación de servicios, la expresión “Términos de Referencia” es de amplio uso y cabal conocimiento. Su definición puede, incluso, ser encontrada en línea, en Wikipedia, a saber: “Los Términos de Referencia contienen las especificaciones técnicas, objetivos y estructura de cómo ejecutar un determinado estudio, trabajo, proyecto, comité, conferencia, negociación, etc.” (La definición completa puede verse en http://es.wikipedia.org/wiki/Terminos_de_referencia)

Para los efectos del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, la definición de “Términos de Referencia” ha sido establecida legalmente en el Reglamento de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAN, publicado el 25 de setiembre del 2009. En el glosario de dicho reglamento (ver anexo 1 del Reglamento) se lee lo siguiente:

“Términos de Referencia: Propuesta de contenido y alcance de un Estudio de Impacto Ambiental que precisa los lineamientos e instrucciones para encargarlo y elaborarlo, en función a la naturaleza de un proyecto. Contiene la determinación de la línea base, la descripción del proyecto, la caracterización ambiental, la estrategia de manejo ambiental o el plan de manejo, según sea el caso, el plan de participación ciudadana y la valorización económica del impacto ambiental de los proyectos sujetos al proceso de evaluación ambiental”.

Si bien, en el mencionado Reglamento (D.S. Nº 019-2009-MINAN), que data del 2009, recién se presentó una definición formal de Términos de Referencia, su empleo y aprobación se exigió en la misma Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, promulgado el 20 de abril del 2001. Esta Ley 27446, en su Artículo 4º, establece la categorización de los proyectos de acuerdo a su nivel de riesgo ambiental. A proyectos con impactos ambientales negativos no significativos le corresponde una Declaración de Impacto Ambiental (DIA); a proyectos con impactos ambientales negativos moderados le corresponde un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado; y a proyectos con impactos ambientales negativos significativos le corresponde un Estudio de Impacto Ambiental Detallado.

La referida Ley 27446 establece la aprobación de los Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental, específicamente para los casos de los estudios de impacto ambiental semidetallados y detallados (ver Artículo 8º, inciso 8.2 b). Previo a ello, en su Artículo 7º, inciso 7.1 c), incluye como contenido de la solicitud de certificación ambiental: “Una propuesta de Términos de Referencia para el estudio de impacto ambiental correspondiente, si fuera el caso”. Asimismo, en el Artículo 10º de la referida Ley se indica que el contenido del estudio de impacto ambiental deberá incluir “una descripción de la acción propuesta y los antecedentes del área de influencia”, de conformidad con lo que establezca el reglamente de la Ley y con “los Términos de Referencia que en cada caso se aprueben”.

El Decreto Legislativo Nº 1078, promulgado el 27-06-2008, que modifica la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, reitera lo señalado. Así, para el inciso 10.1 señala que “de conformidad con la que establezca el Reglamento de la presente Ley y con los Términos de Referencia que en cada caso se aprueben; los estudios de impacto ambiental y, según corresponda, los demás instrumentos de gestión ambiental, deberán contener: a) una descripción de la acción propuesta y los antecedentes;…”

Si bien, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613, del 08-09-90, derogado) no tuvo una norma de menor jerarquía y de mayor especificidad que hiciera referencia a la presentación de Términos de Referencia, la práctica de la época incluía y recomendaba la elaboración de los Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental. Se empleaban las recomendaciones técnicas provenientes de las guías operacionales del Banco Mundial y los modelos de Términos de Referencia que recomendaba (Banco Mundial, 1991). El entonces, Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), hoy desactivado, publicó una guía para elaborar Términos de Referencia (Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, que aprobó la “Guía para la formulación de Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

Por lo mismo, se puede decir que en nuestro medio la elaboración de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental es una práctica recomendada desde los inicios del establecimiento de la evaluación de impacto ambiental en nuestro país (año 1990, con el D. Leg. Nº 613); y que formalmente se estableció la obligatoriedad de su presentación y aprobación, a partir del año 2001, con la dación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, del 20-04-2001. Esta obligatoriedad quedó establecida para los estudios de impacto ambiental, semidetallados y detallados.

Modelos de Términos de Referencia y manuales de apoyo para su elaboración

Los inicios de la práctica de elaboración y presentación de Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental, en nuestro país, pueden asociarse a las exigencias del Banco Mundial. En 1991, este organismo publicó el “Libro de Consulta para la Evaluación de Impacto Ambiental. Políticas, Procedimientos y Problemas intersectoriales” (en tres volúmenes), documento que es empleado, desde entonces, por los profesionales dedicados a la elaboración de estudios de impacto ambiental.

El mencionado Libro fue “diseñado para ayudar a todo aquel que se ocupe de la Evaluación Ambiental” (Banco Mundial, 1991: VII, XIII); especialmente, ayudar a los prestatarios del Banco. En dicho libro se menciona que “es… responsabilidad del prestatario preparar los Términos de Referencia para la evaluación ambiental…” (Banco Mundial, 1991: 5) y que “el director de trabajo,…, deberá revisar los Términos de Referencia detallados, antes de iniciar la evaluación ambiental…” (Banco Mundial, 1991: 6).

Por lo menos, desde ese entonces (1991) los especialistas dedicados a la elaboración de estudios de impacto ambiental contaron con una guía para formular Términos de Referencia. El mencionado libro de consulta del Banco Mundial incluye en su Anexo 1-3 “…Términos de Referencia genéricos que pueden emplearse en la preparación de los Términos de Referencia específicos para el proyecto” (Banco Mundial, 1991: 5).

El modelo de Términos de Referencia para la evaluación ambiental, que considera el Banco Mundial (1991), incluye 19 ítems. Entre ellos se puede destacar lo referido a la descripción del proyecto, la descripción del medio ambiente, la determinación de los impactos y la elaboración del plan de manejo. Dado que una evaluación ambiental o estudio de impacto ambiental se realiza sobre un proyecto, la descripción del mismo es clave para preparar los Términos de Referencia y posteriormente elaborar el estudio.

El mencionado modelo de Términos de Referencia respecto a la descripción del proyecto indica lo siguiente: “Describir brevemente las partes pertinentes del proyecto, empleando mapas (a la escala apropiada) donde sea necesario, e incluyendo la siguiente información: ubicación; disposición general; tamaño; capacidad, etc.; actividades previas a la construcción; actividades de construcción; calendario; contratación de personal y las instalaciones/servicios de apoyo; actividades de operación y mantenimiento; inversiones requeridas fuera de sitio; y esperanza de vida del proyecto” (Banco Mundial, 1991: 43).

Los volúmenes II y III del mencionado Libro de Consulta incluyen ejemplos de Términos de Referencia para diferentes actividades. El volumen III, específicamente, trata sobre los proyectos energéticos e industriales, e incluye actividades como refinación de petróleo, oleoductos y gasoductos, y desarrollo de petróleo y gas costa afuera

A pesar de los años transcurridos, hoy en día, dicho documento sigue siendo un material de consulta obligado por la vigencia de su información técnica. La publicación reciente de las Normas de Desempeño Ambiental por la Corporación Financiara Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) no reemplaza dicho material, pues tales Normas se orientan a los procedimientos a seguir, bajo nuevos enfoques, y no a la especificidad técnica (que abunda en los volúmenes del Libro de Consulta del Banco Mundial 1991).

Como una referencia histórica importante, en nuestro medio, puede mencionarse al Taller de Gestión Ambiental, desarrollado en 1995, como parte del Programa de Cooperación Técnica Ambiental PCM-COFIDE-BID. Uno de los temas correspondió a la evaluación de impacto ambiental. En el material de lectura respectivo se da énfasis a la preparación de Términos de Referencia.

En dicho material de lectura o manual, se indica que los reglamentos y normas del proceso de evaluación de impacto ambiental deben considerar, entre otros elementos, el contenido básico de los estudios de impacto ambiental y la formulación de los respectivos Términos de Referencia. Igualmente, se anota que un análisis preliminar de impactos es útil para definir el contenido de los estudios de impacto ambiental y para la formulación de los respectivos Términos de Referencia. Asimismo, se indica que los Términos de Referencia deben prepararse para cada proyecto, es decir deben ser específicos para el tipo de proyecto en evaluación y en relación con las características de su área de influencia. También, se anota la importancia de preparar Términos de Referencia, participativamente; iniciando así el involucramiento del público desde ese momento; Moreira, 1995.

Entre otros documentos importantes, que orientan la evaluación de impacto ambiental y que señalan con énfasis la importancia de elaborar Términos de Referencia, se puede anotar el manual “Fundamentos de evaluación de impacto ambiental” elaborado por el experto Guillermo Espinoza, para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho manual fue “elaborado a partir de los antecedentes contenidos en distintos programas ejecutados entre 1992 y el año 2000 donde ha estado involucrado directamente [su] autor”.

Espinoza (2001: 63) se refiere a los Términos de Referencia como “herramientas clave para describir los alcances de una evaluación de impacto ambiental detallada”. Anota el autor que “Los Términos de Referencia son instrumentos destinados a definir los contenidos y alcances de los estudios de impacto ambiental detallados y se elaboran sobre la base de antecedentes obtenidos durante la evaluación preliminar. Indica que los Términos de Referencia deben “velar porque el análisis ambiental abarque todas las actividades y elementos previstos en la acción en sus etapas de diseño, construcción, operación y abandono; y toda el área de influencia definida en función de los impactos ambientales de carácter significativo, entre otros puntos” Espinoza (2001: 66)

Guía oficiales nacionales para elaborar Términos de Referencia de EIA(s)

En nuestro medio, se han publicado numerosas guías para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Existen pocos casos de guías para la elaboración de Términos de Referencia para estudios de impacto ambiental. Mediante Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, se aprobó la “Guía para la formulación de Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

La mencionada guía se corresponde con las recomendaciones que establecía en su momento el Banco Mundial, en su Libro de Consulta para la Evaluación Ambiental, Volumen I, Anexo 1-3, Modelo de Términos de Referencia. La guía en alusión contiene dos secciones bien diferenciadas: La Sección I se refiere al contenido de los Términos de Referencia y la Sección II al contenido de los estudios de impacto ambiental. En la sección I, se exige la descripción del proyecto. Para el capítulo I Introducción se recomienda que se identifique el proyecto y en el capítulo II Antecedentes y alternativas del proyecto, se pide una reseña de la historia del proyecto, su estado, plazos de ejecución, alternativas evaluadas; y si existieran otros proyectos que compitan por la misma oferta ambiental, ellos deben ser identificados.

La Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones preparó el documento “Lineamientos para la elaboración de los Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental para proyectos de infraestructura vial”, el cual fue aprobado por Resolución Vice Ministerial Nº 1079-2007-MTC/02, del 28 de diciembre del 2007. La Resolución Ministerial Nº 801-2007 MTC/02 (28 de diciembre del 2007) dejó sin efecto los “Términos de Referencia para los Estudios de Impacto Ambiental en la Construcción Vial” aprobados por Resolución Ministerial Nº 171-94-TCC-15.03 (5 de abril de 1994)

El mencionado documento de lineamientos indica que los Términos de Referencia de cada proyecto de infraestructura vial serán aprobados por la Dirección General de Asuntos Socio Ambientales – DGASA. Señala también que la Entidad Consultora presentará la descripción del proyecto basada en la información existente brindada por el proponente del proyecto y de estudios anteriores realizados.

Actualmente, existe el mandato legal de preparar guías para la elaboración de Términos de Referencia. El D.S. Nº 019-2009-MINAN, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental señala que las autoridades competentes elaborarán o actualizarán guías específicas para la formulación de Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental relacionados con los proyectos clasificados, considerando los contenidos y criterios indicados en lo anexos III y IV (ver Artículo 40º del Reglamento). Es conveniente anotar que este Reglamento define las guías técnicas como documentos de orientación expedidos por las autoridades competentes para facilitar el cumplimiento de las obligaciones legales y los compromisos asumidos por los proponentes de proyectos en el marco del SEIA (ver Anexo I, glosario del Reglamento)

Si bien la obligatoriedad de presentar y aprobar los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental se establece en año 2001 con la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, existen guías oficiales para formular Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental que datan desde 1995. No está demás señalar que desde 1993 se cuentan con guías para elaborar estudios de impacto ambiental, publicados por el Ministerio de Energía y Minas.

Si bien en el sector hidrocarburos no se cuenta específicamente con una guía para elaborar Términos de Referencia, si se cuenta con una “Guía para elaborar estudios de impacto ambiental (1997)” que incluye la recomendación de describir el proyecto como tema inicial.

Aprobación antelada de Términos de Referencia de EIA(s)

Un criterio de la autoridad ha sido el aprobar Términos de Referencia, con antelación, para ciertas actividades, de tal forma que el proponente directamente se ocupe de la elaboración del estudio de impacto ambiental siguiendo tales Términos (aprobados por el Ministerio anticipadamente). Se relega así la obligatoriedad de la presentación formal y oficial de los Términos en cuestión.

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, D.S. Nº 019-2009-MINAN, indica que las Autoridades Competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar Términos de Referencia para proyectos que presenten características comunes o similares (ver Artículo 39º). En ese contexto, existen Términos de Referencia para algunas actividades, aprobados por los Ministerios y que liberan de la presentación de los Términos de Referencia del estudio de impacto ambiental, a sus Titulares (en los caso que la normas señala). El referido artículo 39º hace referencia a la clasificación anticipada de actividades y la aprobación de los Términos de Referencia para “proyectos que presenten característica comunes o similares,… en cuyo caso los titulares presentaran directamente el estudio ambiental elaborado, para su revisión y aprobación”.

En este caso, se puede afirmar que es posible elaborar Estudios de Impacto Ambiental sin presentar Términos de Referencia para ciertas actividades normadas. Para las demás actividades, señaladas en la norma, sí deben presentarse los Términos de Referencia. Esta práctica corresponde solo al proceso administrativo de la evaluación de impacto ambiental exigido por la autoridad competente, y no a los procedimientos técnicos para elaborar los estudios de impacto ambiental, pues estos lineamientos aconsejan que en todos los casos se preparen Términos de Referencia para fijar fehacientemente los alcances del estudio.

Pregunta

Luego de la lectura del texto responda la pregunta siguiente:

¿Cuáles son los criterios de calidad que usted exigiría para los términos de referencia de estudios de impacto ambiental de actividades de hidrocarburos?

Bibliografía

BANCO MUNDIAL (1991). “Libro de Consulta para la Evaluación de Impacto Ambiental. Políticas, Procedimientos y Problemas intersectoriales” (en tres volúmenes). Washington: Banco Mundial (Trabajo Técnico 139)
ESPINOZA, Guillermo (2001). Fundamentos de evaluación de impacto ambiental. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo BID. 186 pp.
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS (1997). Guía para elaborar estudios de impacto ambiental (sector hidrocarburos).
MOREIRA, Iara Verocai Dias (1995). Evaluación de impacto ambiental. Material de Lectura del Taller de gestión ambiental. Lima: Programa de Cooperación Técnica Ambiental PCM-COFIDE-BID, p.i.
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¿Predicción científica o conjetura de sentido común en los estudios de impacto ambiental?

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Oscar Cuya

En sentido estricto, un estudio de impacto ambiental (EIA) no mide impactos. No hay nada que medir como efectos tangibles del proyecto, pues el mismo no está ejecución. Lo que se realiza, en concreto, es una aproximación al futuro sobre los posibles efectos significativos que ocasionará el proyecto; es decir, se realiza una predicción de impactos del proyecto.

Es importante recordar que la evaluación de impacto ambiental es un instrumento de naturaleza preventiva, que se aplica a proyectos, en su fase de diseño de factibilidad (por lo menos), con el fin de certificar su viabilidad ambiental. Si el proyecto está ejecutándose no corresponde la evaluación de impacto ambiental sino un programa de manejo y adecuación ambiental.

Referirse a la “predicción de impactos” no equivale a la expresión “identificación de impactos” (identificación en el sentido de anotar la identidad de algo), pues esta última frase no incluye, necesariamente, la connotación de aproximación al futuro. En el caso de un plan de manejo y adecuación ambiental sí se identifica, mide, cuantifica y valora efectos tangibles (muchos de los cuales son pasivos ambientales). ¿Se puede medir algún atributo o variable que se manifestará en el futuro?

Nuestras aproximaciones al futuro, en los estudios de impacto ambiental, pueden ir desde las simples expectativas hasta la predicción científica, pasando por niveles de conjetura y pronóstico, en orden de menor a mayor objetividad. Descartamos las profecías y creencias, como acercamientos al futuro en un estudio de impacto ambiental, por su alta carga subjetiva. ¿Cuál cree usted que es el nivel de aproximación al futuro más apropiado en un EIA?

Si tenemos en cuenta que nuestra definición de impacto ambiental alude a los cambios netos que experimentará una variable ambiental y social, debido al proyecto, estamos obligados a conocer la trayectoria futura de las variables en cuestión. Para estimar el cambio neto en la variable, debemos reconocer sus trayectorias o evolución histórica en dos escenarios: sin proyecto y con proyecto. La región delimitada entre estas dos trayectorias es lo que denominamos cambio neto o impacto del proyecto. ¿Cómo debemos estimar el cambio neto o impacto? ¿Mediante una predicción científica o una aproximación intuitiva de juicio de experto?

Predicción científica

Un estudio de impacto ambiental “ideal” cimenta sus aproximaciones, sobre el futuro, en la predicción científica. Ello supone un alto saber de los fenómenos que involucraría el impacto ambiental, saber o conocimiento que tendría que estar plasmado en teorías o leyes científicas, para su uso en el EIA.

A partir de tales teorías o leyes se derivarían las consecuentes inferencias de impactos, al interrelacionar los aspectos ambientales del proyecto (definición ISO 14000) y los elementos sensibles y valiosos del medio (VECs). Estas deducciones o inferencias serían nuestras hipótesis de impactos, materia de contrastación cuando el proyecto se ejecute, y el programa de monitoreo ofrezca los datos comprobatorios. Para las pruebas de contrastación, dicho programa de monitoreo deberá contar con un diseño previo de colecta de datos, el cual deberá considerar muestras de aéreas de control y muestras de aéreas para medir impactos, y tomar mediciones sostenidas antes de inicio del proyecto, durante su ejecución e incluso, posterior a su cierre.

No es que el estudio de impacto ambiental deba pretender objetivos científicos; lo que enfatizamos es que debe ser objetivo y emplear el método científico, tal como la tecnología lo hace. La tecnología emplea las teorías científicas y el método científico y produce artefactos, concretos o abstractos. Un plan de desarrollo puede ser visto como un artefacto, como un instrumento de intervención de la realidad; y bajo esa premisa un EIA sería un artefacto o instrumento para reconocer la viabilidad ambiental de un proyecto, es decir “intervenir” (en el buen sentido) el proyecto antes de su ejecución para que no afecte la salud, el entorno humano y el medio ambiente en general. ¿Usted cree que el EIA puede considerarse como un artefacto tecnológico en el campo de la gestión ambiental?

En general, no siempre se cuenta con conocimientos de los fenómenos naturales y sociales en el nivel de teoría o leyes científicas por lo que las aproximaciones al futuro, en el EIA, serán de orden inductivo, incluso intuitivo. Inductivas son las aproximaciones a partir de los datos o “realizaciones de una variable”. En este punto, también, se tienen serias limitaciones pues no se cuenta con series históricas de datos de las variables que miden el impacto. En los casos en los que sí se cuenta con tales series históricas sí se podría predecir un determinado comportamiento futuro de la variable, empleando el instrumental matemático y estadístico pertinente.

A modo de énfasis adicional, cuando queremos explicar científicamente un fenómeno, las aproximaciones inductivas nos llevan a las aproximaciones deductivas, las cuales tienen sus bases en nuestros conocimientos científicos de las variables y su ciencia en particular.

Predicción y explicación científica

Describir es diferente de explicar. “La descripción supone respuestas a la pregunta acerca de cómo es algo. Explicar es responder a la pregunta respecto de por qué algo es o se presenta de una determinada forma. Describir implica señalar aspectos reconocibles o signos característicos de las cosas. Explicar es subsumir un hecho en un enunciado general” Schuster (2005: 47). ¿Los impactos que suponemos, serán ocasionados por el proyecto, deben ser descritos o explicados?

“La explicación científica puede ser nomológico – deductiva, causal, hipotético – deductiva o estadístico – inductiva. Si la explicación la entendemos en su tipo nomológico – deductivo, el cual requiere la presencia de leyes generales, la explicación y la predicción son coincidentes. En la explicación disponemos de los hechos y buscamos las leyes generales que los incluyan. En la predicción a partir de leyes anticipamos por vía deductiva los hechos que han de producirse” Schuster (2005: 47). (Entendemos por nomológico lo relacionado con las leyes, reglas, principios, preceptos)

Juicio de experto y aproximaciones intuitivas

En general, no se cuenta con un nivel suficiente de teorización ni con datos históricos de las variables que miden impactos, a excepción de ciertas variables climáticas e hidrológicas, principalmente. Las evaluaciones de campo de los EIAs, incluso, en dos temporadas estacionales, corresponden a un solo año; información a todas luces insuficiente, que no puede considerarse histórica, y no permite proyectar la trayectoria de la variable de impacto.

Las posibilidades de abordar un estudio en el nivel de predicción científica quedan reducidas, dado que se desconoce los principios teóricos que rigen las variables de impacto (para una aproximación deductiva o nomológico – deductiva) o hay insuficiencia de datos históricos de las variables de impacto (para una aproximación inductiva o estadístico – inductiva).

La predicción de impactos queda entonces en el plano de la conjetura y la visión de un experto. Se espera que esta conjetura sea “informada” y que el experto tenga suficiente experiencia en la práctica de la evaluación ambiental, es decir sea un “analista ambiental”. Bunge (1997: 626) indica que la “prognosis, o conjetura informada, o predicción de sentido común, es una previsión basada en generalizaciones empíricas más o menos tácitas; y la predicción científica, es una previsión basada en teorías y datos científicos (o tecnológicos)”.

El analista ambiental puede acudir a su intuición o a un escenario comparado: Si un proyecto similar se ejecutó en otro lugar similar y presentó efectos significativos es probable que el proyecto que tenemos en evaluación presente los mismos impactos.

A veces, la práctica intuitiva deviene en simple y superficial y el análisis de impacto queda en el nivel de conjeturas de sentido común. Por ejemplo, para la construcción de una carretera se requiere el desbosque o desbroce de la faja donde se localizará la vía, por tanto mediante el sentido común podemos afirmar que indefectiblemente (que no puede faltar o dejar de ser) se perderá cierta cantidad de cobertura vegetal o suelo y se modificará el uso de la tierra en la referida faja. En este caso estamos frente a un análisis de bajo nivel pues para llegar a dicha predicción no se requiere más que el sentido común. Para una explicación o predicción nomológico deductiva debemos preguntarnos ¿Qué ocurrirá en el bosque frente a la pérdida de una franja de cobertura? La respuesta a dicha pregunta implica predecir efectos relacionados con la fragmentación del bosque, el área de acción (home range) de una población móvil, el efecto barrera sobre cierta población de fauna; es decir predecir fehacientemente los impactos.

Si estamos frente al peligro de una fragmentación debemos inmediatamente pensar en el peligro de alterar la conectividad en el sistema ecológico. Debemos saber que “el parámetro clave para explicar el impacto de la extinción [de una especie] es la conectividad, no la riqueza específica o la diversidad biológica”. Sin embargo, “estudiar la conectividad resulta muy laborioso, pues exige comprender todas las interacciones entre los miembros de la comunidad. Por el contrario, obtener estimas de la riqueza específica o de la diversidad ecológica resulta relativamente sencillo”. Cardona 2007: 145.

Asimismo, debemos conocer que “muchas de las especies propias de las selvas tropicales [alta diversidad] se comportan como especialistas, hasta el punto de utilizar un solo tipo de alimento. Por el contrario, los sistemas con poca biodiversidad están dominados por especies generalistas capaces de explotar cualquier recurso disponible. En el primer caso decimos que la conectividad es baja; en el segundo, consideramos que la conectividad es elevada. Si aumenta la riqueza específica de un ecosistema, se reduce su conectividad, [por lo que se puede] concluir que los ecosistemas con una mayor diversidad son vulnerables a la extinción y menos estables cuando se someten a una perturbación de origen humano” Cardona 2007: 145.

Por tanto, ¿Qué ocurrirá en el bosque frente a la pérdida de una franja de cobertura? Decir que el impacto es la “reducción de la cobertura vegetal”, “desplazamiento temporal de la fauna”, “modificación del paisaje”, “compactación del suelo”, “incremento de la erosión”, “perturbación por efecto barrera” o “fragmentación del bosque” podría ser muy trivial y producto de un análisis de bajo nivel. Si en el bosque en alusión, la diversidad biológica es elevada, podemos plantear la hipótesis de la desestabilización. Al contrario, si el bosque es poco diverso podemos suponer que no se presentarán mayores efectos de desestabilización del bosque.

En este punto debemos anotar que el concepto “estabilidad” es de mayor propiedad que el concepto de “equilibrio”; y además, debemos tener en consideración que la teorización sobre el manejo adaptativo del ecosistema supone la interacción de tres variables: potencial de cambio, conectividad y resiliencia. Para mayores detalles sobre estos temas es conveniente revisar los artículos siguientes: Holling, Crawford (1973) Resilience and stability of ecological systems. Annu Rev Ecol Syst 4: 1-23; y Grimm, Volker; Wissel, Christian (1997) Babel, or the ecological stability discussions: an inventory and analysis of terminology and guide for avoiding confusion. Oecologia 109: 323-334

Otro ejemplo de aplicación de inferencias, en el caso de las variables de impacto sensibles a las variaciones estacionales del medio, a continuación: El conocimiento que una variable tiene un comportamiento estacional asociado al clima es interesante pero lo determinante es saber en qué periodo, esta variable, muestra que el medio es más vulnerable a las actividades del proyecto. Si el proyecto ha programado acciones en un periodo sensible tendría que modificar sus fechas de intervención o tomar las mayores precauciones para disminuir el efecto. Este raciocinio implica un abordaje que podemos considerar deductivo.

Si seguimos en esa línea deductiva plantearemos que a mayor cantidad de lluvias se espera que las plantas crezcan mucho más. Si correlacionamos alguna variable de crecimiento del bosque y la variable precipitación, es posible que la correlación sea elevada; sin embargo, ello no es una explicación causal. Las plantas no toman el agua directamente de las lluvias; son las raíces las que absorben el agua de suelo.

Si hay más lluvias, el suelo estará más húmedo y tendrá suficiente dotación de agua para la absorción de las plantas. Pero superado un umbral de porcentaje de humedad del suelo, la mayor o menor cantidad de lluvias, será indiferente para el crecimiento de las plantas. Mientras el balance hídrico del suelo sea favorable para las plantas, es decir se mantenga húmedo el suelo, las plantas crecerán.

Otras variables pueden condicionar el crecimiento de la planta, por ejemplo la mayor humedad del suelo o saturación puede afectar el crecimiento de la planta al interferir con los procesos respiratorios en las raíces. La menor radiación u horas de sol pueden reducir el crecimiento; así, cuando hay más lluvias, el cielo puede permanecer cubierto, reduciendo las horas de sol para las plantas, lo cual reducirá la fotosíntesis incidiendo en el menor crecimiento de las plantas.

Si hay lluvias durante todo el año, que mantengan la disponibilidad de agua en el suelo, las variaciones estacionales de lluvias serán indiferentes para indicar alguna perturbación sobre el crecimiento y desarrollo de la vegetación en la zona de referencia. La explicación científica podría plantear que la variable precipitación no es determinante en la predicción de los impactos sobre la vegetación, y que solo tiene interés descriptivo, no explicativo.

Una forma de reducir el nivel de subjetividad en la predicción de impactos es acudir a métodos de consenso con base en la discusión de expertos en talleres participativos o a la distancia, caso del método Delphi y sus modificaciones. Este método busca el consenso entre expertos. Mediante cuestionarios repetitivos (varias rondas), los expertos predicen y califican impactos, hasta lograr cierto consenso luego de varias rondas de cuestionarios. El método supone una participación a la distancia (vía correo electrónico por ejemplo). Una modificación del método puede realizarse considerando reuniones presenciales.

No olvidar que las tablas de Leopold y Batelle son ejemplos de un trabajo intuitivo sobre la base de juicios de expertos. Estas técnicas, ampliamente usadas como únicos y acabados métodos de evaluación de impactos, deben ser aplicadas participativamente y sobre la base de métodos del tipo Delphi o sus modificaciones.

LANDETA (2002: 20-21) anota que “la información subjetiva es aquella que se trasmite después de una filtración realizada por el individuo o grupo, a través de sus creencias, expectativas y opiniones y a partir de sus experiencias, sucesos, y datos acumulados. Su principal diferencia con la información objetiva no estriba en que tenga esta origen en los fenómenos sucedidos y la subjetiva en el individuo, sino en que este haya procesado o no mentalmente esa información. Acudir al juicio subjetivo, es decir, a la opinión de los expertos, no implica consultar una bola de cristal o acudir a adivinos o futurólogos, renunciando de esta manera a movernos dentro de la metodología científica, sino entender esta de una manera menos restringida”.

Debemos tener en consideración que “esta intuición individual o colectiva, este juicio subjetivo de ciertas personas informadas, con experiencia y conocimiento privilegiado (expertos), debe ser estructurada y canalizada convenientemente, conjugada con la información disponible y el saber acumulado hasta hoy” LANDETA (2002: 8). Adicionalmente a esa recomendación debe considerarse que “las intuiciones fecundas son aquellas que se incorporan a un cuerpo de saber racional, y de esta manera dejan de ser intuitivas” BUNGE (1996: 193)

A modo de cierre

Si bien hay dificultades para la elaboración del estudio de impacto ambiental empleando el método científico, ello no significa que debe abandonarse este método. Debe considerársele como regla preestablecida en la práctica de la predicción de impactos, especialmente en la selección de las variables del medio que realmente puedan medir los impactos cuando el proyecto se ejecute.

Abandonar las inferencias y argumentación racional, sobre la base de la teoría existente, en aras de las facilidades del empleo del juicio de expertos, no reflejaría nuestra seriedad profesional.

Anímese a responder ¿Qué actitudes o competencias personales y qué capacidades en conocimientos y destrezas debería tener un analista de impactos ambientales para emitir juicios de experto en sus evaluaciones ambientales? ¿Cuáles serían los requisitos profesionales para el cargo de analista de impactos ambientales?

Literatura citada

BUNGE, Mario (1996) Intuición y razón. Buenos Aires: Sudamericana. 227 pp.
BUNGE, Mario (1997) La investigación científica. Su estrategia y filosofía. 4ed. Barcelona: Ariel. 955 pp.
CARDONA, Lluís (2007) Biodiversidad. Barcelona: Océano. 208 pp.
LANDETA, Jon (2002) El método Delphi. Una técnica de previsión al futuro. Barcelona: Ariel. 223 pp.
SCHUSTER, Félix (2005). Explicación y predicción: la validez del conocimiento en ciencias sociales. 3ed. Buenos Aires: CLACSO. 184 pp.

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¿Cuál es la prioridad? ¿Una guía para elaborar estudios de impacto ambiental o una guía para elaborar los términos de referencia de un EIA?

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Oscar Cuya

Los términos de referencia son fundamentales en la elaboración del estudio de impacto ambiental (EIA), pues establecen los alcances y contenido del estudio en alusión. No está demás precisar que el estudio de impacto ambiental siempre es específico para un proyecto; por tanto los términos de referencia siempre serán específicos para un EIA.

El Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SNEIA) define los términos de referencia como sigue: “Propuesta de contenido y alcance de un Estudio de Impacto Ambiental que precisa los lineamientos e instrucciones para encargarlo y elaborarlo, en función a la naturaleza de un proyecto. Contiene la determinación de la línea base, la descripción del proyecto, la caracterización ambiental, según sea el caso, el plan de participación ciudadana y la valorización económica del impacto ambiental de los proyectos sujetos al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”.

Un proyecto de construcción de un edificio, antes de entrar a la fase de construcción, requiere de planos en los cuales se presente el diseño de la estructura. Incluso, muchas veces se tiene la maqueta, que muestra cómo quedará la edificación. Es decir, de antemano, sabemos cómo quedará el edificio. Aquí, una analogía: La maqueta, los planos y el expediente técnico son a la construcción del edificio como los términos de referencia son a la elaboración del estudio de impacto ambiental. Al igual que no se debe empezar a construir el edificio si no se cuenta con los planos, no se debe empezar a elaborar el estudio de impacto ambiental si no se ha concluido con sus términos de referencia.

Los términos de referencia son específicos para cada estudio de impacto ambiental. Son como la firma de una persona; quizá esta firma pueda ser parecida a otras pero nunca idéntica. Esta identidad es la característica de los términos de referencia de un estudio de impacto ambiental.

Concluir con el diseño del proyecto en el nivel de factibilidad

Para elaborar los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental debe concluirse con el diseño del proyecto. El proyecto debe estar diseñado en el nivel de factibilidad para iniciar la elaboración de su estudio de impacto ambiental. El Artículo 48º del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental así lo indica: “el EIA debe ser elaborado sobre la base del proyecto de inversión diseñado a nivel de factibilidad. La autoridad competente no admitirá a evaluación un EIA si no cumple esa condición”.

Puesto que la elaboración del estudio de impacto ambiental puede tomar mucho tiempo, sobre todo si se debe tomar muestras de campo en dos estaciones climáticas, muchos titulares de proyectos estarían tentados de iniciar el estudio de impacto ambiental sin concluir con el diseño del proyecto. Dirían que se podría ir avanzado con la toma de muestras biológicas del EIA.

Un diseño correcto del muestreo biológico para un EIA requiere el conocimiento del proyecto y sus detalles. No es una toma de muestras de una supuesta área de influencia o una evaluación biológica desconectada de la predicción de los impactos del proyecto. Se requiere tener especificado los sitios de intervención del proyecto. Por ejemplo, para el caso de proyectos de prospección en hidrocarburos se requiere tener especificado los campamentos fijos y volantes, la localización de helipuertos, la ubicación de los pozos exploratorios, la localización del diseño de sísmica, los medios de transporte (helicópteros, barcazas,…). Por tanto, no se puede “ir avanzado con la toma de muestras” si no se tiene concluido el diseño del proyecto; dicho con más énfasis, no se puede “ir avanzando con la toma de muestras” si no se tiene diseñado el estudio de impacto ambiental, lo cual implica contar con los términos de referencia aprobados.

Alguien podría optar por elaborar unos términos de referencia muy generales y panorámicos, mientras se concluye con el diseño del proyecto. En este caso, se estará cumpliendo con las formalidades pero no es la mejor actitud en términos de compromiso.

Como sinopsis de lo comentado, hasta este punto, podemos decir que los términos de referencia constituyen un requisito fundamental para iniciar la elaboración del estudio de impacto ambiental, y que no es muy responsable olvidar esta premisa. Igualmente, no es muy responsable iniciar un estudio de impacto ambiental sin términos de referencia y sin contar con el diseño del proyecto.

Aprobación de los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental anota que para las categorías II y III el titular deberá presentar una propuesta de términos de referencia, en su solicitud de clasificación del proyecto (ver Artículo 41º). Asimismo, este reglamento especifica que la elaboración de los estudios de impacto ambiental debe realizarse con estricta sujeción al marco legal vigente y a los términos de referencia aprobados por la Autoridad Competente (ver Artículo 47º).

En caso que los proyectos se localicen al interior de un área natural protegida o en su correspondiente zona de amortiguamiento, la Autoridad Competente deberá solicitar opinión técnica sobre los Términos de Referencia al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado- SERNANP. Asimismo, para aquellos proyectos relacionados con el recurso hídrico, se deberá solicitar la opinión sobre los términos de Referencia a la Autoridad Nacional del Agua – ANA (ver Artículo 44º).

Antes que el citado Reglamento indicara la aprobación de términos de referencia, las normas y lineamientos sobre participación ciudadana en los estudios de impacto ambiental y social para las actividades de hidrocarburos exigían la presentación del Plan de Participación Ciudadana y los términos de referencia del estudio de Impacto Ambiental (ver D.S Nº 012-2008-EM y R.M. Nº751-2008-MEM/DM)

El reglamento de la Ley del SNEIA enfatiza la especificidad del contenido del estudio de impacto ambiental. Anota textualmente en su Artículo 49º: “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10º de la Ley [funciones de las autoridades de fiscalización] y lo señalado en los términos de referencia incluidos en los anexos III y IV, el contenido específico del EIA será determinado en las normas que emitan las autoridades sectorial, regional o local correspondiente, en función de la magnitud, complejidad y otras características peculiares de los proyectos de inversión a su cargo”.

Los términos de referencia incluidos en los anexos III y IV, que señala el Artículo 49º, en sentido estricto no constituyen términos de referencia específicos [en la acepción que plante esta nota]. Tales anexos proponen el contenido típico de un estudio de impacto ambiental, y sirven como guía para elaborar los términos de referencia específicos de un EIA.

Guía para la formulación de términos de referencia de estudios de impacto ambiental

Si tanto peso tiene los términos de referencia del EIA, entonces, se requiere lineamiento técnicos oficiales y guías para su elaboración. En nuestro medio se han publicado numerosas guías para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Solo existe un caso de una guía para la elaboración de términos de referencia para estudios de impacto ambiental.

La entonces Dirección de Evaluación y Ordenamiento Ambiental, que conjuntamente con la Dirección de Monitoreo Ambiental, conformaban la Dirección General de Medio Ambiente Rural del Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA (en sus inicios, cuando existía esta institución), generó la Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, que aprobó la “Guía para la formulación de términos de referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

Dicha guía fue elaborada por el suscrito o autor de esta nota, en su calidad de Director de Evaluación y Ordenamiento Ambiental. Justamente, la idea central era contar con apropiados términos de referencia de estudios de impacto ambiental, bajo la premisa que los si los términos de referencia son pertinentes, el estudio de impacto ambiental tendría mayores probabilidades de ser también pertinente.

Si se revisa con minuciosidad dicha guía se puede descubrir que su contenido se corresponde con las recomendaciones que establecía en su momento el Banco Mundial, en su Libro de Consulta para la Evaluación Ambiental, Volumen I, Anexo 1-3, Modelo de términos de referencia. De la misma manera, se puede anotar que dicha guía incluye información proveniente de la sección “Definiciones y conceptos. Integración de las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) en la gestión ambiental” elaborada por Domingo Gómez Orea, insertada en: DOMÍNGUEZ, Hilario (coordinador). Curso sobre evaluaciones de impacto ambiental. 2ª edición. Madrid: Dirección General del Medio Ambiente – MOPU, 15-31 pp.

La guía en alusión contiene dos secciones bien diferenciadas. La Sección I se refiere al contenido de los términos de referencia y la Sección II al contenido de los estudios de impacto ambiental. Incluye como temas innovadores, para la época, el concepto de plan de gestión ambiental en vez del concepto de plan de manejo ambiental; asimismo, incluye la recomendación de efectuar la valorización ambiental.

Como nota importante, en dicha Guía se decía que “el estudio de impacto ambiental debe ser conciso y limitado a los problemas ambientales significativos. El texto principal [del EIA] debe concentrarse en los resultados, conclusiones y acciones recomendadas; apoyados por resúmenes de los datos recolectados y la referencia de toda cita empleada. Los datos detallados o sin interpretación no son apropiados para su presentación en el texto principal; deben ser presentados en los anexos o en un volumen aparte”.

Actualmente, existe el mandato legal para preparar guías para la elaboración de términos de referencia. El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental señala que las autoridades competentes elaborarán o actualizarán guías específicas para la formulación de términos de referencia de los Estudios de Impacto Ambiental relacionados con los proyectos clasificados, considerando los contenidos y criterios indicados en lo anexos III y IV (ver Artículo 40º). También indica que las Autoridades Competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar términos de referencia para proyectos que presente características comunes o similares (ver Artículo 39º).

Los términos de referencia de EIAs en la práctica actual

En nuestra práctica cotidiana, se estaría considerando como términos de referencia de un estudio de impacto ambiental al índice (más o menos detallado), elaborado de acuerdo con los términos o índices que las dependencias ambientales han publicado oficialmente (como parte de algún reglamento o como norma específica).

En ninguno caso, tales índices publicados podrían considerarse como términos de referencia del estudio de impacto ambiental que estemos elaborando. Son solo pautas para elaborar el índice y los términos de referencia específicos. Recordar que los términos de referencia no se remiten únicamente a preparar el índice del contenido que tendrá el estudio de impacto ambiental. Evidentemente, contar con un índice, antes de iniciar el estudio, ayudará a organizar el desarrollo del estudio pero no sería suficiente. Se requieren pautas y compromisos mayores.

También se estaría considerando como términos de referencia de un estudio de impacto ambiental al documento que prepara el titular del proyecto, como parte del concurso de selección de la empresa consultora a la cual se le encargará la elaboración del estudio de impacto ambiental. Este documento, denominado también términos de referencia, tiene generalmente mayor desarrollo que un índice. A veces es amplio y demasiado general, otras veces tiene una profundidad con ciertas exigencias que podrían, todas, no ser aplicables al proyecto en cuestión. Este documento, como parte de las bases del concurso, tiene como fin evaluar las propuestas técnicas que los postores presenten acerca de cómo plantean elaborar el estudio de impacto ambiental. Incluso, en las bases del concurso, se solicitan aportes a dichos términos. Muchas veces los aportes técnicos pueden significar para las empresas consultoras un aumento en el presupuesto que plantean para el estudio de impacto ambiental, haciendo su cotización menos competitiva, si la decisión final no tendrá en cuenta un alto estándar técnico para el estudio de impacto ambiental.

Tales términos de referencia, elaborados por el proponente del proyecto, tienen el fin de ser el rasero con el cual medir las propuestas técnicas de los candidatos postores. Ese es su fin. Y siempre estará asociado a un presupuesto. Si el titular del proyecto decide elegir la propuesta económica más baja hay cierta probabilidad que se esté eligiendo la propuesta técnica con menores alcances técnicos y el menor contenido posible para lograr la certificación ambiental.

Una vez seleccionada la empresa consultora, el documento denominado términos de referencia se convertirá en un compromiso contractual. Muchas veces se realiza una integración de dicho documento y la propuesta del postor ganador. Se tiene así un documento concordado que evidentemente mejora la aproximación inicial pero que igualmente estará asociado a un presupuesto.

Screening, scoping y términos de referencia de estudios de impacto ambiental

El screening y scoping facilitan la elaboración de los términos de referencia del estudio de impacto ambiental. Nuestra legislación no obliga la presentación de un estudio de alcances para el EIA (scoping), sin embargo muchas empresas lo realizan como parte de sus compromisos sociales. En estos casos, la elaboración de los términos de referencia se facilita, pues el scoping constituye un diagnóstico del área de influencia del proyecto. Las precisiones sobre los procedimientos formales aplicables al estudio de impacto ambiental y al proyecto en referencia, resultado del screening del proyecto, facilitarán también la elaboración de los términos de referencia del EIA.

Los términos de referencia y la aprobación del estudio de impacto ambiental

Hay mucha preocupación de los titulares de proyectos sobre el tiempo extenso que toma el proceso de certificación ambiental. Habría demasiada discrecionalidad, se piensa. Si se elaboran con pertinencia y se aprueban correctamente los términos de referencia del EIA se reduciría el nivel de discrecionalidad en su revisión.

Una observación o exigencia en la revisión que escape a lo contemplado en su alcances o términos de referencia estaría fuera de lugar, a no ser que los términos de referencia no hayan sido elaborados con pertinencia y su aprobación haya sigo ligera. Los términos de referencia específicos serían los mejores instrumentos para asegurar la calidad del estudio de impacto ambiental.

Por ello, entonces, la importancia del énfasis en los términos de referencia: en su elaboración y aprobación. Si bien las guías para la elaboración de términos de referencia podrían ser muy útiles, quizá sea conveniente contar con lineamientos técnicos específicos para elaborar términos de referencia, por su naturaleza vinculante.

En general, hay el sentir acerca de que las recomendaciones de las guías son muy generales y casi no se aplican, quizá por su naturaleza orientadora y no vinculante. Sobre la base de esta premisa se podría recomendar, por tanto, que es más conveniente contar con una norma técnica vinculante.

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental define las guías técnicas como documentos de orientación expedidos por las autoridades competentes para facilitar el cumplimiento de las obligaciones legales y los compromisos asumidos por los proponentes de proyectos en el marco del SEIA (ver Anexo I, glosario)

¿Usted cree que la aprobación de los términos de referencia para estudio de impacto ambiental reduciría alguna discrecionalidad en la revisión tales estudios?
¿Qué priorizaría, un conjunto de lineamientos técnicos normativos o una guía para elaborar términos de referencia de estudios de impacto ambiental?
¿Qué priorizaría, una guía para elaborar términos de referencia de estudios de impacto ambiental o una guía para elaborar estudios de impacto ambiental?
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El concepto de Componente Valioso del Ecosistema (CVE) en los estudios de impacto ambiental

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Oscar Cuya

Sería ideal realizar un estudio e inventario de todos los componentes del ecosistema para tener una completa caracterización de las condiciones de línea de base biológica, sin embargo no es posible por las restricciones de tiempo y presupuesto. Esta restricción obliga a identificar los procesos y componentes biológicos claves que puedan ser indicadores de impacto.

En la guía para elaborar estudios de impacto ambiental para el subsector de hidrocarburos, cuya publicación data de 1993, se incluye el concepto de Componente Valioso del Ecosistema (CVE). En la referida guía, se anota textualmente lo siguiente:

El Componente Valioso del Ecosistema (CVE) es un concepto que puede emplearse para describir aquellos aspectos del ambiente natural y humano que son más valiosos para la sociedad. Entre los ejemplos de CVE se incluye lo siguiente:

Áreas valiosas por su belleza natural y aspecto estético (parques, áreas protegidas).
Áreas de valor científico o histórico, inclusive recursos arqueológicos.
Especies raras y en peligro de extinción, de flora y fauna, y sus hábitats.
Hábitats críticos requeridos para el mantenimiento de ciertas poblaciones de vida silvestre.
Recursos limitados de tierra y agua necesarios para el mantenimiento y futura expansión de las comunidades.
Especies que son cazadas o pescadas por la gente del lugar.
La cultura, calidad y estilo de vida de los indígenas.

Para una revisión más detallada de esta guía, seguir el enlace siguiente:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/ARCHIVOS/guias/guiestudioimpacto.PDF

Como se anotó, esta guía data de 1993, y desde esa fecha dicho concepto está sugerido para su utilización en los estudios de impacto ambiental del país; sin embargo no se ha hecho mayor uso del concepto. La práctica habitual de los estudios de impacto ambiental, en nuestro medio, no incluye este concepto. Los estudios de línea base biológica no lo emplean, a pesar del alcance integrador del concepto.

Si los estudios de línea base biológica emplearían este concepto en su marco teórico, los mismos no se remitirían únicamente a un inventario taxonómico del área de influencia del proyecto; constituirían efectivamente una línea de base, pues incorporarían otras variables biológicas para medir los impactos del proyecto sobre los componentes biológicos y sobre el uso que la población otorga a tales componentes.

Una mayor información sobre la definición de Componente Valioso del Ecosistema (CVE) y sobre desarrollos metodológicos que emplean el concepto se puede encontrar en el texto siguiente: Treweek, Joanna (1999) Ecological impact assesment. Oxford: Blackwell science. 351 pp. Los textos que siguen han sido elaborados en correspondencia con lo que se anota en dicha fuente bibliográfica.

La literatura sobre impactos ecológicos y acumulativos denomina al componente valioso del ecosistema como VECs (por sus siglas en inglés, valued ecosystem component). Los VECs son definidos como componentes importantes o valiosos del ecosistema, que justifica su evaluación detallada en el estudio de impacto ecológico. El valor puede ser expresado en términos de utilidad o beneficios para la sociedad.

La selección de los VECs es el primer paso en la evaluación de los elementos que son ecológicamente relevantes. Entre los atributos que pueden seleccionarse como VECs se puede anotar los siguientes: componentes abióticos como agua o aire; unidades biogeográficas o ecorregiones; hábitats; especies; poblaciones o comunidades; organismos individuales; grupos funcionales de especies, ecosistemas; sitios especiales.

Los criterios para seleccionar especies como VECs pueden ser los siguientes: visibilidad pública (especies emblemáticas); importancia económica; estatus de protección; rareza; estatus de conservación; susceptibilidad a impactos (indicadores de impacto); especies paraguas; especies clave. Debe tenerse en cuenta que los impactos probablemente se observen en otros niveles de la organización del ecosistema y no necesariamente en el nivel de especies.

Referente a los criterios para evaluar la estructura de los ecosistemas se pueden considerar los siguientes: abundancia o biomasa, composición de la comunidad, riqueza de especies, diversidad de especies, organización trófica o estructura espacial. Los procesos del ecosistema pueden evaluarse considerando el flujo de energía, tasa de respiración o descomposición, ciclo de nutrientes; productividad; eutrofización; sucesión; colonización; dispersión; competencia, capacidad de asimilación.

Los componentes del ecosistema debe ser sensibles a la actividad (proyecto) materia de evaluación en el estudio de impacto ambiental. Es conveniente tener en cuenta criterios adicionales como el rango de distribución; tamaño de home range; abundancia o densidad poblacional, dinámica de la población, organización social y conducta; estacionalidad de su presencia o actividad, movilidad para hábitats alternativos, dependencia de recursos o hábitats específicos, interdependencia.

Entre los VECs debe tenerse en cuenta los “hotspots”, los cuales son áreas que se caracterizan por su excepcional nivel de endemismos de plantas y por encontrarse en la mayoría de casos seriamente afectadas. En sentido estricto debe contener al menos mil quinientas especies de plantas vasculares endémicas, y tener una pérdida del 70% de los habitas originales. Revisar el término en la página siguiente:

http://www.biodiversityhotspots.org/xp/hotspots/hotspotsscience/Pages/hotspots_defined.aspx

Una regla heurística para desarrollar los estudios de impacto ecológico, como parte de los estudios de impacto ambiental, sería la siguiente: Revisar y comprender el proyecto, identificar sus aspectos ambientales (elementos del proyecto con potencial de causar impactos), establecer el área de influencia, e identificar y evaluar los VECs. Con ello se podría predecir fehacientemente los impactos y luego establecer las medidas correspondientes para su prevención, mitigación, control o corrección.

¿Qué ejemplos de VECs podemos dar? Seleccione una actividad productiva y un ecosistema que conozca, y anote algunos VECs.
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La evaluación de la diversidad biológica en los estudios de impacto ambiental

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Oscar Cuya

La evaluación de la diversidad biológica, como parte de un estudio de impacto ambiental, no debe significar exclusivamente un inventario biológico del área de influencia del proyecto. Hacerlo de esa manera significaría reducir el concepto de evaluación de la diversidad biológica a un reporte de la composición de especies; riqueza y diversidad de especies; abundancia, frecuencia y dominancia.

No estaría demás precisar, lo que estamos conceptualizando acerca de una evaluación de la diversidad biológica: ¿Es equivalente a evaluación biológica? ¿Es parte de una evaluación biológica? ¿Es una evaluación ecológica? Debemos tener las respuestas pertinentes.

De acuerdo con la Convención sobre la Diversidad Biológica, el concepto de diversidad biológica alude a la variabilidad de los organismos vivos, e incluye la diversidad dentro de especies, entre especies y de ecosistemas. Revisar el término en la página siguiente:
http://www.cbd.int/convention/articles.shtml?a=cbd-02

Relacionado con el tema, se puede anotar que la referida Convención incluye el “Artículo 14. Evaluación de impactos y reducción de impactos adversos”, el cual indica entre varios puntos, que debe contarse con procedimientos apropiados que introduzcan la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que tengan algún potencial de ocasionar efectos adversos sobre la diversidad biológica. Para mayores detalles ingresar al enlace siguiente:
http://www.cbd.int/convention/articles.shtml?a=cbd-14

Lo central en un estudio de impacto ambiental no es una línea de base biológica, a modo de un inventario total de las especies o formas de vida presentes en el área de influencia, e incluso desconectada de la predicción de impactos sobre la biota o sobre la biocenosis. Definimos biota en sentido general como el conjunto de seres vivos de una región, y respecto a biocenosis, entendemos que además implica la relación entre organismos.

Si hemos mencionado impactos sobre la biota o biocenosis ¿no será mejor referirse a impactos sobre el ecosistema? A estas alturas, es notorio que surge alguna necesidad de precisar los conceptos detrás de los términos “diversidad biológica”, “biodiversidad”, “biota”, “biocenosis”, “ecosistema” ¿Qué debemos evaluar? ¿Los impactos biológicos? ¿Los impactos ecológicos? ¿Significa lo mismo referirse a impactos biológicos o ecológicos?

La evaluación de impactos ecológicos es el proceso de identificar, cuantificar y evaluar los impactos potenciales de las acciones sobre el ecosistema o sus componentes. Una de sus principales aplicaciones se presenta en el campo de la evaluación de impacto ambiental.

Los estudios de impacto ambiental pueden incluir evaluaciones biológicas sobre agentes y vectores de enfermedades, puesto que un proyecto puede convertirse en un medio de dispersión de enfermedades endémicas. Este tipo de evaluaciones biológicas tiene un sentido diferente al de impactos sobre el ecosistema pues se focaliza en impactos sobre la salud.

La práctica actual de las evaluaciones biológicas, desarrolladas como parte del estudio de impacto ambiental, en general, se remite a inventariar las especies del área de influencia, de la mayor cantidad de grupos biológicos posibles. Esta práctica es la que debemos adecuar para producir una evaluación que permita reconocer los elementos vulnerables (biota, especies, gremios, comunidades, hábitat, ecosistemas,…) ante los peligros que puedan significar las actividades específicas de un proyecto; y que permita además reconocer la resiliencia, elasticidad, adaptabilidad y potencial de cambio de tales elementos biológicos para poder calificar la magnitud del impacto sobre los mismos.

Los estudios de impacto ambiental actuales concentran sus esfuerzo, tiempo y presupuesto, en el inventario de especies, en desmedro de la evaluación de otras variables que contribuyan a predecir los impactos sobre los componentes biológicos.

Por ejemplo, una actividad de prospección sísmica en el bosque húmedo tropical, cuya actividad de campo puede durar seis u ocho meses, no ocasionará alguna modificación en la riqueza o diversidad de especies; ni pondrá a las especies en riesgos de extinción. Por la cantidad de personas, desplazándose en el bosque, la biota será perturbada, ausentándose del área (específicamente, un desplazamiento temporal de ciertos grupos o gremios biológicos).

Evidentemente no se puede calificar este efecto como una reducción de la riqueza o la diversidad. Lo curioso es que estos estudios de impacto ambiental tienen inventarios biológicos taxonómicos “casi completos” y no presentan mayor información de utilidad específica para evaluar el impacto del proyecto sobre los componentes biológicos.

Un ejemplo relacionado con la anotación anterior: El desplazamiento de personas con equipos por el bosque, la apertura y actividad de campamentos y helipuertos eliminarán alguna cobertura vegetal y ahuyentarán la fauna, entre otros efectos. Si este efecto ocurre en bañaderos de fauna, áreas de reproducción, saladeros o colpas, el efecto será mayor. La evaluación biológica en los estudios de impacto ambiental de la actividad de sísmica, generalmente, no incluye un inventario y localización de tales sitios de importancia biológica. Si en la zona de actividad existe una gran densidad de dichas áreas, evidentemente, el efecto será mayor. Dicha información es importante para calificar si el impacto por perturbación temporal será mayor o menor.

Al quitar la cobertura vegetal, para construir el campamento o el helipuerto, el interés mayor de la evaluación biológica podría estar no tanto en el inventario total de especies del área sino en la presencia de árboles semilleros de características excepcionales, termiteros, madrigueras, árboles frutales. La mayor presencia de estos elementos determinará mayores impactos biológicos por apertura de tales campamentos y helipuertos.

Por otro lado, debemos evaluar los elementos que preocupan a las comunidades nativas. Por ejemplo, ellos muestran su preocupación sobre las quebradas importantes, “caminos de mitayo”, “chacras”, “colpas”, “campamentos de mitayo”, “purmas”, “lugares con maderas importantes”, “lugares con madre de animales”, “lugares de animales”, “sitios de plantas importantes”, “lugares donde hay restos humanos”.

Sería ideal contar con un estudio e inventario de todos los componentes del ecosistema de tal forma de lograr una completa caracterización de las condiciones de línea de base biológica; sin embargo, las limitaciones de tiempo y presupuesto obligan a restringir los estudios a un rango más limitado de especies o parámetros del ecosistema. No se sugiere que se elimine el inventario biológico taxonómico sino que su alcance se incluya en la real necesidad de la predicción y evaluación del impacto ambiental.

Puesto que se tiene restricciones para realizar una evaluación biológica completa y total podemos recurrir al concepto de “Componente Valioso del Ecosistema”, VEC (por sus siglas en inglés, valued ecosystem component). Los VECs son componentes del medio, bióticos o abióticos, importantes para la población y la sociedad en su conjunto. Su importancia es establecida por su valor cultural o científico, y su correcta selección permite predecir los impactos ecológicos sobre el área de influencia del proyecto. Para mayores detalles sobre este concepto se puede recurrir al texto: Treweek, Joanna (1999) Ecological impact assesment. Oxford: Blackwell science. 351pp.

Otra opción metodológica es recurrir a indicadores ecológicos. Dado que el estudio de impacto ambiental tiene naturaleza predictiva (pues se realiza antes que el proyecto se ejecute) en sentido estricto se tiene conjeturas o hipótesis de impactos. Para construir y probar hipótesis se requieren variables e indicadores. Los indicadores constituyen la expresión cuantitativa de las variables, y deben ser mensurables (factibles de medir), entendibles, objetivos (replicables) y comparables.

Si una forma de definir impactos es considerar que es el cambio en alguna variable del medio, ocasionado por un determinado proyecto, debemos por tanto establecer indicadores. Sobre indicadores se puede revisar el documento “Sustainable Development Indicators. Proposals for a way forward”
http://www.iisd.org/pdf/2005/measure_indicators_sd_way_forward.pdf

También se puede revisar las iniciativas existentes:
http://www.iisd.org/measure/compendium/searchinitiatives.aspx

Sobre indicadores ecológicos se puede obtener un versión libre del resumen del documento “Ecological Indicators for the Nation” en la página siguiente: http://www.nap.edu/catalog.php?record_id=9720

Se puede encontrar información adicional sobre la integración de la diversidad biológica en los procesos de evaluación de impacto ambiental y social (en la actividad de hidrocarburos) en el documento “Integrating Biodiversity into Environmental and Social Impact Assessment Processes”, el cual se encuentra disponible en el enlace siguiente:
http://www.theebi.org/pdfs/esia.pdf

Adicionalmente a la lectura de dicho documento se puede revisar el documento “Una guía para el desarrollo de Planes de Acción sobre Biodiversidad para el sector del gas y del petróleo”, disponible en el enlace siguiente:

http://www.ipieca.org/activities/biodiversity/downloads/publications/baps_spanish.pdf

En relación con los indicadores de impactos sobre la diversidad biológica se puede revisar el documento “Biodiversity Indicators for Monitoring Impacts and Conservation Actions” disponible en el enlace siguiente:

www.theebi.org/pdfs/indicators.pdf

Otras guías relacionadas con la diversidad biológica son las siguientes: “Integrating Biodiversity into Environmental Management Systems” (enlace: http://www.theebi.org/pdfs/ems.pdf) y “Framework for Integrating Biodiversity into the Site Selection Process” (enlace: http://www.theebi.org/pdfs/selection.pdf)

En nuestro medio ¿Se está elaborando adecuadamente la línea de base biológica en los estudios de impacto ambiental? ¿Cuáles serían sus deficiencias?
¿Es un problema de orden teórico o de orden instrumental?
¿Cuáles serían sus sugerencias para la mejora de dichos estudios biológicos?
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¿La evaluación de impactos acumulativos es parte de los estudios de impacto ambiental o parte de la evaluación ambiental estratégica?

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Oscar Cuya

Veamos un escenario. Muchas actividades y procesos relacionados con la gran industrialización y el parque automotor generan emisiones de gases de combustión, incidiendo directamente sobre el cambio climático, fenómeno de preocupación mundial.

Solicitar a un proyecto industrial, en su estudio de impacto ambiental, alguna explicación sobre su repercusión sobre el cambio climático podría ser importante, aunque también desmedido, si se supone que, en ese nivel, se atiende el problema del cambio climático. Si la empresa cumple sus compromisos, y su tecnología le permite operaciones con emisiones que cumplen los límites máximos permisibles, no estaría afectando la calidad del aire (supuestamente). Si el proyecto incluye el compromiso de cumplimiento de dichos límites tendría que ser admitido. Los valores los fijan las autoridades ambientales competentes de administración y ejecución, por tanto, es en este nivel jerárquico que es pertinente la pregunta ¿Cuál es el nivel de repercusión que podrían tener sobre el cambio climático todos los proyectos autorizados, que independiente cada cual esté cumpliendo con la norma sobre emisiones? Este tema correspondería a la Evaluación Ambiental Estratégica pues el problema tiene relación con las políticas del país, nacionales y sectoriales, en cuanto a la industrialización, incentivos y restricciones técnico-legales, límites máximos permisibles, estándares de calidad del aire, etc., para controlar el nivel de emisiones de gases de invernadero.

La norma sobre la Evaluación Ambiental Estratégica ha sido promulgada hace poco (Decreto Legislativo Nº 1078, promulgado el 27 de junio del 2008, que modifica la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley Nº 27446) y se espera alguna guía técnica sobre el particular. Sobre la Evaluación Ambiental Estratégica, la norma indica lo siguiente, textualmente:

“Artículo 4º.- Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental
4.3 Corresponde al sector proponente aplicar una Evaluación Ambiental Estratégica – EAE, en el caso de propuestas de Política, Planes o Programas de desarrollo regional y local susceptibles de originar implicaciones ambientales significativas. Dicha EAE dará lugar a la emisión de un Informe Ambiental por el MINAM que orientará la adecuada toma de decisiones que prevenga daños al ambiente”.

La emisión que genere una actividad debería estar dentro de los límites máximos permisibles que establece la norma. Así lo garantizaría el correspondiente plan de manejo ambiental, contenido en el respectivo estudio de impacto ambiental. Pero es posible, que muchos proyectos localizados en el mismo lugar, todos ellos cumpliendo los límites máximos permisibles, generen efectos acumulativos, superando los estándares de calidad del aire en el área.

Sobre el particular, es conveniente tener en cuenta que cada lugar tiene una capacidad de dispersión diferente en la medida de su estabilidad atmosférica y configuración geográfica. Por tanto, antes de otorgar una concesión o autorización se requiere una evaluación de los impactos acumulativos. Corresponde a las autoridades competentes de administración y ejecución contar con tales estudios técnicos que incluyan una propuesta sobre la capacidad de carga o mejor, límites aceptables de cambio, para las áreas específicas o sus parques industriales. Solo de esa forma podrían tomar decisiones adecuadas sobre el otorgamiento de concesiones, autorizaciones y fomento de la industrialización. Debe tenerse en cuenta que las autoridades ambientales competentes de administración y ejecución lo constituyen el Ministerio del Ambiente, las autoridades sectoriales nacionales, las autoridades regionales y las autoridades locales, responsables entonces de la gestión de los impactos acumulativos de los proyectos en su conjunto.

La evaluación de impactos acumulativos es un instrumento de gestión ambiental, que en otros países se aplica; y que no está contemplado en nuestras normas. Aunque es pertinente señalar que en nuestro país, la evaluación de los impactos acumulativos está exigido legalmente, como parte de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Con relación a lo anterior, el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, y publicado recientemente, el 25 de setiembre de 2009, anota en su Artículo 63º como contenido de la EAE lo siguiente (en su numeral 5): La EAE contiene la “evaluación de los efectos ambientales secundarios, acumulativos y/o sinérgicos en el corto, mediano y largo plazo, su condición de permanente y temporales así como su carácter positivo o negativo, para el ambiente, con el debido sustento técnico”. Relacionado con este punto, en su numeral 4, anota: La EAE contiene la “identificación y caracterización de las posibles implicaciones ambientales que se puedan generar en materia de calidad ambiental, conservación del patrimonio natural y cultural, disponibilidad de los recursos naturales, salud, asentamiento poblacional, adaptación al cambio climático y otros aspectos relevantes, señalando la incidencia positiva o negativa que se pueda generar”.

El reglamento también incluye, en su glosario terminológico, la definición de impacto acumulativo: “Impacto sobre el ambiente ocasionado por proyectos desarrollados o por desarrollarse en un espacio de influencia común, los cuales pueden tener un efecto sinérgico. Los impactos acumulativos pueden ser vistos individualmente, pero significativamente en su conjunto”. Además, dicha norma incluye otras definiciones relevantes: “Impactos sinérgicos: efecto o alteración ambiental que se produce como consecuencia de varias acciones, y cuya incidencia final es mayor a la suma de los impactos parciales de las modificaciones causadas por cada una de las acciones que los generó”. “Impacto ambiental: alteración positiva o negativa de uno o más de los componentes del ambiente, provocada por la acción del proyecto”.

Que la Evaluación Ambiental Estratégica contenga la Evaluación de Impactos Acumulativos, puede estar sujeto a interpretación y discusión. Por ejemplo, BARANDIARÁN 2008: 44 señala con relación a los grandes proyectos “…un solo megaproyecto es presentado como un «conjunto de proyectos», donde únicamente se elaboran EIAs individuales para cada uno de ellos y no se desarrolla un EIA que integre la totalidad de los impactos directos e indirectos, acumulativos y sinérgicos que generan la sumatoria de todas las distintas «fases» del referido «megaproyecto»”.

“Ante esta situación, un grupo numeroso de personas y organizaciones en el Perú y en la región, han identificado en la EAE el instrumento que podría ayudar llenar esos vacíos y deficiencias”. “Sin embargo, a criterio del autor, esta no es la solución para el problema. La EAE debe permanecer en su definición de instrumento aplicable a políticas, planes y programas, con lo cual evitamos desnaturalizar el instrumento y confundir conceptos”. BARANDIARÁN 2008: 44

“…nuestro trabajo debería centrarse en promover la mejora y fortalecimiento del instrumento EIA, conforme a las realidades de estos «megaproyectos», haciendo las correcciones necesarias en el marco técnico, legal e institucional, y dejando las EAE para la evaluación de las políticas, planes y programas que debieran existir en su respaldo”. BARANDIARÁN 2008: 44

Si bien el punto que señala Barandiarán 2008:44 puede tener aplicación para los grandes proyectos, megaproyectos que incluyen otros proyectos. ¿Cómo quedan los múltiples proyectos independientes cuya acción aditiva generan impactos acumulativos? Si bien el caso de la minería aurífera en Madre de Dios tiene otras connotaciones, es una muestra de efectos acumulativos y sinérgicos, en grado sumo.

Por tanto, los impactos acumulativos derivados de muchos proyectos interactuando en un mismo espacio no corresponderían al estudio de impacto ambiental, sino a la Evaluación Ambiental Estratégica, que incluye una evaluación de impactos acumulativos.

Evidentemente, los estudios de impacto ambiental deben calificar los impactos del proyecto en cuanto a probabilidades de acumulación y sinergias entre los propios efectos que genera el proyecto. Así está contemplado, por lo menos, en las normas sectoriales; por ejemplo, el Artículo 35º del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (D.S. 015-2006-EM), indica: “El Plan de Manejo Ambiental (PMA) deberá contener: a) Descripción y evaluación técnica de los efectos previsibles directos e indirectos, acumulativos y sinérgicos en el Ambiente, a corto y largo plazo, para cada una de las Actividades de Hidrocarburos que se plantea desarrollar en el área del proyecto”. Dicho reglamento, define el impacto acumulativo, en su Artículo 4º, como “Impactos que resultan de una acción propuesta, y que se incrementan al añadir los impactos colectivos o individuales producidos por otras acciones”.

El Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, incluye en sus anexos algunas exigencias relacionadas. En los anexos III y IV se indican, con relación a los términos de referencia básicos para estudios de impacto ambiental semi-detallados y detallados, en la sección de caracterización del impacto ambiental: la evaluación de los impactos ambientales debe realizarse mediante el uso de métodos cuantitativos aplicables, y que se “prevengan los impactos directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos, y los riesgos inducidos que se podría generar sobre los componentes ambientales, del paisaje, sociales, culturales y la salud de las poblaciones”.

Puesto que se comentó acerca de los impactos acumulativos relacionados con la actividad de hidrocarburos, es conveniente anotar que las concesiones petroleras que se otorgan podrían contar con evaluaciones ambientales estratégicas o evaluaciones de impactos acumulativos, especialmente en las áreas que pudieran tener alguna connotación de impactos sociales. El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) en su Artículo 61º indica “Los resultados de la EAE deben orientarse a la prevención de las implicancias ambientales negativas significativas, así como a conocimiento de los flujos, tendencias y patrones de desarrollo y la prevención de posibles conflicto socio-ambientales, de trascendencia nacional o internacional, que podrían generar esas decisiones”.

Muchos procesos de evaluación de impactos ambientales tendrían dificultades no por la propia característica del proyecto sino por las exigencias de la población en cuanto a desarrollo y presencia del Estado. Sus luchas reivindicativas podrían utilizar como medida de presión la ausencia en los eventos de participación del proceso de aprobación de los estudios de impacto ambiental. Si no se realizan los talleres y audiencia, el estudio de impacto ambiental no se aprobaría.

Si bien el Artículo 62º del citado reglamento (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) señala que la “EAE debe aprobarse previamente a la ejecución de políticas, planes y programas públicos que recaen sobre materias declaradas de interés nacional mediante norma con rango de Ley” (y por tanto no alcanzaría a normas técnicas), si es posible considerar otros niveles de normas. El mismo Artículo 62º indica “El MINAM podrá requerir la elaboración de la EAE para aquellas políticas, planes y programas que resulten importantes para la debida tutela del interés público en materia ambiental”.

¿Qué opina usted sobre la evaluación de impactos acumulativos?

Referencias

BARANDIARÁN, Alberto
2008 Evaluación ambiental estratégica en el Perú. Propuestas para el diseño de esta herramienta: Lima, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales DAR
http://www.dar.org.pe/hidrocarburos/eae_publicacion.pdf
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