Las actividades de hidrocarburos

La denominación de hidrocarburos corresponde a “todo compuesto orgánico, gaseoso, líquido o sólido, que consiste principalmente de carbono e hidrógeno”; así lo señala el Artículo 7º del D.S. Nº 042-2005-EM (Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos). Esta norma señala en su Artículo 87º que las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, deberán cumplir con las normas sobre protección del medioambiente.

La actividad de hidrocarburos comprende “las operaciones relacionadas con la exploración, explotación, procesamiento, refinación, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de hidrocarburos” según el Artículo 4º del D.S. Nº 015-2006-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos; y el Artículo IV, inciso “q”, del D.S. Nº 012-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos.

Algunas actividades o proyectos específicos sobre hidrocarburos podrían tener algún potencial de generar impactos ambientales significativos por lo que tendrían que seguir un proceso de evaluación de impacto ambiental. La teoría señala que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental debe contener las disposiciones para seleccionar los proyectos que deben someterse al proceso (Moreira 1995: 1). Tal normativa debe definir el conjunto de actividades o proyectos obligados a someterse al proceso de evaluación de impacto ambiental (Moreira, 1995: 4,5).

En nuestro medio, la selección de proyectos para la evaluación de impacto ambiental, en el sector hidrocarburos, se realiza mediante una lista. El Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, D.S. Nº 015-2006-EM, en su Artículo 11º, hace mención a un Anexo Nº 6, en el cual se indica la categorización genérica de los tipos de estudios que corresponden a cada una de las actividades de hidrocarburos.

Términos de referencia de estudios de impacto ambiental de actividades de hidrocarburos

En relación con la presentación de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental (EIA) para los proyectos clasificados, en el sector hidrocarburos, el mencionado Reglamento, D.S. Nº 015-2006-EM, no incluye una obligación de presentar a la autoridad competente los Términos de Referencia, como paso previo a la elaboración de los estudios de impacto ambiental. Como antecedente se puede mencionar que tampoco el anterior Reglamento para la Protección Ambiental de las actividades de Hidrocarburos, D.S. Nº 046-93-EM (12-11-93), derogado, incluía alguna obligación o recomendación de elaboración de Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental.

Sin embargo, sí existe la obligatoriedad de presentar los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental para los proyectos clasificados por el Reglamento (D.S. Nº 015-2006-EM). Es el D.S. Nº 012-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, el que señala la presentación de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental. Así, en su Artículo 15º, referido a la aprobación del Plan de Participación Ciudadana durante la elaboración y evaluación de estudios ambientales, indica que el “Plan de Participación Ciudadana se presenta a la DGAAE conjuntamente con los Términos de Referencia del Estudio Ambiental para su evaluación y de ser el caso, su aprobación. Dentro de los quince (15) días calendario de su presentación, la DGAAE se pronunciara respecto al Plan de Participación Ciudadana”. Esta obligación se extiende a los estudios de impacto ambiental detallado y semidetallado.

Complementariamente, la norma de Lineamientos para la Participación Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos, R.M. Nº 571-2008-MEM/DM, hace mención a tres tipos de talleres i) taller(es) antes de la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, ii) taller(es) durante la elaboración del estudio de impacto ambiental y iii) taller(es) luego de presentado el estudio de impacto ambiental. Para el caso del primer taller, se anota que: “El Titular del Proyecto explicará a las autoridades y población en general los componentes del proyecto y Términos de Referencia del Estudio de Impacto Ambiental” (Artículo 43º de R.M. Nº 571-2008-MEM/DM). Esta exigencia de presentación de los Términos de Referencia tiene como antecedente el Artículo 4º del anterior Reglamento de Participación Ciudadana, D.S. Nº 535-2004-MEM-DM, derogado.

El mencionado Reglamento de Participación Ciudadana, D.S. Nº 535-2004-MEM-DM, derogado, también incluía la exigencia de realizar talleres informativos. Señalaba en su Artículo 4º, inciso “a” que “antes de la elaboración del EIA o EIAsd, el responsable del proyecto explicará a las autoridades, que evaluarán el Estudio, los componentes del mismo, especialmente los posibles impactos sociales, culturales y ambientales, así como los planes de manejo y social para el control de tales impactos, recogiendo los aportes e interrogantes de la ciudadanía”. Tal exigencia de la referida norma D.S. 535-2004-MEM-DM puede interpretarse como una obligación de preparar los términos de referencia del estudio de impacto ambiental antes de iniciar el estudio, pues para atender lo que se exigía en dicha norma debe tenerse un cabal conocimiento del proyecto, objeto de evaluación de impacto ambiental, y haberse elaborado previamente los términos de referencia. Lo señalado nos lleva a fijar el año 2004 como un hito importante en relación con los términos de referencia, en el sector hidrocarburos.

Por lo anotado, la elaboración y conformidad de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental en el sector hidrocarburos se convierten en un tema clave en la elaboración de tales estudio de impacto ambiental y en el proceso de participación ciudadana (para los estudios de impacto detallado, principalmente).

Definición de Términos de Referencia

El Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, D.S Nº 012-2008-EM, incluye una definición de Términos de Referencia. Así, se anota, en su Artículo IV, referido a Definiciones, inciso “n”, que los Términos de Referencia “Comprenden, la Descripción del Proyecto, requerimientos mínimos de la Consultora que desarrollara los Estudios Ambientales; alcance del estudio, actividades a desarrollar, método de trabajo, facilidades, cronograma de trabajo, tiempo de la elaboración del estudio, equipo y materiales a utilizarse; entre otros”.

En la práctica de la formulación, gestión y evaluación de proyectos, y la contratación de servicios, la expresión “Términos de Referencia” es de amplio uso y cabal conocimiento. Su definición puede, incluso, ser encontrada en línea, en Wikipedia, a saber: “Los Términos de Referencia contienen las especificaciones técnicas, objetivos y estructura de cómo ejecutar un determinado estudio, trabajo, proyecto, comité, conferencia, negociación, etc.” (La definición completa puede verse en http://es.wikipedia.org/wiki/Terminos_de_referencia)

Para los efectos del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, la definición de “Términos de Referencia” ha sido establecida legalmente en el Reglamento de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAN, publicado el 25 de setiembre del 2009. En el glosario de dicho reglamento (ver anexo 1 del Reglamento) se lee lo siguiente:

“Términos de Referencia: Propuesta de contenido y alcance de un Estudio de Impacto Ambiental que precisa los lineamientos e instrucciones para encargarlo y elaborarlo, en función a la naturaleza de un proyecto. Contiene la determinación de la línea base, la descripción del proyecto, la caracterización ambiental, la estrategia de manejo ambiental o el plan de manejo, según sea el caso, el plan de participación ciudadana y la valorización económica del impacto ambiental de los proyectos sujetos al proceso de evaluación ambiental”.

Si bien, en el mencionado Reglamento (D.S. Nº 019-2009-MINAN), que data del 2009, recién se presentó una definición formal de Términos de Referencia, su empleo y aprobación se exigió en la misma Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, promulgado el 20 de abril del 2001. Esta Ley 27446, en su Artículo 4º, establece la categorización de los proyectos de acuerdo a su nivel de riesgo ambiental. A proyectos con impactos ambientales negativos no significativos le corresponde una Declaración de Impacto Ambiental (DIA); a proyectos con impactos ambientales negativos moderados le corresponde un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado; y a proyectos con impactos ambientales negativos significativos le corresponde un Estudio de Impacto Ambiental Detallado.

La referida Ley 27446 establece la aprobación de los Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental, específicamente para los casos de los estudios de impacto ambiental semidetallados y detallados (ver Artículo 8º, inciso 8.2 b). Previo a ello, en su Artículo 7º, inciso 7.1 c), incluye como contenido de la solicitud de certificación ambiental: “Una propuesta de Términos de Referencia para el estudio de impacto ambiental correspondiente, si fuera el caso”. Asimismo, en el Artículo 10º de la referida Ley se indica que el contenido del estudio de impacto ambiental deberá incluir “una descripción de la acción propuesta y los antecedentes del área de influencia”, de conformidad con lo que establezca el reglamente de la Ley y con “los Términos de Referencia que en cada caso se aprueben”.

El Decreto Legislativo Nº 1078, promulgado el 27-06-2008, que modifica la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, reitera lo señalado. Así, para el inciso 10.1 señala que “de conformidad con la que establezca el Reglamento de la presente Ley y con los Términos de Referencia que en cada caso se aprueben; los estudios de impacto ambiental y, según corresponda, los demás instrumentos de gestión ambiental, deberán contener: a) una descripción de la acción propuesta y los antecedentes;…”

Si bien, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613, del 08-09-90, derogado) no tuvo una norma de menor jerarquía y de mayor especificidad que hiciera referencia a la presentación de Términos de Referencia, la práctica de la época incluía y recomendaba la elaboración de los Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental. Se empleaban las recomendaciones técnicas provenientes de las guías operacionales del Banco Mundial y los modelos de Términos de Referencia que recomendaba (Banco Mundial, 1991). El entonces, Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), hoy desactivado, publicó una guía para elaborar Términos de Referencia (Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, que aprobó la “Guía para la formulación de Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

Por lo mismo, se puede decir que en nuestro medio la elaboración de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental es una práctica recomendada desde los inicios del establecimiento de la evaluación de impacto ambiental en nuestro país (año 1990, con el D. Leg. Nº 613); y que formalmente se estableció la obligatoriedad de su presentación y aprobación, a partir del año 2001, con la dación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, del 20-04-2001. Esta obligatoriedad quedó establecida para los estudios de impacto ambiental, semidetallados y detallados.

Modelos de Términos de Referencia y manuales de apoyo para su elaboración

Los inicios de la práctica de elaboración y presentación de Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental, en nuestro país, pueden asociarse a las exigencias del Banco Mundial. En 1991, este organismo publicó el “Libro de Consulta para la Evaluación de Impacto Ambiental. Políticas, Procedimientos y Problemas intersectoriales” (en tres volúmenes), documento que es empleado, desde entonces, por los profesionales dedicados a la elaboración de estudios de impacto ambiental.

El mencionado Libro fue “diseñado para ayudar a todo aquel que se ocupe de la Evaluación Ambiental” (Banco Mundial, 1991: VII, XIII); especialmente, ayudar a los prestatarios del Banco. En dicho libro se menciona que “es… responsabilidad del prestatario preparar los Términos de Referencia para la evaluación ambiental…” (Banco Mundial, 1991: 5) y que “el director de trabajo,…, deberá revisar los Términos de Referencia detallados, antes de iniciar la evaluación ambiental…” (Banco Mundial, 1991: 6).

Por lo menos, desde ese entonces (1991) los especialistas dedicados a la elaboración de estudios de impacto ambiental contaron con una guía para formular Términos de Referencia. El mencionado libro de consulta del Banco Mundial incluye en su Anexo 1-3 “…Términos de Referencia genéricos que pueden emplearse en la preparación de los Términos de Referencia específicos para el proyecto” (Banco Mundial, 1991: 5).

El modelo de Términos de Referencia para la evaluación ambiental, que considera el Banco Mundial (1991), incluye 19 ítems. Entre ellos se puede destacar lo referido a la descripción del proyecto, la descripción del medio ambiente, la determinación de los impactos y la elaboración del plan de manejo. Dado que una evaluación ambiental o estudio de impacto ambiental se realiza sobre un proyecto, la descripción del mismo es clave para preparar los Términos de Referencia y posteriormente elaborar el estudio.

El mencionado modelo de Términos de Referencia respecto a la descripción del proyecto indica lo siguiente: “Describir brevemente las partes pertinentes del proyecto, empleando mapas (a la escala apropiada) donde sea necesario, e incluyendo la siguiente información: ubicación; disposición general; tamaño; capacidad, etc.; actividades previas a la construcción; actividades de construcción; calendario; contratación de personal y las instalaciones/servicios de apoyo; actividades de operación y mantenimiento; inversiones requeridas fuera de sitio; y esperanza de vida del proyecto” (Banco Mundial, 1991: 43).

Los volúmenes II y III del mencionado Libro de Consulta incluyen ejemplos de Términos de Referencia para diferentes actividades. El volumen III, específicamente, trata sobre los proyectos energéticos e industriales, e incluye actividades como refinación de petróleo, oleoductos y gasoductos, y desarrollo de petróleo y gas costa afuera

A pesar de los años transcurridos, hoy en día, dicho documento sigue siendo un material de consulta obligado por la vigencia de su información técnica. La publicación reciente de las Normas de Desempeño Ambiental por la Corporación Financiara Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) no reemplaza dicho material, pues tales Normas se orientan a los procedimientos a seguir, bajo nuevos enfoques, y no a la especificidad técnica (que abunda en los volúmenes del Libro de Consulta del Banco Mundial 1991).

Como una referencia histórica importante, en nuestro medio, puede mencionarse al Taller de Gestión Ambiental, desarrollado en 1995, como parte del Programa de Cooperación Técnica Ambiental PCM-COFIDE-BID. Uno de los temas correspondió a la evaluación de impacto ambiental. En el material de lectura respectivo se da énfasis a la preparación de Términos de Referencia.

En dicho material de lectura o manual, se indica que los reglamentos y normas del proceso de evaluación de impacto ambiental deben considerar, entre otros elementos, el contenido básico de los estudios de impacto ambiental y la formulación de los respectivos Términos de Referencia. Igualmente, se anota que un análisis preliminar de impactos es útil para definir el contenido de los estudios de impacto ambiental y para la formulación de los respectivos Términos de Referencia. Asimismo, se indica que los Términos de Referencia deben prepararse para cada proyecto, es decir deben ser específicos para el tipo de proyecto en evaluación y en relación con las características de su área de influencia. También, se anota la importancia de preparar Términos de Referencia, participativamente; iniciando así el involucramiento del público desde ese momento; Moreira, 1995.

Entre otros documentos importantes, que orientan la evaluación de impacto ambiental y que señalan con énfasis la importancia de elaborar Términos de Referencia, se puede anotar el manual “Fundamentos de evaluación de impacto ambiental” elaborado por el experto Guillermo Espinoza, para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho manual fue “elaborado a partir de los antecedentes contenidos en distintos programas ejecutados entre 1992 y el año 2000 donde ha estado involucrado directamente [su] autor”.

Espinoza (2001: 63) se refiere a los Términos de Referencia como “herramientas clave para describir los alcances de una evaluación de impacto ambiental detallada”. Anota el autor que “Los Términos de Referencia son instrumentos destinados a definir los contenidos y alcances de los estudios de impacto ambiental detallados y se elaboran sobre la base de antecedentes obtenidos durante la evaluación preliminar. Indica que los Términos de Referencia deben “velar porque el análisis ambiental abarque todas las actividades y elementos previstos en la acción en sus etapas de diseño, construcción, operación y abandono; y toda el área de influencia definida en función de los impactos ambientales de carácter significativo, entre otros puntos” Espinoza (2001: 66)

Guía oficiales nacionales para elaborar Términos de Referencia de EIA(s)

En nuestro medio, se han publicado numerosas guías para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Existen pocos casos de guías para la elaboración de Términos de Referencia para estudios de impacto ambiental. Mediante Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, se aprobó la “Guía para la formulación de Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

La mencionada guía se corresponde con las recomendaciones que establecía en su momento el Banco Mundial, en su Libro de Consulta para la Evaluación Ambiental, Volumen I, Anexo 1-3, Modelo de Términos de Referencia. La guía en alusión contiene dos secciones bien diferenciadas: La Sección I se refiere al contenido de los Términos de Referencia y la Sección II al contenido de los estudios de impacto ambiental. En la sección I, se exige la descripción del proyecto. Para el capítulo I Introducción se recomienda que se identifique el proyecto y en el capítulo II Antecedentes y alternativas del proyecto, se pide una reseña de la historia del proyecto, su estado, plazos de ejecución, alternativas evaluadas; y si existieran otros proyectos que compitan por la misma oferta ambiental, ellos deben ser identificados.

La Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones preparó el documento “Lineamientos para la elaboración de los Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental para proyectos de infraestructura vial”, el cual fue aprobado por Resolución Vice Ministerial Nº 1079-2007-MTC/02, del 28 de diciembre del 2007. La Resolución Ministerial Nº 801-2007 MTC/02 (28 de diciembre del 2007) dejó sin efecto los “Términos de Referencia para los Estudios de Impacto Ambiental en la Construcción Vial” aprobados por Resolución Ministerial Nº 171-94-TCC-15.03 (5 de abril de 1994)

El mencionado documento de lineamientos indica que los Términos de Referencia de cada proyecto de infraestructura vial serán aprobados por la Dirección General de Asuntos Socio Ambientales – DGASA. Señala también que la Entidad Consultora presentará la descripción del proyecto basada en la información existente brindada por el proponente del proyecto y de estudios anteriores realizados.

Actualmente, existe el mandato legal de preparar guías para la elaboración de Términos de Referencia. El D.S. Nº 019-2009-MINAN, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental señala que las autoridades competentes elaborarán o actualizarán guías específicas para la formulación de Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental relacionados con los proyectos clasificados, considerando los contenidos y criterios indicados en lo anexos III y IV (ver Artículo 40º del Reglamento). Es conveniente anotar que este Reglamento define las guías técnicas como documentos de orientación expedidos por las autoridades competentes para facilitar el cumplimiento de las obligaciones legales y los compromisos asumidos por los proponentes de proyectos en el marco del SEIA (ver Anexo I, glosario del Reglamento)

Si bien la obligatoriedad de presentar y aprobar los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental se establece en año 2001 con la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, existen guías oficiales para formular Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental que datan desde 1995. No está demás señalar que desde 1993 se cuentan con guías para elaborar estudios de impacto ambiental, publicados por el Ministerio de Energía y Minas.

Si bien en el sector hidrocarburos no se cuenta específicamente con una guía para elaborar Términos de Referencia, si se cuenta con una “Guía para elaborar estudios de impacto ambiental (1997)” que incluye la recomendación de describir el proyecto como tema inicial.

Aprobación antelada de Términos de Referencia de EIA(s)

Un criterio de la autoridad ha sido el aprobar Términos de Referencia, con antelación, para ciertas actividades, de tal forma que el proponente directamente se ocupe de la elaboración del estudio de impacto ambiental siguiendo tales Términos (aprobados por el Ministerio anticipadamente). Se relega así la obligatoriedad de la presentación formal y oficial de los Términos en cuestión.

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, D.S. Nº 019-2009-MINAN, indica que las Autoridades Competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar Términos de Referencia para proyectos que presenten características comunes o similares (ver Artículo 39º). En ese contexto, existen Términos de Referencia para algunas actividades, aprobados por los Ministerios y que liberan de la presentación de los Términos de Referencia del estudio de impacto ambiental, a sus Titulares (en los caso que la normas señala). El referido artículo 39º hace referencia a la clasificación anticipada de actividades y la aprobación de los Términos de Referencia para “proyectos que presenten característica comunes o similares,… en cuyo caso los titulares presentaran directamente el estudio ambiental elaborado, para su revisión y aprobación”.

En este caso, se puede afirmar que es posible elaborar Estudios de Impacto Ambiental sin presentar Términos de Referencia para ciertas actividades normadas. Para las demás actividades, señaladas en la norma, sí deben presentarse los Términos de Referencia. Esta práctica corresponde solo al proceso administrativo de la evaluación de impacto ambiental exigido por la autoridad competente, y no a los procedimientos técnicos para elaborar los estudios de impacto ambiental, pues estos lineamientos aconsejan que en todos los casos se preparen Términos de Referencia para fijar fehacientemente los alcances del estudio.

Pregunta

Luego de la lectura del texto responda la pregunta siguiente:

¿Cuáles son los criterios de calidad que usted exigiría para los términos de referencia de estudios de impacto ambiental de actividades de hidrocarburos?

Bibliografía

BANCO MUNDIAL (1991). “Libro de Consulta para la Evaluación de Impacto Ambiental. Políticas, Procedimientos y Problemas intersectoriales” (en tres volúmenes). Washington: Banco Mundial (Trabajo Técnico 139)
ESPINOZA, Guillermo (2001). Fundamentos de evaluación de impacto ambiental. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo BID. 186 pp.
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS (1997). Guía para elaborar estudios de impacto ambiental (sector hidrocarburos).
MOREIRA, Iara Verocai Dias (1995). Evaluación de impacto ambiental. Material de Lectura del Taller de gestión ambiental. Lima: Programa de Cooperación Técnica Ambiental PCM-COFIDE-BID, p.i.
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Oscar Cuya

Los términos de referencia son fundamentales en la elaboración del estudio de impacto ambiental (EIA), pues establecen los alcances y contenido del estudio en alusión. No está demás precisar que el estudio de impacto ambiental siempre es específico para un proyecto; por tanto los términos de referencia siempre serán específicos para un EIA.

El Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SNEIA) define los términos de referencia como sigue: “Propuesta de contenido y alcance de un Estudio de Impacto Ambiental que precisa los lineamientos e instrucciones para encargarlo y elaborarlo, en función a la naturaleza de un proyecto. Contiene la determinación de la línea base, la descripción del proyecto, la caracterización ambiental, según sea el caso, el plan de participación ciudadana y la valorización económica del impacto ambiental de los proyectos sujetos al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”.

Un proyecto de construcción de un edificio, antes de entrar a la fase de construcción, requiere de planos en los cuales se presente el diseño de la estructura. Incluso, muchas veces se tiene la maqueta, que muestra cómo quedará la edificación. Es decir, de antemano, sabemos cómo quedará el edificio. Aquí, una analogía: La maqueta, los planos y el expediente técnico son a la construcción del edificio como los términos de referencia son a la elaboración del estudio de impacto ambiental. Al igual que no se debe empezar a construir el edificio si no se cuenta con los planos, no se debe empezar a elaborar el estudio de impacto ambiental si no se ha concluido con sus términos de referencia.

Los términos de referencia son específicos para cada estudio de impacto ambiental. Son como la firma de una persona; quizá esta firma pueda ser parecida a otras pero nunca idéntica. Esta identidad es la característica de los términos de referencia de un estudio de impacto ambiental.

Concluir con el diseño del proyecto en el nivel de factibilidad

Para elaborar los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental debe concluirse con el diseño del proyecto. El proyecto debe estar diseñado en el nivel de factibilidad para iniciar la elaboración de su estudio de impacto ambiental. El Artículo 48º del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental así lo indica: “el EIA debe ser elaborado sobre la base del proyecto de inversión diseñado a nivel de factibilidad. La autoridad competente no admitirá a evaluación un EIA si no cumple esa condición”.

Puesto que la elaboración del estudio de impacto ambiental puede tomar mucho tiempo, sobre todo si se debe tomar muestras de campo en dos estaciones climáticas, muchos titulares de proyectos estarían tentados de iniciar el estudio de impacto ambiental sin concluir con el diseño del proyecto. Dirían que se podría ir avanzado con la toma de muestras biológicas del EIA.

Un diseño correcto del muestreo biológico para un EIA requiere el conocimiento del proyecto y sus detalles. No es una toma de muestras de una supuesta área de influencia o una evaluación biológica desconectada de la predicción de los impactos del proyecto. Se requiere tener especificado los sitios de intervención del proyecto. Por ejemplo, para el caso de proyectos de prospección en hidrocarburos se requiere tener especificado los campamentos fijos y volantes, la localización de helipuertos, la ubicación de los pozos exploratorios, la localización del diseño de sísmica, los medios de transporte (helicópteros, barcazas,…). Por tanto, no se puede “ir avanzado con la toma de muestras” si no se tiene concluido el diseño del proyecto; dicho con más énfasis, no se puede “ir avanzando con la toma de muestras” si no se tiene diseñado el estudio de impacto ambiental, lo cual implica contar con los términos de referencia aprobados.

Alguien podría optar por elaborar unos términos de referencia muy generales y panorámicos, mientras se concluye con el diseño del proyecto. En este caso, se estará cumpliendo con las formalidades pero no es la mejor actitud en términos de compromiso.

Como sinopsis de lo comentado, hasta este punto, podemos decir que los términos de referencia constituyen un requisito fundamental para iniciar la elaboración del estudio de impacto ambiental, y que no es muy responsable olvidar esta premisa. Igualmente, no es muy responsable iniciar un estudio de impacto ambiental sin términos de referencia y sin contar con el diseño del proyecto.

Aprobación de los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental anota que para las categorías II y III el titular deberá presentar una propuesta de términos de referencia, en su solicitud de clasificación del proyecto (ver Artículo 41º). Asimismo, este reglamento especifica que la elaboración de los estudios de impacto ambiental debe realizarse con estricta sujeción al marco legal vigente y a los términos de referencia aprobados por la Autoridad Competente (ver Artículo 47º).

En caso que los proyectos se localicen al interior de un área natural protegida o en su correspondiente zona de amortiguamiento, la Autoridad Competente deberá solicitar opinión técnica sobre los Términos de Referencia al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado- SERNANP. Asimismo, para aquellos proyectos relacionados con el recurso hídrico, se deberá solicitar la opinión sobre los términos de Referencia a la Autoridad Nacional del Agua – ANA (ver Artículo 44º).

Antes que el citado Reglamento indicara la aprobación de términos de referencia, las normas y lineamientos sobre participación ciudadana en los estudios de impacto ambiental y social para las actividades de hidrocarburos exigían la presentación del Plan de Participación Ciudadana y los términos de referencia del estudio de Impacto Ambiental (ver D.S Nº 012-2008-EM y R.M. Nº751-2008-MEM/DM)

El reglamento de la Ley del SNEIA enfatiza la especificidad del contenido del estudio de impacto ambiental. Anota textualmente en su Artículo 49º: “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10º de la Ley [funciones de las autoridades de fiscalización] y lo señalado en los términos de referencia incluidos en los anexos III y IV, el contenido específico del EIA será determinado en las normas que emitan las autoridades sectorial, regional o local correspondiente, en función de la magnitud, complejidad y otras características peculiares de los proyectos de inversión a su cargo”.

Los términos de referencia incluidos en los anexos III y IV, que señala el Artículo 49º, en sentido estricto no constituyen términos de referencia específicos [en la acepción que plante esta nota]. Tales anexos proponen el contenido típico de un estudio de impacto ambiental, y sirven como guía para elaborar los términos de referencia específicos de un EIA.

Guía para la formulación de términos de referencia de estudios de impacto ambiental

Si tanto peso tiene los términos de referencia del EIA, entonces, se requiere lineamiento técnicos oficiales y guías para su elaboración. En nuestro medio se han publicado numerosas guías para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Solo existe un caso de una guía para la elaboración de términos de referencia para estudios de impacto ambiental.

La entonces Dirección de Evaluación y Ordenamiento Ambiental, que conjuntamente con la Dirección de Monitoreo Ambiental, conformaban la Dirección General de Medio Ambiente Rural del Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA (en sus inicios, cuando existía esta institución), generó la Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, que aprobó la “Guía para la formulación de términos de referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

Dicha guía fue elaborada por el suscrito o autor de esta nota, en su calidad de Director de Evaluación y Ordenamiento Ambiental. Justamente, la idea central era contar con apropiados términos de referencia de estudios de impacto ambiental, bajo la premisa que los si los términos de referencia son pertinentes, el estudio de impacto ambiental tendría mayores probabilidades de ser también pertinente.

Si se revisa con minuciosidad dicha guía se puede descubrir que su contenido se corresponde con las recomendaciones que establecía en su momento el Banco Mundial, en su Libro de Consulta para la Evaluación Ambiental, Volumen I, Anexo 1-3, Modelo de términos de referencia. De la misma manera, se puede anotar que dicha guía incluye información proveniente de la sección “Definiciones y conceptos. Integración de las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) en la gestión ambiental” elaborada por Domingo Gómez Orea, insertada en: DOMÍNGUEZ, Hilario (coordinador). Curso sobre evaluaciones de impacto ambiental. 2ª edición. Madrid: Dirección General del Medio Ambiente – MOPU, 15-31 pp.

La guía en alusión contiene dos secciones bien diferenciadas. La Sección I se refiere al contenido de los términos de referencia y la Sección II al contenido de los estudios de impacto ambiental. Incluye como temas innovadores, para la época, el concepto de plan de gestión ambiental en vez del concepto de plan de manejo ambiental; asimismo, incluye la recomendación de efectuar la valorización ambiental.

Como nota importante, en dicha Guía se decía que “el estudio de impacto ambiental debe ser conciso y limitado a los problemas ambientales significativos. El texto principal [del EIA] debe concentrarse en los resultados, conclusiones y acciones recomendadas; apoyados por resúmenes de los datos recolectados y la referencia de toda cita empleada. Los datos detallados o sin interpretación no son apropiados para su presentación en el texto principal; deben ser presentados en los anexos o en un volumen aparte”.

Actualmente, existe el mandato legal para preparar guías para la elaboración de términos de referencia. El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental señala que las autoridades competentes elaborarán o actualizarán guías específicas para la formulación de términos de referencia de los Estudios de Impacto Ambiental relacionados con los proyectos clasificados, considerando los contenidos y criterios indicados en lo anexos III y IV (ver Artículo 40º). También indica que las Autoridades Competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar términos de referencia para proyectos que presente características comunes o similares (ver Artículo 39º).

Los términos de referencia de EIAs en la práctica actual

En nuestra práctica cotidiana, se estaría considerando como términos de referencia de un estudio de impacto ambiental al índice (más o menos detallado), elaborado de acuerdo con los términos o índices que las dependencias ambientales han publicado oficialmente (como parte de algún reglamento o como norma específica).

En ninguno caso, tales índices publicados podrían considerarse como términos de referencia del estudio de impacto ambiental que estemos elaborando. Son solo pautas para elaborar el índice y los términos de referencia específicos. Recordar que los términos de referencia no se remiten únicamente a preparar el índice del contenido que tendrá el estudio de impacto ambiental. Evidentemente, contar con un índice, antes de iniciar el estudio, ayudará a organizar el desarrollo del estudio pero no sería suficiente. Se requieren pautas y compromisos mayores.

También se estaría considerando como términos de referencia de un estudio de impacto ambiental al documento que prepara el titular del proyecto, como parte del concurso de selección de la empresa consultora a la cual se le encargará la elaboración del estudio de impacto ambiental. Este documento, denominado también términos de referencia, tiene generalmente mayor desarrollo que un índice. A veces es amplio y demasiado general, otras veces tiene una profundidad con ciertas exigencias que podrían, todas, no ser aplicables al proyecto en cuestión. Este documento, como parte de las bases del concurso, tiene como fin evaluar las propuestas técnicas que los postores presenten acerca de cómo plantean elaborar el estudio de impacto ambiental. Incluso, en las bases del concurso, se solicitan aportes a dichos términos. Muchas veces los aportes técnicos pueden significar para las empresas consultoras un aumento en el presupuesto que plantean para el estudio de impacto ambiental, haciendo su cotización menos competitiva, si la decisión final no tendrá en cuenta un alto estándar técnico para el estudio de impacto ambiental.

Tales términos de referencia, elaborados por el proponente del proyecto, tienen el fin de ser el rasero con el cual medir las propuestas técnicas de los candidatos postores. Ese es su fin. Y siempre estará asociado a un presupuesto. Si el titular del proyecto decide elegir la propuesta económica más baja hay cierta probabilidad que se esté eligiendo la propuesta técnica con menores alcances técnicos y el menor contenido posible para lograr la certificación ambiental.

Una vez seleccionada la empresa consultora, el documento denominado términos de referencia se convertirá en un compromiso contractual. Muchas veces se realiza una integración de dicho documento y la propuesta del postor ganador. Se tiene así un documento concordado que evidentemente mejora la aproximación inicial pero que igualmente estará asociado a un presupuesto.

Screening, scoping y términos de referencia de estudios de impacto ambiental

El screening y scoping facilitan la elaboración de los términos de referencia del estudio de impacto ambiental. Nuestra legislación no obliga la presentación de un estudio de alcances para el EIA (scoping), sin embargo muchas empresas lo realizan como parte de sus compromisos sociales. En estos casos, la elaboración de los términos de referencia se facilita, pues el scoping constituye un diagnóstico del área de influencia del proyecto. Las precisiones sobre los procedimientos formales aplicables al estudio de impacto ambiental y al proyecto en referencia, resultado del screening del proyecto, facilitarán también la elaboración de los términos de referencia del EIA.

Los términos de referencia y la aprobación del estudio de impacto ambiental

Hay mucha preocupación de los titulares de proyectos sobre el tiempo extenso que toma el proceso de certificación ambiental. Habría demasiada discrecionalidad, se piensa. Si se elaboran con pertinencia y se aprueban correctamente los términos de referencia del EIA se reduciría el nivel de discrecionalidad en su revisión.

Una observación o exigencia en la revisión que escape a lo contemplado en su alcances o términos de referencia estaría fuera de lugar, a no ser que los términos de referencia no hayan sido elaborados con pertinencia y su aprobación haya sigo ligera. Los términos de referencia específicos serían los mejores instrumentos para asegurar la calidad del estudio de impacto ambiental.

Por ello, entonces, la importancia del énfasis en los términos de referencia: en su elaboración y aprobación. Si bien las guías para la elaboración de términos de referencia podrían ser muy útiles, quizá sea conveniente contar con lineamientos técnicos específicos para elaborar términos de referencia, por su naturaleza vinculante.

En general, hay el sentir acerca de que las recomendaciones de las guías son muy generales y casi no se aplican, quizá por su naturaleza orientadora y no vinculante. Sobre la base de esta premisa se podría recomendar, por tanto, que es más conveniente contar con una norma técnica vinculante.

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental define las guías técnicas como documentos de orientación expedidos por las autoridades competentes para facilitar el cumplimiento de las obligaciones legales y los compromisos asumidos por los proponentes de proyectos en el marco del SEIA (ver Anexo I, glosario)

¿Usted cree que la aprobación de los términos de referencia para estudio de impacto ambiental reduciría alguna discrecionalidad en la revisión tales estudios?
¿Qué priorizaría, un conjunto de lineamientos técnicos normativos o una guía para elaborar términos de referencia de estudios de impacto ambiental?
¿Qué priorizaría, una guía para elaborar términos de referencia de estudios de impacto ambiental o una guía para elaborar estudios de impacto ambiental?
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Oscar Cuya

Sería ideal realizar un estudio e inventario de todos los componentes del ecosistema para tener una completa caracterización de las condiciones de línea de base biológica, sin embargo no es posible por las restricciones de tiempo y presupuesto. Esta restricción obliga a identificar los procesos y componentes biológicos claves que puedan ser indicadores de impacto.

En la guía para elaborar estudios de impacto ambiental para el subsector de hidrocarburos, cuya publicación data de 1993, se incluye el concepto de Componente Valioso del Ecosistema (CVE). En la referida guía, se anota textualmente lo siguiente:

El Componente Valioso del Ecosistema (CVE) es un concepto que puede emplearse para describir aquellos aspectos del ambiente natural y humano que son más valiosos para la sociedad. Entre los ejemplos de CVE se incluye lo siguiente:

Áreas valiosas por su belleza natural y aspecto estético (parques, áreas protegidas).
Áreas de valor científico o histórico, inclusive recursos arqueológicos.
Especies raras y en peligro de extinción, de flora y fauna, y sus hábitats.
Hábitats críticos requeridos para el mantenimiento de ciertas poblaciones de vida silvestre.
Recursos limitados de tierra y agua necesarios para el mantenimiento y futura expansión de las comunidades.
Especies que son cazadas o pescadas por la gente del lugar.
La cultura, calidad y estilo de vida de los indígenas.

Para una revisión más detallada de esta guía, seguir el enlace siguiente:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGGAE/ARCHIVOS/guias/guiestudioimpacto.PDF

Como se anotó, esta guía data de 1993, y desde esa fecha dicho concepto está sugerido para su utilización en los estudios de impacto ambiental del país; sin embargo no se ha hecho mayor uso del concepto. La práctica habitual de los estudios de impacto ambiental, en nuestro medio, no incluye este concepto. Los estudios de línea base biológica no lo emplean, a pesar del alcance integrador del concepto.

Si los estudios de línea base biológica emplearían este concepto en su marco teórico, los mismos no se remitirían únicamente a un inventario taxonómico del área de influencia del proyecto; constituirían efectivamente una línea de base, pues incorporarían otras variables biológicas para medir los impactos del proyecto sobre los componentes biológicos y sobre el uso que la población otorga a tales componentes.

Una mayor información sobre la definición de Componente Valioso del Ecosistema (CVE) y sobre desarrollos metodológicos que emplean el concepto se puede encontrar en el texto siguiente: Treweek, Joanna (1999) Ecological impact assesment. Oxford: Blackwell science. 351 pp. Los textos que siguen han sido elaborados en correspondencia con lo que se anota en dicha fuente bibliográfica.

La literatura sobre impactos ecológicos y acumulativos denomina al componente valioso del ecosistema como VECs (por sus siglas en inglés, valued ecosystem component). Los VECs son definidos como componentes importantes o valiosos del ecosistema, que justifica su evaluación detallada en el estudio de impacto ecológico. El valor puede ser expresado en términos de utilidad o beneficios para la sociedad.

La selección de los VECs es el primer paso en la evaluación de los elementos que son ecológicamente relevantes. Entre los atributos que pueden seleccionarse como VECs se puede anotar los siguientes: componentes abióticos como agua o aire; unidades biogeográficas o ecorregiones; hábitats; especies; poblaciones o comunidades; organismos individuales; grupos funcionales de especies, ecosistemas; sitios especiales.

Los criterios para seleccionar especies como VECs pueden ser los siguientes: visibilidad pública (especies emblemáticas); importancia económica; estatus de protección; rareza; estatus de conservación; susceptibilidad a impactos (indicadores de impacto); especies paraguas; especies clave. Debe tenerse en cuenta que los impactos probablemente se observen en otros niveles de la organización del ecosistema y no necesariamente en el nivel de especies.

Referente a los criterios para evaluar la estructura de los ecosistemas se pueden considerar los siguientes: abundancia o biomasa, composición de la comunidad, riqueza de especies, diversidad de especies, organización trófica o estructura espacial. Los procesos del ecosistema pueden evaluarse considerando el flujo de energía, tasa de respiración o descomposición, ciclo de nutrientes; productividad; eutrofización; sucesión; colonización; dispersión; competencia, capacidad de asimilación.

Los componentes del ecosistema debe ser sensibles a la actividad (proyecto) materia de evaluación en el estudio de impacto ambiental. Es conveniente tener en cuenta criterios adicionales como el rango de distribución; tamaño de home range; abundancia o densidad poblacional, dinámica de la población, organización social y conducta; estacionalidad de su presencia o actividad, movilidad para hábitats alternativos, dependencia de recursos o hábitats específicos, interdependencia.

Entre los VECs debe tenerse en cuenta los “hotspots”, los cuales son áreas que se caracterizan por su excepcional nivel de endemismos de plantas y por encontrarse en la mayoría de casos seriamente afectadas. En sentido estricto debe contener al menos mil quinientas especies de plantas vasculares endémicas, y tener una pérdida del 70% de los habitas originales. Revisar el término en la página siguiente:

http://www.biodiversityhotspots.org/xp/hotspots/hotspotsscience/Pages/hotspots_defined.aspx

Una regla heurística para desarrollar los estudios de impacto ecológico, como parte de los estudios de impacto ambiental, sería la siguiente: Revisar y comprender el proyecto, identificar sus aspectos ambientales (elementos del proyecto con potencial de causar impactos), establecer el área de influencia, e identificar y evaluar los VECs. Con ello se podría predecir fehacientemente los impactos y luego establecer las medidas correspondientes para su prevención, mitigación, control o corrección.

¿Qué ejemplos de VECs podemos dar? Seleccione una actividad productiva y un ecosistema que conozca, y anote algunos VECs.
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Oscar Cuya

La evaluación de la diversidad biológica, como parte de un estudio de impacto ambiental, no debe significar exclusivamente un inventario biológico del área de influencia del proyecto. Hacerlo de esa manera significaría reducir el concepto de evaluación de la diversidad biológica a un reporte de la composición de especies; riqueza y diversidad de especies; abundancia, frecuencia y dominancia.

No estaría demás precisar, lo que estamos conceptualizando acerca de una evaluación de la diversidad biológica: ¿Es equivalente a evaluación biológica? ¿Es parte de una evaluación biológica? ¿Es una evaluación ecológica? Debemos tener las respuestas pertinentes.

De acuerdo con la Convención sobre la Diversidad Biológica, el concepto de diversidad biológica alude a la variabilidad de los organismos vivos, e incluye la diversidad dentro de especies, entre especies y de ecosistemas. Revisar el término en la página siguiente:
http://www.cbd.int/convention/articles.shtml?a=cbd-02

Relacionado con el tema, se puede anotar que la referida Convención incluye el “Artículo 14. Evaluación de impactos y reducción de impactos adversos”, el cual indica entre varios puntos, que debe contarse con procedimientos apropiados que introduzcan la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que tengan algún potencial de ocasionar efectos adversos sobre la diversidad biológica. Para mayores detalles ingresar al enlace siguiente:
http://www.cbd.int/convention/articles.shtml?a=cbd-14

Lo central en un estudio de impacto ambiental no es una línea de base biológica, a modo de un inventario total de las especies o formas de vida presentes en el área de influencia, e incluso desconectada de la predicción de impactos sobre la biota o sobre la biocenosis. Definimos biota en sentido general como el conjunto de seres vivos de una región, y respecto a biocenosis, entendemos que además implica la relación entre organismos.

Si hemos mencionado impactos sobre la biota o biocenosis ¿no será mejor referirse a impactos sobre el ecosistema? A estas alturas, es notorio que surge alguna necesidad de precisar los conceptos detrás de los términos “diversidad biológica”, “biodiversidad”, “biota”, “biocenosis”, “ecosistema” ¿Qué debemos evaluar? ¿Los impactos biológicos? ¿Los impactos ecológicos? ¿Significa lo mismo referirse a impactos biológicos o ecológicos?

La evaluación de impactos ecológicos es el proceso de identificar, cuantificar y evaluar los impactos potenciales de las acciones sobre el ecosistema o sus componentes. Una de sus principales aplicaciones se presenta en el campo de la evaluación de impacto ambiental.

Los estudios de impacto ambiental pueden incluir evaluaciones biológicas sobre agentes y vectores de enfermedades, puesto que un proyecto puede convertirse en un medio de dispersión de enfermedades endémicas. Este tipo de evaluaciones biológicas tiene un sentido diferente al de impactos sobre el ecosistema pues se focaliza en impactos sobre la salud.

La práctica actual de las evaluaciones biológicas, desarrolladas como parte del estudio de impacto ambiental, en general, se remite a inventariar las especies del área de influencia, de la mayor cantidad de grupos biológicos posibles. Esta práctica es la que debemos adecuar para producir una evaluación que permita reconocer los elementos vulnerables (biota, especies, gremios, comunidades, hábitat, ecosistemas,…) ante los peligros que puedan significar las actividades específicas de un proyecto; y que permita además reconocer la resiliencia, elasticidad, adaptabilidad y potencial de cambio de tales elementos biológicos para poder calificar la magnitud del impacto sobre los mismos.

Los estudios de impacto ambiental actuales concentran sus esfuerzo, tiempo y presupuesto, en el inventario de especies, en desmedro de la evaluación de otras variables que contribuyan a predecir los impactos sobre los componentes biológicos.

Por ejemplo, una actividad de prospección sísmica en el bosque húmedo tropical, cuya actividad de campo puede durar seis u ocho meses, no ocasionará alguna modificación en la riqueza o diversidad de especies; ni pondrá a las especies en riesgos de extinción. Por la cantidad de personas, desplazándose en el bosque, la biota será perturbada, ausentándose del área (específicamente, un desplazamiento temporal de ciertos grupos o gremios biológicos).

Evidentemente no se puede calificar este efecto como una reducción de la riqueza o la diversidad. Lo curioso es que estos estudios de impacto ambiental tienen inventarios biológicos taxonómicos “casi completos” y no presentan mayor información de utilidad específica para evaluar el impacto del proyecto sobre los componentes biológicos.

Un ejemplo relacionado con la anotación anterior: El desplazamiento de personas con equipos por el bosque, la apertura y actividad de campamentos y helipuertos eliminarán alguna cobertura vegetal y ahuyentarán la fauna, entre otros efectos. Si este efecto ocurre en bañaderos de fauna, áreas de reproducción, saladeros o colpas, el efecto será mayor. La evaluación biológica en los estudios de impacto ambiental de la actividad de sísmica, generalmente, no incluye un inventario y localización de tales sitios de importancia biológica. Si en la zona de actividad existe una gran densidad de dichas áreas, evidentemente, el efecto será mayor. Dicha información es importante para calificar si el impacto por perturbación temporal será mayor o menor.

Al quitar la cobertura vegetal, para construir el campamento o el helipuerto, el interés mayor de la evaluación biológica podría estar no tanto en el inventario total de especies del área sino en la presencia de árboles semilleros de características excepcionales, termiteros, madrigueras, árboles frutales. La mayor presencia de estos elementos determinará mayores impactos biológicos por apertura de tales campamentos y helipuertos.

Por otro lado, debemos evaluar los elementos que preocupan a las comunidades nativas. Por ejemplo, ellos muestran su preocupación sobre las quebradas importantes, “caminos de mitayo”, “chacras”, “colpas”, “campamentos de mitayo”, “purmas”, “lugares con maderas importantes”, “lugares con madre de animales”, “lugares de animales”, “sitios de plantas importantes”, “lugares donde hay restos humanos”.

Sería ideal contar con un estudio e inventario de todos los componentes del ecosistema de tal forma de lograr una completa caracterización de las condiciones de línea de base biológica; sin embargo, las limitaciones de tiempo y presupuesto obligan a restringir los estudios a un rango más limitado de especies o parámetros del ecosistema. No se sugiere que se elimine el inventario biológico taxonómico sino que su alcance se incluya en la real necesidad de la predicción y evaluación del impacto ambiental.

Puesto que se tiene restricciones para realizar una evaluación biológica completa y total podemos recurrir al concepto de “Componente Valioso del Ecosistema”, VEC (por sus siglas en inglés, valued ecosystem component). Los VECs son componentes del medio, bióticos o abióticos, importantes para la población y la sociedad en su conjunto. Su importancia es establecida por su valor cultural o científico, y su correcta selección permite predecir los impactos ecológicos sobre el área de influencia del proyecto. Para mayores detalles sobre este concepto se puede recurrir al texto: Treweek, Joanna (1999) Ecological impact assesment. Oxford: Blackwell science. 351pp.

Otra opción metodológica es recurrir a indicadores ecológicos. Dado que el estudio de impacto ambiental tiene naturaleza predictiva (pues se realiza antes que el proyecto se ejecute) en sentido estricto se tiene conjeturas o hipótesis de impactos. Para construir y probar hipótesis se requieren variables e indicadores. Los indicadores constituyen la expresión cuantitativa de las variables, y deben ser mensurables (factibles de medir), entendibles, objetivos (replicables) y comparables.

Si una forma de definir impactos es considerar que es el cambio en alguna variable del medio, ocasionado por un determinado proyecto, debemos por tanto establecer indicadores. Sobre indicadores se puede revisar el documento “Sustainable Development Indicators. Proposals for a way forward”
http://www.iisd.org/pdf/2005/measure_indicators_sd_way_forward.pdf

También se puede revisar las iniciativas existentes:
http://www.iisd.org/measure/compendium/searchinitiatives.aspx

Sobre indicadores ecológicos se puede obtener un versión libre del resumen del documento “Ecological Indicators for the Nation” en la página siguiente: http://www.nap.edu/catalog.php?record_id=9720

Se puede encontrar información adicional sobre la integración de la diversidad biológica en los procesos de evaluación de impacto ambiental y social (en la actividad de hidrocarburos) en el documento “Integrating Biodiversity into Environmental and Social Impact Assessment Processes”, el cual se encuentra disponible en el enlace siguiente:
http://www.theebi.org/pdfs/esia.pdf

Adicionalmente a la lectura de dicho documento se puede revisar el documento “Una guía para el desarrollo de Planes de Acción sobre Biodiversidad para el sector del gas y del petróleo”, disponible en el enlace siguiente:

http://www.ipieca.org/activities/biodiversity/downloads/publications/baps_spanish.pdf

En relación con los indicadores de impactos sobre la diversidad biológica se puede revisar el documento “Biodiversity Indicators for Monitoring Impacts and Conservation Actions” disponible en el enlace siguiente:

www.theebi.org/pdfs/indicators.pdf

Otras guías relacionadas con la diversidad biológica son las siguientes: “Integrating Biodiversity into Environmental Management Systems” (enlace: http://www.theebi.org/pdfs/ems.pdf) y “Framework for Integrating Biodiversity into the Site Selection Process” (enlace: http://www.theebi.org/pdfs/selection.pdf)

En nuestro medio ¿Se está elaborando adecuadamente la línea de base biológica en los estudios de impacto ambiental? ¿Cuáles serían sus deficiencias?
¿Es un problema de orden teórico o de orden instrumental?
¿Cuáles serían sus sugerencias para la mejora de dichos estudios biológicos?
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Oscar Cuya

Veamos un escenario. Muchas actividades y procesos relacionados con la gran industrialización y el parque automotor generan emisiones de gases de combustión, incidiendo directamente sobre el cambio climático, fenómeno de preocupación mundial.

Solicitar a un proyecto industrial, en su estudio de impacto ambiental, alguna explicación sobre su repercusión sobre el cambio climático podría ser importante, aunque también desmedido, si se supone que, en ese nivel, se atiende el problema del cambio climático. Si la empresa cumple sus compromisos, y su tecnología le permite operaciones con emisiones que cumplen los límites máximos permisibles, no estaría afectando la calidad del aire (supuestamente). Si el proyecto incluye el compromiso de cumplimiento de dichos límites tendría que ser admitido. Los valores los fijan las autoridades ambientales competentes de administración y ejecución, por tanto, es en este nivel jerárquico que es pertinente la pregunta ¿Cuál es el nivel de repercusión que podrían tener sobre el cambio climático todos los proyectos autorizados, que independiente cada cual esté cumpliendo con la norma sobre emisiones? Este tema correspondería a la Evaluación Ambiental Estratégica pues el problema tiene relación con las políticas del país, nacionales y sectoriales, en cuanto a la industrialización, incentivos y restricciones técnico-legales, límites máximos permisibles, estándares de calidad del aire, etc., para controlar el nivel de emisiones de gases de invernadero.

La norma sobre la Evaluación Ambiental Estratégica ha sido promulgada hace poco (Decreto Legislativo Nº 1078, promulgado el 27 de junio del 2008, que modifica la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley Nº 27446) y se espera alguna guía técnica sobre el particular. Sobre la Evaluación Ambiental Estratégica, la norma indica lo siguiente, textualmente:

“Artículo 4º.- Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental
4.3 Corresponde al sector proponente aplicar una Evaluación Ambiental Estratégica – EAE, en el caso de propuestas de Política, Planes o Programas de desarrollo regional y local susceptibles de originar implicaciones ambientales significativas. Dicha EAE dará lugar a la emisión de un Informe Ambiental por el MINAM que orientará la adecuada toma de decisiones que prevenga daños al ambiente”.

La emisión que genere una actividad debería estar dentro de los límites máximos permisibles que establece la norma. Así lo garantizaría el correspondiente plan de manejo ambiental, contenido en el respectivo estudio de impacto ambiental. Pero es posible, que muchos proyectos localizados en el mismo lugar, todos ellos cumpliendo los límites máximos permisibles, generen efectos acumulativos, superando los estándares de calidad del aire en el área.

Sobre el particular, es conveniente tener en cuenta que cada lugar tiene una capacidad de dispersión diferente en la medida de su estabilidad atmosférica y configuración geográfica. Por tanto, antes de otorgar una concesión o autorización se requiere una evaluación de los impactos acumulativos. Corresponde a las autoridades competentes de administración y ejecución contar con tales estudios técnicos que incluyan una propuesta sobre la capacidad de carga o mejor, límites aceptables de cambio, para las áreas específicas o sus parques industriales. Solo de esa forma podrían tomar decisiones adecuadas sobre el otorgamiento de concesiones, autorizaciones y fomento de la industrialización. Debe tenerse en cuenta que las autoridades ambientales competentes de administración y ejecución lo constituyen el Ministerio del Ambiente, las autoridades sectoriales nacionales, las autoridades regionales y las autoridades locales, responsables entonces de la gestión de los impactos acumulativos de los proyectos en su conjunto.

La evaluación de impactos acumulativos es un instrumento de gestión ambiental, que en otros países se aplica; y que no está contemplado en nuestras normas. Aunque es pertinente señalar que en nuestro país, la evaluación de los impactos acumulativos está exigido legalmente, como parte de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Con relación a lo anterior, el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, y publicado recientemente, el 25 de setiembre de 2009, anota en su Artículo 63º como contenido de la EAE lo siguiente (en su numeral 5): La EAE contiene la “evaluación de los efectos ambientales secundarios, acumulativos y/o sinérgicos en el corto, mediano y largo plazo, su condición de permanente y temporales así como su carácter positivo o negativo, para el ambiente, con el debido sustento técnico”. Relacionado con este punto, en su numeral 4, anota: La EAE contiene la “identificación y caracterización de las posibles implicaciones ambientales que se puedan generar en materia de calidad ambiental, conservación del patrimonio natural y cultural, disponibilidad de los recursos naturales, salud, asentamiento poblacional, adaptación al cambio climático y otros aspectos relevantes, señalando la incidencia positiva o negativa que se pueda generar”.

El reglamento también incluye, en su glosario terminológico, la definición de impacto acumulativo: “Impacto sobre el ambiente ocasionado por proyectos desarrollados o por desarrollarse en un espacio de influencia común, los cuales pueden tener un efecto sinérgico. Los impactos acumulativos pueden ser vistos individualmente, pero significativamente en su conjunto”. Además, dicha norma incluye otras definiciones relevantes: “Impactos sinérgicos: efecto o alteración ambiental que se produce como consecuencia de varias acciones, y cuya incidencia final es mayor a la suma de los impactos parciales de las modificaciones causadas por cada una de las acciones que los generó”. “Impacto ambiental: alteración positiva o negativa de uno o más de los componentes del ambiente, provocada por la acción del proyecto”.

Que la Evaluación Ambiental Estratégica contenga la Evaluación de Impactos Acumulativos, puede estar sujeto a interpretación y discusión. Por ejemplo, BARANDIARÁN 2008: 44 señala con relación a los grandes proyectos “…un solo megaproyecto es presentado como un «conjunto de proyectos», donde únicamente se elaboran EIAs individuales para cada uno de ellos y no se desarrolla un EIA que integre la totalidad de los impactos directos e indirectos, acumulativos y sinérgicos que generan la sumatoria de todas las distintas «fases» del referido «megaproyecto»”.

“Ante esta situación, un grupo numeroso de personas y organizaciones en el Perú y en la región, han identificado en la EAE el instrumento que podría ayudar llenar esos vacíos y deficiencias”. “Sin embargo, a criterio del autor, esta no es la solución para el problema. La EAE debe permanecer en su definición de instrumento aplicable a políticas, planes y programas, con lo cual evitamos desnaturalizar el instrumento y confundir conceptos”. BARANDIARÁN 2008: 44

“…nuestro trabajo debería centrarse en promover la mejora y fortalecimiento del instrumento EIA, conforme a las realidades de estos «megaproyectos», haciendo las correcciones necesarias en el marco técnico, legal e institucional, y dejando las EAE para la evaluación de las políticas, planes y programas que debieran existir en su respaldo”. BARANDIARÁN 2008: 44

Si bien el punto que señala Barandiarán 2008:44 puede tener aplicación para los grandes proyectos, megaproyectos que incluyen otros proyectos. ¿Cómo quedan los múltiples proyectos independientes cuya acción aditiva generan impactos acumulativos? Si bien el caso de la minería aurífera en Madre de Dios tiene otras connotaciones, es una muestra de efectos acumulativos y sinérgicos, en grado sumo.

Por tanto, los impactos acumulativos derivados de muchos proyectos interactuando en un mismo espacio no corresponderían al estudio de impacto ambiental, sino a la Evaluación Ambiental Estratégica, que incluye una evaluación de impactos acumulativos.

Evidentemente, los estudios de impacto ambiental deben calificar los impactos del proyecto en cuanto a probabilidades de acumulación y sinergias entre los propios efectos que genera el proyecto. Así está contemplado, por lo menos, en las normas sectoriales; por ejemplo, el Artículo 35º del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (D.S. 015-2006-EM), indica: “El Plan de Manejo Ambiental (PMA) deberá contener: a) Descripción y evaluación técnica de los efectos previsibles directos e indirectos, acumulativos y sinérgicos en el Ambiente, a corto y largo plazo, para cada una de las Actividades de Hidrocarburos que se plantea desarrollar en el área del proyecto”. Dicho reglamento, define el impacto acumulativo, en su Artículo 4º, como “Impactos que resultan de una acción propuesta, y que se incrementan al añadir los impactos colectivos o individuales producidos por otras acciones”.

El Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, incluye en sus anexos algunas exigencias relacionadas. En los anexos III y IV se indican, con relación a los términos de referencia básicos para estudios de impacto ambiental semi-detallados y detallados, en la sección de caracterización del impacto ambiental: la evaluación de los impactos ambientales debe realizarse mediante el uso de métodos cuantitativos aplicables, y que se “prevengan los impactos directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos, y los riesgos inducidos que se podría generar sobre los componentes ambientales, del paisaje, sociales, culturales y la salud de las poblaciones”.

Puesto que se comentó acerca de los impactos acumulativos relacionados con la actividad de hidrocarburos, es conveniente anotar que las concesiones petroleras que se otorgan podrían contar con evaluaciones ambientales estratégicas o evaluaciones de impactos acumulativos, especialmente en las áreas que pudieran tener alguna connotación de impactos sociales. El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) en su Artículo 61º indica “Los resultados de la EAE deben orientarse a la prevención de las implicancias ambientales negativas significativas, así como a conocimiento de los flujos, tendencias y patrones de desarrollo y la prevención de posibles conflicto socio-ambientales, de trascendencia nacional o internacional, que podrían generar esas decisiones”.

Muchos procesos de evaluación de impactos ambientales tendrían dificultades no por la propia característica del proyecto sino por las exigencias de la población en cuanto a desarrollo y presencia del Estado. Sus luchas reivindicativas podrían utilizar como medida de presión la ausencia en los eventos de participación del proceso de aprobación de los estudios de impacto ambiental. Si no se realizan los talleres y audiencia, el estudio de impacto ambiental no se aprobaría.

Si bien el Artículo 62º del citado reglamento (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) señala que la “EAE debe aprobarse previamente a la ejecución de políticas, planes y programas públicos que recaen sobre materias declaradas de interés nacional mediante norma con rango de Ley” (y por tanto no alcanzaría a normas técnicas), si es posible considerar otros niveles de normas. El mismo Artículo 62º indica “El MINAM podrá requerir la elaboración de la EAE para aquellas políticas, planes y programas que resulten importantes para la debida tutela del interés público en materia ambiental”.

¿Qué opina usted sobre la evaluación de impactos acumulativos?

Referencias

BARANDIARÁN, Alberto
2008 Evaluación ambiental estratégica en el Perú. Propuestas para el diseño de esta herramienta: Lima, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales DAR
http://www.dar.org.pe/hidrocarburos/eae_publicacion.pdf Sigue leyendo →