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Se incluyen notas y comentarios relacionados con la pertinencia y efectividad de las normas ambientales.

Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo e impacto ambiental

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Oscar Cuya

Si partimos de la premisa que los proyectos no deben afectar al ambiente tendremos una primera inquietud respecto a clasificarlos por sus efectos potenciales sobre el medio.

Si los efectos potenciales sobre el medio son elevados serán ellos (los efectos) considerados indeseables o dañinos. Sabemos que la probabilidad de ocurrencia de un efecto indeseable o un daño es la definición de riesgo. Un proyecto que presente elevados riesgos ambientales deberíamos excluirlo, impedir su ejecución sino incluye medidas especiales para reducir su nivel de peligro, amenaza o riesgo.

En este punto, nuestro análisis conceptual se estaría tornando algo confuso al incluir los conceptos de peligro, amenaza y riesgo; por tanto tendremos que aclarar los conceptos anotados.

Podríamos usar la aclaración que presenta Marta Trillini en su rincón virtual (http://elrincondemartatrillini.blogspot.com/2008/09/diferencias-entre-peligro-y-riesgo.html).

Diferencias entre peligro y riesgo

El diccionario define el peligro como “aquello que puede ocasionar un daño o mal”, mientras que el riesgo queda definido como la “probabilidad de un daño futuro”.

El peligro es, por consiguiente, una situación de hecho, mientras que el riesgo es una probabilidad. Sin embargo, en su uso cotidiano ambos conceptos se suelen confundir, y sobre esa confusión se han construido muchos elementos de las políticas de seguridad, con consecuencias muy negativas.

Riesgo es la contingencia de un daño. A su vez contingencia significa que el daño en cualquier momento puede materializarse o no hacerlo nunca. Cualquier cosa que pueda provocar daños, cualquier tipo de daño, es un riesgo.

En términos particulares, una amenaza es todo aquello que tenga una posibilidad o probabilidad de ocurrir, como causante de daño. Y el riesgo es el producto de la ocurrencia de la amenaza y su consecuencia. Sin la ocurrencia de amenazas el riesgo sería cero. En el ámbito económico las amenazas latentes (con posibilidad de ocurrencia) son la baja de las cotizaciones de la bolsa y el riesgo la pérdida de las acciones.

A partir de las aclaraciones de Trillini (2008) se podría inferir que si el proyecto no presenta amenazas sobre el ambiente no habrá riesgos sobre el mismo; expresado de otro modo, también se podría decir que si el proyecto presenta amenazas leves o en su defecto amenazas grandes se tendrían riesgos leves o grandes, respectivamente.

Si bien hasta este punto no se ha avanzado mucho en nuestra elaboración conceptual, se está más claro respecto a los conceptos que se están empleando y sobre todo se puede llegar a una inferencia clave: es conveniente clasificar a los proyectos sobre la base de sus riesgos sobre el ambiente.

Afortunadamente, la evaluación de riesgos es una técnica que posee un soporte teórico bastante desarrollado así como toda una instrumentación (instrumentos de medición) cualitativa y cuantitativa, que bien pueden adecuarse para fines de la categorización de los proyectos por sus riesgos ambientales.

Incluso, en el país (Perú) hay abundante material técnico y de divulgación sobre proyectos y su evaluación de riesgos, para todos los públicos. Por ejemplo, en el sitio virtual del Ministerio de Economía se encuentran manuales, guías y presentaciones multimedia sobre la evaluación de riesgos para los proyectos de inversión pública (PIP).

El documento, elaborado por la Dirección General de Programación Multianual del MEF-Perú “Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastre en la planificación e inversión para el desarrollo” presenta un marco conceptual sobre la gestión del riesgo”. Sobre la base de dicho material se podría agregar definiciones adicionales que complementan este análisis conceptual.

¿Qué es el riesgo? El riesgo es la probabilidad de que la unidad social o sus medios de vida sufran daños y pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro. El riesgo es función de una amenaza o peligro y de condiciones de vulnerabilidad de una unidad social. Estos dos factores del riesgo son dependientes entre sí, no existe peligro sin vulnerabilidad y viceversa, no existen independientemente pero se definen por separado para una mejor comprensión del riesgo. (MEF. Perú, 2006, p.17)

¿Qué es un peligro? El peligro, también llamado amenaza, es un evento de origen natural, socio natural o antropogénico que por su magnitud y características puede causar daño. (MEF. Perú, 2006, pp. 10-11)

Es preciso tener muy claro que el peligro o amenaza es la probabilidad de ocurrencia de un evento y no el evento en sí mismo. El nivel de peligro depende de la intensidad, localización, área de impacto, duración y periodo de recurrencia del evento. Se pueden tener los tipos siguientes de peligro:

Natural: asociado a fenómenos meteorológicos, geotectónicos, biológicos, de carácter extremo o fuera de lo normal (sismos, lluvias intensas o tormentas, sequías, tsunamis, etc.)

Socio natural: corresponde a una inadecuada relación hombre-naturaleza; está relacionado con procesos de degradación ambiental o de intervención humana sobre los ecosistemas. Se expresa en el aumento de la frecuencia y severidad de los fenómenos naturales o puede dar origen a peligros naturales donde no existían antes y puede reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales (tala, quema, deforestación, desertificación, erosión hídrica, deslizamientos e inundaciones, huaycos, salinización de tierras).

Tecnológico o antropogénico: está relacionado a procesos de modernización, industrialización, desregulación industrial o la importación, manejo, manipulación de desechos o productos tóxicos. Todo cambio tecnológico, así como la introducción de tecnología nueva o temporal, puede tener un papel en el aumento o disminución de otros peligros.

La vulnerabilidad, ¿Cómo la entendemos? La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una unidad social (familias, comunidad, sociedad), estructura física o actividad económica que la sustentan, de sufrir daños por acción de un peligro o amenaza.

Tal como aclaramos respecto al peligro, la vulnerabilidad es la propensión a sufrir el daño o peligro, y no el daño en sí mismo. Tres factores, ante la ocurrencia o posible ocurrencia de un desastre, explican la vulnerabilidad:

Grado de exposición: La vulnerabilidad surge por las condiciones inseguras que representa la exposición, respecto a un peligro que actúa como elemento activador del desastre.

Fragilidad: referida al nivel de resistencia y protección frente al impacto de un peligro amenaza, es decir las condiciones de desventaja o debilidad relativa de una unidad social por las condiciones socioeconómicas.

Resiliencia: este término se refiere al nivel de asimilación o la capacidad de recuperación que pueda tener la unidad social frente al impacto de un peligro-amenaza. Se expresa en limitaciones de acceso o adaptabilidad de la unidad social y su incapacidad o deficiencia en absorber el impacto de un fenómeno peligroso.

A partir de los conceptos desarrollados por el documento mencionado podríamos intentar la elaboración de generalizaciones al modo de funciones o ecuaciones.

A = Amenaza

El nivel de amenaza es una función de su probabilidad de ocurrencia, su intensidad, duración, extensión y recurrencia.

A = p × i × d × e × r

p = probabilidad
i = intensidad
d = duración
e = extensión
r = recurrencia

V =Vulnerabilidad del medio receptor

La vulnerabilidad del elemento bajo peligro o medio receptor es una función de la exposición a la amenaza, así como de su fragilidad y resiliencia. La vulnerabilidad será elevada si la exposición y la fragilidad son elevadas y si la resiliencia es baja.

V = ex × f × 1/re

ex = exposición del medio u objeto receptor al peligro
f = fragilidad del medio u objeto receptor
re = resiliencia del medio u objeto receptor

A partir de las funciones anteriores tendríamos también una ecuación general del riesgo.

R =Riesgo

R= A × V

A = Amenaza,  V = Vulnerabilidad del medio u objeto receptor

Dado que a los analistas de impacto ambiental les agrada expresar las relaciones entre descriptores de impactos ambientales como ecuaciones, y trabajar con matrices, la ecuación siguiente, con seguridad, será de su agrado.

R = A[p × i ×  d × e × r] ×V[ ex × f × 1/re ]

A continuación un raciocinio aplicando la formulación presentada: un huayco será un fenómeno con mayor nivel de amenaza si tiene alta probabilidad de presentarse, elevada intensidad, varias horas de duración, en un amplio radio de extensión y alta recurrencia. Frente a la amenaza de un huayco si nuestra casa está justo en el cauce por donde discurren los huaycos (exposición), no la hemos protegido (fragilidad) y además es de quincha (baja resiliencia) podríamos decir que tienen alta vulnerabilidad. Podríamos concluir que tenemos un riesgo elevado de que perdamos nuestra casa frente a la potencial ocurrencia de una huayco.

Otro raciocinio, pensando en un proyecto: si nuestra prospección sísmica de hidrocarburos tendrá 200 personas trabajando en el bosque, durante tres meses, sobre mil hectáreas, y si ya hubo una campaña similar anterior en el mismo sitio, podría constituir una cierta amenaza para el bosque, por presencia del personal.

Si nuestro bosque, en el que se desarrollará la prospección sísmica de hidrocarburos, con alta exposición a la presencia del personal del proyecto, tiene un nivel de sensibilidad elevado dado que corresponde a un área de amortiguamiento de una ANPE, con alta diversidad biológica y áreas frágiles; y además tiene poca capacidad de recuperación por presencia de endemismos, evidentemente tendrá condiciones de alta vulnerabilidad.

En la línea de este ejemplo casuístico, podríamos decir, entonces, que hay un riesgo importante de perturbación del bosque por la presencia de personal de campo, y por tanto podríamos exigirle que presente un estudio de impacto ambiental de mayor profundidad. Sobre la base de este raciocinio basado en la conceptualización del riesgo ambiental habríamos logrado clasificar nuestro proyecto por su nivel de riesgo, es decir lo habríamos categorizado.

Categorización de proyectos de acuerdo con su riesgo ambiental

Precisamente la Ley N° 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) propone en su Artículo 4 la Categorización de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental (aunque este mandato no se recoge el actual Reglamento de la Ley del SEIA, D.S. Nº019-2009-MINAM, artículo 36°).

Nótese que dicho Artículo 4° hace alusión a una categorización de proyectos de acuerdo con su riesgo ambiental, por lo que resultan pertinentes las teorías y técnicas de evaluación del riesgo ambiental que no son exactamente iguales a los marcos teóricos y técnicas usualmente empleadas para la evaluación, calificación o valoración de los impactos ambientales.

Las técnicas de evaluación de riesgos resultarían más potentes y pertinentes para la categorización de los proyectos (artículo 4 de la Ley N° 27446, artículo 36° del D.S. Nº019-2009-MINAM). Incluso, sería posible emplear una técnica combinada (evaluación de riesgos y evaluación de impactos).

Así, para fijar la profundidad del estudio que correspondería a un proyecto se podría acudir a una adaptación de los métodos de evaluación de riesgos, sobre la base de los principios o formulaciones teóricas señalas en la sección anterior.

Por otro lado, de acuerdo con Arce (2002), la gravedad del impacto ambiental (I) de un proyecto depende de la magnitud de las acciones del proyecto (M) y la fragilidad del área influencia (F) y se puede expresar como I = M x F

A partir de las formulaciones anteriores se puede proponer que ‘el riesgo es al peligro y la vulnerabilidad’ como ‘el impacto es a la magnitud de la acción del proyecto y la fragilidad del medio receptor’. Es decir, un proyecto ocasionará impactos de mayor magnitud si las acciones del proyecto tienen condiciones de mayor incidencia (amenaza o peligro) sobre el medio receptor o área de influencia. Los impactos disminuirían en la medida de la mayor o menor fragilidad, sensibilidad o vulnerabilidad del medio o área de influencia.

Matriz de categorización de impactos

Tener una tabla, clave o clasificador para determinar cuando un Proyecto debe optar por un DIA, EIA-sd o EIA-d es importante, incluso imprescindible. Si bien hay opciones como las clásicas tablas de Leopold modificadas o Conesa, se tienen también otros instrumentos técnicos.

Como antecedente se puede recordar que el entonces Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI) propuso la Matriz de Riesgo Ambiental (R.M. N° 133-2001-ITINCI-DM) para determinar cuando un proyecto debe presentar un Estudio de Impacto Ambiental o simplemente una Declaración de Impacto Ambiental. Esta matriz es una clave politómica que va señalando para cada tipología de efectos (sobre la salud, ecológicos y económico-sociales) si corresponde un DIA o un EIA. En uno u otro caso, luego, los resultados son expresados en puntajes ponderados, y si la suma alcanza o supera los 7 puntos el proyecto debe presentar un EIA. Por otro lado, debe mencionarse, también, la Guía de Evaluación de Riesgos Ambientales, publicada el 2010 por el Ministerio del Ambiente.

Otra opción, desde enfoques con actualizaciones recientes, puede ser la matriz de calificación de servicios del ecosistema (WRI, 2008). Esta tabla tiene un fuerte soporte técnico y viene siendo promovido intensamente por organizaciones internacionales.

Con relación a los servicios del ecosistema se puede anotar que ellos son los beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas. Estos beneficios contemplan: servicios de suministro, como los alimentos y el agua; servicios de regulación, como la regulación de las inundaciones, las sequías, la degradación del suelo y las enfermedades; servicios de base, como la formación del suelo y los ciclos de los nutrientes; y servicios culturales, como los beneficios recreacionales, espirituales, religiosos y otros beneficios intangibles (Dayli 1997, Constanza 1997, Ecosistemas del Milenio 2000).

Por otra lado, a partir de los conceptos como la integridad biológica y la salud de los ecosistemas se ha llegado al concepto de integridad ecológica, que puede ser definida como el estado de un ecosistema que posee toda la serie de organismos y los procesos ecológicos típicos con ninguna o una mínima influencia humana, a través de una serie de escalas espaciales y temporales. Los niveles de integridad del ecosistema pueden ser excelentes, buena, regular y pobre integridad (Rocchio y Crawford, 2011)

Leal (1997) presenta una descripción de métodos para categorizar proyectos, a saber: método del ámbito del proyecto, métodos de sensibilidad del área, método del listado, métodos de las matrices y evaluaciones ambientales preliminares

ERM (2001) desarrolló dos listas de control. La primera, una  hoja de verificación que proporciona una lista de cuestiones acerca del proyecto y su medioambiente. Los usuarios responden a la pregunta si el proyecto probablemente ocasionará efectos sobre el medio. La segunda lista proporciona un conjunto de criterios para evaluar el significado de los efectos ambientales

Toro (2009) propone una formulación para la calificación de impactos ambientales que bien puede adaptarse a la fase previa o de categorizacion. La formula es la que sigue:

ImpTotal = 0.4 ImpPro + 0.2 ImpAct + 0.4 ImpVul

“Impacto Ambiental Potencial del Proyecto” (ImpPro)
“Impacto Ambiental Potencial de la Actividad” (ImpAct)
“Vulnerabilidad del ambiente” (ImpVul)
Importancia del Impacto Ambiental Total (ImpTotal)

El procedimiento metodológico que propone considera los pasos siguientes: identificación de impactos significativos, cálculo de la importancia del proyecto, cálculo de la importancia de la actividad, cálculo de la importancia de la vulnerabilidad ambiental y cálculo de la importancia del impacto ambiental total.

Matriz de amenazas del proyecto sobre la integridad del ecosistema

Una evaluación ambiental, ecológica y social, para la calificación previa tendrá que efectuarse sobre la base de información secundaria; y en este escenario el procesamiento de imágenes de satélite, la cartografía del territorio, las técnicas de zonificación sobre la base de SIG, los sondeos sociales rápidos y la estadística espacial e inferencial tendrá un papel fundamental.

El fondo teórico será simple: cada unidad temática o cartográfica constituirá un objeto bajo riesgo de ser afectado por un proyecto. En la medida de la peligrosidad de los componentes o procesos del proyecto y la vulnerabilidad del objeto bajo riesgo (unidad temática o cartográfica) se podría calificar el riesgo.

Sobre la base de dicho juicio, evidentemente proyectos en sitios más vulnerables (menor resiliencia) o de mayor interés (valoración por importancia) tendría que ir a un proceso de EIA-d, caso contrario, un EIA-sd, incluso un DIA. La matriz de amenazas e integridad del ecosistema considera los criterios siguiente:

Criterios para evaluar el grado de amenaza del proyecto:
Evaluación de aspectos ambientales del Proyecto (ISO 14000).
Evaluación de riesgos ambientales (MINAM).
Matriz de riesgo (PRODUCE).
Criterios para evaluar el nivel de sensibilidad del medio:
Integridad o salud del ecosistema.
Servicios del ecosistema.
Vulnerabilidad social (IDH, cohesión social, atención del Estado).
Conflictos socioambientales.

Adaptando la teorización del riesgo, se propone para la matriz de “amenaza del proyecto sobre la integridad del ecosistema” la formulación siguiente:

Categoría del proyecto (CP) = Grado de amenaza del proyecto x Nivel de sensibilidad del área de influencia

CP = [E+D+R+P] x [(T)+I+E+V+C]

Componentes del grado de amenaza del proyecto

Amenaza = E+D+R+P

(E) = Extensión del área de facilidades del Proyecto.
(D) = Duración del Proyecto en fase constructiva.
(R) = Factor de riesgo de contaminación por el Proyecto.
(P) = Personal o número total de trabajadores directos requeridos por el Proyecto.

Componentes de sensibilidad del medio

Sensibilidad del medio = T+I+E+V+C

T = Uso del Territorio en el área de influencia del proyecto como es el caso de territorios comunales,  áreas de conservación biológica/social
áreas para producción,  tipos de uso actual y  potencial (zonificación ecológica)
I = Integridad o salud del ecosistema.
E = Servicios del ecosistema.
V = Vulnerabilidad social.
C = Conflictividad social.

Para alguna revisión adicional podrían descargar los archivos siguientes:
http://www.estudioscuya.com.pe/files/Cribado_Propuesta_Oscar-Cuya.pdf
http://www.estudioscuya.com.pe/files/Ocuya_Metodo-propuesto-20marzo2012.xlsx

¿Emplearía usted, la matriz de amenazas e integridad del ecosistema para categorizar los proyectos por su nivel de riesgos sobre el medio?

 

BIBLIOGRAFIA

Arce, Rosa (2002). La evaluación de impacto ambiental en la encrucijada. Madrid: Ecoiuris.
Constanza R., R. D´Arge, R. De Groot, S. Farber, M. Grasso, B. Hannon, K. Limburg, S. Naeem, R.V. O´Neill, J. Paruelo, R. G. Raskin, P. Sutton, y M. Belt. (1997). The value of the world´s ecosystem services and natural capital. Nature: vol 387. pp 253-260. http://www.uvm.edu/giee/publications/Nature_Paper.pdf
Daily, G.C. 1997. Introduction: What are ecosystem services? En: G. Daily, editor. Nature’s Services: Societal Dependence on Natural Ecosystems. Island Press, Washington D.C., p.1-10
Leal, José (1997). Guía para la evaluación del impacto ambiental de proyectos de desarrollo local. Santiago de Chile: ILPES
Environmental Resources Management – ERM (2001). Guidance on EIA. Screening. June 2001. Comisión Europea para Medioambiente. Environmental Resources Management- ERM (2001) Guidance on EIA. Screening. Luxembourg: European Communities, disponible en http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/eia-support.htm
Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001
Millennium Ecosystem Assessment (2003). Ecosystems and Human Well-Being: A Framework For Assessment. Island Press, Washington DC. http://pdf.wri.org/ecosystems_human_wellbeing.pdf
Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)-Perú (2006). Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastre en la planificación e inversión para el desarrollo. Lima: Dirección General de Programación Multianual del MEF
Rocchio, Joseph y Crawford, Rex (2011) Applying NatureServe’s Ecological Integrity Assessment Methodology to Washington’s Ecological Systems. Washington: Washington State Departmet of Natural Resources http://www1.dnr.wa.gov/nhp/refdesk/communities/pdf/eia/applying_eia.pdf
Toro, Javier (2009). Análisis constructivo del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia, propuestas de mejora. Tesis Doctoral. Granada (España): Universidad de Granada
Trillini, Marta (2008) Diferencias entre peligro y riesgo
(http://elrincondemartatrillini.blogspot.com/2008/09/diferencias-entre-peligro-y-riesgo.html).
World Resources Institute WRI (2008). Pautas para identificar riesgos y oportunidades de negocio que surgen a partir del cambio en el ecosistema.
http://pdf.wri.org/corporate_ecosystem_services_review_es.pdf

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La legislación ambiental ortodoxa y la compensación del impacto ambiental inevitable

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Oscar Cuya

El cinco de marzo del 2013 se puso a disposición del público (en el sitio web del MINAM) los “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). La Resolución Ministerial N° 068-2013-MINAM, del 27 de febrero del 2013, puso a consulta este proyecto de lineamientos.

Anímese a revisar la naturaleza de los lineamientos. ¿Examine, luego de una lectura profunda, si el proyecto de “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, se enmarca dentro de la legislación ambiental heterodoxa u ortodoxa? ¿Tales lineamientos corresponden a medidas compensatorias de tipo sustitutorio o compensatorias de tipo contraprestación? ¿Cuáles son sus recomendaciones para su aplicabilidad? Tenga en cuenta que “mal aplicar una regla es un modo de no-aplicarla” (Peña, 2006, p.2). Antes de intentar la respuesta será conveniente informarse mucho más sobre la temática que en las secciones siguientes se incluye.

Legislación ambiental y legislación de relevancia ambiental

Para preparar la respuesta, como primer, paso habría que precisar cuándo una norma jurídica es ambiental propiamente dicha o cuando solo es de relevancia ambiental casual o sectorial. Será muy útil revisar el “Manual de Derecho Ambiental Mexicano” de Raúl Brañes, cuya primera edición data de 1994 y la segunda, del 2000.

http://www.fundea.org.mx/publicaciones/manual%20derecho%20ambiental.pdf

A continuación un resumen panorámico sobre el particular: según PNUMA (1995), «históricamente, la incidencia del derecho en el ámbito ambiental ha sido de dos tipos, a saber: casual y deliberada» (p.11). A partir de dicha afirmación podríamos inferir que tenemos (1) “legislación de relevancia ambiental casual” y (2) “legislación de relevancia ambiental deliberada”. Por otro lado, la misma fuente anota que no todas las normas de relevancia ambiental deliberada constituyen de por sí legislación ambiental propiamente dicha. Así, la “legislación de relevancia ambiental deliberada” puede referirse tanto a la “legislación ambiental heterodoxa” o también denominada “legislación sectorial de relevancia ambiental” como a la “legislación ambiental” propiamente tal o “legislación ambiental ortodoxa”.

La “legislación ambiental heterodoxa” o “legislación sectorial de relevancia ambiental” «opera sobre la base de enfoques meramente sanitarios o patrimonialistas o que compartimentalizan lo ambiental en sectores estanco» (PNUMA, 1995, p.13). Es el caso de las normas sobre la protección de especies de flora y fauna amenazada de extinción, por ejemplo. «El carácter deliberado de incidencia ambiental está fuera de dudas. De lo que si puede dudarse, en cambio, como en el caso [de la “legislación de relevancia ambiental casual”], es el carácter beneficioso de su impacto ambiental global» (PNUMA, 1995, p.13).

La “legislación ambiental” propiamente tal o “legislación ambiental ortodoxa” «reconoce como bien jurídico protegido el resguardo de los ecosistemas, considerados en cuanto tales, y que regula, por consiguiente, el manejo de los factores que los constituyen, con una perspectiva global e integradora, sobre la base de reconocimiento práctico de las interacciones dinámicas que se dan entre ellos y con miras a afianzar el mantenimiento de los presupuestos de los equilibrios funcionales del todo de que forman parte» (PNUMA, 1995, p.14).

Aplicabilidad de una norma

También, para responder la pregunta sugerida al inicio del presente artículo, es conveniente tener como premisa que no siempre la norma jurídica tiene aplicabilidad. Nos servirá alguna introducción sobre la teorización acerca de esta problemática. A continuación una sinopsis de citas tomadas del artículo «La obligación de aplicar las normas jurídicas vigentes» de Lorenzo Peña.

http://lp.jurid.net/articles/ius/aplicar.pdf

Aplicar una norma vigente es traducirla a la praxis. Cuando hablamos de normas inaplicadas o inaplicables queremos decir que no determinan la situación real, la cual está en contradicción con la norma.

La aplicación normativa es un acercamiento de la norma —que es una regla— a la praxis ajustada a tal regla. Lo fáctico y lo jurídico están imbricados uno con otro. Es nulo un acto jurídico creador de una situación jurídica totalmente incompatible con una situación fáctica.

La ley sistemáticamente inaplicada no es ley. El legislador no puede desconocer las dificultades de aplicación de la Ley. Fracasa si produce una obra legislativa que, por chocar con muchas dificultades, vaya a quedar inaplicada en buena medida.

Cuando se habla de problemas de inaplicabilidad de una norma, puede estarse aludiendo a diversos tipos de dificultades: (1ª) dificultades para dictar o declarar esa obligatoriedad, por ser los hechos oscuros, embrollados, o de ardua y escabrosa constatación, subsunción o calificación, o por lo duro o injusto que resulte decidir o proclamar esa consecuencia jurídica. (2ª) por obstáculos prácticos que se interpongan para la ejecución (p.ej. falta de medios, resistencias o incluso simultánea vigencia de otras normas que prohíban la ejecución, produciéndose un conflicto normativo). (3ª), la dificultad puede estribar en la escasa capacidad razonadora, o en problemas psíquicos de un cierto grupo de obligados. (4ª), dificultades prácticas del tipo que sean, o morales, o incluso conflictos normativos.

¿Qué hace que algo sea ambiental?

Belshaw (2001) se pregunta, pero ¿Qué es ese medio ambiente por el que todos estamos preocupados? ¿Qué convierte a una cuestión en medio ambiental, en lugar de política, biológica o económica? Parafraseando esta última pregunta podríamos también preguntarnos ¿Qué convierte a una compensación en ambiental? Tendremos ocasión de revisar, secciones más adelante los conceptos y definiciones, sobre el particular, en los textos y las normas peruanas.

En cuanto a lo ambiental como un adjetivo, como un término calificativo, Belshaw (2005), indica que las “cuestiones medioambientales son, por una cuestión de uso y no de reglas, aquellas que figuran en el mundo natural en su mayor parte, y que ocurren dentro de los espacios públicos o tienen efectos significativos sobre ellos” (p.22). Si aplicamos los planteamientos de este autor, al concepto de compensación, implicará que la compensación ambiental tendría que estar referido a ese mundo natural público.

Este autor señala que los problemas ambientales son de contaminación, conservación y preservación; así como de extinción de especies y bienestar animal. Los problemas de conservación están referidos a las cosas que el ser humano usa: recursos naturales renovables y no renovables para hoy y para las generaciones futuras. La preservación implica la protección por su propia existencia no porque tenga algún uso para la humanidad (Belshaw, 2005, p.40-44).

Y sobre el impacto ambiental, se puede anotar la especificación de Gómez (2003), quien anota que “para entender el concepto de impacto ambiental, resulta útil distinguir lo que es la alteración en sí de un factor –efecto o impacto sin adjetivo-, de la interpretación de dicha alteración en términos ambientales y, en última instancia, de salud y bienestar humano. Este significado ambiental es lo que define más propiamente el impacto ambiental” (Gomez, 2003, p. 172-173). Puede decirse, entonces, que el impacto adjetivado como ambiental implica efectos a la salud y el bienestar humano.

La compensación según los textos paradigmáticos de EIA

Según Gómez (2003), “las medidas compensatorias se refieren, propiamente, a los impactos negativos inevitables, los cuales no admiten una corrección, de tal manera que solo pueden ser compensados por otros efectos de signo positivo. Estos pueden ser de la misma naturaleza que el impacto que se compensa,…, o completamente distintos” (p.348). Este autor no hace mayores alusiones al término de compensación ambiental, en cambio Conesa (2010) si presenta un mayor desarrollo del concepto.

Conesa (2010) hace mención a las medidas compensatorias de impactos irreversibles, irrecuperables e inevitables, pero reemplazables, que no impiden la aparición del efecto, ni lo anulan o atenúan. Señala que el término reemplazable es la sustitución de un elemento ambiental perdido por otro de igual valor o función. Asimismo, diferencia los conceptos de medidas compensatorias de tipo sustitutorio y contraprestatario.

Las medidas compensatorias de tipo sustitutorio generan efectos positivos de la misma naturaleza que el impacto que se compensa, así si se tala un bosque se sustituye el mismo por una plantación en un lugar próximo. En cambio, las medidas compensatorias de tipo contraprestación producen efectos positivos de distinta naturaleza que la del impacto que se compensa, a saber, si se tala un bosque se compensa el mismo con un parque o se paga a un fondo para que se implementen medidas de mejora ambiental. (Conesa, 210, p. 307)

Este autor incluye el concepto de “compensación ecológica, aludiendo a que se puede ejecutar trabajos de recuperación de ecosistemas, que compensen en la misma magnitud los daños ambientales ocasionados en el entorno del proyecto” (p. 309). Dice también que “en términos generales la compensación ecológica es un mecanismo utilizado en condiciones extremas de impactos ambientales ocasionados por agentes antrópicos, climáticos, tecnológicos, o de otra índole (p. 308).

De acuerdo con Conesa (2010), entre los mecanismos de compensación ecológica que pueden aplicarse se tiene lo siguiente: (a) Reforestación compensatoria en terrenos próximos, deforestados y con posibilidades de recuperación. (b) Recuperación de superficies cultivadas en áreas próximas, utilizando coberturas y técnicas de conservación y mejora de suelos. (c) Instalación de explotaciones zootécnicas y piscifactorías en zonas próximas, para la recuperación de especies animales en peligro de extinción. (d) Implantación de viveros y semilleros en terrenos próximos, para obtener especies vegetales raras o en peligro de extinción y posterior plantación recuperando suelos degradados. (e) Canales y acequias de captación, conducción o desagüe de aguas, en suelos próximos, para compensar la alteración de los cursos naturales de agua. (f) Traslado de poblaciones faunísticas, y vegetación a otros lugares, acondicionados apropiadamente para su supervivencia y desarrollo, con el fin de evitar su extinción al preverse que sus hábitats originales quedarán inhabilitados (p. 309).

Treweek (1999) anota que una efectiva compensación depende del conocimiento de la funcionalidad del ecosistema y su complejidad. Señala también que es muy difícil predecir en el largo plazo si el nuevo ecosistema creado es equivalente al que se perdió. Los nuevos ecosistemas creados son a menudo pobres replicas de los ecosistemas perdidos.

Biodiversity offsets (Compensaciones de la biodiversidad)

Para la traducción de Biodiversity offsets revisar el enlace: http://www.linguee.es/ingles-espanol/traduccion/biodiversity+offsets.html

Las compensaciones por pérdida de biodiversidad son resultados medibles de acciones de conservación diseñadas para compensar los impactos adversos residuales significativos sobre la biodiversidad, causados por el desarrollo de un proyecto, después de la aplicación de medidas de prevención y mitigación apropiadas. La meta de las compensaciones por pérdida de biodiversidad es la no pérdida neta y preferiblemente una ganancia neta en biodiversidad en el terreno, con respecto a la composición de las especies, estructura del hábitat, función del ecosistema, uso por parte de las personas y valores culturales asociados a la biodiversidad (BBOP, 2012, p.14).

Ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

De acuerdo con el BID (2013), los temas respecto a los “Offsets” acuáticos son: falta experiencia en LAC (límites aceptables de cambio); transferir experiencia con “offsets” de humedales; BBOP tiene enfoque en hábitats terrestres; determinación de equivalencia; medidas de “no net loss”; nivel y mecanismos de conservación; rio intacto; ríos sin represas; ¿cuenca o rio?; restauración o conservación; aplicación de la jerarquía de mitigación; ríos intactos en ordenamiento territorial. Mayor información en enlace:

http://www.nature.org/ourinitiatives/regions/southamerica/conservacion-de-biodiversidad-en-proyectos-hidroelectricos.pdf

Referente al Plan de Manejo de Compensaciones por pérdida de Biodiversidad (PMCB), para BBOP (2012) y sus estándares exigidos, es el documento que describe tanto las medidas planeadas para evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar los impactos, como el diseño detallado e implementación de una compensación para los impactos residuales. Este Plan describe el diseño de la compensación y sus resultados de conservación esperados, e incluye la evidencia y los supuestos que se usan para predecir que estos resultados provendrán de las actividades de compensación descritas. Los asuntos de este Plan se pueden cubrir en más de un documento (incluyendo la Evaluación del Impacto Ambiental, el Plan de Acción Ambiental, Plan de Acción de Biodiversidad y Plan de Compensación). Cualquiera que sea el enfoque más conveniente para el proyecto dado, se requiere de uno o más planes (BBOP, 2013, pp. 9-11). BBOP (2013) incluye un contenido o índice para el Plan de Manejo de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad.

Ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

ICMM IUCN (2012) preparó un Informe sobre la compensación de la diversidad (Biodiversity offsets) el cual proporciona temas claves sobre este instrumento de conservación de la diversidad biológica.

Ver: www.icmm.com/biodiversity-offsets

Análisis de equivalencia

A continuación textos tomados de “Implicaciones Económicas de la Nueva Legislación en Responsabilidad Ambiental” de Armonía Borrego Gómez y Pere Riera.

http://www.minetur.gob.es/Publicaciones/Publicacionesperiodicas/EconomiaIndustrial/RevistaEconomiaIndustrial/371/121.pdf

El análisis de equivalencia es una herramienta de estudio cuantitativo que se basa en equiparar la extensión de daños ambientales y su reparación. Una vez producido un daño al entorno, éste ocasiona pérdidas físicas que suelen requerir de un tiempo razonable para su recuperación. En consecuencia, a menudo existen servicios o recursos naturales afectados que no pueden desempeñar temporalmente sus funciones habituales en toda su magnitud. En términos de análisis de equivalencia éstas representan las pérdidas provisionales que deben recuperarse en equivalencia con medidas de reparación apropiadas. El uso de los análisis de equivalencia implica, por tanto, estimar la cantidad de reparación requerida para compensar las pérdidas provisionales de servicios o recursos ambientales que han tenido lugar durante la recuperación, es decir, hasta la fecha en que el recurso natural se haya recuperado por completo.

Atendiendo a las unidades de medida, los análisis de equivalencia consideran típicamente dos posibilidades para calcular la magnitud de las medidas de reparación o restauración ambiental equivalentes al daño. Una de ellas es de equivalencia en términos físicos o ecológicos entre las unidades dañadas por el incidente y las unidades que se han de proveer como compensación (árboles, hectáreas de humedal, peces, etc.), mientras que la otra posibilidad es la aplicación del análisis mediante unidades monetarias correspondientes al valor del daño y al valor de los beneficios ambientales que se proporcionan en la compensación.

Compensación por hábitat equivalente (AHE)

A continuación textos tomados de Enrique Sanjurjo y Verónica Espinosa “La evaluación socioeconómica de proyectos de restauración de ecosistemas” (Sanjurjo y Espinosa, 2005, pp. 190-191). Ver lista de literatura revisada.

La compensación por hábitat equivalente es una forma útil y aceptada de aplicar la figura de la compensación. El análisis de hábitat equivalente (AHE) es la herramienta para identificar el área de restauración de hábitat necesaria para compensar los daños a los recursos naturales. Es claro que la compensación no repara el daño, por lo cual debiera ser contemplada como una medida extrema de mínima responsabilidad hacia el entorno natural. El AHE requiere como insumo el área del daño, el tiempo de recuperación del hábitat dañado, el periodo que tardará el área de mitigación en poder brindar los servicios ecológicos comparables a los del hábitat original y la tasa de descuento.

El AHE parte de ciertos supuestos y condiciones, así: (1) la sociedad está dispuesta a aceptar el intercambio de una unidad de servicios del hábitat perdido por otra de un proyecto compensatorio, (2) existe una medida común que capture el nivel de servicios provistos por el hábitat, así como las diferencias en la cantidad y calidad de los servicios del hábitat de reemplazo, (3) Los servicios provistos por el ecosistema dañado y el de compensación son comparables, (5) el cambio de recursos y servicios como resultado del daño es lo suficientemente pequeño como para que el valor por unidad del servicio sea independiente del cambio en el nivel del servicio.

El tamaño de proyecto compensatorio debe ser tal que provea un incremento en servicios que iguale la pérdida de servicios del hábitat dañado, incluyendo la porción de dichos servicios que se pierde en el tiempo de recuperación.

Cálculo de la superficie a compensar

El “Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad”, abril de 2012, puesto a consulta pública por la Dirección de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Colombia, presenta una fórmula para calcular el área que se deberá compensar:

Ac = Ai x Fc

Donde:

Ac = Área a compensar por Pérdida de Biodiversidad
Ai = Área a impactar del ecosistema natural por el desarrollo del proyecto, obra o actividad
Fc= Factor total de compensación, el cual es igual a la sumatoria de los siguientes factores de compensación individuales:

• Representatividad: 1 -3
• Rareza: 1-2
• Remanencia 1 – 3
• Potencial de transformación 1 – 2

Para los ecosistemas colombianos el valor mínimo del Factor Total de Compensación para ecosistemas naturales es 4 y el máximo es 10. Ver enlace:

http://www.minambiente.gov.co/documentos/DocumentosBiodiversidad/proyectos_norma/proyectos/2012/280512_proy_norm_compensacion_biodiversidad.pdf

El concepto de compensación en la Ley General del Ambiente

La Ley General del Ambiente (LGA), Ley N° 28611, del 2005, incluye varias alusiones al término compensación, aunque sin definirlas. No incluye el término compensación ambiental. A continuación los artículos relacionados con compensación.

Artículo VI.- Del principio de prevención: La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan.

Artículo VIII.- Del principio de internalización de costos: Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños que genere sobre el ambiente. El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración, rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección del ambiente y de sus componentes de los impactos negativos de las actividades humanas debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.

Artículo 26°.- De los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, Numeral 26.1 La autoridad ambiental competente puede establecer y aprobar Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA, para facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales nuevas, debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos que establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño ambiental explícitos, metas y un cronograma de avance de cumplimiento, así como las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación y eventual compensación que corresponda.

Artículo 30°.- De los planes de descontaminación y el tratamiento de pasivos ambientales, Numeral 30.1 Los planes de descontaminación y de tratamiento de pasivos ambientales están dirigidos a remediar impactos ambientales originados por uno o varios proyectos de inversión o actividades, pasados o presentes. El Plan debe considerar su financiamiento y las responsabilidades que correspondan a los titulares de las actividades contaminantes, incluyendo la compensación por los daños generados, bajo el principio de responsabilidad ambiental.

Artículo 94°.- De los servicios ambientales, Numeral 94.1 Los recursos naturales y demás componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie retribución o compensación, por lo que el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales; procurando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales. Numeral 94.2 Se entiende por servicios ambientales, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad, la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escénica, entre otros. Numeral 94.3 La Autoridad Ambiental Nacional promueve la creación de mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales.

El concepto de compensación en la Ley del SEIA

En la Ley del SEIA (Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental), Ley N° 27446, del 2001, modificada por el Decreto Legislativo N° 1078, del 2008, se hace referencia al término compensación aunque no específicamente al término compensación ambiental, y todavía no se había incluido una definición de compensación.

El artículo 10° de la mencionada Ley señala que de conformidad con lo que establezca el Reglamento de la Ley y con los términos de referencia que en cada caso se aprueben, los estudios de impacto ambiental deberán contener, entre otros, la estrategia de manejo ambiental o la definición de metas ambientales incluyendo, según sea el caso, el plan de manejo, el plan de contingencias, el plan de compensación y el plan de abandono o cierre.

El concepto de compensación en el Reglamento de la Ley del SEIA

El Reglamento de la Ley del SEIA, Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, del 2009, en el Anexo I, referido al glosario, incluye una definición de compensación ambiental: son «medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios ambientales causados por el desarrollo de los proyectos; siempre que no se puedan adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración, eficaces». En esta definición todavía no se hace alusión explícita a la diversidad biológica y los ecosistemas. La definición tiene una connotación hacia la compensación por “daños o perjuicios ambientales” y no hacia impactos ambientales inevitables (los cuales no se tipifican como daño ambiental).

El Anexo IV del mencionado reglamento, referido a los Términos de Referencia Básicos para Estudios de Impacto Ambiental Detallado (EIA d), Categoría III, señala al Plan de Compensación como uno de los componentes de la estrategia de manejo ambiental. Este Anexo IV hace referencia al Plan de Compensación, no a un Plan de Compensación Ambiental.

El concepto de compensación en la Ley de SINEFA

En la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en el Literal d) del Numeral 22.2 del Artículo 22º se establece que entre las medidas correctivas que pueden dictarse se encuentra la obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a compensarla en términos ambientales o económicos;

El Artículo 23º.- Medidas de restauración, rehabilitación, reparación, compensación y de recuperación del Patrimonio Natural de la Nación, Numeral 23.1 señala: Sin perjuicio de imponer cualquiera de las sanciones establecidas, la autoridad competente puede además obligar a la persona natural o jurídica responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, o a compensarla en términos ambientales cuando lo anterior no fuera posible, de conformidad con el artículo IX de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.

La Resolución de Consejo Directivo Nº 010-2013-OEFA/Cd, Lineamientos para la Aplicación de las Medidas Correctivas Previstas en el Literal D) Del Numeral 22.2 Del Artículo 22º De la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, incluye lo siguiente:

10. En la vía administrativa, la responsabilidad administrativa se configura por la mera infracción de las normas ambientales, bastando la puesta en peligro de los bienes jurídicos protegidos. De esta forma la responsabilidad administrativa se configura tanto por el daño ambiental real como el potencial. Si bien para declarar la existencia de infracción administrativa (y, por tanto, para la imposición de la sanción correspondiente) es suficiente el daño potencial, el dictado de una medida correctiva reparadora (de restauración o compensación ambiental) sí requiere la presencia de daño real o concreto.

40. Las medidas de compensación ambiental buscan sustituir un bien ambiental que ha sufrido impactos severos, irreversibles e imposibles de ser mitigados, lo que ha generado que dicho bien sea irrecuperable. Estas medidas son paliativas, y se adoptan cuando no se puede combatir las causas de los efectos e impactos del daño ambiental. En ese sentido, las medidas compensatorias solo se aplican cuando no es posible emplear medidas de restauración.

41. Cabe señalar que la compensación ambiental está constituida por medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios causados por el desarrollo de las actividades infractoras. Dichas medidas se realizan, de preferencia, en un área idónea y cercana a aquella en la cual se generó el daño ambiental.

42. Estas medidas de compensación incluyen el reemplazo o sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados por otros de similares características, clase, naturaleza y calidad. Así, por ejemplo, pueden aplicarse las siguientes medidas de compensación ambiental: Reforestación compensatoria en terrenos próximos, y con posibilidades de desarrollo similar. Implementar canales y acequias de captación, conducción o desagüe de aguas, en suelos próximos, para compensar la alteración de los cursos naturales de agua producidos en el entorno del proyecto. Traslado de poblaciones faunísticas a otros lugares, acondicionados apropiadamente para su supervivencia y desarrollo, con el fin de evitar su extinción, en caso se observe que su hábitat original ha sido devastado.

43. Cabe indicar que de acuerdo con el Artículo 23º de la Ley del SINEFA, cuando se trata de daños al Patrimonio Natural de la Nación, se pueden aplicar medidas de compensación ambiental. Al respecto, el Artículo 66º de la Constitución Política del Perú y el Artículo 5º de la LGA establecen que el Patrimonio Natural de la Nación está conformado por los recursos naturales renovables y no renovables. Asimismo, la Ley Nº 26821 – Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales dispone que son recursos naturales las aguas superficiales y subterráneas, el suelo, subsuelo, la diversidad biológica como las especies de flora y fauna, y los recursos hidrocarburíferos, entre otros.

44. Cabe señalar que si la implementación de una medida de compensación ambiental implica el financiamiento del traslado temporal o definitivo de poblaciones indígenas a otras áreas, deberá obtenerse el consentimiento previo, libre e informado de dichas poblaciones afectadas de acuerdo con los procedimientos establecidos en las normas de la materia.

45. Resulta oportuno señalar que en caso sea necesario el cierre del área afectada para aplicar la medida de compensación ambiental, el administrado deberá solicitar la aprobación del instrumento de gestión ambiental correspondiente, el cual será objeto de supervisión y fiscalización por parte del OEFA.

48. En el segundo escenario, cuando el bien afectado no pueda ser recuperado, deben aplicarse medidas correctivas de compensación ambiental dirigidas a la sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados por otros de similares características, clase, naturaleza y calidad. Estas medidas correctivas solo se emplean para recuperar el ambiente y los recursos naturales.

49. Dado que la ejecución de las medidas correctivas no debe generar una situación más gravosa para el ambiente, las acciones específicas a ser implementadas a través de una medida de restauración o de compensación ambiental de carácter significativo (impacto de gran envergadura) deberán estar contenidas en un instrumento de gestión ambiental aprobado por la autoridad competente.

Para tal efecto, el acto administrativo emitido por el OEFA contendrá el tipo de medida restauradora o de compensación ambiental y la orden de obtener la aprobación del instrumento de gestión ambiental correspondiente ante la autoridad ambiental del sector competente, a través del cual se aprobará la forma y el plazo para implementar las acciones de restauración o compensación del bien dañado.
Dicho en otros términos, corresponderá al órgano resolutivo del OEFA el señalar si la implementación de la medida correctiva (de restauración o compensación ambiental) requerirá o no la obtención previa de un instrumento de gestión ambiental. De requerirse este instrumento, la medida correctiva deberá precisar los plazos y las actuaciones a cargo del infractor.

Lo expuesto en los párrafos anteriores no limita la intervención de la autoridad a cargo de la fiscalización ambiental para emitir mandatos o adoptar medidas administrativas de carácter inmediato cuando sean necesarias.

Lineamientos para el Plan de Compensación Ambiental (Perú)

El proyecto de Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, anota lo siguiente:

Los lineamientos no se aplican a los planes de mitigación y de compensación social y/o económica, entendiéndose a los mismos como indemnizaciones, así como las medidas y obligaciones de los planes de cierre y otros instrumentos de gestión ambiental comprendidos en el SEIA (Artículo 2°)

La compensación ambiental tiene por finalidad garantizar la calidad y funcionalidad de los ecosistemas y la conservación de la biodiversidad en el Perú, mediante la adopción de medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales o superiores a los impactos ambientales negativos inevitables causados por el desarrollo de los proyectos de inversión, en áreas ecológicamente equivalentes a las afectadas, siempre que no se puedan adoptar medidas eficaces de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración (Articulo 3°.- De la compensación ambiental).

Las medidas de compensación ambiental constituyen el Plan de Compensación Ambiental, el cual permitirá obtener la pérdida neta cero, una ganancia neta de la biodiversidad y/o un mejoramiento de la funcionalidad del ecosistema, al compensar el área afectada con un área ecológicamente equivalente (Articulo 3°.- De la compensación ambiental).

En el glosario del mencionado proyecto de lineamientos se anota que la compensación ambiental corresponde a “las medidas que se toman para compensar cualquier impacto ambiental negativo inevitable, que no se pueda evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar, a fin de alcanzar la pérdida neta cero en biodiversidad y funcionalidad de los ecosistemas. Las medidas de compensación ambiental pueden tomar la forma de intervenciones de manejo positivas tales como la restauración del hábitat degradado, la suspensión de la degradación o evitación del riesgo, y la protección de áreas donde hay pérdidas inminentes o proyectadas de la biodiversidad. La compensación se realiza en otro espacio equivalente al espacio afectado”.

Equivalencia ambiental: abarca el concepto de “igual por igual o mejor”, la cual establece que las medidas de compensación ambiental equivalente deben ser diseñadas para conservar los mismos valores perdidos por el impacto del proyecto, de manera tal que permita evidenciar y alcanzar un balance neto de pérdidas y ganancias como parte de la pérdida neta cero de diversidad y del mejoramiento de la funcionalidad del ecosistema.

Pregunta motivadora

¿Examine si el proyecto de “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, se enmarca dentro de la legislación ambiental heterodoxa u ortodoxa? ¿Tales lineamientos corresponden a medidas compensatorias de tipo sustitutorio o compensatorias de tipo contraprestación? ¿Cuáles son sus recomendaciones para su aplicabilidad?

Literatura revisada

Banco Interamericano de Desarrollo – BID (2013). Conservación de Biodiversidad en Proyectos Hidroeléctricos: Experiencias del BID. Colombia, 16 Abril 2013. Extraído el 4 de julio del 2013 de http://www.nature.org/ourinitiatives/regions/southamerica/conservacion-de-biodiversidad-en-proyectos-hidroelectricos.pdf

Belshaw, Christopher (2001). Filosofía del medio ambiente. Razón, naturaleza y preocupaciones humanas. Trad por Inés Gutiérrez González y Amalia Vijande Martínez. Madrid: Tecnos.

Borrego, Armonía y Riera, Pere (s.f). Implicaciones Económicas de la Nueva Legislación en Responsabilidad Ambiental. Extraído el 4 de julio del 2013 de
http://www.minetur.gob.es/Publicaciones/Publicacionesperiodicas/EconomiaIndustrial/RevistaEconomiaIndustrial/371/121.pdf

Brañes, Raúl (2000). Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México, D.F. Fondo de Cultura Económica. Extraído el 4 de julio del 2013 de
http://www.fundea.org.mx/publicaciones/manual%20derecho%20ambiental.pdf

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2001). Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental – Ley Nº 27446, publicada el 23 de mayo del 2001.

Congreso de la República del Perú (2005). Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente. 15 de octubre del 2005

Gómez, Domingo (2003). Evaluación de impacto ambiental. Un instrumento preventivo para la gestión ambiental. 2da edición. México D.F, Mundi Prensa

ICMM IUCN (2012) Independent report on biodiversity offsets. Prepared by The Biodiversity Consultancy. Extraído el 4 de julio del 2013 de www.icmm.com/biodiversity-offsets

Peña, Lorenzo (2006). La obligación de aplicar las normas jurídicas vigentes. Isegoría, 35. Extraído el 4 de julio del 2013 de http://lp.jurid.net/articles/ius/aplicar.pdf

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente- PNUMA (1995). “Hacia un sistema para la formación regional del derecho”. México D.F., Oficina Regional para América Latina y el Caribe

Programa de Negocios y Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad – BBOP (2012) Estándar sobre compensaciones por pérdida de biodiversidad: Una herramienta para evaluar la adherencia a los principios del BBOP en el diseño y la implementación de la compensación por pérdida de biodiversidad. Washington, D.C. BBOP. Extraído el 4 de julio del 2013 de
http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

Ministerio del Ambiente. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (2009) Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. 4 de marzo del 2009

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2013). Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA, publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, 27 de febrero del 2013.

Ministerio del Ambiente. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (2013). Resolución de Consejo Directivo Nº 010-2013-OEFA/Cd, Lineamientos para la Aplicación de las Medidas Correctivas Previstas en el Literal D) Del Numeral 22.2 Del Artículo 22º De la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. 23 de marzo del 2013.

Ministerio del Ambiente. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (2013). Resolución de Consejo Directivo Nº 010-2013-OEFA/Cd, Lineamientos para la Aplicación de las Medidas Correctivas Previstas en el Literal D) Del Numeral 22.2 Del Artículo 22º De la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental. 23 de marzo del 2013.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Colombia (2012). Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de BIODIVERSIDAD. Abril del 2012. Extraído el 4 de julio del 2013 de
http://www.minambiente.gov.co/documentos/DocumentosBiodiversidad/proyectos_norma/proyectos/2012/280512_proy_norm_compensacion_biodiversidad.pdf

Sanjurjo, Enrique y Espinosa, Verónica (2005). La evaluación socioeconómica de proyectos de restauración de ecosistemas” En O. Sánchez (editor). Temas sobre restauración ecológica (pp. 190-191). México. DF: Instituto Nacional de Ecología

Treweek, Joanna (1999) Ecological impact assesment. Oxford: Blackwell science.

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Impacto Ambiental y Adecuación del Reglamento Ambiental para Hidrocarburos

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Oscar Cuya

Recientemente, en nuestro medio (Perú), se puso a disposición del público la propuesta de adecuación del Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos. Esta adecuación permitiría cumplir una exigencia del D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Lo primero que salta a la vista en el proyecto de adecuación es la inclusión de un screening irrestricto o evaluación previa para todas las actividades de hidrocarburos. El actual Reglamento D.S. 015-2006-EM incluye un Anexo VI en el cual lista los tipos de proyectos con sus correspondientes niveles de estudio ambiental. El proyecto de adecuación desestima dicha Anexo y no recoge toda la experiencia lograda sobre el particular.

Al respecto, alguna opción intermedia sería conveniente para lograr un proceso fluido no por ello menos efectivo. El Artículo 39° del Reglamento de la Ley del SEIA señala que las autoridades competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar Términos de Referencia para proyectos que presenten características comunes o similares. Por lo señalado, podría reconsiderarse dicha lista (Anexo VI del D.S. 015-2006-EM) con las actualizaciones y adecuaciones pertinentes.

En otra línea de comentario, el actual Reglamento de la Ley del SEIA indica que los proyectos deben ser clasificados en la Categoría I Declaración de Impacto Ambiental (DIA) si presentan impactos ambientales negativos leves, Categoría II Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) si presentan impactos ambientales negativos moderados y Categoría III Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d) si presentan impactos ambientales negativos significativos (Artículo 36°). Además, se señala que el titular debe presentar una solicitud de clasificación de su proyecto y una Evaluación Preliminar la cual debe ser elaborada de acuerdo con un Anexo VI (Artículo 40°). Este Anexo, entre otros contenidos, debe incluir la descripción de los posibles impactos ambientales (Artículo 41°).

En suma, se espera tener una calificación de los impactos ambientales a priori para categorizar el proyecto y con ello establecer la profundidad requerida del estudio ambiental. Lo cual podría ser paradójico pues precisamente el estudio de impacto ambiental (EIA) se elabora para predecir y calificar los impactos ambientales del proyecto. Como contraargumento a esta paradoja se podría decir que efectivamente se espera una calificación a priori pero como primera estimación o aproximación, y por tanto no habría por qué preocuparse ¿Por qué buscarle cinco pies al gato?

La casuística puede llevar al caso de un proyecto categorizado para un EIA-sd y luego desaprobado por no haber considerado una profundidad adecuada en su EIA. En esta hipótesis, las numerosas observaciones y la elevada exigencia técnica de las preguntas inducirían a pensar que el estudio debió haber tenido la profundidad de un EIA-d, sin embargo la norma establecía un EIA-sd.

Todo el tiempo empleado en un proceso fallido, los costos de gestión y elaboración del estudio así como su revisión, y sobre todo, las expectativas generadas ameritan que la calificación previa del proyecto, un hito “sin retorno”, sea tratado con mayor detenimiento, dadas las implicancias y consecuencias subsiguientes en la planificación del proyecto y los compromisos de inversión. Por la envergadura de la decisión, ello no podría quedar supeditado a la matriz de importancia de Conesa.

Sobre el particular, un aspecto resaltante en el proyecto de adecuación es su Artículo 13°, en el cual se indica que en “la determinación del Valor de Importancia del Impacto, se tomará como referencia la “Guía Metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental” 4° Edición 2010, cuyo Autor es Vicente CONESA FDEZ-VITORA; asimismo se deberá presentar el Valor de Importancia obtenido de la Matriz de Impacto y compararlo con la Tabla N°1 de Clasificación del Estudio Ambiental”.

La primera impresión es que la Autoridad Competente no asume un liderazgo técnico y opta por incorporar explícitamente el método de un autor. Si la técnica desarrollada por Vicente Conesa es la pertinente, a la luz de la mirada de la autoridad competente, no por ello tendría que incluirse en la norma así, sin más. Sería más apropiado que en dicho acápite se haga alusión a que la Autoridad Competente elaborará una Guía. Dicha guía oficial podría fundamentarse en una adecuación del método de Conesa si es ese el sentir de los técnicos especializados en el tema, con las validaciones y aportes de los propios funcionarios y consultores del medio, pero no hacer una directa alusión en la misma norma al método del referido autor.

Si bien el método Conesa tiene un amplio uso, no es el único empleado por los analistas ambientales. Martínez (2010), para el caso colombiano, señala que el referido método es usado con mayor frecuencia, aunque en su versión original solo en un 9%; en el 58% de los casos su ecuación original es sometida a múltiples modificaciones, lo cual evidencia que la mayoría de los analistas no comparten a cabalidad el método.

En otra línea de análisis, referente a las diferencias entre un EIA-sd y EIA-d, si se compara los anexos III y IV del D.S. Nº019-2009-MINAM, términos de referencia para los EIA-sd y EIA-d, se notará que son casi idénticos. No hay mayor diferencia entre un EIA-sd y un EIA-d, solo la exigencia de incluir una valoración económica del impacto ambiental en el EIA-sd, lo cual no es una diferencia determinante. Ocurre, casi del igual manera, con los Términos de Referencia en el Subsector Hidrocarburos, aprobados por R.M. N° 546-2012-MEM/DM. No se observan marcadas diferencias respecto a la profundidad de la información, escalas cartográficas, marcos teóricos particulares, métodos cuantitativos y cualitativos, modelos matemáticos, técnicas de evaluación de impactos, entre otros tópicos. La única diferencia real se refiere al proceso de participación ciudadana.

En el numeral 4 Plan de Participación Ciudadana, Anexo III, Términos de Referencia para EIA-sd, se especifica lo señalado en el D.S. N°002-2009-MINAM referente a las audiencias públicas. El Artículo 34° de dicha norma establece que las audiencias públicas son obligatorias como parte de la etapa de revisión del EIA-d. En el caso del EIA-sd, la autoridad competente podrá disponer audiencias públicas en la resolución de clasificación del Proyecto o cuando el Plan de Participación Ciudadana lo considere.

En coherencia con el mencionado Artículo 34° de dicha norma se podría entender el Artículo 36° del D.S. Nº019-2009-MINAM, para efectos prácticos, como sigue: Categoría I DIA, no requieren procesos de participación ciudadana; Categoría II EIA-sd, no requiere la audiencia pública en su proceso de participación ciudadana salvo exigencia expresa de la autoridad competente; y Categoría III EIA-d, requiere obligatoriamente la audiencia pública en su proceso de participación ciudadana. Esta interpretación, asociada a la menor o mayor exigencia de los procesos de participación ciudadana, es más clara, puesto que la norma casi no establece diferencias técnicas entre un EIA-sd y EIA-d; y respecto a la magnitud e importancia de los impactos, la matriz de importancia de Conesa (2010), según lo refiere su propio autor, solo se aplica a estudios simplificados de proyectos de menor envergadura. ¿Qué camino seguir?

Los procesos de participación ciudadana en los lugares en los que la vulnerabilidad social y los niveles de conflictualidad son altos requieren bases teóricas muy especializadas e instrumentos no solo legales sino legitimados políticamente. Todo ello tendría que ser parte de un EIA-sd.

Se podría decir que no será necesario acudir a la matriz de importancia de Conesa (2010) para categorizar el proyecto, pues, con solo saber que el proyecto ha de localizarse en una zona en la cual los grupos de interés tienen una percepción de incompatibilidad entre las actividades económicas y sus formas de vida, reclaman compensaciones o beneficios por ejecución del proyecto y además hay ausencia o deficiencia de la actividad estatal la lógica inmediata clasificará al proyecto en la Categoría III, con la recomendación que elabore un estudio más detallado e incluya procesos de participación ciudadana más estratégicos y a la vez más específicos. De igual manera, si en el área de influencia del proyecto se localizan sitios de alta sensibilidad biológica o inestabilidad física serán necesarios estudios más detallados, y por ello el proyecto deberá presentar un EIA-d.

Se requiere un cambio de paradigma

Kuhn (1962), señalaba que un paradigma antiguo es sustituido por otro nuevo, incompatible con él, y que el cambio ocurría por la sensación creciente de que el paradigma existente había dejado de funcionar, y que su marco teórico ya no proporcionaba soluciones. En esa misma línea de pensamiento, señalaba Feyerabend (1978), que basar los criterios en una práctica y dejar esta como está, puede perpetuar para siempre las deficiencias de dicha práctica (p.23).

El paradigma actual plantea la necesidad de predecir la magnitud de los impactos negativos del proyecto (leves, moderados o significativos) para categorizarlo en DIA, EIA-sd o EIA-d, respectivamente; y así cumplir con la exigencia del Artículo 36° del Reglamento de la Ley del SEIA. Es decir, si se pudiera tener la certeza de que el proyecto ocasionaría impactos leves, moderados o significativos se tendría correctamente determinado el nivel del estudio ambiental que correspondería al proyecto. Lo paradójico es que evidentemente la mencionada certeza surgirá únicamente como parte de los resultados del estudio ambiental y no de alguna categorización a priori.

Se tendría un cambio de paradigma si la evaluación previa no se centra en determinar los efectos leves, moderados o significativos del proyecto sino en precisar cuanta información se requerirá para abordar situaciones complejas, por ejemplo casos de proyectos a desarrollarse en medios con niveles notorios de sensibilidad biológica, conflictualidad y vulnerabilidad social. En este caso hipotético se requerirán estudios profundos, más analíticos, no por que necesariamente deban ocurrir impactos críticos, sino para lograr una correcta gestión del proyecto. Si bien, en este cambio de enfoque hay también de por medio la sospecha de que los impactos podrían ser severos, esta idea no es el eje del análisis, no se está preocupado en completar una tabla numérica de impactos sino en determinar un marco teórico pertinente y evaluar cuanta información cuantitativa y cualitativa se requerirá para corroborar las hipótesis de impactos y lograr un plan de gestión y manejo altamente viable y coherente con la realidad específica del área de estudio.

Dicho de otro modo, si el proyecto tiene un área de influencia en la cual se encuentran áreas de conservación biológica, poblaciones no contactadas y las comunidades nativas han expresado una previa oposición a cualquier proyecto es evidente que se tendrá que tener estudios más profundos, más analíticos que descriptivos, para lograr reducir los efectos ambientales y sociales a niveles consensuados. Tal situación obliga a realizar un EIA-d, más que por un cierto supuesto de impactos significativos, sino por qué se requerirá información completa y fina para planificar una correcta intervención en el medio con plena participación de los actores sociales y sin que ocurran efectos negativos significativos.

En otra situación, si es una activad bastante aceptada en la zona, el proyecto no tiene elementos o procesos que puedan devenir en factores de riesgo y en el lugar no se tiene mayor uso o alguna zonificación de protección o poblaciones socialmente vulnerables, se optará por un EIA-sd, pues serán suficientes los estudios descriptivos.

La regla queda entonces establecida como sigue: cada vez que existan elementos en el medio que requieran mayores cuidados por su sensibilidad o vulnerabilidad ante una probabilidad de ser impactados significativamente se debe realizar estudios más profundos y analíticos por lo que se recomienda la elaboración de EIA-d.

Este cambio de enfoque hacia la mayor o menor profundidad de la información, que incorpore dos gradaciones del estudio ambiental, un nivel de estudios descriptivos y otro de estudios analíticos, sí podría establecer diferencias entre un EIA-sd y un EIA-d. Los estudios ambientales como los actuales, fuertemente descriptivos, podrían ser las características de un EIA-sd. Los estudios de orden más analítico que incluyan, por ejemplo, modelos de simulación o marcos teóricos más complejos podrían ser considerados EIA-d. Las técnicas de calificación de impactos para los EIA-d incluirían por lo menos matrices adaptadas del tipo Batelle para calificar la importancia del impacto, así como, las técnicas de la lógica difusa y el análisis multicriterio.

Para un Jefe de Estudio se torna crucial este tema. El poder diferenciar fehacientemente lo que constituye un EIA-sd y EIA-d le permitirá precisar con propiedad los alcances del estudio y el consecuente desglose de actividades, el cronograma, los recursos humanos, la comunicación con los grupos de interés, los riesgos, los costos y sobre todo, la calidad del EIA. No es coherente evaluar un EIA-sd con el rasero de un EIA-d. Ni la norma ni la práctica habitual del ejercicio del EIA, en nuestro medio, ha logrado establecer un rasero objetivo y consensuado para revisar un EIA.

Literatura citada

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº002-2009-MINAM Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales. 17 de enero del 2009. 17.01

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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Examen Final: El método de Conesa y la clasificación del proyecto por su impacto ambiental

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Oscar Cuya

Una pregunta de examen

Imagine usted que es un estudiante de postgrado de un doctorado en gestión ambiental (aquí en Lima) y en su examen final debe responder una única pregunta: ¿Usted emplearía la matriz de importancia (propuesta por Vicente Conesa) para categorizar un proyecto y determinar su nivel de estudio ambiental? Responda afirmativa o negativamente. En cualquiera de los casos argumente su respuesta.

Es posible que usted, con mucha experiencia en consultoría ambiental, gestión pública y docencia universitaria, responda afirmativamente y argumente que así está establecido en la norma; además, es generalizado el uso del método Conesa en la evaluación de impactos ambientales.

Es también posible que su profesor ante la respuesta afirmativa y el argumento contundente que usted ha desplegado le otorgue la máxima nota, y así usted habría aprobado su examen final.

Evidentemente, el alumno que contestó con una negativa tendría que volver a llevar el curso.

Debo anotar que la respuesta correcta es “No” y por tanto el profesor y los alumnos que respondieron afirmativamente deben volver a llevar el curso.

Tanto el profesor como los estudiantes del “si” no habrían aportado razones para sustentar su conclusión y en sus razonamientos estarían apelando a la norma, a la autoridad, a la mayoría, a la costumbre y por tanto habrían incurrido en una falacia ad verecundiam.

¿Y el cual fue el argumento de nuestro compañero que respondió con la negativa? Aquí su respuesta:

Conesa no desarrolló dicha matriz para tal propósito, por ello no es correcto emplear su matriz de importancia para fijar el nivel del estudio ambiental que correspondería al proyecto.

La referida matriz de importancia valora cualitativamente los impactos de un proyecto y en conjunto con una matriz de valoración cuantitativa proporciona, en una primera fase, los valores del ‘impacto total del proyecto’, y en una segunda, los valores del ‘impacto final del proyecto’. Todo este proceso, no para calificar si el proyecto corresponde a alguna categoría de impactos irrelevantes, moderados o significativos, sino para observar las acciones más impactantes y los factores ambientales más afectados; y con ello determinar las medidas de mitigación necesarias. Por tanto, si el espíritu del método Conesa no es la categorización de un proyecto por su nivel de impactos entonces no es pertinente su uso para fijar la profundidad del estudio ambiental como una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) o un Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d), en atención al D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Por otro lado, la matriz de importancia propuesta por Conesa (2010) es exigente en información pues requiere datos del proyecto e información sobre el área de influencia o medio receptor dado que son múltiples los descriptores que exige para calificar la importancia del impacto ambiental: intensidad, extensión, momento, persistencia, reversibilidad, sinergia, acumulación, efecto, periodicidad y recuperabilidad. Para completar seriamente la ecuación que propone Conesa se requeriría especial información. Si no se puede completar con suficiencia la matriz de importancia ¿Por qué emplearlo en la categorización de proyectos?

A modo de ilustración ¿Cómo calificar si el efecto sobre una población de fauna será reversible sin haber cuantificado la resistencia ambiental y el potencial biótico de la población? Por supuesto, se podría completar la ecuación de Conesa sobre la base de algún “juicio de experto” y calificar este efecto indicando que la reversibilidad será de corto plazo (1 punto) o si hay duda, quizá mejor considerar que será de mediano plazo (2 puntos), dejando de considerar las calificaciones de largo plazo (3 puntos) e irreversible (4 puntos) pues agregaría mucho puntaje haciendo que el impacto califique como significativo. Una evaluación así sería muy subjetiva.

Si se decide el empleo de la matriz de importancia de Conesa para la categorización a priori de proyectos se tendría el problema que dicha tabla no está normalizada y es poco probable que pueda estandarizarse. Incluso, existen múltiples variaciones de la ecuación de importancia. Dos evaluadores expertos que apliquen la matriz de importancia de Conesa a un determinado proyecto llegarían a resultados diferentes, incluso divergentes, puesto que el método presenta gran subjetividad y depende de la percepción de los evaluadores. Por tanto, ello no garantiza que la calificación obtenida sea una condición suficiente para decidir sobre el nivel del estudio que correspondería al proyecto.

Tiene ahora oportunidad de ratificarse con una argumentación más potente o “rendirse” a las evidencias ¿Cuál es su nueva respuesta?

Aguardamos con expectativa su respuesta (no más de cinco líneas):

………………………………….

Literatura recomendada

Arce, Rosa (2002). La Evaluación de Impacto Ambiental en la Encrucijada. Madrid: Ecoiuris.

Conesa, Vicente (2010). Guía Metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2001). Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental. 20 de abril del 2001

Gómez, Domingo (2003). Evaluación de Impacto Ambiental. Un Instrumento Preventivo para la Gestión Ambiental. 2ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Martínez, Renson (2010). Propuesta Metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia. Tesis de Maestría. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº002-2009-MINAM Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales. 17 de enero del 2009.

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

Pardo, Mercedes (2002). La Evaluación del Impacto Ambiental y Social para el siglo XXI: Teorías, Procesos, Metodología. Madrid: Editorial Fundamentos.

Toro, Javier (2009). Análisis Constructivo del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Colombia, Propuestas de Mejora. Tesis Doctoral. Granada (España): Universidad de Granada

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Acerca del “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios de Impacto Ambiental”

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Oscar Cuya
28 de enero del 2011

Resumen

En la presenta nota se argumenta sobre la necesidad que el “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales” sea un instrumento que contribuya con la calidad de los mencionados estudios. Asimismo, se indica que el actual proyecto de Reglamento del Registro mantiene el mismo espíritu, paradigma y la base teórica de los anteriores registros, y no consolida la experiencia de casi 20 años de existencia de los registros. Los registros vigentes a la fecha consideran listas mínimas de profesionales. En lugar de ello se debe considerar especialidades (líneas de base, impactos, planes de manejo, relaciones comunitarias, participación ciudadana). Los registros antiguos exigen la relación de instrumentos para efectuar estudios; si bien ello es sustancial puede no tenerse en propiedad y más bien alquilarse. Lo que es más importante es la presentación de los instrumentos o sistemas de aseguramiento y control de calidad de los estudios, los sistemas de custodia de muestras, al igual que los sistemas de salud, seguridad y medio ambiente de la entidad. Los actuales registros no exigen que se acredite la existencia de estos sistemas en las entidades que elaboran estudios ambientales. Por otro lado, se sugiere que los profesionales de las dependencias gubernamentales, que revisan y aprueban los estudios ambientales, se inscriban en un Registro que exija requisitos similares a los que se piden a los profesionales que realizan estudios ambientales.

El Proyecto de Reglamento del Registro de Entidades

El Proyecto de Reglamento para el “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales” (Registro) en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) fue publicado el 23 de junio del 2010, mediante Resolución Ministerial N° 110-2010-MINAM; y entre el 25 de junio y el 15 de julio del mismo año se puso a consideración del público.

En la actualidad son sectoriales (Ministeriales) los registros existentes. Las normas actuales indican que se implementará un único registro en el Ministerio del Ambiente (MINAM). No existirán más los registros sectoriales.

El Reglamento del Registro (cuyo proyecto está en revisión) debe promulgarse con el fin de atender el mandato del Decreto Legislativo Nº 1078, publicado el 2008. Este Decreto modifica la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (que data del 2001); así, en el numeral 10.3 del artículo 10º se anota que el MINAM implementará el Registro de entidades autorizadas para la elaboración de evaluaciones ambientales estratégicas y estudios de impacto ambiental. Esta misma exigencia es precisada en el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del SEIA, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM (publicado el 2009). En el Artículo 72º de dicho reglamento se establece que el MINAM conduce el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales, el mismo que se regirá por su propio Reglamento.

En resumida cuenta está pendiente la promulgación del Reglamento del Registro; y mientras, los registros sectoriales mantienen su vigencia. Un registro único permitirá alguna homogeneidad en el trámite. Se entiende que la decisión de crear un único Registro, en el Ministerio del Ambiente, parte de la conjetura que con ello habría mejoras. La pregunta que queda por responder es sobre cuáles son las deficiencias de los registros sectoriales que se debe superar. También, amerita una respuesta acerca de si un único registro en el Ministerio del Ambiente permitiría superar las deficiencias.

Antecedentes

En el Perú, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), como instrumento de gestión ambiental y requisito previo a la ejecución de un proyecto, se hace obligatoria en 1990, con la publicación del Código de Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA), Decreto Legislativo Nº 613, derogado por la vigente Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente (publicada en el año 2005).

En el CMA, en mención, se incluían artículos que regulaban la elaboración de los estudios de impacto ambiental. El Artículo 10º señalaba que “los estudios de impacto ambiental solo podrán ser elaborados por las instituciones públicas o privadas debidamente calificadas y registradas ante la autoridad competente”. Por otra parte, la Ley Marco para la Promoción de la Inversión Privada, Decreto Legislativo Nº 757, promulgada en 1991, modificó el CMA para facilitar la inversión. Este Decreto Legislativo, en cuanto al registro, incluyó el Artículo 51º que entre otros puntos decía que “los estudios de impacto ambiental serán realizados por empresas o instituciones públicas o privadas que se encuentren debidamente calificadas y registradas en el registro que para el efecto abrirá la autoridad sectorial competente, la que establecerá los requisitos que deberán cumplirse para el efecto”. Este Decreto Legislativo, de 1991, fue la base legal para el inicio de los registros sectoriales (en los Ministerios).

Con los mismos considerandos, en el 2001, la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, en el numeral 10.3 del artículo 10º, indicaba (casi con el mismo tenor) que las autoridades competentes deberán establecer un registro de entidades autorizadas para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Como se anotó líneas arriba, dicho numeral 10.3 del artículo 10º de la Ley N° 27446 fue modificado por Decreto Legislativo Nº 1078.

Se puede decir que hasta el año 2008 dominaba un esquema sectorial para este registro. A partir de ese año se planteó un único registro en el MINAM (Este Ministerio fue creado en el 2008, mediante Decreto Legislativo N° 1013).

Entre los primeros registros, se puede anotar el promulgado por el extinto Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales -MITINCI- en 1992 (hoy los temas referidos a industria se tramitan en un nuevo Ministerio, el de la Producción). La Resolución Directoral N° 080-92-ICTI-DGI (22-05-92) abría el Registro de entidades autorizadas a realizar Estudios en el MITINCI. Actualmente este Registro está reorganizado por el Decreto Supremo N° 019-97-ITINCI, Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera, promulgado en el año 1997.

En el Ministerio de Energía y Minas, la Resolución Ministerial N° 143-92-EM/VMM (13-07-92) abría el registro, el cual posteriormente fue modificado por la Resolución Ministerial N°580-98-EM/VMM, de 1998.

La Resolución Ministerial N° 0369-94-AG (15-07-94) disponía abrir en el extinguido Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA- un registro de empresas e instituciones calificadas para realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Agrario; y la Resolución Jefatural N° 163-94-INRENA (02-01-95) aprobaba el procedimiento para el Registro. La Resolución Jefatural N° 177-94-INRENA modificaba la Resolución Jefatural N° 163-94-INRENA respecto a la acreditación que debían presentar las empresas de no estar incluidos en el Registro de Inhabilitados para contratar con el Estado. Todas estas normas fueron derogadas con la publicación de la Resolución Ministerial N° 0498-2005-AG, que aprobó el “Registro de Consultoras Ambientales del Sector Agrario”.

También por el año 1994 se aprobó la Resolución Ministerial N° 170-94-TCC-15.03 (27-07-94) que abrió el registro en el entonces Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Posteriormente, la Resolución Ministerial N° 116-2003-MTC/02 creó el Registro de Entidades Autorizadas para la Elaboración de Estudios de Impacto Ambiental en Sub Sector Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Luego, mediante la Resolución Directoral N° 063-2007-MTC/16 se aprobó el nuevo Reglamento para la Inscripción en el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios de Impacto Ambiental, que derogó la Resolución Directoral N° 004-2003-MTC/16. Por otro lado, mediante Resolución Ministerial N° 139-2004-VIVIENDA se creó en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el Registro de Empresas e Instituciones Públicas o Privadas autorizadas para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental.

En general, las normas existentes sobre los Registros tienen un patrón similar. Los expedientes para solicitar el registro deben incluir los documentos siguientes: el testimonio de la escritura pública de constitución de la empresa, la cual debe tener como objeto la realización de estudios de impacto ambiental; acreditación del representante legal; relación de un equipo de profesionales; curriculum vitae de cada uno de los profesionales; carta de compromisos de los profesionales; relación de instrumentos para efectuar estudios de impacto ambiental; recibo de pago por derecho de trámites. Cada uno de los requisitos varía respecto a los Ministerios o autoridades competentes. La norma establece los procedimientos y tiempos del trámite.

¿El Registro debe ser un instrumento para la calidad de los estudios ambientales?

¿Si los estudios de impacto ambiental son sumamente cuestionados en su calidad puede inducirse que las entidades registradas no tienen la idoneidad exigida? ¿Cómo el Registro puede aportar en la calidad de los estudios? Entendemos que el Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales debe contribuir a obtener un mejor estudio de impacto ambiental. El Registro debe ser un instrumento para lograr la excelencia de los estudios de impacto ambiental.

El Proyecto de Reglamento para el “Registro de Entidades Autorizadas para elaborar Estudios Ambientales” (puesto a opinión pública) es muy similar a los anteriores reglamentos de los registros sectoriales. La base conceptual que subyace en dicho Proyecto de Reglamento es la misma que poseen los actuales reglamentos sectoriales de los Registros. Si el reglamento propuesto se soporta en la misma base conceptual de los anteriores registros sectoriales no logrará ser un instrumento que coadyuve a la calidad de los estudios de impacto ambiental.

La cantidad extrema de observaciones que recibe un estudio de impacto ambiental indicaría que no tiene conformidad con el estándar de calidad ¿Quizá son deficiencias en elaboración del estudio por parte de las consultoras? ¿Quizá las revisiones del estudio por parte de los Ministerios no sean idóneas?

¿Si un estudio de impacto ambiental recibe observaciones en número extremo, por parte del equipo revisor de la autoridad competente, podríamos pensar que el estudio es deficiente? El titular del proyecto o inversionista podría sentir desasosiego acerca de su elección de la entidad a la cual ha encargado la elaboración del estudio de impacto ambiental de su proyecto. También, podría ponerse a pensar acerca del porqué se mantiene, en el “Registro de entidades autorizadas para elaborar estudios de impacto ambiental”, las empresas que reciben tantas observaciones en su trabajo. Incluso, podría pensar que el registro es un simple trámite para listar las entidades deseosas de elaborar estudios de impacto ambiental.

¿Es el Registro de entidades autorizadas para elaborar estudios de impacto ambiental un simple trámite para listar las entidades deseosas de elaborar estudios de impacto ambiental? O en su defecto ¿Este Registro es un instrumento de gestión ambiental que asegura la calidad de los estudios de impacto ambiental?

El Reglamento para el Registro debe convertirse en un instrumento que contribuya a elevar el estándar de los estudios de impacto ambiental para la correcta toma de decisiones de la autoridad competente en cuanto a la certificación ambiental. ¿Cuáles fueron los aciertos y logros conseguidos con los registros anteriores por sectores o autoridades competentes? Las respuestas a estas preguntas ayudarían a constituir un Registro efectivo.

Acerca de los especialistas

En los anteriores registros se indicaban equipos mínimos de profesionales, y se establecían algunas profesiones obligatorias. Este razonamiento no es coherente con la realidad concreta cuando se elabora un estudio: la selección de los profesionales que integrarán el equipo responsable del estudio de impacto ambiental no se hace atendiendo a las profesiones sino a los cargos y funciones que se requerirán para abordar el estudio con suficiencia.

Plantear el registro por profesiones lleva también a una discusión mayor ¿Por qué ciertas profesiones y no otras? ¿Y los ingenieros en ecoturismo? ¿Y los licenciados en comunicación para el desarrollo? ¿Y los ingenieros agroindustriales e ingenieros en industrias alimentarias? ¿Y los ingenieros economistas? ¿Sin proponerse se estaría incurriendo en favoritismos?

Los profesionales cuando elaboran un estudio de sus disciplinas, como parte del estudio ambiental, no deberían estar obligados a inscribirse en el Registro; su colegiatura y habilitación respectiva debería ser suficiente para suscribir sus informes disciplinarios. La exigencia de su inscripción podría significar una limitación al libre ejercicio de su profesión. Por ejemplo, si como parte del diseño de medidas, en el plan de manejo ambiental, se requiere el concurso de un experto en estabilidad de taludes, y se encarga el trabajo al mejor especialista en geotecnia, sería suficiente que el citado profesional esté colegiado y habilitado para ejercer su profesión y con ello suscribir su informe. Podría ser deseable que este registrado en algún gremio profesional que reúna a los expertos en estabilidad de taludes (Ello garantizaría el nivel del experto). Dado que dicho trabajo es propio de la ingeniería, y se contrató al experto para tal labor, no como responsable de gestión ambiental, no tendría que estar obligatoriamente inscrito en el Registro para suscribir su informe como parte del estudio ambiental.

Los analistas de impactos, especialistas en planes de manejo y demás especialidades directamente vinculados al estudio de impacto ambiental si tendrían la obligatoriedad de inscribirse en el Registro, evidentemente por la naturaleza específica de sus labores vinculadas a la evaluación ambiental.

Lo que se requiere son especialidades o cargos funcionales, para los cuales se establece experiencia y formación académica; no profesiones. A modo de ejemplo:

• Especialista en impactos ambientales: profesional con grado de maestría en gestión ambiental o afines, con experiencia en las actividades del sector para el cual se solicita el registro
• Especialista en manejo de residuos sólidos: ingeniero sanitario, ingeniero ambiental con especialidad en el tema, y con experiencia en las actividades del sector para el cual se solicita el registro
• Especialista en participación ciudadana: profesional comunicador, social, antropólogo o afín con experiencia en el tema, y en las actividades del sector para el cual se solicita el registro
• Especialista en planes de manejo ambiental: profesional con grado de maestría en gestión ambiental o afines, con experiencia en las actividades del sector para el cual se solicita el registro

Gestión por competencias

El término “competencia” alude a las aptitudes de la persona que le permitan un desempeño efectivo. Estas aptitudes comprenden los conocimientos y dominio de técnicas, así como aspectos de actitud en cuanto a saber actuar, querer actuar y pode actuar. Los criterios de selección de recursos humanos por competencias son propios de la gerencia moderna.
(Ver http://www.rieoei.org/deloslectores/1089Tejada.pdf)

¿Cuáles son las competencias que se requieren para lograr un estudio de impacto ambiental de primer nivel? Si la entidad, que pretende inscribirse en el Registro, plantea su gestión por competencias podrá mostrar el perfil de competencias para los cargos y puestos técnicos que se requieren en la elaboración de un estudio de impacto ambiental. Si el Reglamento del Registro sugiere las especialidades, requeridas para abordar apropiadamente un estudio de impacto ambiental, contribuiría a dar fuerza a la correcta selección del equipo. El disponer de un perfil de competencias para cada cargo en la elaboración de un estudio ambiental puede contribuir con la calidad del mismo.

Acreditación de los sistemas de aseguramiento y control de calidad de los estudios

Las empresas que elaboran los estudios de impacto ambiental deben acreditarse. Deben ser reconocidas por la sociedad como poseedoras de un nivel de competencia para que sean aceptadas por igual por todos los agentes económicos. No solo las empresas sino, las unidades ambientales de los ministerios deben acreditarse.

Lo que es importante en el trámite de Registro de la entidad es la presentación de los instrumentos o sistemas de aseguramiento y control de calidad de los estudios, los sistemas de custodia de muestras, los sistemas de salud, seguridad y medio ambiente de la entidad. La existencia de estos sistemas en las entidades que elaboran estudios ambientales repercutirá sobre la calidad de los estudios ambientales, por obvias razones.

Comentarios sobre el Proyecto de Reglamento del Registro

Artículo 14°, Requisitos Específicos para la inscripción de Entidades Individuales: Es conveniente precisar si el número de años de experiencia (03 años) se cuenta a partir de la fecha de expedición del título profesional o fecha del bachillerato.

Artículos 15°, Requisitos específicos para la inscripción de Entidades Colectivas: En este artículo extenso se incluye el concepto de equipo mínimo, lo cual no es apropiado. Debe considerarse el concepto de equipo pertinente. Se sugiere se considere el concepto de especialidades.

Artículo 16°, referente a la prohibición para la inscripción: Se sugiere que se aclare en la norma si hay prohibición para que los expertos independientes puedan estar registrados en más de una entidad que realiza estudios de impacto ambiental. Tener en cuenta que no todos los especialistas que participan en un estudio (EIA) pertenecen a la planilla permanente de una Entidad. Actualmente un experto puede estar registrado en más de una entidad consultora, por lo mismo es necesaria la aclaración.

Artículo 17°, referente a profesionales especializados: Se sugiere anular el artículo y crear un registro de expertos, el cual incluso incluya a los funcionarios y servidores públicos. No es muy funcional este artículo, considerando el tiempo que demora un trámite administrativo.

Lo que podría estudiarse es la creación del registro de expertos, al cual las entidades que elaboran EIAs puedan acudir sin necesidad de generar trámites particulares. Igualmente este registro de expertos incluiría a los funcionarios y servidores públicos acreditados para la revisión de estudios ambientales

No solo las entidades deben acreditar sus especialistas sino también la Autoridad Competente. Los estudios ambientales deben ser revisados por funcionarios y servidores debidamente registrados y habilitados que reúnen las exigencias que se exigen a los profesionales de las entidades que elaboran los estudios ambientales

Artículo 21°, solicitud de inscripción: El artículo debe precisar el caso de inscripciones para realizar estudios ambientales en varios sectores. ¿Se presenta un solo expediente consignando los sectores a los cuales se postula o tantos expedientes como sectores se soliciten?

Artículo 25°, referente a opiniones: Se sugiere establecer en la norma los casos en los que se considerará la solicitud de opinión de autoridades competentes, para reducir el grado de discrecionalidad del funcionario. Muchos trámites actuales de permisos ambientales tienen demasiadas decisiones discrecionales, variando incluso de funcionario a funcionario para un mismo tipo de trámite

Artículo 29°, referente a la actualización del registro: Se sugiere precisar el caso de renuncia a la Entidad. Si bien un profesional renuncia a la Entidad, puede quedar vinculado como consultor independiente, por tanto no tiene que modificarse el registro de la Entidad

Artículo 34°, sobre suscripción de los estudios: Se sugiere que el Artículo indique si cada hoja del EIA debe ser suscrito por el respectivo especialista o basta una hoja en la que se lista los especialistas responsables. Actualmente en algunos sectores la exigencia es la firma de cada hoja del estudio; a diferencia, en otros sectores solo se exige la firma en la hoja de lista de especialista. Por lo señalado, es recomendable homogenizar.

También debe precisarse la suscripción de planos y figuras. Se entiende que los planos pueden ser firmados por profesionales competentes para el tema. ¿También deber ser firmado toda figura o esquema?

Los estudios disciplinarios (línea de base del estudio ambiental) deberían poder ser suscritos por los respectivos profesionales, colegiados y habilitados, competentes para el tema. No debería ser requisito que tales profesionales tengan que además estar inscritos en el Registro. Para los capítulos de análisis de impactos ambientales y planes de manejo, medulares en todo estudio ambiental, si cabría la obligación de la suscripción en el Registro.

Acerca del Artículo 41°, de las infracciones: Incluir un artículo en el Reglamento del Registro, que señale que el MINAN establecerá una cartilla con los criterios de calidad para la evaluación de los estudios de impacto ambiental. Este artículo daría sentido a los incisos f) y g) del artículo 41°. Los conceptos de calidad técnica, calidad científica y deficiencia deben ser acotados y no dejados a la discrecionalidad del funcionario.

Actualmente las revisiones de los estudios de impacto ambiental tienen demasiada discrecionalidad por parte de la autoridad competente.

Igualmente, acerca del Artículo 41°, de las infracciones, suprimir incisos siguientes:

c) No haber iniciado los trámites correspondientes para la renovación del Registro antes de la fecha de vencimiento del mismo.
d) No realizar ninguna de las actividades para las que fue habilitada durante un periodo continuo de un (01) año consecutivo, contado desde la fecha de emisión del Certificado del Registro.

La exigencia “d)” no es pertinente puesto que desarrollar un estudio o más es un asunto de mercado, no de incapacidad (si no se realiza ningún estudio). Por otro lado, si se desea renovar el registro debe ser una decisión libre de la empresa de acuerdo con su propia estrategia. No debe haber penalidad si no se decide renovar registros.

Referente al Artículo 52°, de la cancelación temporal: Eliminar el inciso 52.2. No debe ser un caso particular si durante el tiempo de vigencia de la inscripción no se realiza un estudio de impacto ambiental, pues ello está sujeto a la reglas del mercado.

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¿Debe actualizarse un estudio de impacto ambiental?

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Oscar Cuya

El reglamento (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, señala en su Artículo 30º, actualización del estudio ambiental, lo siguiente: “El estudio ambiental aprobado, debe ser actualizado por el titular en aquellos componentes que lo requieran, al quinto año de iniciada la ejecución del proyecto y por periodos consecutivos y similares, debiendo precisarse sus contenidos así como las eventuales modificaciones de los planes señalados en el artículo precedente. Dicha actualización será remitida por el titular de proyecto a la Autoridad Competente para que ésta la procese y utilice durante las acciones de vigilancia y control de los compromisos ambientales asumidos en los estudios ambientales aprobados. La normatividad específica que regula los Planes de Cierre o Abandono, se aplicará sin perjuicio del dispuesto en el párrafo precedente.” Si bien el mencionado artículo hace referencia al estudio ambiental debemos suponer que se refiere al estudio de impacto ambiental.

Si los estudios de impacto ambiental tienen una naturaleza predictiva, cuando lo actualicemos pondremos al día las predicciones de impacto; pero dado que el proyecto se está ejecutando lo que corresponde es la medición de los impactos y la confirmación de su control, mitigación o corrección. Este nuevo estudio tendría una naturaleza de constatación y no sería, por tanto, un estudio de impacto ambiental, en el sentido predictivo como se entiende el instrumento.

La Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611, anota en su Artículo 25º que los “estudios de impacto ambiental – EIA, son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad. La ley de la materia señala los demás requisitos que deben contener los EIA.” Incluye la noción de efectos previsibles, es decir “conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder”. La previsión no incluye la constatación o la medición de lo que está ocurriendo; aunque para sus efectos de predicción pudiese requerir el conocimiento de las variables en cuanto su estado actual e histórico.

Un estudio de impacto ambiental (EIA) tiene por naturaleza un espíritu predictivo. No hay nada ejecutándose; el proyecto aun está formulándose, quizá en pre-factibilidad, factibilidad o estudios definitivos. Si el proyecto se está ejecutando, y se actualiza el EIA manteniendo su espíritu predictivo se tendría ahora un nuevo EIA con nuevas predicciones e hipótesis de impactos. Es decir, un nuevo y diferente estudio de impacto ambiental, no uno actualizado. Este EIA correspondería a las previsiones para lo que queda del proyecto en ejecución o para una modificación del proyecto.

El EIA, predictivo por naturaleza, no tendría por objetivo constatar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el titular del proyecto, derivados de su EIA previamente aprobado; tampoco, tendría la finalidad de verificar las hipótesis de impacto ambiental del EIA aprobado o reconocer el estado actual del ambiente con la ejecución del proyecto. Tales objetivos corresponden a los informes ambientales de cumplimiento e instrumentos de seguimiento y control de la evaluación de impacto ambiental.

Por supuesto que se puede elaborar un estudio ambiental cuyos objetivos sean los verificar el cumplimiento de compromisos y medir los impactos que se han presentado o se vienen presentado como resultado de la ejecución del proyecto. Pero este estudio ya no es un EIA, predictivo; es un estudio ambiental que pudiera denominarse de muchas formas (informe ambiental, por ejemplo). Los titulares de proyecto presentan informes ambientales anuales en el que deben reportar su desempeño ambiental y el estado del ambiente. Por lo mismo no habría necesidad de presentar un “estudio de impacto ambiental actualizado” tal como lo exige la norma actual, sino fortalecer la gestión de la evaluación de impacto ambiental alrededor de los informes ambientales anuales.

Si el EIA tiene naturaleza predictiva, una pretendida actualización nos lleva a otro conjunto de predicciones. Si suponemos que el proyecto está causando mayores impactos que los supuestos en el EIA aprobado, y deseamos conocer el estado actual del medio ambiente afectado por la intervención del proyecto, los informes ambientales anuales, bianuales, quinquenales, especiales, son los instrumentos pertinentes. Estos informes o instrumentos tienen en el monitoreo ecológico, social o ambiental de las actividades del proyecto, y en la fiscalización del cumplimiento de compromisos, su principal medio para evaluar el estado del medio ambiente y la conformidad o no conformidad del desempeño del titular del proyecto. Si son críticos los indicadores respectivos, la obligación resultante debe ser la actualización o adecuación de su plan de manejo ambiental (PMA). No una actualización del EIA.

Los EIA tales como se realizan actualmente son voluminosos, con gran cantidad de información ambiental que no necesariamente constituye un diagnóstico, menos una línea de base. Las secciones de predicción de impactos y el plan de manejo no reciben necesariamente la prioridad, a pesar de ser centrales en el EIA. Sobre la base de esta premisa lo más conveniente es plantear una actualización del plan de manejo. No una actualización del EIA.

Lo que sí se podría actualizar o revalidar es la certificación ambiental o dicho de otro modo, exigir la actualización del proceso de evaluación de impacto ambiental para los casos que la norma señale. Esta revalidación podría incluir otro estudio ambiental de balance, si luego de la revisión de los informes anuales se indica que es necesario efectuar un inventario, balance y caracterización de los impactos ocurridos. Este nuevo estudio tendría que considerar, ahora, los pasivos ambientales que el propio proyecto ha generado; incluir además una evaluación de los impactos acumulativos y sinérgicos que ha ocasionado y proyectar una predicción o evolución de estos impactos ambientales para lo que resta del proyecto. Este estudio no sería el EIA inicial, actualizado, sería otro estudio ambiental, que la norma deberá reglamentar. Sobre el particular, el reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, en su Artículo 58º, modificación, suspensión y cancelación de la Certificación Ambiental, indica que la “Autoridad Competente deberá aprobar las normas que regulen las condiciones y procedimientos para la modificación, suspensión y cancelación de la Certificación Ambiental”.

Las normas actuales sobre evaluación de impacto ambiental incluyen la exigencia de un nuevo estudio de impacto ambiental cuando existe el caso de la modificación del proyecto. Si bien no es el tema del comentario, en general estas normas se muestran inconsistentes cuando indican que la línea de base (1) del estudio anterior sigue siendo “válida” si es menor de cinco años. ¿Cómo se decidió que sean cinco años? ¡Vaya usted a saberlo! En realidad, lo que puede seguir siendo útil es el diagnóstico o la información colectada para el EIA anterior, pero no su línea base. La línea de base de un estudio de impacto ambiental es consustancial al proyecto en su tiempo cero o de inicio del proyecto. En este caso hay actividades ejecutándose, ha transcurrido un tiempo y por tanto las variables que miden impacto han variado en su magnitud, es decir hay otra línea de partida, otra línea de base para las actividades que se ejecutarán como parte del proyecto modificado. La idea de una “modificación del estudio de impacto ambiental original” también se muestra inconsistente bajo esta línea de razonamiento.

El EIA inicial es único en su momento, en su tiempo antes de la ejecución del proyecto. Tiene solo hipótesis o conjeturas de impacto pues su naturaleza es predictiva. Puede errar en sus predicciones y por tanto ser calificado “a posteriori” de deficiente. Pero para su momento fue consistente y por esa razón permitió la decisión de la aprobación del EIA y por tanto la certificación ambiental del proyecto. Para cualquier caso, en el que los impactos que se están presentando en la ejecución del proyecto difieren notoriamente de los conjeturados en su respectivo EIA, puede deberse a una deficiencia en la predicción de los impactos, a un desempeño poco cauteloso del titular del proyecto con relación al medio, a contingencias difíciles de prever, a la ausencia de información histórica sobre las variables de impacto que permitan predecir o modelar su comportamiento futuro o a la falta de teorías científicas que permitan procesos hipotéticos deductivos en el planteamiento de los impactos ambientales previsibles del proyecto.

Sobre el particular, en los casos que los impactos ambientales no se correspondan con las predicciones incluidas en el EIA, el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, en su Artículo 78º, atención de impactos ambientales no considerados en el Estudio Ambiental, anota lo siguiente: “Si como resultado de las acciones de supervisión y fiscalización de las obligaciones establecidos en el estudio ambiental aprobado, se determinase que los impactos ambientales negativos generados difieren de manera significativa a los declarados en la documentación que propició la certificación ambiental, la autoridad en materia de supervisión, fiscalización y sanción ambiental, que ejerce funciones en el ámbito del SEIA requerirá al titular, la adopción de las medidas correctivas o de manejo ambiental que resulten necesarias para mitigar y controlar sus efectos, sin perjuicio de requerir la actualización del estudio de impacto ambiental, ante la autoridad competente, en el plazo y condiciones que indique de acuerdo a la legislación vigente. Esta condición no exceptúa la eventual paralización de operaciones o la aplicación de otras sanciones que pudieran corresponder.”

Poner al día el EIA

El término “actualización” de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española alude a poner al día. ¿Qué podríamos poner al día en el EIA aprobado?

Poner al día la predicción de impactos

Se puede seguir prediciendo nuevos efectos o nuevas (futuras) magnitudes de los impactos como parte de la actualización de la predicción de los impactos. Pero lo central, cuando se está en la fase de ejecución del proyecto es la medición del impacto; es decir, seguir las trayectorias de la variables de impacto para conocer el comportamiento del sistema; en otras palabras, ejecutar el programa de monitoreo (2), contemplado en el plan de manejo (PMA) del EIA.

Poner al día el plan de manejo

El programa de monitoreo se elabora sobre la base de los indicadores de impacto (los que se han establecido en la línea de base). Si el programa se ejecuta con el cuidado respectivo se está midiendo los impactos. Si las variables monitoreadas superan los umbrales establecidos, el impacto se habrá tornado significativo. En este caso se deberá constatar si las medidas incluidas en el plan de manejo son suficientes, si no es así convendría recomendar la actualización del PMA.

Poner al día la línea de base

Mantener al día la información sobre el medio se logra a través del programa de monitoreo ambiental; si sus resultados indican deterioro se debe exigir la modificación o actualización del PMA del EIA. Para ello sería suficiente los informes anuales de cumplimiento ambiental o los informes de monitoreo.

Su opinión

La nota podría pecar de un exceso de búsqueda de claridad en los conceptos y terminología sobre la evaluación de impacto ambiental, y devenir en innecesaria, pues todo está claro.

¿Qué opina usted?

¿Se actualiza un EIA o se fortalece el seguimiento del EIA mediante los informes de cumplimiento y monitoreo ambiental?

¿Se actualiza un EIA o la Certificación ambiental de un proyecto?

Glosario

(1) El término “monitoreo” requiere algunas precisiones, en particular, puesto que el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, incluye además el término “vigilancia”. Los conceptos de monitoreo y vigilancia se corresponden: Monitoreo es la “obtención espacial y temporal de información específica sobre el estado de las variables ambientales, funcional a los procesos de seguimiento y fiscalización ambiental”; vigilancia es la “verificación de los efectos generados en el aire, agua, suelos, recursos naturales, salud pública y otros bienes bajo tutela del SEIA y otras normas especiales complementarias”. Estos conceptos difieren del concepto supervisión, que es “la verificación de las acciones desarrolladas en el marco de los estudios ambientales aprobados por la Autoridad Competente, en el ámbito de un proyecto”; y la fiscalización es la “calificación de los resultados de la supervisión en base a los mandatos legales establecidos, a efectos de verificar su cumplimiento”. Artículo 75º del Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM

(2) La línea base es el “estado actual del área de actuación, previa a la ejecución de un proyecto. Comprende la descripción detallada de los atributos o características socioambientales del área de emplazamiento de un proyecto, incluyendo los peligros naturales que pudieran afectar su viabilidad”. Artículo 75º del Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM

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¿Por qué son voluminosos los estudios de impacto ambiental?

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Oscar Cuya

A propósito de la afirmación del Ministro del Ambiente (1) acerca de lo frondoso de los estudios de impacto ambiental y el D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental: ¿Por qué son voluminosos los estudios de impacto ambiental?

El porqué son voluminosos los estudios de impacto ambiental puede deberse al afán de cubrir todas las posibles observaciones que la autoridad competente efectuará al estudio (es decir blindar el estudio). Dado que generalmente las observaciones siempre son numerosas y no siempre pertinentes, los elaboradores de los estudios incluyen los mayores detalles posibles para evitar las subsecuentes rondas de observaciones. Indudablemente tal cantidad de datos hace voluminoso el estudio.

Un estudio puede ser completo, es decir cumplir con los términos de referencia; puede además ser comprensible, de fácil lectura; y relevante, que destaca lo más significativo. O en su defecto, el estudio puede ser completo, pero no comprensible y tampoco relevante. ¿En qué casos se aprobaría el estudio?

La autoridad nacional competente podría desarrollar las guías de revisión de estudios de impacto ambiental incorporando criterios de calidad (estudios completos, comprensibles y relevantes). Las guías permitirían una mayor objetividad en la revisión de los estudios por parte de la autoridad competente. Las observaciones serían todas objetivas y pertinentes. Los elaboradores de los estudios tendrían las pautas y orientaciones más claras. Y por implicación, los estudios dejarían de ser voluminosos.

Otra hipótesis acerca de lo frondoso de los estudios podría ser que el estudio presenta más datos que interpretación, y prioriza la descripción antes que la explicación. Por ejemplo, presentar los índices de diversidad de Shannon equivale a presentar solo datos si es que previamente no se ha establecido una hipótesis, que determine que tal índice es el indicador de impacto. Las líneas de base, la parte más voluminosa de un estudio, no deberían constituirse de datos sino de interpretaciones, es decir, de hipótesis de impactos y sus respectivos indicadores, además de dar cuenta de los procesos y dinámica del área. Este planteamiento no concuerda con la norma vigente.

El D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental en su Anexo 1 Definiciones, numeral 14 indica que la línea de base “Comprende la descripción detallada de los atributos o características socioambientales del área de emplazamiento de un proyecto, incluyendo los peligros naturales que pudieran afectar su viabilidad”. Evidentemente una descripción detallada generará un estudio voluminoso. Una línea de base no es una descripción detallada del medio, es un estudio que califica o cuantifica los indicadores de impacto y procesos relevantes en el medio antes de que el proyecto se ejecute, con el fin de registrar los valores comparativos para medir los cambios ocasionados por el proyecto. La norma debió exigir un estudio relevante y no un estudio detallado, masivo, descriptivo, que no establece indicadores de impacto, como actualmente se viene realizando.

¿Y qué hacer con toda la información que reúne un estudio de impacto ambiental? información valiosa por cierto. Actualmente, las copias de los estudios se remiten a la autoridad competente, a las instituciones relacionadas, al gobierno regional y a los gobiernos locales. Es posible que estas copias acaben en los estantes de dichas instituciones.

Si la línea de base que manda la norma es una descripción detallada (muy a pesar de lo que debería ser) evidentemente contiene una información que sirve para la planificación del desarrollo de la zona estudiada. Si ese es el sentido del estudio (que la regulación nacional propone), tal información debería llegar a las instituciones interesadas en el desarrollo e investigación de la zona; por tanto, sendas copias de los estudios de impacto ambiental deberían remitirse oficialmente a dichas instituciones y a las universidades cercanas a la zona. La autoridad nacional competente podría publicar protocolos técnicos para homogenizar métodos de colección de la información para hacerlos comparables y que puedan utilizarse en programas de monitoreo, que emplean toda la información de los diferentes estudios de impacto que se realicen en la zona.

Una opción más atrevida sería modificar el proceso de evaluación de impacto ambiental y considerar un permiso para el levantamiento de información ambiental y social, en una primera fase. Los resultados de este estudio irían a las universidades e instituciones de desarrollo. El permiso para el estudio de impacto ambiental se iniciaría luego que el proponente del proyecto presente su proyecto en el nivel de factibilidad, haya desarrollado un estudio del lugar (como diagnóstico) y solicite la aprobación de sus términos de referencia. En este estudio de impacto ambiental la línea de base solo consignaría lo relevante del estudio de diagnóstico realizado y los valores de los indicadores de impacto como parte del programa de monitoreo. Las observaciones en esta segunda fase se concentrarían en la calificación de los impactos y en las medidas de manejo. Evidentemente esta opción tiene múltiples dificultades pero estaría más cercana a las ocurrencias, prácticas y procesos actuales del cómo se elabora un estudio de impacto ambiental, nivel de detalle al que no logra penetrar el reciente D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.

¿Y usted qué opina?

(1) Enlace http://www.youtube.com/watch?v=eaTTeyOo6s4 Sigue leyendo

La definición de impacto ambiental en el reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

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Oscar Cuya

El ministro del ambiente en una entrevista televisiva (1) criticó los estudios de impacto ambiental señalando que son muy voluminosos. No es una novedad las críticas y opiniones sobre las deficiencias que tendrían los estudios de impacto ambiental. Lo novedoso y positivo sería buscar e implementar las medidas de solución.

El estudio de impacto ambiental es el instrumento central y fundamental, sobre la base del cual se toman decisiones acerca de la factibilidad ambiental de un proyecto. Ello justifica las prioridades que se asignen para la mejora de dicho instrumento.

Una primera tarea sería buscar las causas del porqué son tan extensos y voluminosos. En esa línea: ¿de qué tratan los estudios de impacto ambiental? sería la primera pregunta y ¿qué es el impacto ambiental? sería la pregunta inmediata.

Recientemente, el 25 de setiembre de 2009, se publicó el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Este reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM (2), incluye un glosario terminológico (Anexo 1 Definiciones). En dicho glosario se define ‘impacto ambiental’ como “alteración positiva o negativa de uno o más de los componentes del ambiente, provocada por la acción del proyecto”.

Se podría comentar que la definición de impacto ambiental que incluye el reglamento es demasiada amplia y por ello difusa. No se corresponde con las definiciones que la literatura (3) especializada consigna. Esta literatura señala que cualquier alteración no es impacto; solo las alteraciones significativas para la sociedad podrían calificarse como impactos. Algunos autores prefieren usar el término ‘efecto’ para referirse a las alteraciones simples y dejar el término ‘impacto’ para los efectos o alteraciones significativas. Es propio acotar que la tal ‘significación’ supone un juicio de valor, por tanto es subjetiva y asociada a percepciones técnicas, políticas, económicas, sociales y culturales.

Los especialistas y la literatura sobre el tema incluyen además, en la definición de impacto ambiental, la noción de ‘cambio neto’ para precisar que tales cambios corresponden específicamente a los ocasionados por el proyecto en cuestión. Este tema es relevante cuando se evalúan los impactos acumulativos.

El concepto de impacto ambiental es determinante para identificar y calificar los impactos en cuestión. En general, si dicho concepto no es claro y único para todos los que participan en la evaluación de impacto ambiental, no se puede lograr un proceso con plena objetividad. Es posible que los afectados tengan otros conceptos de impacto ambiental, por ello en las audiencias públicas de presentación de tales estudios, sus preocupaciones centrales estén relacionadas con la cantidad de puestos de trabajo que el proyecto contratará.

Otro punto crítico es lo referente a los impactos sociales (No se incluye una definición en el mencionado Anexo 1 de la norma en cuestión). Si bien en el artículo 34º del mencionado Decreto se anota que “entiéndase que toda referencia al impacto ambiental en el marco del SEIA [Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental] comprende los impactos sociales que estuvieran relacionados”, es conveniente comentar que solo en el plano del discurso se considera que los impactos ambientales incluyen los impactos sociales; en el quehacer cotidiano y operativo, no. Para los especialistas que elaboran los estudios de impacto ambiental está bien delimitado lo que se considera un impacto social y un impacto ambiental: ninguno contiene al otro, conceptualmente. Mayores debates pueden ser necesarios.

A modo de cierre y para concluir la nota, podría decirse que si en el reglamento no se encuentran las precisiones necesarias,… queda esperar que las guías técnicas incluyan los detalles requeridos para la mejora de los estudios de impacto ambiental.

Notas al final

(1) Para ver dicha entrevista se puede ingresar desde el enlace siguiente http://www.youtube.com/watch?v=eaTTeyOo6s4
(2) Se puede descargar la norma desde el Portal Institucional del Ministerio del Ambiente

(3) La literatura es amplia. A modo de ilustración se incluyen dos definiciones que se complementan:

a) “Impacto ambiental es la alteración positiva o negativa de la calidad ambiental, provocada o inducida por cualquier acción del hombre. Es un juicio de valor sobre un efecto ambiental. Es un cambio neto (bueno o malo) en la salud del hombre o en su bienestar.” Fuente: Glosario.net – HispaNetwork Publicidad y Servicios, S.L. Consulta: 16 de agosto de 2009
http://ciencia.glosario.net/medio-ambiente-acuatico/impacto-ambiental-10368.html

b) De acuerdo con ESPINOZA (2001:17) “Impacto ambiental es la alteración significativa del ambiente, de los sistemas naturales y transformados y de sus recursos, provocada por acciones humanas y de carácter positiva o negativa. Cuando son directos involucran la pérdida parcial o total de un recurso o deterioro de una variable ambiental (contaminar aguas, talar bosques, etc.). Cuando son indirectos inducen y/o generan otros riesgos sobre el ambiente (erosión antrópica, inundaciones, etc.)” Fuente: ESPINOZA, Guillermo (2001). Fundamentos de evaluación de impacto ambiental. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo BID. 186 pp. Sigue leyendo