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Operacionalización de las variables de impacto ambiental

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Oscar Cuya

La evaluación de impacto ambiental supone tratar con variables; incluso algunas de sus definiciones así lo establecen explícitamente, por ejemplo: un impacto es cualquier cambio registrado por una variable ambiental, tras una acción determinada. Así lo expresa Damián de Torres en el “Manual de Evaluación de Impacto Ambiental para Ingenieros y Arquitectos.

Las variables son importantes en la investigación. Hernández (2010), afirma con contundencia, que sin definición de variables no hay investigación. El investigador necesita definir las variables que se utilizan en su hipótesis, en forma tal que puedan ser comprobadas y contextualizadas.

Si consideramos que un proyecto afectará el fervor religioso de una comunidad, dado que se requerirá contratar un número elevado de trabajadores y ellos provendrán de otros lugares fuera de la comunidad, en el análisis de impactos, deben tanto los analistas, el titular del proyecto, el funcionario revisor del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), como la población afectada, comprender lo se está entendiendo por religiosidad. Ello obliga a definir la variable religiosidad en el EIA.

Señala Gómez (2003) que las unidades básicas de lenguaje científico son los conceptos y los enunciados, los cuales permiten realizar aseveraciones. Una “clase especial de enunciados relevantes en el discurso científico son las leyes, que a su vez puede articularse formando teorías” (p.121). De acuerdo con Ander-Egg (1995), una teoría explica la significación de los hechos y las relaciones existentes entre ellas (p. 64). La teoría orienta la investigación, ofrece un sistema conceptual, ofrece una clasificación y de unificación sistemática, sistematiza los hechos, permite la predicción de los hechos (p.66). En el análisis de impactos es usual que se empleen algunos principios teóricos para predecir la magnitud de los mismos, lo cual exige que los conceptos usados estén totalmente explicitados.

Si nos referimos a principios teóricos, en general, los analistas ambientales toman como premisa fundamental que el valor del impacto está en función de la magnitud del impacto y su importancia. Asimismo, que la magnitud del impacto depende de la fragilidad del componente afectado. También se suele decir que si el factor ambiental afectado tiene alta resiliencia el impacto será menor. Ello parece bastante claro, pero no es así. Revisemos los enunciados siguientes:

Las lomas son ecosistemas tan sensibles que son vulnerables a cualquier cambio.
Se debe fortalecer los elementos más sensibles del ecosistema para reducir su fragilidad.
Un ecosistema frágil, árido o semiárido, será más sensible a la declinación de la precipitación que uno tropical.
Los ecosistemas de montaña son indicadores muy sensibles del cambio climático.

El uso de los términos de sensibilidad y fragilidad no queda claro, por lo que se debe operacionalizar tales variables.

Método científico y evaluación del impacto ambiental

En la investigación cuantitativa, de acuerdo con Hernández (2010), se puede enumerar las fases siguientes: (1) Idea, (2) planteamiento del problema, (3) revisión de la literatura y desarrollo del marco teórico, (4) visualización del alcance del estudio, (5) elaboración de hipótesis y definición de variables, (6) desarrollo del diseño de investigación, (7) definición de la muestra, (8) recolección de datos, (9) análisis de datos y (10) elaboración del reporte de resultados (p. 4).

Si se hace un paralelo con el proceso ideal de análisis de impactos se puede encontrar una gran similitud, incluso podría decirse que dichas fases de la investigación científica también deben ser las fases metodológicas del análisis de impacto ambiental, si es que se pretende tener un documento objetivo, soportado en el método científico.

Así, la elaboración de la hipótesis se corresponde con la predicción de impactos, pues en sentido estricto, en el EIA, se plantean hipótesis de impactos, dado que el análisis corresponde a una actividad futura de un proyecto.

No hay nada que medir en el campo en cuanto al impacto del proyecto, pues el proyecto no está en ejecución, aún. Cuando se elabora el EIA se está en la fase de predicción de impactos, la cual se espera sea una predicción científica, antes que alguna conjetura por muy informada que sea.

Adaptando el planteamiento de Hernández (2010) sobre alcances de la investigación (p. 79-84) se puede anotar que en la medida del conocimiento del factor ambiental afectado y sus fenómenos, el analista ambiental, en su intento de predecir el impacto ambiental, podrá plantear un alcance exploratorio (examinar el impacto en caso que no sea muy conocido), descriptivo (especificar los rasgos del impacto y describir sus tendencias), correlacional (asociar las variables de impacto con las del medio) o explicativo (establecer los fenómenos que desencadena el impacto y sus efectos).

Al formular una hipótesis es indispensable definir los términos o variables incluidas en ella, pues dado que los términos no siempre aluden al mismo concepto, los especialistas podrían no entender de qué trata la investigación. Debe fijarse por tanto el concepto tras el término para poder comunicar correctamente el trabajo. Por otro lado debemos asegurar que las variables puedan ser medidas, observadas, evaluadas o inferidas, es decir que de ellas se puedan obtener datos de la realidad.

Definición conceptual y operacional

“…las variables se transforman en conceptos en el proceso de interpretación y conceptualización que tiene lugar en la investigación científica. Los conceptos son unidades básicas del conocimiento científico y se expresan lingüísticamente en los términos de un lenguaje.” (Gómez, 2003, p. 115)

Las variables deben ser definidas de dos formas: conceptual y operacional. Una definición conceptual es como una definición de diccionario especializado; la variable se define a partir de otros términos (Hernández, 2010).

Un ejemplo, en una investigación del clima organizacional. La variable “clima organizacional”, en el plano conceptual puede definirse como un conjunto de percepciones compartida por los empleados respecto a los factores de su entorno laboral.

La definición operacional implica expresar el conjunto de procedimientos y actividades que se desarrollan para medir una variable. Para asegurarse que se ha operacionalizado correctamente la variable existen criterios para evaluar una definición operacional, los cuales son: adecuación al contexto, capacidad para captar los componentes de la variable de interés, confiabilidad y validez (Hernández, 2010).

Un ejemplo de definición operacional para la variable “clima organizacional” sería la siguiente: escala de clima UNI con 73 ítems para medir las siguientes dimensiones del clima organizacional: moral, apoyo a la dirección, innovación, percepción de la empresa-identidad-identificación, comunicación, percepción del desempeño, motivación intrínseca, autonomía, satisfacción general, liderazgo, visión y recompensa o retribución.

Prácticamente todas las variables requieren una definición operacional para ser evaluadas de manera empírica, aun cuando el estudio no se formulen hipótesis. Siempre que se tenga variables debe definirse operacionalmente.

Operacionalización de las variables

Las variables para ser utilizadas deben ser operables u operacionales. El proceso de operacionalización de variables requiere una serie de pasos. En el fondo, es el procedimiento de pasar de variables generales a las intermedias y de estas a los indicadores. Atendiendo a Ander-Egg (1995) los pasos para la operacionalización son los siguiente (p.103):

a) Representación del concepto de variable: Expresar en palabras las imágenes iniciales o de clasificación elaboradas mentalmente. En esta primera fase se realiza un intento de definición.

b) Especificación del concepto propuesto. En el curso de esta verbalización – a veces denominada análisis conceptual – se mencionan o van apareciendo varios indicadores. Con este proceso se trata de especificar, en el concepto utilizado, los aspectos o dimensiones de interés operativo; se escogen indicadores.

c) Elección de indicadores: Como el universo de indicadores es muy amplio, por razones prácticas hay que seleccionar “un subconjunto de indicadores”. Esta fase lleva a una mayor concreción de la operacionalización y constituye la base del trabajo empírico
d) Construcción de índices: Finalmente hay que construir índices, combinar los indicadores en alguna clase de índice que agrupe en una medida común todos los indicadores referentes a una dimensión. A cada índice según su importancia se le asigna un valor.

Los indicadores

Una variable tiene un grado de abstracción que de ordinario no puede ser utilizada como tal en la investigación. Para operacionalizar las variables es menester valerse de los indicadores. Estos constituyen las subdimensiones de las variables y se componen de ítem (medida del indicio o indicador de la realidad que se quiere conocer). Respecto a su elaboración esta no se realiza a priori sino que su elección surge de la observación. Esto no significa sin embargo que existe certeza de que el indicador mide lo que quiere medir.

Desde un punto de vista metodológico podemos caracterizar a los indicadores como el máximo grado de operacionalización de las variables para el control empírico de los enunciados conceptuales. Constituyen un antídoto contra la vaguedad y una garantía para la precisión y concreción en la investigación.

Los indicadores son instrumentos, no operan por sí mismos. El error es pensar que con ellos se pueda comprender la realidad. Esto solo puede realizarse desde una teoría que rinda cuenta de algún fenómeno empírico (los que se estudian y de los que forma parte el indicador).

Indicador de impacto ambiental

A continuación algunas definiciones vinculadas al indicador de impacto ambiental

Valor de un Impacto:

Simboliza el grado de destrucción o disminución de la calidad ambiental de un factor, cuando tiene el carácter positivo, y el grado de mejora o aumento de la calidad, cuando es negativo. El valor, representa el grado cualitativo y cuantitativo en que un factor ambiental es alterado por la presión de una acción de la actividad. El valor se determinará en función de la Importancia del Impacto y su Magnitud (Conesa, 2010, p. 69).

Magnitud del Impacto:

Definimos como magnitud de un impacto a la cantidad del factor alterado. Puede expresarse en cantidades absolutas (temperatura, pH, concentración de un elemento, erosión, etc.), en unidades relativas (porcentaje de suelo ocupado por una industria, porcentaje de vegetación acuática, porcentaje de destrucción de empleo, etc.), mediante índices y expresiones matemáticas, (índice de calidad del agua, índice de calidad de aire, capacidad agrologica de suelos, nivel de expresión acústica, etc.) y mediante expresiones cualitativas, estimativas y/o adimensionales (frecuencia de ruidos, combinación de olores, detección o no de un compuesto, variedad estimada de la vegetación, etc.)

El fijar la magnitud debida a alteraciones producidas por el proyecto sobre el medio, es de tipo predictivo y precisa de equipos pluridisciplinarios con conocimientos específicos de los factores estudiados y la legislación que los regula, siendo un tema que debe ser tratado por expertos en cada factor, aplicando técnicas y modelos complejos (Conesa, 2010, p. 68, 69).

Indicador del Impacto Ambiental:

(…) elemento o concepto asociado a un factor que proporciona la medida de la magnitud del impacto, al menos en su aspecto cualitativo y también, si es posible, en el cuantitativo.

Importancia de un Impacto:

Valoración de nos da una especie de ponderación o medición cualitativa del impacto. Expresa la importancia del efecto de una acción sobre un factor ambiental. La importancia del Impacto es el ratio mediante el cual medimos cualitativamente el impacto ambiental, en función tanto del grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, como de la caracterización del efecto, que responde a su vez a una serie de atributos de tipo cualitativo, tales como la extensión, tipo de efecto, plazo de manifestación, persistencia, reversibilidad, recuperabilidad, sinergia, acumulación y periodicidad. (Conesa, 2010, p. 68). Es una definición incompleta pues no alude en ningún momento lo que es la importancia para una persona, grupo social y la sociedad en su conjunto

Necesidad de operacionalizar variables en las normas jurídicas

Veamos a modo de ejemplo dos artículos de normas ambientales:

Artículo 26°.- Valorización económica del impacto ambiental de proyectos de inversión

Para valorizar económicamente el impacto ambiental en los estudios ambientales debe considerarse el daño ambiental generado, el costo de la mitigación, control, remediación o rehabilitación ambiental que sean requeridos, así como el costo de las medidas de manejo ambiental y compensaciones que pudieran corresponder, entre otros criterios que resulten relevantes de acuerdo al caso. (D.S. N0 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, 25 de Setiembre del 2009)

En una rápida lectura del artículo notamos que se tienen variables que bien podrían generar debates acerca de lo que cada término significa en la norma y la pertinencia en la implementación del mandato del artículo; términos como los siguientes por ejemplo:

Valorización económica del impacto ambiental
Valorización del daño ambiental generado (El EIA es predictivo por tanto no hay daño ambiental generado; además, el daño ambiental tiene una connotación jurídica)
Valorizar costo de mitigación, control, remediación o rehabilitación ambiental
Valorizar costo de las medidas de manejo ambiental y compensaciones

Solo por abundar en el análisis del término compensación ¿incluye compensaciones económicas y sociales de orden indemnizatorio? ¿Incluye solo compensaciones ecológicas (biodiversity offset)? ¿La norma tiene alguna relación con las externalidades ambientales negativas y los impactos residuales?

Incluir una definición conceptual y una respectiva definición operacional ayudará a la claridad de la norma y sobre todo servirá de puente entre el espiritu del mandato de la norma y la aplicación concreta.

Otro ejemplo podría ser el artículo del permiso de desbosque:

Artículo 36. Autorización de desbosque

El desbosque consiste en el retiro de la cobertura forestal mediante cualquier método que conlleve la pérdida del estado natural del recurso forestal, en áreas comprendidas en cualquier categoría del patrimonio nacional forestal, para el desarrollo de actividades productivas que no tengan como fines su manejo forestal sostenible, tales como la instalación de infraestructura, la apertura de vías de comunicación, incluyendo caminos de acceso a áreas de producción forestal, la producción o transporte de energía, así como operaciones energéticas, hidrocarburíferas y mineras.

Requiere la autorización previa del SERFOR o de la autoridad regional forestal y de fauna silvestre correspondiente, de acuerdo al nivel de evaluación ambiental exigible en cada caso, según lo dispuesto en el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental y conforme a lo que se establezca en el reglamento de la presente Ley.

Si estos desbosques pudiesen afectar a las comunidades campesinas y nativas, rige el derecho a la consulta previa del Convenio 169 de la OIT.

Junto con la presentación de la solicitud, el titular de la actividad adjunta la evaluación de impacto ambiental, aprobada por la autoridad competente según la actividad a desarrollarse. Dicha evaluación demuestra que la actividad propuesta no puede llevarse a cabo en otro lugar y que la alternativa técnica propuesta garantiza el cumplimiento de los estándares ambientales legalmente requeridos. Asimismo, asegura que el área materia de desbosque es la mínima posible y que se llevará a cabo con la mejor tecnología, prácticas y métodos existentes para reducir al mínimo posible los impactos ambientales y sociales, incluyendo evitar las áreas de alto valor de conservación. Se indica igualmente el destino de los productos forestales extraídos.

No se autoriza desbosque en reservas de tierras para pueblos indígenas en situación de aislamiento o contacto inicial. En caso de proceder la autorización, se paga por el valor de los recursos forestales a ser retirados sobre la base de una valorización integral y de plazo adecuado, y, en el caso de las actividades mencionadas en el primer párrafo, se habilitará un área de compensación ecosistémica de dimensiones equivalentes a las áreas afectadas, en la forma que indique la autoridad forestal correspondiente. En caso de que estos productos forestales sean materia de comercialización, se paga adicionalmente el derecho de aprovechamiento. El reglamento establece las condiciones aplicables (Ley Forestal actual, Ley N°29763).

Para elaborar el reglamento se requerirá además de establecer las definiciones conceptuales, precisar las definiciones operacionales de las variables incluidas en el mandato del artículo.

a) Pago por valor de los recursos forestales ¿Equivale a pago por derecho de aprovechamiento?
b) Valorización integral y de plazo adecuado ¿Se refiere a una valoración económica ambiental?
c) Área de compensación ecosistémica ¿Se refiere al concepto de biodiversity offset?
d) Dimensiones equivalentes ¿equivale al concepto de equivalencia ecológica de los planes de compensación ambiental?
e) Áreas de alto valor de conservación ¿Se refiere al concepto de componentes valiosos del ecosistema (VEC)?
f) Cobertura forestal ¿implica también matorrales u arbolados?

Operacionalización de variables de impacto ambiental

Siempre será un buen ejercicio operacionalizar las variables de impacto, por lo que queda invitado para la tarea siguiente:

a) Para un proyecto que afectará la religiosidad de la comunidad plantee una definición conceptual y una definición operacional de la variable religiosidad como base para el análisis de impacto ambiental.

b) Se prevé que un proyecto afectará el ecosistema, incluya una definición conceptual y una definición operacional de fragilidad del ecosistema, como inicio del análisis de impacto ambiental

Literatura citada

Ander-Egg, Ezequiel (1995). Técnicas de Investigación Social. 24ª ed. Buenos Aires: Lumen

Conesa, Vicente (2010). Guía metodológica para la evaluación del impacto ambiental. 4ª ed. Madrid: Mundi Prensa

Congreso de la República del Perú (2011). Ley Nº 29763, Ley forestal y de fauna silvestre. 22 de julio de 2011

De Torres, Damián (s.f). Manual de Evaluación de Impacto Ambiental para Ingenieros y Arquitectos. Extraído el 4 de julio del 2013
http://webpages.ull.es/users/ddtorres/Docencia/Impacto/Temario.htm

Gómez, Amparo (2003). Filosofía y metodología de las ciencias sociales. Madrid: Alianza Editorial

Hernández, Roberto (2010). Metodología de la investigación. 5ª ed. México D.F., Mc Graw Hill

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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La legislación ambiental ortodoxa y la compensación del impacto ambiental inevitable

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Oscar Cuya

El cinco de marzo del 2013 se puso a disposición del público (en el sitio web del MINAM) los “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). La Resolución Ministerial N° 068-2013-MINAM, del 27 de febrero del 2013, puso a consulta este proyecto de lineamientos.

Anímese a revisar la naturaleza de los lineamientos. ¿Examine, luego de una lectura profunda, si el proyecto de “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, se enmarca dentro de la legislación ambiental heterodoxa u ortodoxa? ¿Tales lineamientos corresponden a medidas compensatorias de tipo sustitutorio o compensatorias de tipo contraprestación? ¿Cuáles son sus recomendaciones para su aplicabilidad? Tenga en cuenta que “mal aplicar una regla es un modo de no-aplicarla” (Peña, 2006, p.2). Antes de intentar la respuesta será conveniente informarse mucho más sobre la temática que en las secciones siguientes se incluye.

Legislación ambiental y legislación de relevancia ambiental

Para preparar la respuesta, como primer, paso habría que precisar cuándo una norma jurídica es ambiental propiamente dicha o cuando solo es de relevancia ambiental casual o sectorial. Será muy útil revisar el “Manual de Derecho Ambiental Mexicano” de Raúl Brañes, cuya primera edición data de 1994 y la segunda, del 2000.

http://www.fundea.org.mx/publicaciones/manual%20derecho%20ambiental.pdf

A continuación un resumen panorámico sobre el particular: según PNUMA (1995), «históricamente, la incidencia del derecho en el ámbito ambiental ha sido de dos tipos, a saber: casual y deliberada» (p.11). A partir de dicha afirmación podríamos inferir que tenemos (1) “legislación de relevancia ambiental casual” y (2) “legislación de relevancia ambiental deliberada”. Por otro lado, la misma fuente anota que no todas las normas de relevancia ambiental deliberada constituyen de por sí legislación ambiental propiamente dicha. Así, la “legislación de relevancia ambiental deliberada” puede referirse tanto a la “legislación ambiental heterodoxa” o también denominada “legislación sectorial de relevancia ambiental” como a la “legislación ambiental” propiamente tal o “legislación ambiental ortodoxa”.

La “legislación ambiental heterodoxa” o “legislación sectorial de relevancia ambiental” «opera sobre la base de enfoques meramente sanitarios o patrimonialistas o que compartimentalizan lo ambiental en sectores estanco» (PNUMA, 1995, p.13). Es el caso de las normas sobre la protección de especies de flora y fauna amenazada de extinción, por ejemplo. «El carácter deliberado de incidencia ambiental está fuera de dudas. De lo que si puede dudarse, en cambio, como en el caso [de la “legislación de relevancia ambiental casual”], es el carácter beneficioso de su impacto ambiental global» (PNUMA, 1995, p.13).

La “legislación ambiental” propiamente tal o “legislación ambiental ortodoxa” «reconoce como bien jurídico protegido el resguardo de los ecosistemas, considerados en cuanto tales, y que regula, por consiguiente, el manejo de los factores que los constituyen, con una perspectiva global e integradora, sobre la base de reconocimiento práctico de las interacciones dinámicas que se dan entre ellos y con miras a afianzar el mantenimiento de los presupuestos de los equilibrios funcionales del todo de que forman parte» (PNUMA, 1995, p.14).

Aplicabilidad de una norma

También, para responder la pregunta sugerida al inicio del presente artículo, es conveniente tener como premisa que no siempre la norma jurídica tiene aplicabilidad. Nos servirá alguna introducción sobre la teorización acerca de esta problemática. A continuación una sinopsis de citas tomadas del artículo «La obligación de aplicar las normas jurídicas vigentes» de Lorenzo Peña.

http://lp.jurid.net/articles/ius/aplicar.pdf

Aplicar una norma vigente es traducirla a la praxis. Cuando hablamos de normas inaplicadas o inaplicables queremos decir que no determinan la situación real, la cual está en contradicción con la norma.

La aplicación normativa es un acercamiento de la norma —que es una regla— a la praxis ajustada a tal regla. Lo fáctico y lo jurídico están imbricados uno con otro. Es nulo un acto jurídico creador de una situación jurídica totalmente incompatible con una situación fáctica.

La ley sistemáticamente inaplicada no es ley. El legislador no puede desconocer las dificultades de aplicación de la Ley. Fracasa si produce una obra legislativa que, por chocar con muchas dificultades, vaya a quedar inaplicada en buena medida.

Cuando se habla de problemas de inaplicabilidad de una norma, puede estarse aludiendo a diversos tipos de dificultades: (1ª) dificultades para dictar o declarar esa obligatoriedad, por ser los hechos oscuros, embrollados, o de ardua y escabrosa constatación, subsunción o calificación, o por lo duro o injusto que resulte decidir o proclamar esa consecuencia jurídica. (2ª) por obstáculos prácticos que se interpongan para la ejecución (p.ej. falta de medios, resistencias o incluso simultánea vigencia de otras normas que prohíban la ejecución, produciéndose un conflicto normativo). (3ª), la dificultad puede estribar en la escasa capacidad razonadora, o en problemas psíquicos de un cierto grupo de obligados. (4ª), dificultades prácticas del tipo que sean, o morales, o incluso conflictos normativos.

¿Qué hace que algo sea ambiental?

Belshaw (2001) se pregunta, pero ¿Qué es ese medio ambiente por el que todos estamos preocupados? ¿Qué convierte a una cuestión en medio ambiental, en lugar de política, biológica o económica? Parafraseando esta última pregunta podríamos también preguntarnos ¿Qué convierte a una compensación en ambiental? Tendremos ocasión de revisar, secciones más adelante los conceptos y definiciones, sobre el particular, en los textos y las normas peruanas.

En cuanto a lo ambiental como un adjetivo, como un término calificativo, Belshaw (2005), indica que las “cuestiones medioambientales son, por una cuestión de uso y no de reglas, aquellas que figuran en el mundo natural en su mayor parte, y que ocurren dentro de los espacios públicos o tienen efectos significativos sobre ellos” (p.22). Si aplicamos los planteamientos de este autor, al concepto de compensación, implicará que la compensación ambiental tendría que estar referido a ese mundo natural público.

Este autor señala que los problemas ambientales son de contaminación, conservación y preservación; así como de extinción de especies y bienestar animal. Los problemas de conservación están referidos a las cosas que el ser humano usa: recursos naturales renovables y no renovables para hoy y para las generaciones futuras. La preservación implica la protección por su propia existencia no porque tenga algún uso para la humanidad (Belshaw, 2005, p.40-44).

Y sobre el impacto ambiental, se puede anotar la especificación de Gómez (2003), quien anota que “para entender el concepto de impacto ambiental, resulta útil distinguir lo que es la alteración en sí de un factor –efecto o impacto sin adjetivo-, de la interpretación de dicha alteración en términos ambientales y, en última instancia, de salud y bienestar humano. Este significado ambiental es lo que define más propiamente el impacto ambiental” (Gomez, 2003, p. 172-173). Puede decirse, entonces, que el impacto adjetivado como ambiental implica efectos a la salud y el bienestar humano.

La compensación según los textos paradigmáticos de EIA

Según Gómez (2003), “las medidas compensatorias se refieren, propiamente, a los impactos negativos inevitables, los cuales no admiten una corrección, de tal manera que solo pueden ser compensados por otros efectos de signo positivo. Estos pueden ser de la misma naturaleza que el impacto que se compensa,…, o completamente distintos” (p.348). Este autor no hace mayores alusiones al término de compensación ambiental, en cambio Conesa (2010) si presenta un mayor desarrollo del concepto.

Conesa (2010) hace mención a las medidas compensatorias de impactos irreversibles, irrecuperables e inevitables, pero reemplazables, que no impiden la aparición del efecto, ni lo anulan o atenúan. Señala que el término reemplazable es la sustitución de un elemento ambiental perdido por otro de igual valor o función. Asimismo, diferencia los conceptos de medidas compensatorias de tipo sustitutorio y contraprestatario.

Las medidas compensatorias de tipo sustitutorio generan efectos positivos de la misma naturaleza que el impacto que se compensa, así si se tala un bosque se sustituye el mismo por una plantación en un lugar próximo. En cambio, las medidas compensatorias de tipo contraprestación producen efectos positivos de distinta naturaleza que la del impacto que se compensa, a saber, si se tala un bosque se compensa el mismo con un parque o se paga a un fondo para que se implementen medidas de mejora ambiental. (Conesa, 210, p. 307)

Este autor incluye el concepto de “compensación ecológica, aludiendo a que se puede ejecutar trabajos de recuperación de ecosistemas, que compensen en la misma magnitud los daños ambientales ocasionados en el entorno del proyecto” (p. 309). Dice también que “en términos generales la compensación ecológica es un mecanismo utilizado en condiciones extremas de impactos ambientales ocasionados por agentes antrópicos, climáticos, tecnológicos, o de otra índole (p. 308).

De acuerdo con Conesa (2010), entre los mecanismos de compensación ecológica que pueden aplicarse se tiene lo siguiente: (a) Reforestación compensatoria en terrenos próximos, deforestados y con posibilidades de recuperación. (b) Recuperación de superficies cultivadas en áreas próximas, utilizando coberturas y técnicas de conservación y mejora de suelos. (c) Instalación de explotaciones zootécnicas y piscifactorías en zonas próximas, para la recuperación de especies animales en peligro de extinción. (d) Implantación de viveros y semilleros en terrenos próximos, para obtener especies vegetales raras o en peligro de extinción y posterior plantación recuperando suelos degradados. (e) Canales y acequias de captación, conducción o desagüe de aguas, en suelos próximos, para compensar la alteración de los cursos naturales de agua. (f) Traslado de poblaciones faunísticas, y vegetación a otros lugares, acondicionados apropiadamente para su supervivencia y desarrollo, con el fin de evitar su extinción al preverse que sus hábitats originales quedarán inhabilitados (p. 309).

Treweek (1999) anota que una efectiva compensación depende del conocimiento de la funcionalidad del ecosistema y su complejidad. Señala también que es muy difícil predecir en el largo plazo si el nuevo ecosistema creado es equivalente al que se perdió. Los nuevos ecosistemas creados son a menudo pobres replicas de los ecosistemas perdidos.

Biodiversity offsets (Compensaciones de la biodiversidad)

Para la traducción de Biodiversity offsets revisar el enlace: http://www.linguee.es/ingles-espanol/traduccion/biodiversity+offsets.html

Las compensaciones por pérdida de biodiversidad son resultados medibles de acciones de conservación diseñadas para compensar los impactos adversos residuales significativos sobre la biodiversidad, causados por el desarrollo de un proyecto, después de la aplicación de medidas de prevención y mitigación apropiadas. La meta de las compensaciones por pérdida de biodiversidad es la no pérdida neta y preferiblemente una ganancia neta en biodiversidad en el terreno, con respecto a la composición de las especies, estructura del hábitat, función del ecosistema, uso por parte de las personas y valores culturales asociados a la biodiversidad (BBOP, 2012, p.14).

Ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

De acuerdo con el BID (2013), los temas respecto a los “Offsets” acuáticos son: falta experiencia en LAC (límites aceptables de cambio); transferir experiencia con “offsets” de humedales; BBOP tiene enfoque en hábitats terrestres; determinación de equivalencia; medidas de “no net loss”; nivel y mecanismos de conservación; rio intacto; ríos sin represas; ¿cuenca o rio?; restauración o conservación; aplicación de la jerarquía de mitigación; ríos intactos en ordenamiento territorial. Mayor información en enlace:

http://www.nature.org/ourinitiatives/regions/southamerica/conservacion-de-biodiversidad-en-proyectos-hidroelectricos.pdf

Referente al Plan de Manejo de Compensaciones por pérdida de Biodiversidad (PMCB), para BBOP (2012) y sus estándares exigidos, es el documento que describe tanto las medidas planeadas para evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar los impactos, como el diseño detallado e implementación de una compensación para los impactos residuales. Este Plan describe el diseño de la compensación y sus resultados de conservación esperados, e incluye la evidencia y los supuestos que se usan para predecir que estos resultados provendrán de las actividades de compensación descritas. Los asuntos de este Plan se pueden cubrir en más de un documento (incluyendo la Evaluación del Impacto Ambiental, el Plan de Acción Ambiental, Plan de Acción de Biodiversidad y Plan de Compensación). Cualquiera que sea el enfoque más conveniente para el proyecto dado, se requiere de uno o más planes (BBOP, 2013, pp. 9-11). BBOP (2013) incluye un contenido o índice para el Plan de Manejo de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad.

Ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_3200.pdf

ICMM IUCN (2012) preparó un Informe sobre la compensación de la diversidad (Biodiversity offsets) el cual proporciona temas claves sobre este instrumento de conservación de la diversidad biológica.

Ver: www.icmm.com/biodiversity-offsets

Análisis de equivalencia

A continuación textos tomados de “Implicaciones Económicas de la Nueva Legislación en Responsabilidad Ambiental” de Armonía Borrego Gómez y Pere Riera.

http://www.minetur.gob.es/Publicaciones/Publicacionesperiodicas/EconomiaIndustrial/RevistaEconomiaIndustrial/371/121.pdf

El análisis de equivalencia es una herramienta de estudio cuantitativo que se basa en equiparar la extensión de daños ambientales y su reparación. Una vez producido un daño al entorno, éste ocasiona pérdidas físicas que suelen requerir de un tiempo razonable para su recuperación. En consecuencia, a menudo existen servicios o recursos naturales afectados que no pueden desempeñar temporalmente sus funciones habituales en toda su magnitud. En términos de análisis de equivalencia éstas representan las pérdidas provisionales que deben recuperarse en equivalencia con medidas de reparación apropiadas. El uso de los análisis de equivalencia implica, por tanto, estimar la cantidad de reparación requerida para compensar las pérdidas provisionales de servicios o recursos ambientales que han tenido lugar durante la recuperación, es decir, hasta la fecha en que el recurso natural se haya recuperado por completo.

Atendiendo a las unidades de medida, los análisis de equivalencia consideran típicamente dos posibilidades para calcular la magnitud de las medidas de reparación o restauración ambiental equivalentes al daño. Una de ellas es de equivalencia en términos físicos o ecológicos entre las unidades dañadas por el incidente y las unidades que se han de proveer como compensación (árboles, hectáreas de humedal, peces, etc.), mientras que la otra posibilidad es la aplicación del análisis mediante unidades monetarias correspondientes al valor del daño y al valor de los beneficios ambientales que se proporcionan en la compensación.

Compensación por hábitat equivalente (AHE)

A continuación textos tomados de Enrique Sanjurjo y Verónica Espinosa “La evaluación socioeconómica de proyectos de restauración de ecosistemas” (Sanjurjo y Espinosa, 2005, pp. 190-191). Ver lista de literatura revisada.

La compensación por hábitat equivalente es una forma útil y aceptada de aplicar la figura de la compensación. El análisis de hábitat equivalente (AHE) es la herramienta para identificar el área de restauración de hábitat necesaria para compensar los daños a los recursos naturales. Es claro que la compensación no repara el daño, por lo cual debiera ser contemplada como una medida extrema de mínima responsabilidad hacia el entorno natural. El AHE requiere como insumo el área del daño, el tiempo de recuperación del hábitat dañado, el periodo que tardará el área de mitigación en poder brindar los servicios ecológicos comparables a los del hábitat original y la tasa de descuento.

El AHE parte de ciertos supuestos y condiciones, así: (1) la sociedad está dispuesta a aceptar el intercambio de una unidad de servicios del hábitat perdido por otra de un proyecto compensatorio, (2) existe una medida común que capture el nivel de servicios provistos por el hábitat, así como las diferencias en la cantidad y calidad de los servicios del hábitat de reemplazo, (3) Los servicios provistos por el ecosistema dañado y el de compensación son comparables, (5) el cambio de recursos y servicios como resultado del daño es lo suficientemente pequeño como para que el valor por unidad del servicio sea independiente del cambio en el nivel del servicio.

El tamaño de proyecto compensatorio debe ser tal que provea un incremento en servicios que iguale la pérdida de servicios del hábitat dañado, incluyendo la porción de dichos servicios que se pierde en el tiempo de recuperación.

Cálculo de la superficie a compensar

El “Manual para la Asignación de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad”, abril de 2012, puesto a consulta pública por la Dirección de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Colombia, presenta una fórmula para calcular el área que se deberá compensar:

Ac = Ai x Fc

Donde:

Ac = Área a compensar por Pérdida de Biodiversidad
Ai = Área a impactar del ecosistema natural por el desarrollo del proyecto, obra o actividad
Fc= Factor total de compensación, el cual es igual a la sumatoria de los siguientes factores de compensación individuales:

• Representatividad: 1 -3
• Rareza: 1-2
• Remanencia 1 – 3
• Potencial de transformación 1 – 2

Para los ecosistemas colombianos el valor mínimo del Factor Total de Compensación para ecosistemas naturales es 4 y el máximo es 10. Ver enlace:

http://www.minambiente.gov.co/documentos/DocumentosBiodiversidad/proyectos_norma/proyectos/2012/280512_proy_norm_compensacion_biodiversidad.pdf

El concepto de compensación en la Ley General del Ambiente

La Ley General del Ambiente (LGA), Ley N° 28611, del 2005, incluye varias alusiones al término compensación, aunque sin definirlas. No incluye el término compensación ambiental. A continuación los artículos relacionados con compensación.

Artículo VI.- Del principio de prevención: La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan.

Artículo VIII.- Del principio de internalización de costos: Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe asumir el costo de los riesgos o daños que genere sobre el ambiente. El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración, rehabilitación, reparación y la eventual compensación, relacionadas con la protección del ambiente y de sus componentes de los impactos negativos de las actividades humanas debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.

Artículo 26°.- De los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, Numeral 26.1 La autoridad ambiental competente puede establecer y aprobar Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA, para facilitar la adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales nuevas, debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos que establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño ambiental explícitos, metas y un cronograma de avance de cumplimiento, así como las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación y eventual compensación que corresponda.

Artículo 30°.- De los planes de descontaminación y el tratamiento de pasivos ambientales, Numeral 30.1 Los planes de descontaminación y de tratamiento de pasivos ambientales están dirigidos a remediar impactos ambientales originados por uno o varios proyectos de inversión o actividades, pasados o presentes. El Plan debe considerar su financiamiento y las responsabilidades que correspondan a los titulares de las actividades contaminantes, incluyendo la compensación por los daños generados, bajo el principio de responsabilidad ambiental.

Artículo 94°.- De los servicios ambientales, Numeral 94.1 Los recursos naturales y demás componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie retribución o compensación, por lo que el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales; procurando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales. Numeral 94.2 Se entiende por servicios ambientales, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad, la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escénica, entre otros. Numeral 94.3 La Autoridad Ambiental Nacional promueve la creación de mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales.

El concepto de compensación en la Ley del SEIA

En la Ley del SEIA (Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental), Ley N° 27446, del 2001, modificada por el Decreto Legislativo N° 1078, del 2008, se hace referencia al término compensación aunque no específicamente al término compensación ambiental, y todavía no se había incluido una definición de compensación.

El artículo 10° de la mencionada Ley señala que de conformidad con lo que establezca el Reglamento de la Ley y con los términos de referencia que en cada caso se aprueben, los estudios de impacto ambiental deberán contener, entre otros, la estrategia de manejo ambiental o la definición de metas ambientales incluyendo, según sea el caso, el plan de manejo, el plan de contingencias, el plan de compensación y el plan de abandono o cierre.

El concepto de compensación en el Reglamento de la Ley del SEIA

El Reglamento de la Ley del SEIA, Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM, del 2009, en el Anexo I, referido al glosario, incluye una definición de compensación ambiental: son «medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios ambientales causados por el desarrollo de los proyectos; siempre que no se puedan adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración, eficaces». En esta definición todavía no se hace alusión explícita a la diversidad biológica y los ecosistemas. La definición tiene una connotación hacia la compensación por “daños o perjuicios ambientales” y no hacia impactos ambientales inevitables (los cuales no se tipifican como daño ambiental).

El Anexo IV del mencionado reglamento, referido a los Términos de Referencia Básicos para Estudios de Impacto Ambiental Detallado (EIA d), Categoría III, señala al Plan de Compensación como uno de los componentes de la estrategia de manejo ambiental. Este Anexo IV hace referencia al Plan de Compensación, no a un Plan de Compensación Ambiental.

El concepto de compensación en la Ley de SINEFA

En la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en el Literal d) del Numeral 22.2 del Artículo 22º se establece que entre las medidas correctivas que pueden dictarse se encuentra la obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a compensarla en términos ambientales o económicos;

El Artículo 23º.- Medidas de restauración, rehabilitación, reparación, compensación y de recuperación del Patrimonio Natural de la Nación, Numeral 23.1 señala: Sin perjuicio de imponer cualquiera de las sanciones establecidas, la autoridad competente puede además obligar a la persona natural o jurídica responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, o a compensarla en términos ambientales cuando lo anterior no fuera posible, de conformidad con el artículo IX de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.

La Resolución de Consejo Directivo Nº 010-2013-OEFA/Cd, Lineamientos para la Aplicación de las Medidas Correctivas Previstas en el Literal D) Del Numeral 22.2 Del Artículo 22º De la Ley Nº 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, incluye lo siguiente:

10. En la vía administrativa, la responsabilidad administrativa se configura por la mera infracción de las normas ambientales, bastando la puesta en peligro de los bienes jurídicos protegidos. De esta forma la responsabilidad administrativa se configura tanto por el daño ambiental real como el potencial. Si bien para declarar la existencia de infracción administrativa (y, por tanto, para la imposición de la sanción correspondiente) es suficiente el daño potencial, el dictado de una medida correctiva reparadora (de restauración o compensación ambiental) sí requiere la presencia de daño real o concreto.

40. Las medidas de compensación ambiental buscan sustituir un bien ambiental que ha sufrido impactos severos, irreversibles e imposibles de ser mitigados, lo que ha generado que dicho bien sea irrecuperable. Estas medidas son paliativas, y se adoptan cuando no se puede combatir las causas de los efectos e impactos del daño ambiental. En ese sentido, las medidas compensatorias solo se aplican cuando no es posible emplear medidas de restauración.

41. Cabe señalar que la compensación ambiental está constituida por medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios causados por el desarrollo de las actividades infractoras. Dichas medidas se realizan, de preferencia, en un área idónea y cercana a aquella en la cual se generó el daño ambiental.

42. Estas medidas de compensación incluyen el reemplazo o sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados por otros de similares características, clase, naturaleza y calidad. Así, por ejemplo, pueden aplicarse las siguientes medidas de compensación ambiental: Reforestación compensatoria en terrenos próximos, y con posibilidades de desarrollo similar. Implementar canales y acequias de captación, conducción o desagüe de aguas, en suelos próximos, para compensar la alteración de los cursos naturales de agua producidos en el entorno del proyecto. Traslado de poblaciones faunísticas a otros lugares, acondicionados apropiadamente para su supervivencia y desarrollo, con el fin de evitar su extinción, en caso se observe que su hábitat original ha sido devastado.

43. Cabe indicar que de acuerdo con el Artículo 23º de la Ley del SINEFA, cuando se trata de daños al Patrimonio Natural de la Nación, se pueden aplicar medidas de compensación ambiental. Al respecto, el Artículo 66º de la Constitución Política del Perú y el Artículo 5º de la LGA establecen que el Patrimonio Natural de la Nación está conformado por los recursos naturales renovables y no renovables. Asimismo, la Ley Nº 26821 – Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales dispone que son recursos naturales las aguas superficiales y subterráneas, el suelo, subsuelo, la diversidad biológica como las especies de flora y fauna, y los recursos hidrocarburíferos, entre otros.

44. Cabe señalar que si la implementación de una medida de compensación ambiental implica el financiamiento del traslado temporal o definitivo de poblaciones indígenas a otras áreas, deberá obtenerse el consentimiento previo, libre e informado de dichas poblaciones afectadas de acuerdo con los procedimientos establecidos en las normas de la materia.

45. Resulta oportuno señalar que en caso sea necesario el cierre del área afectada para aplicar la medida de compensación ambiental, el administrado deberá solicitar la aprobación del instrumento de gestión ambiental correspondiente, el cual será objeto de supervisión y fiscalización por parte del OEFA.

48. En el segundo escenario, cuando el bien afectado no pueda ser recuperado, deben aplicarse medidas correctivas de compensación ambiental dirigidas a la sustitución de los recursos naturales o elementos del ambiente afectados por otros de similares características, clase, naturaleza y calidad. Estas medidas correctivas solo se emplean para recuperar el ambiente y los recursos naturales.

49. Dado que la ejecución de las medidas correctivas no debe generar una situación más gravosa para el ambiente, las acciones específicas a ser implementadas a través de una medida de restauración o de compensación ambiental de carácter significativo (impacto de gran envergadura) deberán estar contenidas en un instrumento de gestión ambiental aprobado por la autoridad competente.

Para tal efecto, el acto administrativo emitido por el OEFA contendrá el tipo de medida restauradora o de compensación ambiental y la orden de obtener la aprobación del instrumento de gestión ambiental correspondiente ante la autoridad ambiental del sector competente, a través del cual se aprobará la forma y el plazo para implementar las acciones de restauración o compensación del bien dañado.
Dicho en otros términos, corresponderá al órgano resolutivo del OEFA el señalar si la implementación de la medida correctiva (de restauración o compensación ambiental) requerirá o no la obtención previa de un instrumento de gestión ambiental. De requerirse este instrumento, la medida correctiva deberá precisar los plazos y las actuaciones a cargo del infractor.

Lo expuesto en los párrafos anteriores no limita la intervención de la autoridad a cargo de la fiscalización ambiental para emitir mandatos o adoptar medidas administrativas de carácter inmediato cuando sean necesarias.

Lineamientos para el Plan de Compensación Ambiental (Perú)

El proyecto de Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, anota lo siguiente:

Los lineamientos no se aplican a los planes de mitigación y de compensación social y/o económica, entendiéndose a los mismos como indemnizaciones, así como las medidas y obligaciones de los planes de cierre y otros instrumentos de gestión ambiental comprendidos en el SEIA (Artículo 2°)

La compensación ambiental tiene por finalidad garantizar la calidad y funcionalidad de los ecosistemas y la conservación de la biodiversidad en el Perú, mediante la adopción de medidas y acciones generadoras de beneficios ambientales proporcionales o superiores a los impactos ambientales negativos inevitables causados por el desarrollo de los proyectos de inversión, en áreas ecológicamente equivalentes a las afectadas, siempre que no se puedan adoptar medidas eficaces de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración (Articulo 3°.- De la compensación ambiental).

Las medidas de compensación ambiental constituyen el Plan de Compensación Ambiental, el cual permitirá obtener la pérdida neta cero, una ganancia neta de la biodiversidad y/o un mejoramiento de la funcionalidad del ecosistema, al compensar el área afectada con un área ecológicamente equivalente (Articulo 3°.- De la compensación ambiental).

En el glosario del mencionado proyecto de lineamientos se anota que la compensación ambiental corresponde a “las medidas que se toman para compensar cualquier impacto ambiental negativo inevitable, que no se pueda evitar, minimizar, rehabilitar/restaurar, a fin de alcanzar la pérdida neta cero en biodiversidad y funcionalidad de los ecosistemas. Las medidas de compensación ambiental pueden tomar la forma de intervenciones de manejo positivas tales como la restauración del hábitat degradado, la suspensión de la degradación o evitación del riesgo, y la protección de áreas donde hay pérdidas inminentes o proyectadas de la biodiversidad. La compensación se realiza en otro espacio equivalente al espacio afectado”.

Equivalencia ambiental: abarca el concepto de “igual por igual o mejor”, la cual establece que las medidas de compensación ambiental equivalente deben ser diseñadas para conservar los mismos valores perdidos por el impacto del proyecto, de manera tal que permita evidenciar y alcanzar un balance neto de pérdidas y ganancias como parte de la pérdida neta cero de diversidad y del mejoramiento de la funcionalidad del ecosistema.

Pregunta motivadora

¿Examine si el proyecto de “Lineamientos para la Elaboración e Implementación del Plan de Compensación Ambiental” en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicado para su consulta pública por la R.M. N° 068-2013-MINAM, se enmarca dentro de la legislación ambiental heterodoxa u ortodoxa? ¿Tales lineamientos corresponden a medidas compensatorias de tipo sustitutorio o compensatorias de tipo contraprestación? ¿Cuáles son sus recomendaciones para su aplicabilidad?

Literatura revisada

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