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¿Por qué los estudios de impacto ambiental son deficientes? Algunas conjeturas para su explicación


Oscar Cuya

En nuestro medio, expertos en gestión ambiental, y también no expertos, e incluso los medios informativos, señalan que los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA) son deficientes. ¿Son realmente deficientes los EsIA? ¿Podría darse el caso de un EsIA excelente y ser percibido como deficiente?

No es difícil constatar la deficiencia de EsIA; empero, no es fácil explicar el porqué resultó deficiente. ¿Qué determina que un EsIA sea deficiente? ¿Cuáles son las causas por las cuales se origina su deficiencia? Las respuestas a las cuestiones anteriores permitirán las correcciones correspondientes. Algunas hipótesis como intento de reconocer las causas podría ayudar a la explicación.

INSUFICIENCIA DE LA BASE TEÓRICA

Si aceptamos que las reglas y procedimientos actuales para elaborar los EsIA son pertinentes y los expertos que elaboran tales estudios ponen todo su esfuerzo y conocimientos, y a pesar de ello, el EsIA resulta deficiente, es posible que la matriz disciplinar, es decir las bases teóricas y los procedimientos técnicos que guían la elaboración del EsIA ya no se correspondan con los desarrollos teóricos actuales y las expectativas de los grupos de interés. La tarea será entonces revisar los supuestos epistemológicos y axiológicos sobre la base de los cuales reposa el dominio disciplinario de la evaluación de impacto ambiental.

El EsIA en nuestro medio oscila entre la indefinición de ser un documento verdaderamente técnico – científico o un documento argumentativo que aborde las diferentes valoraciones sociales provenientes de los múltiples grupos de interés vinculados, directa e indirectamente, al proyecto. Una opción es que el EsIA comprenda tales extremos: un documento técnico-científico y a la vez axiológico-argumentativo.

Ocurre que las revisiones de los EsIA por parte de la Autoridad Competente se remiten a verificar si el estudio tiene suficiente información sobre el proyecto y su área de influencia, bajo la sospecha de ser errado o incompleto. No hay alguna instancia que examine las deliberaciones o argumentaciones ambientales, sociales, económicas, culturales y políticas, a favor o en contra de la ejecución del proyecto, planteadas por los diferentes actores del lugar o interesados en el proyecto; sobre la base de argumentos retóricos, lógicos o dialécticos para ello.

Desde otro raciocinio, quizá no sea la calidad del EsIA, en tanto documento técnico – científico, el problema, sino la percepción negativa del proyecto (su valoración social), y así sea excelente, el EsIA, de igual manera, el proyecto no recibiría la Certificación Ambiental. Es posible que cada grupo de interés espere contenidos particulares y no esté de acuerdo con los criterios de calidad de un EsIA. Lo que sigue entonces es revisar la convencionalidad del EsIA y buscar los consensos sociales para fijar los atributos de calidad que tipifican un EsIA.

Hoy en día, en nuestro medio, los EsIA son descriptivos al extremo, con abundante información disciplinaria apenas interpretada ambientalmente. La premisa de contar con una línea base “completa y detallada”, al modo de un inventario de existencias, genera las exageradas líneas de base. No se enfatiza en reconocer la “funcionalidad adaptativa del sistema” y con ello predecir los cambios funcionales que ocasionaría el proyecto. No se aplican con plenitud los conocimientos que las ciencias interdisciplinarias han generado. No se busca los mecanismos que determinan los cambios en el sistema social y ecológico del área de influencia del proyecto. Solo se colecta datos esperando que de allí resulte alguna verdad.

“De los datos no surge la teoría”, es una premisa básica en la investigación científica. Los datos servirían para contrastar las hipótesis de impactos o en todo caso, para mejorar dichas hipótesis. El gran número de observaciones que reciben los EsIA se explicaría, justamente, por la exigencia de colecta de “datos completos y detallados”, incluso más allá de las posibilidades razonables de tiempo y costo.

El hecho que nuestra norma ambiental de mayor jerarquía, la Ley General del Ambiente, consagre el principio precautorio no se opone o limita la búsqueda de la certeza del impacto ambiental. “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente” (Artículo VII de la Ley 28611).

Las hipótesis o conjeturas para intentar explicar las deficiencias de un EsIA pueden ser numerosas. Para clarificar la búsqueda de respuestas se puede sistematizarlas sobre la base de casos o situaciones hipotéticas típicas.

SITUACIÓN EN LA CUAL LOS ESPECIALISTAS NO SON COMPETENTES

Si los procedimientos que establece la Autoridad Competente para elaborar el EsIA son pertinentes, y a pesar de ello, los estudios son deficientes, debemos suponer que los especialistas que elaboran los EsIA no tienen las competencias suficientes para dicha tarea. En este caso corresponde mejorar las capacidades de los especialistas que elaboran el EsIA.

Podría presentarse también un escenario en el que la Autoridad Ambiental no cuente con especialistas, realmente conocedores de la disciplina, para evaluar un EsIA y por lo mismo a pesar de ser un EsIA de calidad se lo perciba deficiente por la discrecionalidad, limitación o particularidad teórica de cada revisor. Si este fuera el caso, se requeriría, también, mejorar las capacidades de los especialistas de la Autoridad Ambiental que evalúan el EsIA.

Con relación a la mejora de las capacidades y la oferta de eventos de capacitación (cursos, diplomados y maestrías sobre evaluación de impacto ambiental) podría anotarse también múltiples insuficiencias, pues en general todos estos cursos ponen énfasis en los conocimientos teóricos en desmedro de los conocimientos explícitos prácticos, e incluso no consideran las formas de capturar el conocimiento implícito práctico.

Por otro lado, al no haber investigación sobre la evaluación de impacto ambiental en nuestro medio, los cursos se mantienen atrapados por un statu quo: se repite lo que los textos clásicos enfatizan. En su mayoría, estos textos otorgan demasiado énfasis a las diferentes matrices de calificación de impactos en desmedro de una verdadera predicción y explicación científica del efecto y una valoración social (axiológica) de la pertinencia o no del proyecto.

NO EXISTEN PROCEDIMIENTOS CLAROS PARA REALIZAR EL ESIA

Suponer que las guías técnicas oficiales en nuestro medio son pertinentes implicaría realizar una evaluación de tales guías para verificar su grado de correspondencia con los desarrollos teóricos recientes de las ciencias ambientales.

Si no existen procedimientos establecidos por la Autoridad Competente o no son pertinentes, y los especialistas que elaboran los EsIA son muy competentes y aplican toda su ciencia para realizar el EsIA, y aún así el referido estudio es percibido como deficiente es posible que no haya acuerdos y consensos sobre las convenciones existente en el dominio disciplinario de la evaluación de impacto ambiental.

Si aceptamos que la Autoridad tiene especialistas experimentados y expertos en EsIA, y los especialistas que han elaborado el EsIA también son expertos, corresponde entonces establecer un consenso acerca de lo que se entendería por un EsIA bueno y excelente.

Los expertos de las consultoras ambientales, los investigadores sobre el tema y los expertos de la Autoridad Competente deberían reunirse y en un taller de alto nivel técnico, gran espíritu de colaboración y altamente sinérgico, lograr el consenso de lo que se entendería por un EsIA de calidad.

Nunca se ha realizado una reunión de esta naturaleza en algún sector público. En las escasas reuniones entre Ministerio y consultoras, la Autoridad Ambiental se ha remitido a informar, unilateralmente, las directivas y exigencias técnicas para el EsIA, en algunos casos poco consistentes con los avances en la disciplina de los EsIA.

Como resultado de este taller se tendrían los criterios estándar de un EsIA de calidad y los lineamientos de elaboración y revisión (casos de no conformidad) del EsIA.

Dado que es poco probable que ocurra dicho Taller queda una acción paliativa: preparar una Gran Guía de Calidad de los EsIA, a partir de las observaciones que usualmente se realizan a tales estudios.

Se tomarían las observaciones (todas sus rondas) de los EsIA, por tipo de proyecto y actividad, de por lo menos los últimos cinco años. Se organizaría la gran base de datos de observaciones más frecuentes, para efectos de tener una gran lista de control o verificación para “no tropezar con la misma piedra”.

La elaboración de esta guía se podría encargar a un grupo de expertos de las consultoras interesadas en la idea. Cada participante trabajaría con los datos de los EsIA seleccionados, sobre la base de una metodología concordada.

A partir del análisis de las observaciones que reciben los EsIA se explicitaría, se descubriría, la base teórica de la Autoridad Ambiental para revisar el EsIA, y con ello se reducirían las observaciones a los estudios. Ello no implicaría que los EsIA sean, ahora, mejores solo significaría que recibirían menos observaciones y por tanto el tiempo de Evaluación del Impacto Ambiental se habría reducido significativamente.

FALTA DE INFORMACIÓN SOBRE EL PROYECTO

Si los procedimientos que establece la Autoridad Competente para elaborar el EsIA son apropiados y además los especialistas que elaboran los EsIA son muy competentes y aplican su mayor empeño y todo su conocimiento para realizar el EsIA, y a pesar de ello, los estudios son deficientes, podemos suponer que no se contó con suficiente información del proyecto, las condiciones de logística y características del medio dificultaron los muestreos y visitas de campo o las condiciones de presupuesto y contratación del servicio no se correspondían con la magnitud del EsIA. A continuación alguna profundización de estas conjeturas.

a) No se contó con una suficiente descripción del proyecto

El proyecto apenas se estaba formulando y los detalles de ingeniería no se lograron completar a tiempo para su análisis en el EsIA y el estudio tuvo que darse por finalizado en ese nivel, para poder cumplir con el cronograma establecido y lograr un estudio por lo menos regular con falencia de información del proyecto.

Frente a esta conjetura, cabe enfatizar que el EsIA corresponde a un proyecto en el nivel de factibilidad, por tanto si no se tiene el proyecto en dicho nivel de formulación (la norma establece esta exigencia) el EIA será deficiente. La falta de información sobre el proyecto genera además retrasos en la formulación y respectiva aprobación de los Términos de Referencia y el Plan de Participación Ciudadana. La ausencia de un cronograma del proyecto e información sobre la demanda de mano de obra local repercute negativamente sobre la correcta elaboración de dichos términos.

Se da el caso de empresas consultoras muy contemplativas que empiezan el EsIA sin el proyecto o con alguna descripción solo conceptual; incluso levantan la información de campo sin tener totalmente definida la localización de los componentes del proyecto. Este accionar no es muy coherente con los procedimientos para realizar un EsIA.

Podrían decir las consultoras que si no actúan en forma proactiva “salen del mercado”. Por otro lado, el titular del proyecto diría que si espera los detalles del proyecto y luego recién encarga el EsIA duplicaría sus tiempos haciendo poco atractiva su inversión. Sobre este punto, algún sinceramiento y un abordaje integral son necesarios. La Certificación Ambiental es un instrumento necesario para lograr la viabilidad ambiental de los proyectos pero no puede convertirse en un instrumento paralizante de las inversiones por el excesivo tiempo que toma el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.

b) Condiciones de planeamiento e inversión logística

La falta de accesibilidad al área del proyecto, las dificultades para el transporte por vía fluvial o área, incluso su costo, pueden reducir la posibilidad de una completa toma de datos de línea de base. Las autorizaciones ministeriales tardías o impedimentos por parte de la población para el ingreso del equipo evaluador en muchos casos ocasionan la imposibilidad de tomar datos de campo. Con un mejor planeamiento e inversión logística puede evitarse esta situación.

c) Condiciones de presupuesto y contratación

“Lo barato sale caro” dice una máxima popular y ello podría implicar que los alcances técnicos y presupuestales contratados no se correspondan con la magnitud de un EsIA de calidad. No se tiene el mismo resultado si se contrata un solo profesional que levante toda la información de campo o si se contratan los respectivos especialistas disciplinarios, que con métodos apropiados realicen los muestreos respectivos. Lo primero es más económico y la información técnica resulta general, insuficiente y muchas veces incorrecta. En el segundo caso, el costo es mucho mayor y la información resultante tiene validez científica.

A modo de cierre de este ensayo, se podría decir que cualquier aseveración sin la respectiva contrastación podría incurrir en opiniones antojadizas, por ello, además de la reflexión crítica sobre la evaluación de impacto ambiental se requiere la investigación en la evaluación de impacto ambiental.

Literatura revisada

Congreso de la República del Perú (2005). Ley Nº 28611 Ley General del Ambiente. 15 de octubre del 2005

Ministerio del Ambiente del Perú – MINAM (2009). Decreto Supremo Nº019-2009-MINAM Reglamento de la Ley 27446 Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. 25 de setiembre del 2009.

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