Las actividades de hidrocarburos

La denominación de hidrocarburos corresponde a “todo compuesto orgánico, gaseoso, líquido o sólido, que consiste principalmente de carbono e hidrógeno”; así lo señala el Artículo 7º del D.S. Nº 042-2005-EM (Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos). Esta norma señala en su Artículo 87º que las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, deberán cumplir con las normas sobre protección del medioambiente.

La actividad de hidrocarburos comprende “las operaciones relacionadas con la exploración, explotación, procesamiento, refinación, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de hidrocarburos” según el Artículo 4º del D.S. Nº 015-2006-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos; y el Artículo IV, inciso “q”, del D.S. Nº 012-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos.

Algunas actividades o proyectos específicos sobre hidrocarburos podrían tener algún potencial de generar impactos ambientales significativos por lo que tendrían que seguir un proceso de evaluación de impacto ambiental. La teoría señala que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental debe contener las disposiciones para seleccionar los proyectos que deben someterse al proceso (Moreira 1995: 1). Tal normativa debe definir el conjunto de actividades o proyectos obligados a someterse al proceso de evaluación de impacto ambiental (Moreira, 1995: 4,5).

En nuestro medio, la selección de proyectos para la evaluación de impacto ambiental, en el sector hidrocarburos, se realiza mediante una lista. El Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, D.S. Nº 015-2006-EM, en su Artículo 11º, hace mención a un Anexo Nº 6, en el cual se indica la categorización genérica de los tipos de estudios que corresponden a cada una de las actividades de hidrocarburos.

Términos de referencia de estudios de impacto ambiental de actividades de hidrocarburos

En relación con la presentación de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental (EIA) para los proyectos clasificados, en el sector hidrocarburos, el mencionado Reglamento, D.S. Nº 015-2006-EM, no incluye una obligación de presentar a la autoridad competente los Términos de Referencia, como paso previo a la elaboración de los estudios de impacto ambiental. Como antecedente se puede mencionar que tampoco el anterior Reglamento para la Protección Ambiental de las actividades de Hidrocarburos, D.S. Nº 046-93-EM (12-11-93), derogado, incluía alguna obligación o recomendación de elaboración de Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental.

Sin embargo, sí existe la obligatoriedad de presentar los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental para los proyectos clasificados por el Reglamento (D.S. Nº 015-2006-EM). Es el D.S. Nº 012-2008-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, el que señala la presentación de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental. Así, en su Artículo 15º, referido a la aprobación del Plan de Participación Ciudadana durante la elaboración y evaluación de estudios ambientales, indica que el “Plan de Participación Ciudadana se presenta a la DGAAE conjuntamente con los Términos de Referencia del Estudio Ambiental para su evaluación y de ser el caso, su aprobación. Dentro de los quince (15) días calendario de su presentación, la DGAAE se pronunciara respecto al Plan de Participación Ciudadana”. Esta obligación se extiende a los estudios de impacto ambiental detallado y semidetallado.

Complementariamente, la norma de Lineamientos para la Participación Ciudadana en las Actividades de Hidrocarburos, R.M. Nº 571-2008-MEM/DM, hace mención a tres tipos de talleres i) taller(es) antes de la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, ii) taller(es) durante la elaboración del estudio de impacto ambiental y iii) taller(es) luego de presentado el estudio de impacto ambiental. Para el caso del primer taller, se anota que: “El Titular del Proyecto explicará a las autoridades y población en general los componentes del proyecto y Términos de Referencia del Estudio de Impacto Ambiental” (Artículo 43º de R.M. Nº 571-2008-MEM/DM). Esta exigencia de presentación de los Términos de Referencia tiene como antecedente el Artículo 4º del anterior Reglamento de Participación Ciudadana, D.S. Nº 535-2004-MEM-DM, derogado.

El mencionado Reglamento de Participación Ciudadana, D.S. Nº 535-2004-MEM-DM, derogado, también incluía la exigencia de realizar talleres informativos. Señalaba en su Artículo 4º, inciso “a” que “antes de la elaboración del EIA o EIAsd, el responsable del proyecto explicará a las autoridades, que evaluarán el Estudio, los componentes del mismo, especialmente los posibles impactos sociales, culturales y ambientales, así como los planes de manejo y social para el control de tales impactos, recogiendo los aportes e interrogantes de la ciudadanía”. Tal exigencia de la referida norma D.S. 535-2004-MEM-DM puede interpretarse como una obligación de preparar los términos de referencia del estudio de impacto ambiental antes de iniciar el estudio, pues para atender lo que se exigía en dicha norma debe tenerse un cabal conocimiento del proyecto, objeto de evaluación de impacto ambiental, y haberse elaborado previamente los términos de referencia. Lo señalado nos lleva a fijar el año 2004 como un hito importante en relación con los términos de referencia, en el sector hidrocarburos.

Por lo anotado, la elaboración y conformidad de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental en el sector hidrocarburos se convierten en un tema clave en la elaboración de tales estudio de impacto ambiental y en el proceso de participación ciudadana (para los estudios de impacto detallado, principalmente).

Definición de Términos de Referencia

El Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, D.S Nº 012-2008-EM, incluye una definición de Términos de Referencia. Así, se anota, en su Artículo IV, referido a Definiciones, inciso “n”, que los Términos de Referencia “Comprenden, la Descripción del Proyecto, requerimientos mínimos de la Consultora que desarrollara los Estudios Ambientales; alcance del estudio, actividades a desarrollar, método de trabajo, facilidades, cronograma de trabajo, tiempo de la elaboración del estudio, equipo y materiales a utilizarse; entre otros”.

En la práctica de la formulación, gestión y evaluación de proyectos, y la contratación de servicios, la expresión “Términos de Referencia” es de amplio uso y cabal conocimiento. Su definición puede, incluso, ser encontrada en línea, en Wikipedia, a saber: “Los Términos de Referencia contienen las especificaciones técnicas, objetivos y estructura de cómo ejecutar un determinado estudio, trabajo, proyecto, comité, conferencia, negociación, etc.” (La definición completa puede verse en http://es.wikipedia.org/wiki/Terminos_de_referencia)

Para los efectos del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, la definición de “Términos de Referencia” ha sido establecida legalmente en el Reglamento de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAN, publicado el 25 de setiembre del 2009. En el glosario de dicho reglamento (ver anexo 1 del Reglamento) se lee lo siguiente:

“Términos de Referencia: Propuesta de contenido y alcance de un Estudio de Impacto Ambiental que precisa los lineamientos e instrucciones para encargarlo y elaborarlo, en función a la naturaleza de un proyecto. Contiene la determinación de la línea base, la descripción del proyecto, la caracterización ambiental, la estrategia de manejo ambiental o el plan de manejo, según sea el caso, el plan de participación ciudadana y la valorización económica del impacto ambiental de los proyectos sujetos al proceso de evaluación ambiental”.

Si bien, en el mencionado Reglamento (D.S. Nº 019-2009-MINAN), que data del 2009, recién se presentó una definición formal de Términos de Referencia, su empleo y aprobación se exigió en la misma Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, promulgado el 20 de abril del 2001. Esta Ley 27446, en su Artículo 4º, establece la categorización de los proyectos de acuerdo a su nivel de riesgo ambiental. A proyectos con impactos ambientales negativos no significativos le corresponde una Declaración de Impacto Ambiental (DIA); a proyectos con impactos ambientales negativos moderados le corresponde un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado; y a proyectos con impactos ambientales negativos significativos le corresponde un Estudio de Impacto Ambiental Detallado.

La referida Ley 27446 establece la aprobación de los Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental, específicamente para los casos de los estudios de impacto ambiental semidetallados y detallados (ver Artículo 8º, inciso 8.2 b). Previo a ello, en su Artículo 7º, inciso 7.1 c), incluye como contenido de la solicitud de certificación ambiental: “Una propuesta de Términos de Referencia para el estudio de impacto ambiental correspondiente, si fuera el caso”. Asimismo, en el Artículo 10º de la referida Ley se indica que el contenido del estudio de impacto ambiental deberá incluir “una descripción de la acción propuesta y los antecedentes del área de influencia”, de conformidad con lo que establezca el reglamente de la Ley y con “los Términos de Referencia que en cada caso se aprueben”.

El Decreto Legislativo Nº 1078, promulgado el 27-06-2008, que modifica la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, reitera lo señalado. Así, para el inciso 10.1 señala que “de conformidad con la que establezca el Reglamento de la presente Ley y con los Términos de Referencia que en cada caso se aprueben; los estudios de impacto ambiental y, según corresponda, los demás instrumentos de gestión ambiental, deberán contener: a) una descripción de la acción propuesta y los antecedentes;…”

Si bien, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo Nº 613, del 08-09-90, derogado) no tuvo una norma de menor jerarquía y de mayor especificidad que hiciera referencia a la presentación de Términos de Referencia, la práctica de la época incluía y recomendaba la elaboración de los Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental. Se empleaban las recomendaciones técnicas provenientes de las guías operacionales del Banco Mundial y los modelos de Términos de Referencia que recomendaba (Banco Mundial, 1991). El entonces, Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), hoy desactivado, publicó una guía para elaborar Términos de Referencia (Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, que aprobó la “Guía para la formulación de Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

Por lo mismo, se puede decir que en nuestro medio la elaboración de los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental es una práctica recomendada desde los inicios del establecimiento de la evaluación de impacto ambiental en nuestro país (año 1990, con el D. Leg. Nº 613); y que formalmente se estableció la obligatoriedad de su presentación y aprobación, a partir del año 2001, con la dación de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, del 20-04-2001. Esta obligatoriedad quedó establecida para los estudios de impacto ambiental, semidetallados y detallados.

Modelos de Términos de Referencia y manuales de apoyo para su elaboración

Los inicios de la práctica de elaboración y presentación de Términos de Referencia para los estudios de impacto ambiental, en nuestro país, pueden asociarse a las exigencias del Banco Mundial. En 1991, este organismo publicó el “Libro de Consulta para la Evaluación de Impacto Ambiental. Políticas, Procedimientos y Problemas intersectoriales” (en tres volúmenes), documento que es empleado, desde entonces, por los profesionales dedicados a la elaboración de estudios de impacto ambiental.

El mencionado Libro fue “diseñado para ayudar a todo aquel que se ocupe de la Evaluación Ambiental” (Banco Mundial, 1991: VII, XIII); especialmente, ayudar a los prestatarios del Banco. En dicho libro se menciona que “es… responsabilidad del prestatario preparar los Términos de Referencia para la evaluación ambiental…” (Banco Mundial, 1991: 5) y que “el director de trabajo,…, deberá revisar los Términos de Referencia detallados, antes de iniciar la evaluación ambiental…” (Banco Mundial, 1991: 6).

Por lo menos, desde ese entonces (1991) los especialistas dedicados a la elaboración de estudios de impacto ambiental contaron con una guía para formular Términos de Referencia. El mencionado libro de consulta del Banco Mundial incluye en su Anexo 1-3 “…Términos de Referencia genéricos que pueden emplearse en la preparación de los Términos de Referencia específicos para el proyecto” (Banco Mundial, 1991: 5).

El modelo de Términos de Referencia para la evaluación ambiental, que considera el Banco Mundial (1991), incluye 19 ítems. Entre ellos se puede destacar lo referido a la descripción del proyecto, la descripción del medio ambiente, la determinación de los impactos y la elaboración del plan de manejo. Dado que una evaluación ambiental o estudio de impacto ambiental se realiza sobre un proyecto, la descripción del mismo es clave para preparar los Términos de Referencia y posteriormente elaborar el estudio.

El mencionado modelo de Términos de Referencia respecto a la descripción del proyecto indica lo siguiente: “Describir brevemente las partes pertinentes del proyecto, empleando mapas (a la escala apropiada) donde sea necesario, e incluyendo la siguiente información: ubicación; disposición general; tamaño; capacidad, etc.; actividades previas a la construcción; actividades de construcción; calendario; contratación de personal y las instalaciones/servicios de apoyo; actividades de operación y mantenimiento; inversiones requeridas fuera de sitio; y esperanza de vida del proyecto” (Banco Mundial, 1991: 43).

Los volúmenes II y III del mencionado Libro de Consulta incluyen ejemplos de Términos de Referencia para diferentes actividades. El volumen III, específicamente, trata sobre los proyectos energéticos e industriales, e incluye actividades como refinación de petróleo, oleoductos y gasoductos, y desarrollo de petróleo y gas costa afuera

A pesar de los años transcurridos, hoy en día, dicho documento sigue siendo un material de consulta obligado por la vigencia de su información técnica. La publicación reciente de las Normas de Desempeño Ambiental por la Corporación Financiara Internacional (IFC, por sus siglas en inglés) no reemplaza dicho material, pues tales Normas se orientan a los procedimientos a seguir, bajo nuevos enfoques, y no a la especificidad técnica (que abunda en los volúmenes del Libro de Consulta del Banco Mundial 1991).

Como una referencia histórica importante, en nuestro medio, puede mencionarse al Taller de Gestión Ambiental, desarrollado en 1995, como parte del Programa de Cooperación Técnica Ambiental PCM-COFIDE-BID. Uno de los temas correspondió a la evaluación de impacto ambiental. En el material de lectura respectivo se da énfasis a la preparación de Términos de Referencia.

En dicho material de lectura o manual, se indica que los reglamentos y normas del proceso de evaluación de impacto ambiental deben considerar, entre otros elementos, el contenido básico de los estudios de impacto ambiental y la formulación de los respectivos Términos de Referencia. Igualmente, se anota que un análisis preliminar de impactos es útil para definir el contenido de los estudios de impacto ambiental y para la formulación de los respectivos Términos de Referencia. Asimismo, se indica que los Términos de Referencia deben prepararse para cada proyecto, es decir deben ser específicos para el tipo de proyecto en evaluación y en relación con las características de su área de influencia. También, se anota la importancia de preparar Términos de Referencia, participativamente; iniciando así el involucramiento del público desde ese momento; Moreira, 1995.

Entre otros documentos importantes, que orientan la evaluación de impacto ambiental y que señalan con énfasis la importancia de elaborar Términos de Referencia, se puede anotar el manual “Fundamentos de evaluación de impacto ambiental” elaborado por el experto Guillermo Espinoza, para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho manual fue “elaborado a partir de los antecedentes contenidos en distintos programas ejecutados entre 1992 y el año 2000 donde ha estado involucrado directamente [su] autor”.

Espinoza (2001: 63) se refiere a los Términos de Referencia como “herramientas clave para describir los alcances de una evaluación de impacto ambiental detallada”. Anota el autor que “Los Términos de Referencia son instrumentos destinados a definir los contenidos y alcances de los estudios de impacto ambiental detallados y se elaboran sobre la base de antecedentes obtenidos durante la evaluación preliminar. Indica que los Términos de Referencia deben “velar porque el análisis ambiental abarque todas las actividades y elementos previstos en la acción en sus etapas de diseño, construcción, operación y abandono; y toda el área de influencia definida en función de los impactos ambientales de carácter significativo, entre otros puntos” Espinoza (2001: 66)

Guía oficiales nacionales para elaborar Términos de Referencia de EIA(s)

En nuestro medio, se han publicado numerosas guías para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Existen pocos casos de guías para la elaboración de Términos de Referencia para estudios de impacto ambiental. Mediante Resolución Jefatural Nº 021-95-INRENA, del 27 de febrero de 1995, se aprobó la “Guía para la formulación de Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental en el Sector Agrario”.

La mencionada guía se corresponde con las recomendaciones que establecía en su momento el Banco Mundial, en su Libro de Consulta para la Evaluación Ambiental, Volumen I, Anexo 1-3, Modelo de Términos de Referencia. La guía en alusión contiene dos secciones bien diferenciadas: La Sección I se refiere al contenido de los Términos de Referencia y la Sección II al contenido de los estudios de impacto ambiental. En la sección I, se exige la descripción del proyecto. Para el capítulo I Introducción se recomienda que se identifique el proyecto y en el capítulo II Antecedentes y alternativas del proyecto, se pide una reseña de la historia del proyecto, su estado, plazos de ejecución, alternativas evaluadas; y si existieran otros proyectos que compitan por la misma oferta ambiental, ellos deben ser identificados.

La Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones preparó el documento “Lineamientos para la elaboración de los Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental para proyectos de infraestructura vial”, el cual fue aprobado por Resolución Vice Ministerial Nº 1079-2007-MTC/02, del 28 de diciembre del 2007. La Resolución Ministerial Nº 801-2007 MTC/02 (28 de diciembre del 2007) dejó sin efecto los “Términos de Referencia para los Estudios de Impacto Ambiental en la Construcción Vial” aprobados por Resolución Ministerial Nº 171-94-TCC-15.03 (5 de abril de 1994)

El mencionado documento de lineamientos indica que los Términos de Referencia de cada proyecto de infraestructura vial serán aprobados por la Dirección General de Asuntos Socio Ambientales – DGASA. Señala también que la Entidad Consultora presentará la descripción del proyecto basada en la información existente brindada por el proponente del proyecto y de estudios anteriores realizados.

Actualmente, existe el mandato legal de preparar guías para la elaboración de Términos de Referencia. El D.S. Nº 019-2009-MINAN, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental señala que las autoridades competentes elaborarán o actualizarán guías específicas para la formulación de Términos de Referencia de los Estudios de Impacto Ambiental relacionados con los proyectos clasificados, considerando los contenidos y criterios indicados en lo anexos III y IV (ver Artículo 40º del Reglamento). Es conveniente anotar que este Reglamento define las guías técnicas como documentos de orientación expedidos por las autoridades competentes para facilitar el cumplimiento de las obligaciones legales y los compromisos asumidos por los proponentes de proyectos en el marco del SEIA (ver Anexo I, glosario del Reglamento)

Si bien la obligatoriedad de presentar y aprobar los Términos de Referencia de los estudios de impacto ambiental se establece en año 2001 con la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 27446, existen guías oficiales para formular Términos de Referencia de estudios de impacto ambiental que datan desde 1995. No está demás señalar que desde 1993 se cuentan con guías para elaborar estudios de impacto ambiental, publicados por el Ministerio de Energía y Minas.

Si bien en el sector hidrocarburos no se cuenta específicamente con una guía para elaborar Términos de Referencia, si se cuenta con una “Guía para elaborar estudios de impacto ambiental (1997)” que incluye la recomendación de describir el proyecto como tema inicial.

Aprobación antelada de Términos de Referencia de EIA(s)

Un criterio de la autoridad ha sido el aprobar Términos de Referencia, con antelación, para ciertas actividades, de tal forma que el proponente directamente se ocupe de la elaboración del estudio de impacto ambiental siguiendo tales Términos (aprobados por el Ministerio anticipadamente). Se relega así la obligatoriedad de la presentación formal y oficial de los Términos en cuestión.

El Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, D.S. Nº 019-2009-MINAN, indica que las Autoridades Competentes podrán emitir normas para clasificar anticipadamente proyectos de inversión y aprobar Términos de Referencia para proyectos que presenten características comunes o similares (ver Artículo 39º). En ese contexto, existen Términos de Referencia para algunas actividades, aprobados por los Ministerios y que liberan de la presentación de los Términos de Referencia del estudio de impacto ambiental, a sus Titulares (en los caso que la normas señala). El referido artículo 39º hace referencia a la clasificación anticipada de actividades y la aprobación de los Términos de Referencia para “proyectos que presenten característica comunes o similares,… en cuyo caso los titulares presentaran directamente el estudio ambiental elaborado, para su revisión y aprobación”.

En este caso, se puede afirmar que es posible elaborar Estudios de Impacto Ambiental sin presentar Términos de Referencia para ciertas actividades normadas. Para las demás actividades, señaladas en la norma, sí deben presentarse los Términos de Referencia. Esta práctica corresponde solo al proceso administrativo de la evaluación de impacto ambiental exigido por la autoridad competente, y no a los procedimientos técnicos para elaborar los estudios de impacto ambiental, pues estos lineamientos aconsejan que en todos los casos se preparen Términos de Referencia para fijar fehacientemente los alcances del estudio.

Pregunta

Luego de la lectura del texto responda la pregunta siguiente:

¿Cuáles son los criterios de calidad que usted exigiría para los términos de referencia de estudios de impacto ambiental de actividades de hidrocarburos?

Bibliografía

BANCO MUNDIAL (1991). “Libro de Consulta para la Evaluación de Impacto Ambiental. Políticas, Procedimientos y Problemas intersectoriales” (en tres volúmenes). Washington: Banco Mundial (Trabajo Técnico 139)
ESPINOZA, Guillermo (2001). Fundamentos de evaluación de impacto ambiental. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo BID. 186 pp.
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS (1997). Guía para elaborar estudios de impacto ambiental (sector hidrocarburos).
MOREIRA, Iara Verocai Dias (1995). Evaluación de impacto ambiental. Material de Lectura del Taller de gestión ambiental. Lima: Programa de Cooperación Técnica Ambiental PCM-COFIDE-BID, p.i.
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