El aumento de los precios (no quisiera llamarla inflación aun) tiene, según los especialistas, dos causas. La primera, el aumento de la cantidad de dinero en la economía, es decir, la existencia de mayor masa monetaria sin que ello tenga un correlato en un aumento, en la similar proporción, en la producción nacional. El equilibrio en el mercado – uno de los axiomas de la economía – genera que los precios se equilibren con los bienes existentes en el mismo, en una lógica aplicación de las leyes de oferta y de demanda. Una razón de ello estriba en el mayor gasto corriente del Estado, el mismo que no genera un aumento de la producción, a diferencia del gasto de inversión; el cual, como su nombre lo indica, genera un aumento de las capacidades productivas respectivas.
Es evidente que ahora, a través de la existencia de un mayor control a la emisión monetaria por parte del Banco Central de Reserva, las presiones inflacionarias no son ni medianamente las mismas que se generaron en los años 80. De hecho, gran parte de la situación es más psicológica que propiamente económica, y es claro que resulta imposible que el BCR haga uso de la tristemente célebre “maquinita” para generar un aumento artificial del gasto público, al cual más bien hay que encauzar debidamente.
Por otro lado, una razón a tomar en cuenta de dicho aumento de precios es el incremento de determinados precios clave en el ámbito internacional, como los de ciertos productos agrícolas y en especial, los del petróleo. A lo que hay que agregar que los precios en el verano normalmente se elevan, por factores que son de índole climático, propiamente estacional, e incluso de naturaleza tributaria.
En este contexto lo único realmente efectivo es mejorar el perfil del gasto público por parte del Estado, procurando evitar que la cantidad de circulante se eleve por razones que no tienen que ver con el equilibrio que debe existir en el mercado entre bienes y precio; a lo cual puede agregarse mecanismos como una mayor reducción de aranceles o el aumento de la productividad en sectores sensibles precisamente porque existen trabas a la inversión. Debemos tener en cuenta que el control de precios, así como la persecución a los supuestos especuladores, ha demostrado dolorosamente su falta de eficacia para controlar el incremento de los precios. Como es evidente, la clave siempre va a ser una intervención limitada en el mercado por parte del Estado.
¿QUE HACEMOS CON LA INFLACION?
marzo 26, 2008LA PIRATERIA DE PELICULAS Y EL OSCAR.
marzo 25, 2008
A estas alturas ya todos nos hemos dado cuenta que no es posible luchar contra la piratería a través de mecanismos únicamente jurídicos. Lo que ocurre es que la piratería constituye tan buen negocio, que los mecanismos empleados para afectarlo no generan mayor resultado.
Ahora bien, es preciso señalar que el comportamiento de los actores económicos en general no permite corregir esta situación, siendo más bien su obligación establecer mecanismos creativos para apoyar al sistema jurídico en su lucha contra dicho delito. Ello ocurre con los libros, los discos compactos y que duda cabe, los videos de películas.
Un buen ejemplo de esta situación son las empresas distribuidoras de películas. Desconocemos el criterio que las mismas emplean para definir que películas se estrenan en nuestro alicaído círculo comercial, y cuales no. Hemos podido constatar con gran consternación que en nuestro país es imposible ver todas las películas nominadas a las diversas categorías del Premio de la Academia (conocido como Oscar) antes que se realice la respectiva ceremonia de premiación. Varias de las películas nominadas, e incluso algunas premiadas en algunas categorías aun no han sido estrenadas a la fecha. Mientras que, aunque parezca increíble, hemos podido ver todas las películas nominadas al famoso premio Razzie, que premia lo peor de Hollywood, incluso durante el año pasado.
¿Cuál es el lógico efecto de esta paradoja? Las personas amantes del buen cine, que son muchas, ya pueden predecir con mucha antelación, y más o menos exactitud, gracias a los medios de comunicación, que películas van a ser nominadas al Oscar. Sabemos cuales son las nominadas en las diversas categorías con bastante previsión. Con lo cual, nos preguntamos que debe hacer una persona cinéfila para poder ver las películas antes de la ceremonia de premiación. La respuesta es muy sencilla, obtenerlas a través del mercado negro, en el cual dichas películas evidentemente ya se están vendiendo, como se puede constatar fácilmente en cualquier tienda de videos pirata. Hace algunos años, una película bastante buena, llamada Transamerica, fue nominada a varios premios de la Academia, entre ellas, a la categoría de mejor actriz principal para Felicity Huffman. La película fue estrenada en el Perú casi un año después de haber sido nominada. En dicha fecha evidentemente todas las personas interesadas en dicha película ya la habían visto, incluso en cable Premium. Pero aun, hasta el momento solo hemos podido ver tres nominadas al Premio de la Academia a mejor película, "Michael Clayton", "No country for old men" y "There will be blood" (me resisto a emplear los nombres en castellano, mal traducidos), no obstante que las películas fueron estrenadas el año pasado.
En el mercado, la oferta y la demanda de un bien o servicio tienden al equilibrio. Vale decir, un bien se mantiene en el mercado mientras exista quien esté dispuesto a adquirirlo. La piratería de videos persiste, al margen de las consideraciones legales, en tanto existe una demanda por satisfacer, que evidentemente no es satisfecha a través de la oferta legal. La existencia de multicines, así como su ubicación en centros comerciales debería permitir a los distribuidores de películas el satisfacer el mercado de una manera más adecuada, lo cual evidentemente reducirá la demanda de videos piratas en el mercado; con mucha mayor eficacia que cualquier norma o campaña en los medios de comunicación.
Ahora bien, es preciso señalar que el comportamiento de los actores económicos en general no permite corregir esta situación, siendo más bien su obligación establecer mecanismos creativos para apoyar al sistema jurídico en su lucha contra dicho delito. Ello ocurre con los libros, los discos compactos y que duda cabe, los videos de películas.
Un buen ejemplo de esta situación son las empresas distribuidoras de películas. Desconocemos el criterio que las mismas emplean para definir que películas se estrenan en nuestro alicaído círculo comercial, y cuales no. Hemos podido constatar con gran consternación que en nuestro país es imposible ver todas las películas nominadas a las diversas categorías del Premio de la Academia (conocido como Oscar) antes que se realice la respectiva ceremonia de premiación. Varias de las películas nominadas, e incluso algunas premiadas en algunas categorías aun no han sido estrenadas a la fecha. Mientras que, aunque parezca increíble, hemos podido ver todas las películas nominadas al famoso premio Razzie, que premia lo peor de Hollywood, incluso durante el año pasado.
¿Cuál es el lógico efecto de esta paradoja? Las personas amantes del buen cine, que son muchas, ya pueden predecir con mucha antelación, y más o menos exactitud, gracias a los medios de comunicación, que películas van a ser nominadas al Oscar. Sabemos cuales son las nominadas en las diversas categorías con bastante previsión. Con lo cual, nos preguntamos que debe hacer una persona cinéfila para poder ver las películas antes de la ceremonia de premiación. La respuesta es muy sencilla, obtenerlas a través del mercado negro, en el cual dichas películas evidentemente ya se están vendiendo, como se puede constatar fácilmente en cualquier tienda de videos pirata. Hace algunos años, una película bastante buena, llamada Transamerica, fue nominada a varios premios de la Academia, entre ellas, a la categoría de mejor actriz principal para Felicity Huffman. La película fue estrenada en el Perú casi un año después de haber sido nominada. En dicha fecha evidentemente todas las personas interesadas en dicha película ya la habían visto, incluso en cable Premium. Pero aun, hasta el momento solo hemos podido ver tres nominadas al Premio de la Academia a mejor película, "Michael Clayton", "No country for old men" y "There will be blood" (me resisto a emplear los nombres en castellano, mal traducidos), no obstante que las películas fueron estrenadas el año pasado.
En el mercado, la oferta y la demanda de un bien o servicio tienden al equilibrio. Vale decir, un bien se mantiene en el mercado mientras exista quien esté dispuesto a adquirirlo. La piratería de videos persiste, al margen de las consideraciones legales, en tanto existe una demanda por satisfacer, que evidentemente no es satisfecha a través de la oferta legal. La existencia de multicines, así como su ubicación en centros comerciales debería permitir a los distribuidores de películas el satisfacer el mercado de una manera más adecuada, lo cual evidentemente reducirá la demanda de videos piratas en el mercado; con mucha mayor eficacia que cualquier norma o campaña en los medios de comunicación.
LA COMPETENCIA
febrero 20, 2008
La autoridad administrativa, actúa en una situación de privilegio respecto del administrado, haciendo efectiva una situación de subordinación respecto a él. En consecuencia, la Administración posee un conjunto de potestades que de las cuales puede hacer respecto del administrado a fin de asegurar el cumplimiento de sus finalidades.
Para ello, debe tenerse en cuenta un conjunto de principios de la actuación administrativa, a fin de asegurar que dicha actuación se ajuste a derecho. La Ley establece fundamentalmente cuales son las atribuciones de las que goza la entidad respectiva, lo cual se conoce en el ámbito administrativo como competencia.
Competencia Administrativa. Generalidades.
La competencia administrativa es la aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía y/o el tiempo. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico . La importancia de la competencia es tal, que sin ella el acto administrativo deviene en nulo.
Alcances de la competencia administrativa.
Por una lado, la competencia administrativa es, además de una legitimación jurídica de su actuación, un mecanismo de integración de las titularidades activas y pasivas asignadas a la actividad determinada , sean estas potestades – típica titularidad activa – o sean más bien deberes públicos y obligaciones.
Asimismo, toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentran comprendidas dentro de su competencia, distribución que es realizada entre los diversos órganos que componen a aquella .
Caracteres de la Competencia Administrativa.
La competencia administrativa está sometida a determinados caracteres que la distinguen de otras instituciones del derecho administrativo, así como de ciertos conceptos provenientes del derecho privado, que pueden ser definidos de la siguiente manera:
1. Legalidad.
La competencia administrativa tiene su fuente en la Constitución y en la Ley , y es reglamentada por las normas administrativas que son derivadas por ellas. Ello implica, de manera directa, que no podría crearse competencias a través de normas reglamentarias , a diferencia de cierto sector de la legislación y doctrinas comparadas que señala que mediante reglamento podría ser posible establecer competencias . Asimismo, la Administración solo podría ejercer aquellas facultades que se encuentren señaladas expresamente en la Ley.
Además, y como resultado directo de lo que venimos diciendo, la Administración no puede, unilateralmente, crear entidades – aun cuando las mismas sean empresas públicas o entidades subsidiarias - ni asignarles competencias que no estén expresamente señaladas en la Ley, aun cuando se encuentren sometidas a su tutela.
Finalmente, consideramos que no es posible la asignación de competencias por instrumento distinto a la ley formalmente considerada, es decir, por la ley emitida por el Congreso. En nuestra opinión, el principio de legalidad a nivel del concepto de competencia estriba en impedir que la Administración Pública establezca su propia competencia , situación que se haría posible de permitirse el establecimiento de competencias vía decreto legislativo, de urgencia o través de normas generales –ordenanzas – emitidas por los gobiernos locales y regionales. La posibilidad de que la Administración establezca su propia competencia implica permitir comportamientos arbitrarios de las entidades que las conforman. Es por ello que solo un ente imparcial, denominado Parlamento, puede establecer las competencias que se asignarán a determinado ente público.
2. Inalienabilidad.
La autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia, ni tampoco se puede abstenerse del ejercicio de las atribuciones conferidas a algún órgano administrativo . La Ley señala que es nulo todo acto administrativo o contrato que pretenda cualquiera de estas situaciones . Los mecanismos de ejercicio alterno de competencia, a los cuales nos referiremos más adelante, no afectan este principio general, puesto que permiten que la entidad conserve su competencia.
Sólo por Ley, o mediante mandato judicial expreso en un caso concreto se le puede exigir a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa. Esto refuerza la naturaleza indisponible e inalienable de la competencia administrativa . Es evidente, por otro lado, que mediante una norma de rango inferior no puede modificarse la competencia asignada mediante una norma de rango superior. Esta afirmación, sin embargo, vuelve a colocar en discusión la posibilidad de que la autoridad administrativa pueda evitar ejercer la competencia signada indebidamente.
3. Responsabilidad.
La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o la falta de su ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva , configurándose el ejercicio de la competencia como un deber público. Ello implica también responsabilidad imputable a la Administración como tal, si es que origina un daño a los particulares, así como a la autoridad administrativa propiamente dicha, siendo que ésta última no depende del régimen laboral al que esté sometido el funcionario público respectivo .
4. Esencialidad.
La competencia es elemento esencial del acto administrativo, y en consecuencia, constituye un requisito de validez del mismo . Evidentemente, la ausencia de competencia, sea respecto al lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía o el tiempo, acarrearía la nulidad del acto administrativo , teniendo en cuenta que en nuestra legislación no existe propiamente el concepto de anulabilidad del acto administrativo.
5. Fin público
La Competencia administrativa está enfocada a una finalidad de interés común o, en todo caso, de utilidad pública. La autoridad administrativa ejerce su competencia en función del fin público que le da origen a la misma. Situación contraria genera la llamada desviación de poder, que ocurre cuando el acto administrativo se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador . Para que ocurra la denominada desviación de poder – tan mentada por la doctrina europea - debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por la ley .
6. Jerarquía
La competencia administrativa opera en términos de jerarquía entre los órganos administrativos que componen la Administración Pública. La competencia asignada a un ente administrativo le corresponde en un nivel determinado dentro del organigrama del mismo, en términos de materia, grado y territorio. Sin embargo, y como veremos a continuación, se presume la desconcentración de la competencia en los órganos de inferior jerarquía al interior de una entidad. A su vez, se encuentra proscrita, en principio, la posibilidad de intervención de una autoridad administrativa en la competencia de otra, aun cuando aquella sea superior jerárquico de la primera, salvo que se haya autorizado legalmente la avocación.
Para ello, debe tenerse en cuenta un conjunto de principios de la actuación administrativa, a fin de asegurar que dicha actuación se ajuste a derecho. La Ley establece fundamentalmente cuales son las atribuciones de las que goza la entidad respectiva, lo cual se conoce en el ámbito administrativo como competencia.
Competencia Administrativa. Generalidades.
La competencia administrativa es la aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía y/o el tiempo. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico . La importancia de la competencia es tal, que sin ella el acto administrativo deviene en nulo.
Alcances de la competencia administrativa.
Por una lado, la competencia administrativa es, además de una legitimación jurídica de su actuación, un mecanismo de integración de las titularidades activas y pasivas asignadas a la actividad determinada , sean estas potestades – típica titularidad activa – o sean más bien deberes públicos y obligaciones.
Asimismo, toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentran comprendidas dentro de su competencia, distribución que es realizada entre los diversos órganos que componen a aquella .
Caracteres de la Competencia Administrativa.
La competencia administrativa está sometida a determinados caracteres que la distinguen de otras instituciones del derecho administrativo, así como de ciertos conceptos provenientes del derecho privado, que pueden ser definidos de la siguiente manera:
1. Legalidad.
La competencia administrativa tiene su fuente en la Constitución y en la Ley , y es reglamentada por las normas administrativas que son derivadas por ellas. Ello implica, de manera directa, que no podría crearse competencias a través de normas reglamentarias , a diferencia de cierto sector de la legislación y doctrinas comparadas que señala que mediante reglamento podría ser posible establecer competencias . Asimismo, la Administración solo podría ejercer aquellas facultades que se encuentren señaladas expresamente en la Ley.
Además, y como resultado directo de lo que venimos diciendo, la Administración no puede, unilateralmente, crear entidades – aun cuando las mismas sean empresas públicas o entidades subsidiarias - ni asignarles competencias que no estén expresamente señaladas en la Ley, aun cuando se encuentren sometidas a su tutela.
Finalmente, consideramos que no es posible la asignación de competencias por instrumento distinto a la ley formalmente considerada, es decir, por la ley emitida por el Congreso. En nuestra opinión, el principio de legalidad a nivel del concepto de competencia estriba en impedir que la Administración Pública establezca su propia competencia , situación que se haría posible de permitirse el establecimiento de competencias vía decreto legislativo, de urgencia o través de normas generales –ordenanzas – emitidas por los gobiernos locales y regionales. La posibilidad de que la Administración establezca su propia competencia implica permitir comportamientos arbitrarios de las entidades que las conforman. Es por ello que solo un ente imparcial, denominado Parlamento, puede establecer las competencias que se asignarán a determinado ente público.
2. Inalienabilidad.
La autoridad administrativa no puede renunciar a la titularidad de la competencia, ni tampoco se puede abstenerse del ejercicio de las atribuciones conferidas a algún órgano administrativo . La Ley señala que es nulo todo acto administrativo o contrato que pretenda cualquiera de estas situaciones . Los mecanismos de ejercicio alterno de competencia, a los cuales nos referiremos más adelante, no afectan este principio general, puesto que permiten que la entidad conserve su competencia.
Sólo por Ley, o mediante mandato judicial expreso en un caso concreto se le puede exigir a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa. Esto refuerza la naturaleza indisponible e inalienable de la competencia administrativa . Es evidente, por otro lado, que mediante una norma de rango inferior no puede modificarse la competencia asignada mediante una norma de rango superior. Esta afirmación, sin embargo, vuelve a colocar en discusión la posibilidad de que la autoridad administrativa pueda evitar ejercer la competencia signada indebidamente.
3. Responsabilidad.
La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o la falta de su ejercicio cuando ello corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva , configurándose el ejercicio de la competencia como un deber público. Ello implica también responsabilidad imputable a la Administración como tal, si es que origina un daño a los particulares, así como a la autoridad administrativa propiamente dicha, siendo que ésta última no depende del régimen laboral al que esté sometido el funcionario público respectivo .
4. Esencialidad.
La competencia es elemento esencial del acto administrativo, y en consecuencia, constituye un requisito de validez del mismo . Evidentemente, la ausencia de competencia, sea respecto al lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía o el tiempo, acarrearía la nulidad del acto administrativo , teniendo en cuenta que en nuestra legislación no existe propiamente el concepto de anulabilidad del acto administrativo.
5. Fin público
La Competencia administrativa está enfocada a una finalidad de interés común o, en todo caso, de utilidad pública. La autoridad administrativa ejerce su competencia en función del fin público que le da origen a la misma. Situación contraria genera la llamada desviación de poder, que ocurre cuando el acto administrativo se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador . Para que ocurra la denominada desviación de poder – tan mentada por la doctrina europea - debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por la ley .
6. Jerarquía
La competencia administrativa opera en términos de jerarquía entre los órganos administrativos que componen la Administración Pública. La competencia asignada a un ente administrativo le corresponde en un nivel determinado dentro del organigrama del mismo, en términos de materia, grado y territorio. Sin embargo, y como veremos a continuación, se presume la desconcentración de la competencia en los órganos de inferior jerarquía al interior de una entidad. A su vez, se encuentra proscrita, en principio, la posibilidad de intervención de una autoridad administrativa en la competencia de otra, aun cuando aquella sea superior jerárquico de la primera, salvo que se haya autorizado legalmente la avocación.
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA II.
diciembre 17, 2007
La Administración Pública se organiza de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Como lo hemos indicado anteriormente, la administración pública se compone de organismos y órganos, que se diferencian en cuanto a su autonomía, a lo cual debe agregarse los sistemas administrativos.
La actividad organizativa.
La organización, como actividad administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados . Determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organización que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.
Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.
El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito de la potestad organizativa limitada que posee la Administración Pública .
Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por individuos o grupos . Ello es lo que se denomina genéricamente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la entidad de manera lógica y eficiente. Al agrupar personal y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo público. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado .
Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organismo. La citada integración de individuos, grupos y unidades orgánicas, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración que veremos más adelante. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control administrativo interno, de una importancia muy grande en la actualidad.
Las relaciones entre los órganos y organismos administrativos.
En general, en la Administración Pública puede hablarse de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía, tutela y coordinación.
Jerarquía
La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior . El resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor .
La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que configurarían actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.
La superioridad que venimos describiendo genera también que el superior pueda desempeñar labores de control respecto del inferior jerárquico , de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra éste último por parte del administrado. Además, y como veremos más adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerárquico.
Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia al interior de una misma entidad . Además, decide la separación de inferior de la tramitación de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención.
Además, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior . Finalmente, y en mérito de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.
Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples organismos autónomos y descentralizados y la atenuación de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador – con todas las garantía que ello conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido período de evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar diseños en los cuales simplemente se ejecutan directivas.
Relaciones de tutela
Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que implica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros. Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado .
En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razón por la cual este último desempeña un rol de supervisión ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos públicos descentralizados que requieren de una mayor autonomía relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros , que funciona como un sector distinto, máxime si la norma constitucional peruana – y la de muchos países - permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.
Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que constituye la Alta Dirección del mismo, influencia que podría ser importante en determinados casos.
Relaciones de coordinación.
Finalmente, en la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sena estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coordinación se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en las diversas normas legales.
La actividad organizativa.
La organización, como actividad administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados . Determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organización que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.
Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.
El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito de la potestad organizativa limitada que posee la Administración Pública .
Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por individuos o grupos . Ello es lo que se denomina genéricamente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la entidad de manera lógica y eficiente. Al agrupar personal y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo público. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado .
Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organismo. La citada integración de individuos, grupos y unidades orgánicas, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración que veremos más adelante. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control administrativo interno, de una importancia muy grande en la actualidad.
Las relaciones entre los órganos y organismos administrativos.
En general, en la Administración Pública puede hablarse de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía, tutela y coordinación.
Jerarquía
La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior . El resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor .
La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que configurarían actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.
La superioridad que venimos describiendo genera también que el superior pueda desempeñar labores de control respecto del inferior jerárquico , de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra éste último por parte del administrado. Además, y como veremos más adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerárquico.
Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia al interior de una misma entidad . Además, decide la separación de inferior de la tramitación de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención.
Además, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior . Finalmente, y en mérito de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.
Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples organismos autónomos y descentralizados y la atenuación de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador – con todas las garantía que ello conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido período de evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar diseños en los cuales simplemente se ejecutan directivas.
Relaciones de tutela
Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que implica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros. Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado .
En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razón por la cual este último desempeña un rol de supervisión ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos públicos descentralizados que requieren de una mayor autonomía relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros , que funciona como un sector distinto, máxime si la norma constitucional peruana – y la de muchos países - permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.
Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que constituye la Alta Dirección del mismo, influencia que podría ser importante en determinados casos.
Relaciones de coordinación.
Finalmente, en la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sena estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coordinación se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en las diversas normas legales.
ORGANIZACIÓN DESCENTRALIZADA.
diciembre 06, 2007
En la estructura estatal, la organización descentralizada implica transferir cuotas de poder político a organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera determinadas competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía. Esta descentralización puede elaborarse con un criterio funcional o, más bien, con un criterio de distribución territorial. De hecho, la organización descentralizada, adecuadamente implementada, puede generar determinados beneficios al funcionamiento administrativo.
La existencia de mecanismos de decantamiento de los poderes del Estado permite un adecuado control del poder estatal, en términos específicos de control vertical, a través de la transferencia de poder político. Ahora bien, conforme se transfiere poder, se pasa de un esquema de centralización a otro de descentralización. El descentralizar implica que existen núcleos de autoridad, básicamente en las distintas zonas geográficamente consideradas en un país determinado, que implica una división de poder garantizada por el ordenamiento jurídico. Una organización estatal establecida mediante divisiones geográficas, con autonomía política y administrativa, implica entonces la existencia de una descentralización muy amplia.
Asimismo, la idea de descentralizar implica proporcionar alivio a la dirección estatal central – denominada en general Gobierno Nacional o Gobierno Central -, permite generar mejores decisiones, y adquirir una mayor velocidad para tomar dichas decisiones. En suma, la descentralización, sea ésta política o administrativa, reduce el costo de la toma de decisiones al interior de un Estado. Ello implica, además, la necesidad de una construcción delicada de las competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la organización descentralizada.
Por otro lado, la descentralización acerca el poder estatal al particular, proporcionándole mecanismos más eficientes de control político y de acercamiento a los que detentan dicho poder. Mientras más descentralizado se encuentre el poder, le resultará más sencillo al ente descentralizado el conocer las opciones y preferencias que manejan los pobladores sometidos a su jurisdicción. De hecho, los mecanismos de descentralización democratizan el acceso de dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realización de mecanismos de participación política propios de la democracia directa.
Además, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de autonomía permite que los mismos controlen el poder que ejerce el Estado central o nacional. Esta interacción mutua genera que ambos morigeren el uso que hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Todas las ventajas antes referidas pueden observarse en el análisis de los sistemas políticos que muestran tendencias hacia la descentralización, sea que consideremos en el análisis a las autonomías españolas, los länders alemanes, los cantones suizos, los estados norteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos ejemplos. De hecho, los diseños de la llamada democracia consensual tienen una relación muy amplia con regímenes altamente descentralizados.
Es necesario tener claro, sin embargo, hasta donde puede descentralizarse. En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralización a tomar en cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no son susceptibles de ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de los costos administrativos: la coordinación administrativa puede ser costosa, haciéndose difícil la toma de decisiones. Por otro lado, la tecnología actual facilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisiones puedan manejarse de manera centralizada.
Límites de la descentralización territorial
Pero, además, la propia descentralización admite límites, derivados precisamente del costo de la toma de decisiones. No puede pretenderse descentralizar todas las decisiones estatales, puesto que se requiere ciertas consideraciones uniformes en el manejo estatal. Paradójicamente, una administración descentralizada puede resultar siendo más grande que una organización centralizada, al existir la necesidad de la creación de organismos encargados de efectuar mecanismos de coordinación.
Si bien no es materia del presente artículo determinar las ventajas y desventajas de esta importante técnica, es cierto que debe establecerse la existencia de, en principio, tres niveles de descentralización, uno central, otro regional o provincial, y finalmente, un régimen en el ámbito local o municipal , como veremos a más adelante en un artículo posterior.
La existencia de mecanismos de decantamiento de los poderes del Estado permite un adecuado control del poder estatal, en términos específicos de control vertical, a través de la transferencia de poder político. Ahora bien, conforme se transfiere poder, se pasa de un esquema de centralización a otro de descentralización. El descentralizar implica que existen núcleos de autoridad, básicamente en las distintas zonas geográficamente consideradas en un país determinado, que implica una división de poder garantizada por el ordenamiento jurídico. Una organización estatal establecida mediante divisiones geográficas, con autonomía política y administrativa, implica entonces la existencia de una descentralización muy amplia.
Asimismo, la idea de descentralizar implica proporcionar alivio a la dirección estatal central – denominada en general Gobierno Nacional o Gobierno Central -, permite generar mejores decisiones, y adquirir una mayor velocidad para tomar dichas decisiones. En suma, la descentralización, sea ésta política o administrativa, reduce el costo de la toma de decisiones al interior de un Estado. Ello implica, además, la necesidad de una construcción delicada de las competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la organización descentralizada.
Por otro lado, la descentralización acerca el poder estatal al particular, proporcionándole mecanismos más eficientes de control político y de acercamiento a los que detentan dicho poder. Mientras más descentralizado se encuentre el poder, le resultará más sencillo al ente descentralizado el conocer las opciones y preferencias que manejan los pobladores sometidos a su jurisdicción. De hecho, los mecanismos de descentralización democratizan el acceso de dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realización de mecanismos de participación política propios de la democracia directa.
Además, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de autonomía permite que los mismos controlen el poder que ejerce el Estado central o nacional. Esta interacción mutua genera que ambos morigeren el uso que hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Todas las ventajas antes referidas pueden observarse en el análisis de los sistemas políticos que muestran tendencias hacia la descentralización, sea que consideremos en el análisis a las autonomías españolas, los länders alemanes, los cantones suizos, los estados norteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos ejemplos. De hecho, los diseños de la llamada democracia consensual tienen una relación muy amplia con regímenes altamente descentralizados.
Es necesario tener claro, sin embargo, hasta donde puede descentralizarse. En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralización a tomar en cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no son susceptibles de ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de los costos administrativos: la coordinación administrativa puede ser costosa, haciéndose difícil la toma de decisiones. Por otro lado, la tecnología actual facilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisiones puedan manejarse de manera centralizada.
Límites de la descentralización territorial
Pero, además, la propia descentralización admite límites, derivados precisamente del costo de la toma de decisiones. No puede pretenderse descentralizar todas las decisiones estatales, puesto que se requiere ciertas consideraciones uniformes en el manejo estatal. Paradójicamente, una administración descentralizada puede resultar siendo más grande que una organización centralizada, al existir la necesidad de la creación de organismos encargados de efectuar mecanismos de coordinación.
Si bien no es materia del presente artículo determinar las ventajas y desventajas de esta importante técnica, es cierto que debe establecerse la existencia de, en principio, tres niveles de descentralización, uno central, otro regional o provincial, y finalmente, un régimen en el ámbito local o municipal , como veremos a más adelante en un artículo posterior.
ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
diciembre 03, 2007
La organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. La existencia y alcance de dichos elementos, han sido legislativamente tratados en términos generales, pero además puede establecerse a través de un estudio detallado de la gran cantidad de normas que regulan la estructura del Estado, en particular a través de leyes orgánicas. Por otro lado, al funcionamiento de dichos elementos debe aplicarse el concepto de competencia, de especial importancia para el ejercicio de la función administrativa.
El organismo administrativo.
Se define en general como organismo público a todo aquel ente que goza de autonomía, encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado .
En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública , la misma que le otorga determinadas prerrogativas , conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa.
Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés, como pueden ser los organismos constitucionales, los organismos públicos descentralizados, los ministerios, los gobiernos locales; cada uno de ellos con sus características propias y su respectivo régimen de autonomía.
El órgano administrativo.
A su vez, entendemos por órgano administrativo – concepto que muchas veces se confunde con el de organismo administrativo - toda aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo , y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones . El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional.
Clases de órganos por su función genérica.
Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos activos, deliberantes y consultivos . Los órganos activos, que son la mayoría de los existentes en la Administración Pública, emiten resoluciones, sin resolver conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio, o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser de dirección o de gestión, según su importancia relativa .
Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen, entre otras, la actividad cuasijurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios.
Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva .
Clases de órganos por su función al interior de los organismos.
a) Órganos de Asesoramiento y Apoyo, también denominados órganos staff : Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea, orientando o administrando. Ejemplos de ello son las oficinas de asesoría jurídica, de presupuesto, de planificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos staff.
b) Órganos de Línea o Técnico Normativos (u órganos line): Ejecutan las tareas propias de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva . Ejemplos de ello son las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias cuando estas existen.
El Sistema Administrativo.
Por otro lado, se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente . Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema. Al interior del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades a las que haremos referencia más adelante.
En el caso peruano, ejemplos de sistemas administrativos puede encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones, pero en el cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), el Poder Ejecutivo, entre otros. También puede incluirse el Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República. En el Poder Ejecutivo encontramos múltiples sistemas, entre los cuales destacan aquellos que conforman la Administración Financiera del Sector Público: presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad.
El organismo administrativo.
Se define en general como organismo público a todo aquel ente que goza de autonomía, encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado .
En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública , la misma que le otorga determinadas prerrogativas , conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa.
Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés, como pueden ser los organismos constitucionales, los organismos públicos descentralizados, los ministerios, los gobiernos locales; cada uno de ellos con sus características propias y su respectivo régimen de autonomía.
El órgano administrativo.
A su vez, entendemos por órgano administrativo – concepto que muchas veces se confunde con el de organismo administrativo - toda aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo , y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones . El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional.
Clases de órganos por su función genérica.
Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos activos, deliberantes y consultivos . Los órganos activos, que son la mayoría de los existentes en la Administración Pública, emiten resoluciones, sin resolver conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio, o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser de dirección o de gestión, según su importancia relativa .
Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen, entre otras, la actividad cuasijurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios.
Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva .
Clases de órganos por su función al interior de los organismos.
a) Órganos de Asesoramiento y Apoyo, también denominados órganos staff : Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea, orientando o administrando. Ejemplos de ello son las oficinas de asesoría jurídica, de presupuesto, de planificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos staff.
b) Órganos de Línea o Técnico Normativos (u órganos line): Ejecutan las tareas propias de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva . Ejemplos de ello son las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias cuando estas existen.
El Sistema Administrativo.
Por otro lado, se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente . Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema. Al interior del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades a las que haremos referencia más adelante.
En el caso peruano, ejemplos de sistemas administrativos puede encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones, pero en el cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), el Poder Ejecutivo, entre otros. También puede incluirse el Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República. En el Poder Ejecutivo encontramos múltiples sistemas, entre los cuales destacan aquellos que conforman la Administración Financiera del Sector Público: presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad.
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
noviembre 20, 2007
El concepto de contrato administrativo, a primera vista, no parece diferir del concepto de contrato en el derecho privado, pero al ser la Administración una de las partes del mismo, con la finalidad de satisfacer necesidades públicas posee determinadas características propias. Y es que la Administración Pública requiere la colaboración de la actividad privada para efectuar acciones que por si misma no puede, lo cual a su vez obliga a que la contratación administrativa posea determinadas características y una regulación que se encuentra sometida a constantes cambios.
En este orden de ideas, puede definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administración, que se constituye en parte del mismo, ejerce prerrogativas especiales frente al contratista, las que no poseería en el contexto de un contrato de derecho privado. Dichas prerrogativas, que han dio disminuyendo a través del tiempo, tienen por finalidad permitir que la Administración Pública pueda salvaguardar el interés público con la mayor eficiencia posible. En esta consideración se incluyen conceptos como las garantías, las penalidades como resultado del incumplimiento contractual, la resolución de controversias, la posibilidad de modificar unilateralmente determinados aspectos contractuales – adicionales, reducciones - así como la posibilidad de que los incumplimientos sean sancionados administrativamente por parte del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Interés Público.
Ahora bien, a diferencia de los contratos regidos por el derecho privado, en los contratos administrativos la Administración procura la satisfacción del interés público. Esto explica la gran diferencia existente en su generación. Un contrato civil es el resultado de un proceso volitivo, en el cual la motivación de las manifestaciones de voluntad, desde el punto de vista jurídico, es esencialmente irrelevante. La decisión entonces es por completo subjetiva. En cambio, un contrato administrativo se sustenta en un procedimiento cognitivo – el denominado proceso de selección – en el cual las razones por las cuales se decide contratar con una persona determinada, sea natural o jurídica, son de particular importancia. La decisión tomada se basa en criterios objetivos, los mismos que son susceptibles de control, sea administrativo, sea jurisdiccional, a través de un eventual proceso contencioso administrativo.
Las razones de la existencia de un proceso de selección estriban, en un primer término, en asegurar la debida transparencia y probidad en la determinación de aquel con el cual la Administración va a contratar, que se va a convertir en contratista una vez que efectivamente se celebre el contrato administrativo respectivo. Pero además, la razón más relevante es asegurar que aquel con el que se contrate sea el más idóneo, en términos técnicos y económicos, a fin de emplear de manera eficiente los recursos públicos en una contratación que generará beneficios efectivos. Esto evidentemente no pasa por contratar a aquel que brinde el menor precio, sino por escoger aquel que brinde la mayor calidad al mejor costo posible.
La colaboración de los particulares.
Una causa fundamental de la trascendencia del contrato administrativo, proviene precisamente de la idea de la colaboración de los sujetos privados con la Administración, en donde el particular no se comporta como un contratista ordinario, sino como un coadyuvante en la satisfacción de necesidades públicas por parte de la Administración Pública. El contrato administrativo constituye una de las más relevantes técnicas de colaboración de los administrados con la administración. El contratista, no obstante que pretende un beneficio económico, obtiene dicho beneficio cumpliendo con la tarea de formar parte esencial del cumplimiento de cometidos públicos por parte del Estado. Caso contrario, el contratista es pasible de consecuencias negativas, que no se reducen a la resolución de contrato y la ejecución de la respectiva garantía, sino además a la posibilidad de inhabilitación por parte del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
En orden a la colaboración que venimos describiendo debe conjurarse y corregirse el eventual conflicto entre quienes emplean el sistema de contratación administrativa, razón por la cual el ordenamiento establece mecanismos de composición de conflictos, como podría ser la vía administrativa, con las peculiaridades que la misma posee, en el caso de la etapa de selección del contratista; así como la conciliación y el arbitraje en el caso de la etapa de ejecución de los contratos administrativos.
En este orden de ideas, puede definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administración, que se constituye en parte del mismo, ejerce prerrogativas especiales frente al contratista, las que no poseería en el contexto de un contrato de derecho privado. Dichas prerrogativas, que han dio disminuyendo a través del tiempo, tienen por finalidad permitir que la Administración Pública pueda salvaguardar el interés público con la mayor eficiencia posible. En esta consideración se incluyen conceptos como las garantías, las penalidades como resultado del incumplimiento contractual, la resolución de controversias, la posibilidad de modificar unilateralmente determinados aspectos contractuales – adicionales, reducciones - así como la posibilidad de que los incumplimientos sean sancionados administrativamente por parte del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Interés Público.
Ahora bien, a diferencia de los contratos regidos por el derecho privado, en los contratos administrativos la Administración procura la satisfacción del interés público. Esto explica la gran diferencia existente en su generación. Un contrato civil es el resultado de un proceso volitivo, en el cual la motivación de las manifestaciones de voluntad, desde el punto de vista jurídico, es esencialmente irrelevante. La decisión entonces es por completo subjetiva. En cambio, un contrato administrativo se sustenta en un procedimiento cognitivo – el denominado proceso de selección – en el cual las razones por las cuales se decide contratar con una persona determinada, sea natural o jurídica, son de particular importancia. La decisión tomada se basa en criterios objetivos, los mismos que son susceptibles de control, sea administrativo, sea jurisdiccional, a través de un eventual proceso contencioso administrativo.
Las razones de la existencia de un proceso de selección estriban, en un primer término, en asegurar la debida transparencia y probidad en la determinación de aquel con el cual la Administración va a contratar, que se va a convertir en contratista una vez que efectivamente se celebre el contrato administrativo respectivo. Pero además, la razón más relevante es asegurar que aquel con el que se contrate sea el más idóneo, en términos técnicos y económicos, a fin de emplear de manera eficiente los recursos públicos en una contratación que generará beneficios efectivos. Esto evidentemente no pasa por contratar a aquel que brinde el menor precio, sino por escoger aquel que brinde la mayor calidad al mejor costo posible.
La colaboración de los particulares.
Una causa fundamental de la trascendencia del contrato administrativo, proviene precisamente de la idea de la colaboración de los sujetos privados con la Administración, en donde el particular no se comporta como un contratista ordinario, sino como un coadyuvante en la satisfacción de necesidades públicas por parte de la Administración Pública. El contrato administrativo constituye una de las más relevantes técnicas de colaboración de los administrados con la administración. El contratista, no obstante que pretende un beneficio económico, obtiene dicho beneficio cumpliendo con la tarea de formar parte esencial del cumplimiento de cometidos públicos por parte del Estado. Caso contrario, el contratista es pasible de consecuencias negativas, que no se reducen a la resolución de contrato y la ejecución de la respectiva garantía, sino además a la posibilidad de inhabilitación por parte del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
En orden a la colaboración que venimos describiendo debe conjurarse y corregirse el eventual conflicto entre quienes emplean el sistema de contratación administrativa, razón por la cual el ordenamiento establece mecanismos de composición de conflictos, como podría ser la vía administrativa, con las peculiaridades que la misma posee, en el caso de la etapa de selección del contratista; así como la conciliación y el arbitraje en el caso de la etapa de ejecución de los contratos administrativos.
